Kontrola problemowa gospodarki finansowej

Gospodarki Komunalnej Gminy Puńsk

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Suwałkach

           Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 27 marca 2017 roku (znak: RIO.V.6002-1/17), o treści jak niżej:

Pan

Józef Wasilewski

Kierownik

Gospodarki Komunalnej

Gminy Puńsk

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej Gospodarki Komunalnej Gminy Puńsk za 2016 r. i inne wybrane okresy, przeprowadzonej na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 561) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Suwałkach, stwierdzono szereg nieprawidłowości opisanych w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

           Zakresem kontroli objęto sprawy ogólnoorganizacyjne, funkcjonowanie kontroli zarządczej, księgowość i sprawozdawczość, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, plan finansowy i jego wykonanie, w tym realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, zamówienia publiczne, gospodarkę składnikami majątku, inwentaryzację, rozliczenia z budżetem gminy.

           Gospodarka Komunalna Gminy Puńsk jest gminną jednostką budżetową utworzoną od 1 stycznia 2011 r. w miejsce zakładu budżetowego o nazwie Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Puńsku, na podstawie uchwały Rady Gminy Puńsk z dnia 12 listopada 2010 r. Ocenie poddano statut jednostki nadany przywołaną uchwałą Rady Gminy. Ustalono, że GKGP nie realizuje w praktyce części zadań określonych statutem, co dotyczy: odbioru i oczyszczania ścieków komunalnych; usuwania nieczystości i ich utylizacji; utrzymania porządku, ładu, czystości, sprzątania, odśnieżania ulic i dróg gminnych; administrowania budynkami komunalnymi oraz lokalami i budynkami mieszkalnymi; realizowania bieżących napraw i remontów; zarządzania i administrowania środkami transportowymi i targowiskami – str. 6-7 protokołu kontroli.

           Wniosek dotyczący zapewnienia zgodności statutu z faktycznym zakresem działalności GKGP przekazałem Wójtowi Gminy Puńsk odrębnym pismem, jako organowi właściwemu do przygotowywania projektów uchwał Rady Gminy. Ponadto pismem tym skierowałem do Wójta Gminy Puńsk wnioski mające na celu usunięcie opisanych w dalszej części wystąpienia nieprawidłowości, dotyczące:

- właściwego nadzoru nad prawidłowością finansowania wydatków GKGP,

- wykonywania przez Wójta obowiązków w zakresie weryfikacji przedkładanych przez Pana taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę,

- nadzoru i współpracy z Panem Kierownikiem w zakresie doprowadzenia do zgodności z prawem ustalania i rozliczania opłat za dostarczane ciepło,

- należytego uzasadnienia podstaw przyznawania Panu dodatku specjalnego,

- formalnego przejęcia na stan Urzędu Gminy ciągnika Ursus C-360.

            W rozdziale IV statutu GKGP, dotyczącym organizacji wewnętrznej i kadry, określono, że szczegółową strukturę wewnętrzną jednostki określa kierownik w regulaminie organizacyjnym. Kontrola wykazała, że nie opracował Pan dla GKGP regulaminu organizacyjnego. Kontrolującemu okazano, jako obowiązujący, regulamin organizacyjny Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Puńsku (nieistniejącego już zakładu budżetowego) wprowadzony uchwałą Zarządu Gminy Puńsk z dnia 17 października 1997 r. – str. 7 protokołu kontroli.

Kontrola zagadnień dotyczących funkcjonowania kontroli wewnętrznej (finansowej) wykazała, że zewnętrzne dokumenty finansowo-księgowe (faktury, rachunki) wpływające do GKGP, nie posiadały daty wpływu do jednostki. Uwidocznienie tej daty ma znaczenie w szczególności dla ustalenia terminów regulowania zobowiązań liczonych od daty otrzymania dokumentu. Okazane kontrolującemu procedury wewnętrzne nie regulują tego zagadnienia – str. 10 protokołu kontroli.

W zakresie prawidłowości powierzenia obowiązków pracownikom stwierdzono, że zakres czynności głównego księgowego nie był kompletny w świetle przepisów art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870, ze zm.). Nie zawierał on postanowień odnoszących się do wykonywania dyspozycji środkami pieniężnymi, wbrew art. 54 ust. 1 pkt 2 ustawy – str. 4-5 protokołu kontroli.

Analiza dokumentacji opisującej przyjęte w jednostce zasady rachunkowości, przeprowadzona pod kątem zgodności z przepisami ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U z 2016 r. poz. 1047, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2013 r. poz. 289, ze zm.), a także pozostałych przepisów wewnętrznych składających się na procedury kontroli zarządczej, wykazała, że:

a) okazane jako obowiązujące w GKGP instrukcje (m.in. zasad rachunkowości, obiegu i kontroli dokumentów, gospodarowania majątkiem trwałym, gospodarki kasowej i drukami ścisłego zarachowania), wprowadzone zarządzeniem Pana Kierownika Nr 1/2011, zawierają postanowienia wskazujące, że zostały opracowane dla Urzędu Gminy Puńsk – treść wszystkich uregulowań odnosi się do Urzędu Gminy, Wójta jako kierownika jednostki, Skarbnika. Między innymi w terminarzu spływu dokumentów finansowych do działu księgowości wskazano komórki organizacyjne, które nie występują w GKGP: stanowisko ds. pracowniczych, stanowisko ds. płac, komórka administracyjno-gospodarcza, kancelaria, stanowisko ds. inwestycji i remontów. W przyjętych zasadach rachunkowości zawarto też wzór bilansu z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Dowody księgowe wskazane w procedurach wewnętrznych w części nie dotyczą kontrolowanej jednostki, jak np. dowody kasowe (GKGP nie prowadzi kasy). Zgodnie z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy jednostka powinna posiadać dokumentację opisującą przyjęte przez nią zasady (politykę) rachunkowości. Kierownik jednostki ustala w formie pisemnej i aktualizuje tę dokumentację. W udzielonym wyjaśnieniu, wskazał Pan, że Dokumentacja taka nie została opracowana, gdyż uważałem, że nie zachodzi konieczność, gdyż jest taka sama jak dla Urzędu Gminy – str. 8-9 protokołu kontroli,

b) w opisie konta 072 „Umorzenie pozostałych środków trwałych, wartości niematerialnych i prawnych oraz zbiorów bibliotecznych” zawartym w zakładowym planie kont wskazano, że umorzenie jest księgowane w korespondencji z kontem 400 „Amortyzacja”, podczas gdy zgodnie z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia do tego celu służy konto 401 „Zużycie materiałów i energii” – str. 11 protokołu kontroli,

c) w zakładowym planie kont przewidziane zostało konto 101 „Kasa”, podczas gdy – jak wyżej wskazano – kasa w GKGP nie została zorganizowana i nie prowadzi się ewidencji na koncie 101; podobnie bezpodstawne jest traktowanie w jednostce jako obowiązującej instrukcji w sprawie szczególnych zasad gospodarki kasowej, stanowiącej załącznik do zarządzenia Pana Kierownika Nr 1/2011 – str. 11 protokołu kontroli,

d) w opisie konta 130 „Rachunek bieżący jednostki” wskazano m.in., że może ono służyć również do ewidencji dochodów i wydatków realizowanych bezpośrednio z rachunku bieżącego budżetu; rozwiązanie takie nie może mieć zastosowania w jednostce budżetowej innej niż Urząd Gminy – str. 11 protokołu kontroli,

e) w zakładowym planie kont ujęte zostało konto 820 „Rozliczenie wyniku finansowego”, które może mieć zastosowanie tylko w zakładach budżetowych oraz jednostkach oświatowych posiadających wyodrębniony rachunek dochodów, zatem nie może występować w kontrolowanej jednostce, a także konto 870 „Podatki i obowiązkowe rozliczenia z budżetem obciążające wynik finansowy” służące do ewidencji zmniejszeń wyniku z tytułu podatku dochodowego; kontrolowana jednostka nie jest podatnikiem podatku dochodowego – str. 11 protokołu kontroli,

f) w wykazie zbiorów danych tworzących księgi rachunkowe wymieniono wykaz składników aktywów i pasywów (inwentarz). Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy wykaz składników aktywów i pasywów (inwentarz) sporządzają jednostki, które uprzednio nie prowadziły ksiąg rachunkowych w sposób określony ustawą; w pozostałych jednostkach rolę inwentarza spełnia zestawienie obrotów i sald kont księgi głównej oraz zestawienie sald kont ksiąg pomocniczych, sporządzane na dzień zamknięcia ksiąg rachunkowych – str. 13 protokołu kontroli,

g) w instrukcji w sprawie gospodarki drukami ścisłego zarachowania wskazano, że druki ścisłego zarachowania stanowią czeki gotówkowe i rozrachunkowe, kwitariusze przychodowe oraz inne przychodowe asygnaty kasowe, druki świadectw szkolnych, bloki dowodów „magazyn przyjmie” i „magazyn wyda” w momencie ich ostemplowania i ponumerowania, arkusze spisu z natury w chwili ich wydania przewodniczącemu komisji inwentaryzacyjnej, druki legitymacji itp. W praktyce wykorzystywane są jedynie arkusze spisu z natury, które nie zostały objęte ewidencją, o której mowa w instrukcji. Pozostałe druki wymienione w instrukcji w kontrolowanej jednostce nie występują – str. 22 protokołu kontroli,

h) wbrew wewnętrznym ustaleniom (§ 13 pkt 1 polityki rachunkowości) nie sporządzano na koniec każdego miesiąca wydruków dziennika, zestawienia obrotów i sald oraz księgi głównej za miesiące od września do grudnia 2016 r. Wydruki zostały sporządzone na potrzeby kontroli. Główna księgowa wyjaśniła, że kopia baz programu finansowo-księgowego sporządzana jest automatycznie każdego dnia, po zakończeniu pracy systemu, na dodatkowym dysku archiwizacyjnym serwera Urzędu Gminy Puńsk (komputer księgowej połączony jest z systemem Urzędu Gminy). Stosowany sposób zabezpieczenia ksiąg nie wynika z regulacji wewnętrznych – str. 13-14 protokołu kontroli.

Kontrola poprawności prowadzenia ksiąg rachunkowych, w świetle postanowień ustawy o rachunkowości i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont…, wykazała, że:

a) umorzenie środków trwałych, dokonywane miesięcznie, w księgach ujmowano zapisem: Wn 400 – Ma 072, zamiast Ma 071 „Umorzenie środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych”. W trakcie kontroli dokonano korekty księgowania – pod datą 31 grudnia 2016 r. zaksięgowano kwotę 31.999,65 zł (umorzenie za 2016 r.) na koncie 071 oraz wyksięgowano tę kwotę z konta 072 – str. 15-16 protokołu kontroli,

b) koszty prowizji i opłat bankowych błędnie księgowano na koncie 751 „Koszty finansowe”, zamiast na koncie 402 „Usługi obce”. W 2016 r. była to kwota 758 zł, która została błędnie wykazana w „Rachunku zysków i strat (wariant porównawczy)” – str. 16 protokołu kontroli,

c) zwrot Panu Kierownikowi kwoty 400 zł za opłaconą fakturę (szkolenie BHP) został zaksięgowany Wn 201 „Rozrachunki z odbiorcami i dostawcami” – Ma 130, zaś faktura opłacona gotówką przez Pana Kierownika została zaksięgowana Wn 402 – Ma 201. Dla rozliczeń faktur opłacanych gotówką przez Pana Kierownika utworzone zostało konto 201-49, zaś opłacanych gotówką przez główną księgową konto 201-54. W świetle przepisów załącznika nr 3 do rozporządzenia właściwym kontem do tego typu rozliczeń jest konto 234 „Rozrachunki z pracownikami”, które służy do ewidencji należności, roszczeń i zobowiązań wobec pracowników z innych tytułów niż wynagrodzenia – str. 16 protokołu kontroli,

d) zwrot mylnych wpłat dokonywany był zapisem ujemnym po stronie Wn konta 130/1 (subkonto dochodów) w korespondencji z kontem 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych”, zamiast po stronie Ma konta 130/1, zgodnie z danymi wyciągu bankowego, z zastosowaniem następnie technicznego zapisu ujemnego. Przypadki dokonywania zapisów ujemnych stwierdzono także na subkoncie wydatków (130/2) – str. 16-17 protokołu kontroli. Zgodnie z opisem konta 130 zawartym w załączniku nr 3 do rozporządzenia zapisy na tym koncie dokonywane są na podstawie dokumentów bankowych, w związku z czym musi zachodzić pełna zgodność zapisów między jednostką a bankiem. Na koncie 130 obowiązuje zachowanie zasady czystości obrotów, co oznacza, że do błędnych zapisów, zwrotów nadpłat, korekt wprowadza się dodatkowo techniczny zapis ujemny,

e) otrzymany w 2016 r. zwrot wydatków za energię ujęto zapisem ujemnym na koncie 130/2, mimo że dotyczył wydatków poniesionych w 2015 r., a zatem nie mógł skutkować zmniejszeniem wydatków w 2016 r.; operacja ta powinna być potraktowana jako wpływ dochodu i ujęta zapisem Wn 130/1 – Ma 221 – str. 17 protokołu kontroli,

f) nie ujmowano w księgach rachunkowych naliczenia odpisu na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych, które powinno być uwidocznione jako zobowiązanie działalności podstawowej wobec działalności socjalnej. Zapisu księgowego dokonywano dopiero w momencie przekazywania środków z rachunku bieżącego na rachunek ZFŚS: Wn 240-3 „Pozostałe rozrachunki” – Ma 130-2 oraz Wn 135 „Rachunek środków funduszy specjalnego przeznaczenia” – Ma 851 „Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych”. W związku z tym, że na koncie 240-3 na koniec roku wystąpiło nierealne saldo po stronie Wn w kwocie 6.563,58 zł, pod datą 31 grudnia 2016 r. główna księgowa wyksięgowała je Wn 405 „Ubezpieczenia społeczne i inne świadczenia” – Ma 240-3. Prawidłowe księgowanie operacji związanych z naliczeniem i przekazaniem środków na Fundusz zostało wskazane na str. 17-18 protokołu kontroli,

g) odsetki od nieterminowych wpłat za wodę księgowane były na koncie 720 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” zamiast na koncie 750 „Przychody finansowe”, jak to wynika z załącznika nr 3 do rozporządzenia – str. 18 protokołu kontroli,

h) nie ujęto w ewidencji księgowej na koncie 011 „Środki trwałe” zakupionej 15 czerwca 2016 r. pompy do hydroforni Pełele za kwotę 14.869,37 zł, co spowodowało zaniżenie stanu środków trwałych o kwotę 12.088,92 zł (wartość netto) oraz nienaliczenie umorzenia na koncie 071; nieprawidłowość powstała w wyniku bezpodstawnego zaksięgowania zakupu zapisem Wn 401 „Zużycie materiałów i energii” – Ma 130/2 – str. 18 protokołu kontroli,

i) nie ujęto w ewidencji księgowej na koncie 013 „Pozostałe środki trwałe” oraz na koncie 072 wartości sprężarki zakupionej za 3.450 zł oraz szafy metalowej za 378,84 zł, co spowodowało zaniżenie stanu pozostałych środków trwałych o 3.112 zł (wartość netto) – str. 18-19 protokołu kontroli,

j) opłatę za pobór wód, odprowadzanie gazów i pyłów do powietrza za 2015 r. wniesioną 23 marca 2016 r. na konto Urzędu Marszałkowskiego Województwa Podlaskiego w kwocie 36.764 zł zaksięgowano w koszty 2016 r.; tym samym naruszono zasadę memoriału wynikającą z art. 6 ust. 1 ustawy o rachunkowości, zgodnie z którą w księgach rachunkowych jednostki należy ująć wszystkie osiągnięte, przypadające na jej rzecz przychody i obciążające ją koszty związane z tymi przychodami dotyczące danego roku obrotowego, niezależnie od terminu ich zapłaty; naruszenie tej zasady skutkowało niewykazaniem na koniec 2015 r. zobowiązań w wysokości 36.764 zł i zawyżeniem wyniku finansowego za 2015 r. – str. 19 protokołu kontroli,

k) nie sporządzano zestawienia obrotów dzienników częściowych za dany okres sprawozdawczy – jednostka posiada odrębny dziennik bilansu otwarcia i dziennik do ujmowania zdarzeń, jakie nastąpiły w okresie sprawozdawczym – co narusza przepis art. 14 ust. 3 ustawy. W efekcie dziennik zdarzeń ujętych w księgach za dany rok nie zawiera bilansu otwarcia – str. 14 protokołu kontroli,

l) na koncie 201 wykazano na koniec 2016 r. zobowiązanie w kwocie 2.245,41 zł wobec kancelarii radcy prawnego (wykazano je również w sprawozdaniu Rb-28S), które w świetle ustaleń kontroli budzi uzasadnione wątpliwości co do jego realności. Saldo to powstało przed 2016 r., z tego: kwota 1.900,41 zł to zwrot kosztów postępowania sądowego, który nie powinien stanowić zobowiązania wobec radcy prawnego, gdyż jest to zwrot kosztów poniesionych przez jednostkę, a kwota 345 zł została określona jako należne radcy prawnemu koszty zastępstwa procesowego. Kwoty te wpłynęły na rachunek jednostki (wynikały z informacji komornika dotyczącej zajęcia wierzytelności) i zostały zaksięgowane Wn 130/1 (par. 097 „Wpływy z różnych dochodów”) – Ma 201-63.

           Należy wskazać, że jeżeli radca prawny świadczy usługi w zakresie zastępstwa procesowego to wymagane jest zawarcie z nim umowy cywilnoprawnej na wykonywane czynności. Obowiązek zawarcia umowy z radcą, który nie jest pracownikiem jednostki, nakłada art. 225 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 233). Przepis ten stanowi, iż opłaty za czynności radców prawnych wykonujących zawód w kancelariach lub w spółkach, o których mowa w art. 8 ust. 1 ustawy, oraz zatrudnionych na podstawie umowy cywilnoprawnej, ustala umowa z klientem. Zwrot kosztów zastępstwa procesowego płacony jest po wystawieniu rachunku przez radcę prawnego i dopiero po zaksięgowaniu rachunku stają się one zobowiązaniem wobec radcy prawnego. Z ustaleń kontroli nie wynika, aby jednostka posiadała umowę z kancelarią lub aby kancelaria wystawiła rachunek. Należy wskazać, że ewentualne wydatki z tego tytułu powinny być ujmowane w par. 4170 „Wynagrodzenia bezosobowe”. Zgodnie z jego opisem zawartym w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1053, ze zm.) paragraf ten obejmuje m.in. dodatkowe wynagrodzenie radców prawnych z tytułu zastępstwa w postępowaniu sądowym wypłacane na podstawie umowy cywilnoprawnej – str. 24-26 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości sporządzenia sprawozdań budżetowych w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1015, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1773) wykazała, że:

a) nieprawidłowo zostały wykazane należności wymagalne w sprawozdaniu Rb-N sporządzonym za IV kwartał 2016 r. oraz w rocznym sprawozdaniu Rb-27S za 2016 r. – wykazane w obu sprawozdaniach należności wymagalne zostały zaniżone o 2.626,54 zł z powodu nieuwzględnienia wszystkich zaległości za wodę. W trakcie czynności kontrolnych sporządzono korektę sprawozdań – str. 20 protokołu kontroli,

b) nieprawidłowo względem ewidencji analitycznej zostały wykazane wydatki w rocznym sprawozdaniu Rb-28S za 2016 r.:

- w par. 4110 „Składki na ubezpieczenie społeczne” wykazano 47.654,05 zł, podczas gdy w ewidencji analitycznej figuruje kwota 39.749,09 zł,

- w par. 4210 „Zakup materiałów i wyposażenia” wykazano 208.335,71 zł, a w ewidencji analitycznej ujęto wydatki na kwotę 208.538,54 zł,

- w par. 4410 „Podróże służbowe krajowe” wykazano 9.726,33 zł, a według ewidencji kwota wydatków w tej podziałce to 17.428,46 zł.

Zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 1 oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej, kwoty wykazane w sprawozdaniach powinny być zgodne z danymi ewidencji księgowej. Stwierdzona nieprawidłowość nie miała wpływu na ogólną kwotę wydatków wykazaną w sprawozdaniu Rb-28S.

Przyczyną nieprawidłowości w zakresie par. 4110 było błędne ujęcie w ewidencji kwoty 7.904,96 zł dotyczącej składek ZUS od wynagrodzeń, który to wydatek zaliczono błędnie do par. 4410 zamiast do par. 4110, sporządzając następnie sprawozdanie zawierające prawidłowe merytorycznie dane, lecz bez odpowiedniej zmiany w ewidencji analitycznej wydatków. Błąd ten stanowił też główny powód rozbieżności w zakresie wydatków wykazanych w par. 4410, przy czym po wyeliminowaniu nieprawidłowości dotyczącej par. 4110 powstała różnica między sprawozdaniem a ewidencją w wysokości 201,83 zł odpowiadająca kwocie bezpodstawnie przeniesionej z par. 4410 do par. 4210 (kwotę tę pominięto przy sporządzaniu sprawozdania w kwocie wydatków w par. 4210). Należy przy tym wskazać, że wśród wydatków w par. 4410 były ujęte dodatkowo (zamiast w par. 4210) dwie faktury na łączna kwotę 494,28 zł, co jednak – w odróżnieniu od wyżej opisanych nieprawidłowości – nie było uwzględnione przy wykazaniu wydatków w par. 4410 – str. 20-21 i 46 protokołu kontroli.

Kontrola wykazała inne przypadki nieprawidłowego zaliczania wydatków do podziałek klasyfikacji budżetowej, czym naruszono postanowienia rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (w sprawozdaniu wykazywano wydatki w tym zakresie zgodnie z błędnymi danymi ewidencyjnymi):

- kwotę 1.166 zł dotyczącą wymiany 2 uszkodzonych kompletów zabezpieczeń od zaniku fazy oraz poziomu w hydroforni Pełele zaliczono do par. 4170 „Wynagrodzenia bezosobowe”, zamiast do par. 4270 „Zakup usług remontowych” – str. 44 protokołu kontroli,

- w par. 4210 nieprawidłowo ujęto opłaty za przesyłki listowe w kwocie 4.902,11 zł, które zalicza się do par. 4300 „Zakup usług pozostałych” oraz zapłatę dla komornika tytułem kosztów komorniczych w łącznej kwocie 859,50 zł, która powinna być ujęta w par. 461 „Koszty postępowania sądowego i prokuratorskiego” – str. 50 protokołu kontroli,

- do par. 4270 zostały zaliczone wydatki poniesione na usługi informatyczne w kwocie 2.509,20 zł i usługi dźwigowe w kwocie 1.820,40 zł, które należało zaliczyć do par. 4300 – str. 50 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli rozliczeń GKGP z budżetem gminy ustalono, że jednostka w 2016 r. zrealizowała dochody budżetowe w wysokości 903.356,62 zł. Z danych kont 130-1 oraz 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych” wynika, że kwota dochodów odprowadzonych w 2016 r. na rachunek budżetu gminy to łącznie 730.000 zł. Pod datą 31 grudnia 2016 r. zrealizowane dochody zostały przeksięgowane na konto 800 „Fundusz jednostki” na podstawie rocznego sprawozdania Rb-27S, w wyniku czego na koncie 222 powstało saldo strony Ma w wysokości 173.356,62 zł, które oznaczało stan dochodów zrealizowanych lecz nieodprowadzonych do budżetu. Na subkoncie dochodów (konto 130-1) pozostało saldo Wn w kwocie 173.356,62 zł. Z ewidencji na koncie 223 „Rozliczenie wydatków budżetowych” wynika, że środki otrzymane z budżetu gminy na pokrycie wydatków w 2016 r. wyniosły 856.959,49 zł. Kwota zrealizowanych wydatków w wysokości 933.210,48 zł, wynikająca ze sprawozdania Rb-28S, została przeksięgowana pod datą 31 grudnia 2016 r. na konto 800. Na koncie 223 powstało saldo Wn w wysokości 76.250,99 zł. Zgodnie z opisem konta 223 zawartym załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont…, konto 223 może wykazywać saldo Ma, które oznacza stan środków pieniężnych otrzymanych na pokrycie wydatków budżetowych, lecz niewykorzystanych do końca roku. Saldo strony Wn konta 223 oznacza, że jednostka budżetowa dokonała wydatków większych niż otrzymała z budżetu gminy środki na ich pokrycie. Na dzień 31 grudnia 2016 r. na rachunku bieżącym pozostawały środki w wysokości 97.105,63 zł. Zostały one w tym dniu przekazane na rachunek budżetu, która to operację zaksięgowano, niezgodnie z treścią wyciągu bankowego, Wn 222/1 – Ma 130/1 subkonto dochodów kwota 173.356,62 zł oraz Wn 130/2 subkonto wydatków – Ma 223/1 kwota 76.250,99 zł, doprowadzając do zlikwidowania sald kont rozrachunkowych świadczących o nieprawidłowym prowadzeniu gospodarki finansowej w zakresie źródła finansowania wydatków. Księgowaniami tymi naruszono zasady ewidencji na koncie 130 wynikające z załącznika nr 3 do rozporządzenia w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont…, a także art. 24 ust. 2 ustawy o rachunkowości, zgodnie z którym księgi rachunkowe uznaje się za rzetelne, jeżeli dokonane w nich zapisy odzwierciedlają stan rzeczywisty. Prawidłowy zapis tego przelewu – abstrahując od nieprawidłowości w finansowaniu wydatków, które nastąpiły w trakcie roku – to Wn 222 – Ma 130/1 na kwotę odpowiadającą wyciągowi bankowemu, tj. 97.105,63 zł.

Ustalenia kontroli świadczą o pokrywaniu przez GKGP części wydatków bezpośrednio z uzyskanych dochodów. Jak wynika ze szczegółowego rozliczenia według stanu na koniec poszczególnych miesięcy, zawartego w protokole kontroli, miało to miejsce w marcu na kwotę 45.779,09 zł i w grudniu na kwotę 30.471,90 zł. Łącznie w 2016 r. w GKGP przeznaczono bezpośrednio na wydatki kwotę zrealizowanych dochodów wynoszącą 76.250,99 zł. Naruszono tym samym jedną z podstawowych zasad funkcjonowania jednostki budżetowej, określoną w art. 11 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którą jednostkami budżetowymi są jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych nieposiadające osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek dochodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego – str. 74-77 protokołu kontroli.

           Kontrola ustalania i poboru dochodów z tytułu sprzedaży ciepła wykazała nieprawidłowości, które zostały opisane na str. 27-35 protokołu kontroli. W 2016 r. ciepło było dostarczane z dwóch kotłowni obsługiwanych przez GKGP, usytuowanych w Urzędzie Gminy (służącej do ogrzewania budynków Urzędu Gminy, Przedszkola Samorządowego oraz budynku Poczty i budynku mieszkalnego „Dom Nauczyciela”) i w budynku ZOZ (służącej do ogrzewania pomieszczeń wynajmowanych w tym budynku). Gospodarka Komunalna Gminy Puńsk dokonuje zakupu opału do obu kotłowni, zawiera umowy z odbiorcami energii cieplnej, wystawia faktury oraz pobiera opłaty, które przekazuje jako zrealizowane dochody do budżetu gminy Puńsk. Podstawą tej działalności jest zapis w statucie, zgodnie z którym jednostka realizuje zadania w zakresie dostarczania energii cieplnej. Wójt Gminy Puńsk zarządzeniem Nr 37/2011 z dnia 10 października 2011 r. ustalił stawki opłat za ogrzewanie obowiązujące od 1 stycznia 2012 r.: na cele mieszkalne – 2,80 zł netto za 1 m2 powierzchni i na cele „bytowe” – 3,30 zł netto za 1 m2 powierzchni. Określenie „na cele bytowe” dotyczy w praktyce opłat za inne powierzchnie niż mieszkalne. Stawki zostały ustalone na podstawie wniosku Pana Kierownika z dnia 19 września 2011 r., w którym wnioskował Pan stawki: za 1 m2 powierzchni mieszkalnej – 3,50 zł i za 1 m2 powierzchni użytkowej – 4 zł, wskazując, że taryfy opracowano w oparciu o kalkulację z 2011 r., a ustalone ceny określono na podstawie niezbędnych wydatków dla prowadzenia działalności w zakresie dostawy energii cieplnej. Załączona kalkulacja cen uwzględniała wpływy za 2011 r. oraz wydatki z wyszczególnieniem wynagrodzenia palaczy (w praktyce GKGP zatrudnia palaczy tylko do obsługi kotłowni mieszczącej się w Urzędzie Gminy, natomiast palaczy obsługujących kotłownię w budynku ZOZ zatrudnia Urząd Gminy, ponosząc wydatki na ich wynagrodzenie z własnego planu finansowego), opłaty za korzystanie ze środowiska i wydatki na zakup węgla. W kalkulacji nie określono powierzchni przyjętej do obliczeń. W złożonym wyjaśnieniu wskazał Pan, że W 2012 roku opłata za ogrzewanie lokali mieszkalnych i użytkowych ustalana była wg m2 ujętych w umowie. W obliczeniu nie ujęto powierzchni wspólnych, zajmowanych przez lokatorów i najemców. W kolejnych latach nie dokonywano kalkulacji i opłat za ogrzewanie, gdyż ceny węgla wyłonione w przetargu były coraz niższe i przedstawiały się następująco: 2012 rok – 508,94/t; 2013 rok – 483,00/t; 2014 rok 459,00/t, 2015 i 2016 rok – 389,90 zł/t. Na podstawie zawartych umów kontrolujący ustalił, że łączna powierzchnia ogrzewanych lokali i mieszkań przez kotłownię znajdującą się w budynku Urzędu Gminy wynosiła 3.051,82 m2, a pomieszczeń ogrzewanych przez kotłownię znajdującą się w budynku ZOZ – 961,15 m2. Odbiorcy ciepła nie byli wyposażeni w urządzenia pomiarowe. Opłaty za ogrzewanie w wynajmowanych pomieszczeniach oraz własnościowych lokalach mieszkalnych (w budynku Urzędu Gminy zostały wydzielone są dwa lokale mieszkalne, zaś w budynku mieszkalnym „Dom Nauczyciela” znajduje się 18 własnościowych mieszkań) pobierano w formie miesięcznego ryczałtu. Wnoszone opłaty za ogrzewanie nie były traktowane jako zaliczka na poczet faktycznych kosztów centralnego ogrzewania – nie dokonywano rozliczeń kosztów wytworzenia ciepła i wniesionych wpłat. W wyniku analizy realizacji umów najmu lokali użytkowych i mieszkalnych sformułowano wniosek, że wydatki ponoszone przez gminę związane z dostarczeniem ciepła do lokali były większe od uzyskanych wpływów. W trakcie kontroli ustalono faktyczny koszt ogrzania lokali i mieszkań, co szczegółowo zostało opisane w protokole kontroli – w pomieszczeniach obsługiwanych przez kotłownię mieszczącą się w Urzędzie Gminy była to kwota 50,52 zł za 1 m2, a w pomieszczeniach obsługiwanych przez kotłownię ZOZ była to kwota 68,71 zł za 1 m2. Do obliczeń przyjęto koszty wytworzenia energii cieplnej (odrębnie dla każdej kotłowni), tj. wynagrodzenia palaczy, opłatę za korzystanie ze środowiska, zużycie węgla oraz wniesione przez najemców i właścicieli mieszkań opłaty za ogrzewanie w 2016 r. Obliczenia te mają charakter szacunkowy, gdyż nie ustalono wysokości wynagrodzenia, jakie wypłacane jest palaczom z planu finansowego Urzędu Gminy Puńsk oraz nie jest w pełni znana całkowita powierzchnia budynków, do których dostarczana jest energia cieplna. Pomimo tego poczynione wyliczenia wskazują na zbyt niski poziom opłat pobieranych od odbiorców Według obliczeń kontrolującego – z zastrzeżeniem, iż jak wyżej wskazano nie uwzględniają one wszystkich danych – łącznie w 2016 r. koszty wytworzenia energii cieplnej przewyższyły uzyskany dochód ze sprzedaży energii o 70.251,62 zł, bez kosztów pośrednich.

W kolejnych latach (po dacie zatwierdzenia stawek za ogrzewanie obowiązujących od 2012 r.) nie dokonywano kalkulacji opłat za ogrzewanie, co potwierdził Pan w złożonym wyjaśnieniu. W odniesieniu do najemców lokali mieszkalnych należy wskazać, że ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 150) stanowi w art. 9 ust. 2, iż wysokość tzw. opłat niezależnych od właściciela powinna być ustalana w taki sposób, aby zapewniała wyłącznie pokrycie przez odbiorców kosztów wytworzenia energii cieplnej. W świetle przywołanego przepisu opłaty nie mogą być ustalone na poziomie niższym od faktycznych kosztów wytworzenia ciepła, jak również nie mogą obciążać najemców ponad faktycznie poniesione przez gminę koszty. Właściwa realizacja tego przepisu wymaga zatem okresowego rozliczania wpłat z faktycznymi kosztami ogrzewania poniesionymi przez Gospodarkę Komunalną Gminy Puńsk. Z kolei w przypadku dostarczania ciepła do lokali niestanowiących własności gminy oraz dla najemców prowadzących działalność gospodarczą należy wskazać, że zadaniem gminy nie jest dofinansowywanie kosztów ich funkcjonowania, zatem pobierane opłat powinny co najmniej zapewnić zwrot poniesionych kosztów dostarczenia ciepła.

           Kontrolowana jednostka przyjęła zasadę ustalania odpłatności i rozliczania dostarczonego ciepła na podstawie stawek opłat za ogrzewanie ustalonych zarządzeniem Wójta, skalkulowanych w oparciu o uzyskane wpływy za ogrzewanie i poniesione koszty jego wytworzenia, odnoszonych do 1m2 powierzchni ogrzewanej powierzchni. Postępowanie takie nie ma uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Należy wskazać, że zasady kształtowania taryf za dostarczanie ciepła regulują przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2017 r. poz. 220) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 17 września 2010 r. w sprawie szczególnych zasad kształtowania i kalkulacji taryf oraz rozliczeń z tytułu zaopatrzenia w ciepło (Dz. U. Nr 194, poz. 1291 ze zm.). Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia opracowana taryfa powinna zapewniać m.in. pokrycie uzasadnionych kosztów. Z kolei według § 7 ust. 6 rozporządzenia zawarte w taryfach stawki opłat mogą być wyrażone w złotych za metr kwadratowy powierzchni tylko w przypadku wytwarzania ciepła w lokalnym źródle ciepła, które nie jest wyposażone w układ pomiarowo-rozliczeniowy. Zgodnie z definicją zawartą w § 2 pkt 6 rozporządzenia lokalne źródło ciepła to zlokalizowane w obiekcie źródło ciepła bezpośrednio zasilające instalacje odbiorcze wyłącznie w tym obiekcie. Wynika stąd, że w związku z dostarczaniem ciepła dla budynku Poczty oraz budynku wielolokalowego „Dom Nauczyciela” kotłownia w Urzędzie Gminy nie posiada cech lokalnego źródła ciepła, a zatem taryfa nie może być ustalana w formie stawki za metr kwadratowy powierzchni. Zakładając, że moc cieplna kotłowni Urzędu Gminy nie przekracza 5MW, opracowanie taryf powinno nastąpić na podstawie § 7 ust. 7 rozporządzenia, zatem powinny one zawierać ceny za zamówioną moc cieplną – wyrażone w złotych za MW oraz ceny ciepła – wyrażone w złotych za GJ. Dla zastosowania tych zasad niezbędne jest zainstalowanie układu pomiarowo-rozliczeniowego zdefiniowanego w § 2 pkt 14 rozporządzenia.

           Kontrola tego zagadnienia wykazała ponadto, że w umowach zawartych z najemcami lub właścicielami lokali, do których dostarczana jest energia cieplna, zostały wskazane inne terminy płatności niż podane w fakturach wystawianych przez główną księgową. W fakturach wystawianych odbiorcom ciepła w budynku ZOZ termin płatności określono na 20 dni. Z umów zawartych na dostarczanie ciepła z kotłowni w budynku ZOZ wynika, że jest to termin do 20 dnia każdego miesiąca, do ostatniego dnia każdego miesiąca lub w ciągu 14 dni od chwili otrzymania faktury. Ustalenie to pozostaje w związku z okolicznością nienaliczania przez GKGP odsetek za nieterminowe płatności. W złożonym wyjaśnieniu główna księgowa wskazała, że Odsetki nie zostały naliczone, gdyż trudno jest ustalić dzień otrzymania faktury wysłanej pocztą listem ekonomicznym. Nienaliczanie odsetek stanowi naruszenie art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych zobowiązującego jednostki sektora finansów publicznych do ustalania przypadających im należności pieniężnych, w tym mających charakter cywilnoprawny, oraz § 8 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont…, zgodnie z którym odsetki od należności ujmuje się w księgach rachunkowych nie później niż pod datą ostatniego dnia kwartału, w wysokości odsetek należnych na koniec tego kwartału.

           Kolejnym obszarem objętym sprawdzeniem w zakresie dochodów były wpływy ze sprzedaży wody – str. 36-38 protokołu kontroli. Ustalono, że kontrolowana jednostka świadczy jedynie usługi w zakresie dostarczania wody, natomiast usługi w zakresie odprowadzania ścieków świadczy Urząd Gminy Puńsk. We wniosku o zatwierdzenie taryf na okres od 1 kwietnia 2016 r. do 31 marca 2017 r. wskazał Pan, że ceny i stawki opłat zawarte w taryfach określono na podstawie niezbędnych przychodów dla prowadzenia działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę na terenie gminy Puńsk, dołączając do wniosku jedynie dokument zatytułowany: „Planowane zmiany warunków ekonomicznych wpływających na poziom kosztów w roku obowiązywania taryf: 01.04.2016 – 31.03.2017”. Zgodnie z art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2017 r. poz. 328) do wniosku o zatwierdzenie taryf przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dołącza szczegółową kalkulację cen i stawek opłat. Ich treść i formę określają przepisy rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 127, poz. 886, ze zm.). W dokumencie „Planowane zmiany…” wskazane zostały planowane wpływy (836.554,94 zł) i „wydatki” (806.888,29 zł, z wyszczególnieniem wynagrodzeń, składem na ubezpieczenie społeczne, materiałów, usług, podatków i opłat, pozostałych usług oraz amortyzacji), zysk (29.666,65 zł) oraz „podwyżka” (16.400 zł). Jak wynika z ustaleń kontroli, nie sporządzono tabel według wzorów stanowiących załącznik do rozporządzenia. Tabele będące szczegółową kalkulacją cen i stawek opłat powinny określać: porównanie cen i stawek opłat taryfy obowiązującej w dniu złożenia wniosku z cenami i stawkami opłat nowej taryfy dotyczącej zaopatrzenia w wodę, ustalenie poziomu niezbędnych przychodów, alokację niezbędnych przychodów według taryfowych grup odbiorców usług w roku obowiązywania nowych taryf, współczynniki alokacji w roku obowiązywania nowych taryf, kalkulację cen i stawek opłat za wodę i odprowadzanie ścieków metodą alokacji prostej, zestawienie przychodów według taryfowych grup odbiorców usług, z uwzględnieniem wielkości zużycia oraz cen i stawek opłat w roku obowiązywania nowych taryf w złotych, skutki finansowe zmiany cen i stawek opłat za zaopatrzenie w wodę – § 19 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia. Ponadto należy wskazać, że obowiązkowym elementem wniosku jest uzasadnienie, o którym mowa w § 19 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia. W złożonym wyjaśnieniu wskazał pan też, że Taryfy za wodę ustalono na podstawie kalkulacji przychodów i kosztów z całkowitej działalności jednostki za 2015 rok, gdyż nie ma możliwości przypisania poszczególnych kosztów tylko do działalności dotyczącej sprzedaży wody. Treść wyjaśnienia wskazuje na naruszenie przepisów art. 20 ust. 4 i 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę… poprzez ujęcie przy kalkulacji stawek kosztów niezwiązanych z prowadzoną działalnością w zakresie zaopatrzenia w wodę oraz nieprowadzenie wyodrębnionej ewidencji kosztów dostarczania wody.

W zakresie wydatków z tytułu wynagrodzeń kontrola wykazała, że dla konserwatorów i palaczy przyznał Pan wynagrodzenia w wysokości wyższej niż to wynika z regulaminu wynagradzania okazanego w trakcie kontroli jako stosowany w jednostce. Należy bowiem wskazać, że okazany regulamin wynagradzania pochodzi z 2009 r. i został przez Pana wprowadzony dla pracowników zakładu budżetowego Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Puńsku. Od czasu powstania GKGP regulamin wynagradzania pracowników tej jednostki nie został formalnie określony. W 2016 r. wynagrodzenia zostały wypłacone w kwocie wyższej ogółem od zasad przewidzianych regulaminem o 5.260 zł. Wynikało to stąd, że przyznał Pan konserwatorom wynagrodzenie zasadnicze w X kategorii zaszeregowania w kwocie 2.400 zł, podczas gdy z regulaminu wynika stawka maksymalna w X kategorii zaszeregowania 2.300 zł. Natomiast palaczom przyznał Pan wynagrodzenie zasadnicze w V kategorii zaszeregowania w kwocie 1.900 zł, podczas gdy z regulaminu wynika maksymalna stawka w V kategorii w kwocie 1.700 zł – str. 41 protokołu kontroli.

           Kontrola wykazała, że pracownikom GKGP, w tym Panu Kierownikowi, wypłacane były dodatki specjalne. Pismem z dnia 15 grudnia 2016 r. przyznał Pan pracownikom dodatki z uzasadnieniem „z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków”, bez podania, na czym owo zwiększenie obowiązków polegało. W złożonym w tej sprawie wyjaśnieniu wskazał Pan okoliczności świadczące o zwiększeniu obowiązków poszczególnych pracowników. Dodatek dla Pana Kierownika został przyznany przez Wójta, również bez wskazania, na czym polegało „okresowe zwiększenie obowiązków” – str. 41-43 protokołu kontroli. Mając na uwadze postanowienia art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 902) pisma przyznające dodatek specjalny powinny dostatecznie dokumentować wystąpienie okoliczności, od których ustawa uzależnia możliwość przyznania dodatku.

           Analiza wydatków z tytułu wynagrodzeń wykazała ponadto, że od dnia 1 września 2007 r. przyznał konserwatorowi wodociągu Puńsk dodatek za obsługę i konserwację agregatu prądotwórczego w wysokości 105 zł miesięcznie (1.260 zł rocznie). W dniu 3 września 2007 r. sporządzony został aneks do zakresu czynności tego pracownika, którym dodano zadanie „obsługa i konserwacja agregatu prądotwórczego zgodnie z instrukcją obsługi”. Dodatek ten wypłacany jest nieprzerwanie od 2007 r. jako stały składnik wynagrodzenia. Okazany podczas kontroli regulamin wynagradzania nie przewiduje innych dodatków niż wskazane ustawą – str. 43-44 protokołu kontroli. Należy wskazać, że zgodnie z postanowieniami art. 39 ust. 2 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych pracodawca w regulaminie wynagradzania może określić warunki i sposób przyznawania dodatku funkcyjnego i dodatku specjalnego oraz „innych dodatków”. Stosowany w jednostce regulamin wynagradzania pracowników ustala zasady przyznawania dodatku funkcyjnego i specjalnego, natomiast nie przewiduje innych dodatków. Przyznanie dodatku „za obsługę agregatu” nie ma zatem umocowania w okazanym podczas kontroli regulaminie, niezależnie od braku podstaw jego stosowania wobec pracowników GKGP. Ujęcie zadania obsługi agregatu w zakresie czynności pracownika powoduje, że wykonywanie obowiązków w tym zakresie nie może być podstawą przyznania dodatku specjalnego, ponieważ nie stanowi okresowego zwiększenia obowiązków lub okresowego powierzenia dodatkowych zadań – art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych. Jeżeli pracownik stale wykonuje określone czynności, to wynagrodzenie z tego tytułu powinno być uwzględnione w poziomie jego wynagrodzenia zasadniczego czy dodatku funkcyjnego. Ewentualnie możliwe jest przyznanie wynagrodzenia w formie innego dodatku, którego warunki i sposób przyznawania będą wynikały z regulaminu wynagradzania, stosownie do art. 39 ust. 2 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych.

           Kontrola wynagrodzeń wypłacanych na podstawie umów zlecenia wykazała, że w 2016 r. zawarte zostały dwie umowy na zastępstwo konserwatorów w trakcie ich urlopu wypoczynkowego. Osobom zatrudnionym na zastępstwo ustalone zostało wynagrodzenie wyższe niż dla pracowników zatrudnionych na umowę o pracę. Ponadto stwierdzono, że osoby zatrudnione na zastępstwo nie przedłożyły żadnych dokumentów poświadczających kwalifikacje lub doświadczenie w eksploatacji urządzeń wodociągowych. W złożonym do protokołu kontroli wyjaśnieniu wskazał Pan, że Stacje uzdatniania wody nie mogą pozostać bez nadzoru, dlatego na czas trwania urlopu konserwatorów zatrudniono osoby na zastępstwo bez kwalifikacji, natomiast z kilkuletnim doświadczeniem. Osób z kwalifikacjami nie posiada ani nasza jednostka, ani Gmina. Wynagrodzenie za zastępstwo ustalałem w tej samej wysokości jak dla konserwatorów. W umowie jest ujęty nie jeden miesiąc, lecz 26 dni roboczych, tyle ile trwa urlop konserwatorów. Wynagrodzenie z tytułu zastępstwa konserwatora w Pełelach wynosiło 3.566 zł brutto, zaś wynikające z umowy o pracę konserwatora 2.880 zł brutto. Przyjmując okres miesiąca jako 31 dni (umowę zlecenia zawarto na okres od 4 maja do 9 czerwca 2016 r.) dzienne wynagrodzenie konserwatora wynosiło 92,90 zł, a osoby zastępującej go przez 37 dni 96,38 zł dziennie.

Ponadto ustalono, że wynagrodzenie z umowy zlecenia dotyczącej zastępowania konserwatora hydroforni Pełele zostało wypłacone na rachunek bankowy konserwatora zatrudnionego na umowę o pracę, którego dotyczyło zastępstwo. Główna księgowa w złożonym wyjaśnieniu wskazała, że dokonała przelewu na rachunek pracownika, gdyż ten numer bankowy ustnie wskazał zleceniobiorca W związku z powyższym nie zostało to ujęte w umowie ani rachunku do umowy zlecenia – str. 44-45 protokołu kontroli. Mając na uwadze m.in. przepisy art. 735 § 1 i art. 743 Kodeksu cywilnego wskazania wymaga, że wynagrodzenie należy się przyjmującemu zlecenie. Za sprzeczne z treścią umowy należy zatem uznać dokonanie wypłaty wynagrodzenia na rzecz innej osoby niż zleceniobiorca, przy braku udokumentowania faktu oświadczenia (polecenia, zgody) zleceniobiorcy co do takiego sposobu rozliczenia wynagrodzenia.

           Ocenie poddano prawidłowość rozliczania kosztów podróży służbowych i wypłaty ryczałtów za używanie samochodów prywatnych w jazdach lokalnych. W zakresie zgodności wypłacanych ryczałtów z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz. U. Nr 27, poz. 271 ze zm.) kontrola wykazała, że w złożonych oświadczeniach o używaniu prywatnego samochodu do celów służbowych w dwóch przypadkach wskazał Pan inną ilość dni nieobecności w pracy, niż to wynikało z listy obecności, w wyniku czego wypłacono ryczałt za 3 dni przebywania na urlopie, co stanowi naruszenie przepisów § 4 rozporządzenia. Łącznie nadpłacono Panu ryczałt w ogólnej kwocie 34,23 zł – str. 48 protokołu kontroli.

           Kontrola prawidłowości naliczenia odpisu na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych wykazała, że w wyniku korekty odpisu dokonanej pod koniec 2016 r. na rachunek bankowy Funduszu przekazano łącznie kwotę 6.563,58 zł, tj. zaniżoną o 361 zł w stosunku do obliczeń dokonanych przez kontrolującego, zawartych na str. 49 protokołu kontroli.

           Ustalono też, że stan Funduszu został w 2016 r. pomniejszony o kwotę 132 zł odpowiadającą pobranej przez bank prowizji za prowadzenie rachunku. Opłaty za prowadzenie rachunku bankowego ZFŚS oraz prowizje od przelewów nie mogą obciążać Funduszu. Artykuł 10 ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 800, ze zm.) stanowi, że środkami Funduszu administruje pracodawca, co oznacza m.in. zapewnienie obsługi technicznej i finansowej Funduszu. W związku z tym wydatki związane z prowadzeniem i obsługą rachunku bankowego ZFŚS nie powinny obciążać Funduszu, lecz stanowić koszt działalności pracodawcy. Potwierdzeniem tego jest wyjaśnienie Ministerstwa Finansów z dnia 30 grudnia 1998 r. (PB3-5656/722-571/98), zgodnie z którym (…) art. 10 ww. ustawy zobowiązuje pracodawcę do administrowania środkami Funduszu, a tym samym ponosi on określone koszty związane z prowadzeniem rachunku bankowego Funduszu, niezbędne do prawidłowego funkcjonowania samego Funduszu w zakładzie pracy. (…) – str. 49 protokołu kontroli.

           Kontrolowana jednostka posiada na stanie (w ewidencji) ciągnik Ursus C-360 (rocznik 1976), przekazany dla ZGKiM przez Urząd Gminy w 1996 r. Ciągnik ten jest wykorzystywany jest w praktyce – jak wyjaśniono – do prac zlecanych przez Urząd Gminy. Kontrola wykazała, że nie ustalił Pan norm zużycia paliwa dla ciągnika, nie opracowano też w formie pisemnej procedur określających zasady jego wykorzystywania, w tym od kogo i w jakiej formie mają pochodzić dyspozycje w tym zakresie, a także zasad prowadzenia kart drogowych i rozliczania zużytego paliwa. Stosowana przez kontrolowaną jednostkę praktyka wypełniania kart drogowych polega na nieokreślaniu w karcie drogowej m.in.: konkretnego celu wyjazdu („prace zlecone przez Urząd Gminy”), miejsca docelowego wyjazdu oraz godzin wyjazdu i powrotu. Wynikający z takiego sposobu wypełniania kart brak jawności i przejrzystości w zakresie korzystania z ciągnika uniemożliwia zweryfikowanie celowości wyjazdów w zakresie ich związku z wykonywaniem zadań gminy, a tym samym celowości wydatku poniesionego na zakup paliwa.

           Karty drogowe (jedną na miesiąc) wystawiał i zatwierdzał Pan Kierownik, mimo że pracownicy GKGP nie dysponują fizycznie ciągnikiem – jest w stałej dyspozycji Urzędu Gminy Puńsk. Pana podpisy znajdują się w rubrykach: „pojazd samochodowy sprawny do wyjazdu”, „zlecający wyjazd”, „stwierdzający przyjazd”, „wystawiający kartę”, „wyniki obliczył” karty drogowej. Kontrolowana jednostka nie zatrudnia kierowców, ciągnikiem jeżdżą pracownicy Urzędu Gminy, zaś GKGP – poza wystawianiem i podpisywaniem przez Pana kart drogowych – opłaca jedynie faktury za paliwo. W kartach jako kierowcy wskazane są trzy osoby. W każdej karcie zamieszczono takie same informacje: ciągnik w dyspozycji GKGP, prace zlecone przez Urząd Gminy. Na karcie, w części dotyczącej wykonania zadania, podpisywał się kierowca wymieniony w karcie.

           Kontrola faktur dotyczących zakupu oleju napędowego do ciągnika wykazała, że w karcie drogowej Nr 5 z dnia 4 maja 2016 r. wskazano tankowanie oleju w ilości 170 litrów, podczas gdy z wystawionej faktury Nr 1215/16 wynika, że zakupiono 180 litrów – zaniżono przyjęte do rozliczenia paliwo o 10 litrów. W złożonym do protokołu kontroli wyjaśnieniu odniósł się Pan m. in. do braku procedur: Identyczne procedury dotyczące paliwa w ciągniku zostały ustalone w 1996 r., których obecnie nie mogę odnaleźć. Na pytanie dotyczące prac wykonywanych ciągnikiem wskazał Pan: Nie mamy wiedzy na temat prac jakie są wykonywane w danym dniu przez ciągnik ani ilości godzin pracy, gdyż ciągnik tren nie ma stałego kierowcy. (…) Karty drogowe nie zawierają żadnych informacji o miejscu i wykonywanych pracach, służą jedynie do rozliczenia paliwa, a w odniesieniu do różnicy paliwa: Wypełniając kartę drogową nr 5 z dnia 4 maja 2016 r. przez pomyłkę w obliczeniach wpisałem 170 litrów, zamiast 180 litrów – str. 51-53 protokołu kontroli.

           Ustalenia kontroli świadczą o niesprawdzalności gospodarowania ciągnikiem – dokumentacja nie pozwala na uzyskanie racjonalnego zapewnienia, że sprzęt wykorzystywany jest do realizacji zadań gminy i nie dochodzi w tym zakresie do nadużyć. Sporządzanie i zatwierdzanie przez Pana kart drogowych w sytuacji niekorzystania z ciągnika przez pracowników jednostki jest czynnością tylko formalną, której nie można uznać za należytą procedurę kontrolną. Jak wskazałem na wstępie wystąpienia, w związku ze stwierdzonymi okolicznościami zwróciłem się do Wójta o formalne przejęcie ciągnika na stan Urzędu Gminy.

           Nieprawidłowości wykazała kontrola zagadnień dotyczących ewidencji rzeczowych aktywów trwałych i obrotowych – str. 63-66 protokołu kontroli. Według zarządzenia Pana Kierownika Nr 1/2011 z dnia 1 stycznia 2011 r. pozostałe środki trwałe, których wartość nie przekracza 500 zł oraz których nie można ponumerować ze względów technicznych, nie podlegają ewidencji wartościowej, prowadzona jest dla nich tylko ewidencja ilościowa. Ustalono, że ewidencja ilościowa w badanej jednostce nie jest prowadzona.

           Umorzenia podstawowych środków trwałych dokonywano miesięcznie według stawek amortyzacyjnych. Ogółem roczne umorzenie za okres kontrolowany zostało naliczone w kwocie 31.999,65 zł. Środki trwałe umarzane i amortyzowane były przy zastosowaniu stawek określonych w przepisach o podatku dochodowym od osób prawnych. Kontrola wykazała, że sieć wodociągowa została zakwalifikowana do grupy 22 „infrastruktura transportu ”, podgrupy 224 „budowle wodne”, podczas gdy zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2010 r. w sprawie Klasyfikacji Środków Trwałych (KŚT) (Dz. U. z 2010 r. Nr 242, poz. 1622) właściwą jest grupa 21 „rurociągi, linie telekomunikacyjne i elektryczne” i podgrupa 210 lub 211. Do umorzenia przyjęto prawidłową stawkę wynoszącą 10%, tak jak dla grupy 21 i podgrupy 211. Stwierdzono wskazanie dla jednego środka trwałego podziału rodzajowego KŚT różnego w księdze środków trwałych i w tabeli amortyzacyjnej. Dotyczy to pieca c.o. – w księdze jest grupa 7 „środki transportu”, podgrupa 74 „pojazdy mechaniczne”, rodzaj 748 „przyczepy”, a w tabeli amortyzacyjnej grupa 4 „maszyny, urządzenia i aparaty ogólnego zastosowania”, podgrupa 45 „piece przemysłowe”, rodzaj 452 „piece grzewcze”. Zgodnie z przywołanym rozporządzeniem piec centralnego ogrzewania zalicza się do grupy 3 „kotły i maszyny energetyczne”, podgrupy 31 „kotły grzewcze i parowe”, rodzaj 310 „kotły grzewcze”. Skutkowało to niewłaściwym doborem stawki umorzenia 10%, podczas gdy dla kotłów i maszyn energetycznych jest to stawka 7% – załącznik nr 1 „Wykaz rocznych stawek amortyzacyjnych” do ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1888, ze zm.). W 2016 r. zawyżono umorzenie o 540 zł. Również nieprawidłowo zaklasyfikowano pompę do grupy 2 podgrupy 21 rodzaj 211 zamiast do grupy 4 „maszyny, urządzenia i aparaty ogólnego zastosowania”, podgrupa 44 „maszyny i urządzenia do przetłaczania i sprężania cieczy i gazów”, rodzaj 440 „pompy”, co również skutkowało to niewłaściwym doborem stawki umorzenia – 20%, zamiast 14%. W związku z tym w 2016 r. zawyżono umorzenie o 1.001,23 zł.

           Ewidencja analityczna do konta 013 „Pozostałe środki trwałe” prowadzona jest ręcznie w księdze inwentarzowej. W księdze brak m.in. danych na temat dowodu księgowego, na podstawie którego wprowadzono dany składnik do ewidencji. Księgi pomocnicze stanowią element ksiąg rachunkowych, zatem zapisy w nich dokonywane powinny spełniać wymagania określone w art. 23 ust. 2 ustawy o rachunkowości. Z danych konta syntetycznego 013 wynika, że wartość pozostałych środków na początek i koniec 2016 r. wynosiła 40.999,61 zł. Na podstawie zapisów w księdze inwentarzowej ustalono, że stan pozostałych środków trwałych wynosi 41.194,64 zł i jest wyższy od stanu wynikającego z ewidencji syntetycznej o 195,03 zł. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o rachunkowości konta ksiąg pomocniczych zawierają zapisy będące uszczegółowieniem i uzupełnieniem zapisów kont księgi głównej, a zatem muszą być zgodne z saldami i zapisami na kontach księgi głównej (ewidencji syntetycznej). Główna księgowa wyjasniła, że Z dokumentacji księgowej, którą jestem w stanie sprawdzić, trudno ustalić, która pozycja w książce inwentarzowej została wpisana z błędną kwotą.

           Ustalono, że do pozostałych środków trwałych zaliczone zostały trzy pompy posiadające cechy środka trwałego o łącznej wartości 18.359,77 zł (jedna o wartości 7.573,77 zł i dwie po 5.393 zł), co jest niezgodne z regulacjami wewnętrznymi oraz zasadami funkcjonowania kont 011 i 013.

           Na kartotekach materiałowych prowadzona jest ewidencja węgla zakupionego do kotłowni. Zdjęcia ze stanu zużytego węgla dokonywano na podstawie komisyjnych protokołów zużycia – w 2016 r. sporządzonych zostało 13 protokołów zużycia. W spisach brała udział stała komisja w osobach Pana Kierownika, kierownika GOPS oraz palacza w tym czasie obsługującego kotłownię. Ilość i wartość węgla wykazanego w protokołach była zgodna z wielkościami wykazanymi w ewidencji szczegółowej. Nie udokumentowano natomiast obliczeń, na podstawie których dokonano wyliczenia zużytego węgla. W regulacjach wewnętrznych również nie ustalono sposobu/metody obliczenia zużycia węgla oraz nie określono sposobu obliczenia niezużytego węgla, pozostałego w magazynie. W złożonym wyjaśnieniu wskazał Pan, że Zużycie węgla służące do sporządzenia protokołów zużycia węgla oraz pozostałość węgla w magazynie na dzień 31 grudnia 2016 roku ustalono szacunkowo – str. 67 protokołu kontroli.

           Dokonano oceny terminowości i prawidłowości przeprowadzenia inwentaryzacji – str. 67-74 protokołu kontroli. Na dzień 31 grudnia 2016 r. inwentaryzacją drogą spisu z natury objęto rzeczowe aktywa obrotowe – węgiel i paliwo. Ostatnia inwentaryzacja środków trwałych została przeprowadzona na dzień 31 grudnia 2015 r. Ustalono, że nie wydał Pan zarządzenia w sprawie przeprowadzenia inwentaryzacji za 2016 r. W IV części Instrukcji w sprawie gospodarki majątkiem trwałym, inwentaryzacji majątku i zasad odpowiedzialności za powierzone mienie ustalono m.in., że (…) odpowiedzialność za zarządzenie inwentaryzacji, terminowe i prawidłowe jej przeprowadzenie ponosi kierownik jednostki.

W dniu 31 grudnia 2016 r. komisja składająca się z Pana Kierownika, kierownika GOPS i pracownik oczyszczalni zatrudnionego w Urzędzie Gminy dokonała spisu z natury stanu paliwa i licznika motogodzin ciągnika Ursus C-360; wyniki spisu nie zostały ujęte w arkuszu spisu z natury. Ze sporządzonego protokołu wynika, że w 2016 r. zatankowano 2.000 litrów ON (z faktur wynika 2.010 litrów), a zużycie wyniosło 1.990 litrów ON. Według rozliczenia stan paliwa na dzień 31 grudnia 2016 r. wyniósł 24 litry (14 litrów było z BO). Należy wskazać, że stan paliwa powinien być wyższy o 10 litrów (przyjęcie na stan paliwa w zaniżonej wysokości) i wynosić 34 litry. Stwierdzona przez komisję ilość paliwa w zbiorniku ciągnika nie została wyceniona, a jego wartość nie została ujęta na koncie 310 „Materiały” z jednoczesnym pomniejszeniem kosztów 2016 r. Główna księgowa ustnie wyjaśniła, że nie otrzymała dokumentu spisu z natury paliwa znajdującego się w zbiorniku ciągnika. Nieustalenie wartości spisanego paliwa oraz niedokonanie korekty kosztów o wartość tego stanu narusza art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o rachunkowości, zgodnie z którym odpisanie w koszty wartości materiałów na dzień ich zakupu powinno być połączone z ustalaniem stanu tych składników aktywów i jego wyceny oraz korekty kosztów o wartość tego stanu, nie później niż na dzień bilansowy.

           Kontroli poddano inwentaryzację środków trwałych przeprowadzoną na dzień 31 grudnia 2015 r. Na podstawie przedłożonych do kontroli dokumentów stwierdzono, że przed 2015 r. ostatni spis z natury został przeprowadzony w ZGKiM w Puńsku (zakład budżetowy kierowany przez Pana, przekształcony w jednostkę budżetową z dniem 1 stycznia 2011 r.) na dzień 31 grudnia 2002 r., co świadczy o naruszeniu częstotliwości przeprowadzania inwentaryzacji środków trwałych określonej w art. 26 ust. 3 pkt 3 ustawy o rachunkowości. Inwentaryzacja środków trwałych drogą spisu z natury przeprowadzona na koniec 2015 r. była pierwszą od czasu powstania GKGP. Arkusze spisu z natury nie zostały ponumerowane, dla druków tych nie jest prowadzona ewidencja ścisłego zarachowania. Na arkuszach spisu z natury wskazano Pana Kierownika, jako osobę materialnie odpowiedzialną, oraz skład komisji inwentaryzacyjnej. Członkowie komisji inwentaryzacyjnej przeprowadzający spisy nie złożyli swoich podpisów na arkuszach spisowych, wbrew postanowieniom § 15 pkt 6 Instrukcji inwentaryzacyjnej.

           Ustalono ponadto, że w zakresie spisu z 2015 r. nie zostały wykonane następujące czynności wynikające z Instrukcji okazanej jako obowiązująca w jednostce:

- nie wydał Pan zarządzenia w sprawie przeprowadzenia inwentaryzacji - § 14 pkt 1,

- nie sporządził Pan harmonogramu inwentaryzacji – zał. nr 4,

- nie powołał Pan przewodniczącego komisji inwentaryzacyjnej – § 14 pkt 2,

- nie powołał Pan członków komisji inwentaryzacyjnej, w składzie co najmniej trzech osób – § 14 pkt 3,

- osoba materialnie odpowiedzialna przed spisem nie złożyła oświadczenia według wzoru wynikającego z instrukcji – § 15 pkt 1,

- zespół spisowy nie sporządził sprawozdania z przebiegu spisu z natury – zał. nr 8,

- osoba materialnie odpowiedzialna nie złożyła oświadczenia „po inwentaryzacji” zgodnie z zał. nr 9,

- nie zostało sporządzone rozliczenie końcowe (ilościowo-wartościowe) według zał. nr 10.

Porównanie wartości zinwentaryzowanego majątku z ewidencją księgową wykazało, że stan środków trwałych ustalono w drodze inwentaryzacji na 2.933.775,02 zł, podczas gdy z ewidencji prowadzonej na koncie 011 wynikała wartość 2.928.445,35 zł, tj. o 6.819,67 niższa.

Z ustaleń kontroli wynika, że jest to wartość pieca c.o., który nie został ujęty ani w ewidencji syntetycznej, ani analitycznej. Wystąpiła różnica inwentaryzacyjna (środek trwały ujawniony w trakcie inwentaryzacji), która powinna być wyjaśniona i rozliczona w księgach rachunkowych w terminie umożliwiającym wykazanie w sprawozdaniu finansowym za 2015 r. rzeczywistego stanu aktywów. Stosownie do art. 27 ust. 1 ustawy o rachunkowości przeprowadzenie i wyniki inwentaryzacji wymagają odpowiedniego udokumentowania i powiązania z zapisami ksiąg rachunkowych. Ujawnione w toku inwentaryzacji różnice między stanem rzeczywistym a stanem wykazanym w księgach podlegają wyjaśnieniu i rozliczeniu w księgach rachunkowych tego roku obrotowego, na który przypadał termin inwentaryzacji (art. 27 ust. 2). Do obowiązków przewodniczącego komisji inwentaryzacyjnej należy m.in. dopilnowanie terminowego złożenia wyjaśnień dotyczących ewentualnych różnic inwentaryzacyjnych przez osoby odpowiedzialne za ich powstanie (§ 14 ust. 5 pkt 10 instrukcji) oraz ustalenie przyczyn powstania różnic inwentaryzacyjnych i sformułowania wniosków w sprawie ich rozliczenia (§ 14 ust. 5 pkt 11 instrukcji). Komisja inwentaryzacyjna powinna wyjaśnić w uzgodnieniu z osobami materialnie odpowiedzialnymi przyczyny różnic oraz sporządzić protokół rozliczeń wyników inwentaryzacji (§ 16 ust. 1 instrukcji). Następnie w oparciu o protokół kierownik jednostki powinien przygotować decyzję w sprawie różnic inwentaryzacyjnych i przekazać do referatu finansowo-księgowego (§ 16 ust. 2 instrukcji). Decyzję ostateczną w sprawie różnic podejmuje kierownik (§ 16 ust. 5). Różnica nie została rozliczona w księgach rachunkowych. Główna księgowa w odpowiedzi na pytanie, na jakiej podstawie dokonała wyceny pieca c.o. na kwotę 6.819,67 zł, podczas gdy taki piec w ewidencji księgowej nie figuruje, wskazała, że Nie mając podstawy do ustalenia rzeczywistej wartości pieca C.O., przyjęłam jego wartość na podstawie wcześniej zdjętego z ewidencji pieca. Aby ewidencja księgowa była zgodna ze stanem rzeczywistym (dwa piece działające na przemian), piec zostanie wyceniony i w tej kwocie ujęty w ewidencji księgowej. Natomiast Pan Kierownik poproszony o odpowiedź na pytania dotyczące inwentaryzacji wskazał, że Nie wydałem zarządzenia w sprawie przeprowadzenia inwentaryzacji, nie sporządziłem harmonogramu inwentaryzacji na 2015 r., nie powołałem przewodniczącego ani członków komisji inwentaryzacyjnej, gdyż jest to niemożliwe, ponieważ w zakładzie są zatrudnieni tylko palacze C.O. i konserwatorzy wodociągu, a w biurze Gł. Księgowa i Kierownik.. Jak wynika z zaprezentowanych ustaleń kontroli, inwentaryzacja pozostałych środków trwałych nie została przeprowadzona drogą spisu z natury na dzień 31 grudnia 2015 r. Nie była zatem przeprowadzana tą drogą od czasu powstania GKGP, co stanowi naruszenie art. 26 ust. 3 pkt 3 ustawy o rachunkowości. Wskazał Pan, że Ze względu na dużą ilość spraw z końcem roku ten punkt został przeoczony, wykonamy to w późniejszym terminie. Nie udzielił Pan odpowiedzi na pytanie dotyczące rozliczenia inwentaryzacji i różnicy inwentaryzacyjnej, która wystąpiła na dzień 31 grudnia 2015 r.

Stan pozostałych środków trwałych (konto 013) na dzień 31 grudnia 2015 r. wynoszący 40.999,61 zł został potwierdzony drogą weryfikacji salda. W protokole podpisanym przez główna księgową i Pana Kierownika wskazano: W dniu 14 stycznia 2016 roku zweryfikowano saldo konta 013 „Pozostałe środki trwałe” i stwierdzono, że wynika ono z prawidłowo udokumentowanych, sprawdzonych i zatwierdzonych dokumentów. Jest ono realne i poprawnie ustalone. Kontrola wykazała, że wartość pozostałych środków trwałych ujętych w ewidencji analitycznej na dzień 31 grudnia 2015 r. wynosiła 41.194,64 zł i była ona wyższa od wartości wykazanej na koncie syntetycznym 013 o kwotę 195,03 zł, wbrew przepisom art. 16 ust. 1 ustawy o rachunkowości. Główna księgowa w wyjaśnieniu złożonym do protokołu kontroli wskazała: Nie mogąc ustalić przyczyny wystąpienia różnicy o kwotę 195,03 i zweryfikować pozycji w księdze inwentarzowej, przyjęłam wartość jako poprawną wynikającą z ewidencji syntetycznej konta 013.

W wyniku kontroli stwierdzono też, że w odniesieniu do sieci wodociągowej (ogólna wartość 2.933.775,02 zł) przyjęto nieodpowiedni sposób udokumentowania inwentaryzacji, wskazujący na przeprowadzenie jej drogą spis z natury. Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o rachunkowości inwentaryzacja środków trwałych, do których dostęp jest znacznie utrudniony, przeprowadzana jest drogą porównania danych ksiąg rachunkowych z odpowiednimi dokumentami i weryfikacji wartości tych składników. 

Stwierdzone w wyniku kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem rażącego nieprzestrzegania lub błędnej wykładni przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości jednostek budżetowych.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Panu Kierowniku, zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych. Do obowiązków kierownika jednostki należy też ustalenie i aktualizowanie dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości, stosownie do art. 10 ust. 2 ustawy o rachunkowości.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywają na głównym księgowym, stosownie do postanowień zakresu czynności i przepisów art. 54 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

Mając uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Opracowanie i wprowadzenie regulaminu organizacyjnego GKGP.

2. Pisemne powierzenie głównemu księgowemu wszystkich obowiązków i odpowiedzialności w zakresie wynikającym z art. 54 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

3. Zapewnienie opatrywania datą wpływu wszystkich dokumentów finansowo-księgowych wpływających do jednostki; określenie w przepisach wewnętrznych stosownej procedury w tym zakresie

4. Opracowanie, wprowadzenie i bieżące aktualizowanie dokumentacji opisującej przyjęte w GKGP zasady rachunkowości, mając na uwadze wskazania zawarte w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia. W szczególności:

a) pominięcie w jej treści wszelkich postanowień niezwiązanych z gospodarką finansową, rachunkowością i organizacją wewnętrzną GKGP (w tym m.in. odnoszących się do gospodarki kasowej czy prowadzenia inwentarza jako elementu ksiąg rachunkowych),

b) uwzględnienie zawartych w protokole kontroli ustaleń dotyczących treści zakładowego planu kont w zakresie opisu funkcjonowania kont 072 i 130 oraz usunięcia kont 101, 820 i 870,

c) określenie adekwatnego do potrzeb jednostki i stosowanej praktyki sposobu zabezpieczania danych ksiąg rachunkowych.

5. Opracowanie i wprowadzenie instrukcji gospodarowania drukami ścisłego zarachowania dostosowanej do potrzeb jednostki; zapewnienie przestrzegania przyjętych zasad.

6. Zobowiązanie głównej księgowej do wyeliminowania stwierdzonych podczas kontroli nieprawidłowości w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) ewidencjonowanie umorzenia podstawowych środków trwałych na koncie 071,

b) księgowanie kosztów prowizji i opłat bankowych na koncie 402,

c) prowadzenie na koncie 234 rozliczeń z pracownikami z innych tytułów niż wynagrodzenia,

d) zaprzestanie dokonywania na koncie 130 zapisów ujemnych; księgowanie mylnych operacji, zwrotów nadpłat i korekt zapisami dodatnimi po właściwych stronach konta, odpowiadających danym wyciągu bankowego, a następnie stosowanie technicznego zapisu ujemnego w celu zachowania czystości obrotów,

e) przyjmowanie na dochody operacji zwrotów wydatków poniesionych w latach wcześniejszych,

f) księgowanie operacji naliczenia odpisu na ZFŚS w sposób wskazany w protokole kontroli,

g) księgowanie przychodów z tytułu odsetek na koncie 750,

h) bezwzględne przestrzeganie obowiązku ujęcia w ewidencji księgowej zakupionych środków trwałych i pozostałych środków trwałych; stosowanie w tym zakresie zapisów wskazanych w protokole kontroli,

i) ujęcie na koncie 011 pompy do hydroforni Pełele o wartości 12.088,92 zł,

j) ujęcie na koncie 013 sprężarki o wartości 2.804,88 zł oraz szafy o wartości 308 zł,

k) przestrzeganie zasady memoriału określonej w art. 6 ust. 1 ustawy o rachunkowości,

l) sporządzanie dziennika uwzględniającego bilans otwarcia,

ł) podjęcie ostatecznych czynności wyjaśniających kwestię realności uwidocznionego w księgach zobowiązania wobec radcy prawnego, mając na uwadze tezy zawarte w części opisowej wystąpienia,

m) dokonywanie korekt w ewidencji analitycznej wydatków prowadzonej do konta 130 w przypadku stwierdzenia faktu zakwalifikowania wydatków w niewłaściwych podziałkach klasyfikacji budżetowej, mając na uwadze, że dane tej ewidencji stanowią podstawę sporządzenia sprawozdawczości,

n) zaniechanie księgowania na koncie 130 operacji niewynikających z wyciągów bankowych, służących do zlikwidowania z kont 222 i 223 sald świadczących o pokrywaniu wydatków bezpośrednio ze zrealizowanych dochodów,

o) prowadzenie ewidencji ilościowej pozostałych środków trwałych o wartości poniżej 500 zł,

p) zaliczanie środków trwałych do odpowiednich grup, podgrup oraz rodzajów Klasyfikacji Środków Trwałych,

q) stosowanie prawidłowych stawek umorzeniowych środków trwałych,

r) dokonywanie w ewidencji analitycznej do konta 013 zapisów zawierających wszystkie dane wymagane ustawą o rachunkowości,

s) doprowadzenie do zgodności ewidencji analitycznej i syntetycznej konta 013,

t) zaprzestanie przyjmowania na stan pozostałych środków trwałych (konto 013) przedmiotów o wartości wyższej niż 3.500 zł.

7. W zakresie sprawozdawczości:

a) wykazywanie w sprawozdaniach Rb-N i Rb-27S wszystkich należności wymagalnych, zgodnie z zasadami sporządzania tych sprawozdań

b) wykazywanie w sprawozdaniu Rb-28S wydatków wykonanych zgodnie z prawidłowo ustalonymi danymi ksiąg rachunkowych.

8. Zapewnienie prawidłowego klasyfikowania wydatków budżetowych, przy uwzględnieniu uwag zawartych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia.

9. Zaprzestanie pokrywania wydatków bezpośrednio z uzyskanych dochodów. W tym celu odprowadzanie na rachunek budżetu wszystkich zrealizowanych dochodów i ponoszenie wydatków jedynie do wysokości środków otrzymanych z budżetu gminy, zaksięgowanych po stronie Wn subkonta wydatków w korespondencji z kontem 223.

10. W zakresie dochodów z tytułu dostarczania ciepła:

a) opracowanie taryf przy odpowiednim zastosowaniu zasad wynikających z przepisów Prawa energetycznego i rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 17 września 2010 r. w sprawie szczególnych zasad kształtowania i kalkulacji taryf oraz rozliczeń z tytułu zaopatrzenia w ciepło, mając na uwadze w szczególności, że powinny one zapewniać pełne pokrycie kosztów dostarczania ciepła, a także, iż sprzedaż ciepła do obiektów znajdujących się poza lokalizacją kotłowni nie może być opierana o stawkę za 1m2 ogrzewanej powierzchni, w związku z czym niezbędne jest zainstalowanie układu pomiarowo-rozliczeniowego umożliwiającego ustalenie stawki za 1 GJ energii,

b) ustalenie całkowitych powierzchni ogrzewanych przez kotłownie posiadające cechy lokalnego źródła ciepła, jeżeli dla tych powierzchni nadal ma być utrzymane określanie stawki za 1m2 powierzchni,

c) dokonywanie rozliczenia faktycznych kosztów wytworzenia ciepła i wpłat wniesionych przez odbiorców, mając na uwadze wskazania zawarte w części opisowej wystąpienia w odniesieniu do najemców lokali mieszkalnych i innych niż gmina właścicieli obiektów zaopatrywanych w ciepło przez GKGP,

d) doprowadzenie do zgodności między postanowieniami umów o dostarczanie energii cieplnej a zapisami przyjmowanymi w wystawianych przez GKGP fakturach w zakresie terminu płatności, mając jednocześnie na uwadze możliwość ustalenia dnia, od którego powinny być naliczane odsetki za nieterminową płatność należności.

11. W zakresie opracowywania taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę:

a) załączanie do wniosku o zatwierdzenie taryf szczegółowej kalkulacji cen i stawek opłat, zgodnej w treści i formie z przepisami rozporządzenia Ministra Budownictwa w sprawie określania tary, wzoru wniosku o zatwierdzanie taryf… oraz przewidzianego tymi przepisami uzasadnienia,

b) kalkulowanie niezbędnych przychodów będących podstawą opracowania taryf wyłącznie na podstawie kosztów dotyczących zbiorowego zaopatrzenia w wodę; w tym celu prowadzenie ewidencji umożliwiającej wyodrębnienie tych kosztów, jak to wynika z art. 20 ust. 4 pkt 1 i ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę…

12. W zakresie wynagrodzeń pracowników:

a) opracowanie i wprowadzenie regulaminu wynagradzania pracowników GKGP

b) przyznawanie wynagrodzeń pracownikom zgodnie z postanowieniami regulaminu wynagradzania, mając na uwadze m.in., że możliwość przyznawania dodatków niewynikających z przepisów ustawy o pracownikach samorządowych uzależniona jest od ich określenia w regulaminie, stosownie do art. 39 ust. 2 pkt 2 tej ustawy,

c) precyzyjne uzasadnianie w pismach przyznających dodatek specjalny powodów jego przyznania.

13. Zaprzestanie wypłacania wynagrodzenia z tytułu umowy zlecenia osobie niebędącej stroną umowy, jeżeli jednostka nie posiada pisemnej dyspozycji takiego sposobu rozliczenia umowy.

14. Prawidłowe wskazywanie przez Pana Kierownika liczby dni nieobecności w pracy w treści oświadczenia o używaniu samochodu prywatnego w jazdach lokalnych. Dokonanie zwrotu kwoty 34,23 zł tytułem nadpłaconego Panu ryczałtu za używanie samochodu w jazdach lokalnych.

15. W zakresie Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych:

a) zwiększenie odpisu na 2017 r. o kwotę 361 zł odpowiadającą jego zaniżeniu za 2016 r.,

b) zaprzestanie obciążania ZFŚS kosztami prowadzenia i obsługi rachunku bankowego Funduszu; zrefundowanie kosztów Funduszu poniesionych z tego tytułu w 2016 r. w kwocie 132 zł.

16. Podjęcie działań w celu rozliczenia kwoty odpowiadającej wartości 10 litrów oleju napędowego, którego mimo zakupu nie przyjęto formalnie w karcie drogowej.

17. Wdrożenie procedur ustalania ilości pozostałego węgla, mając na uwadze zapewnienie obiektywnych danych stanowiących podstawę sporządzenia dowodu księgowego dokumentującego jego rozchód (zużycie).

18. W zakresie inwentaryzacji:

a) zapewnienie przekazywania głównej księgowej wyników inwentaryzacji paliwa w celu dokonania wyceny stanu paliwa i ujęcia jego wartości w księgach wraz z korektą kosztów,

b) przestrzeganie wynikających z przepisów wewnętrznych obowiązków w zakresie należytego udokumentowania czynności dotyczących zorganizowania, przeprowadzenia i rozliczenia inwentaryzacji, mając na względzie uwagi zawarte w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli

c) zapewnienie rozliczania wyników inwentaryzacji w księgach tego roku, na który przypadał termin inwentaryzacji,

d) przyjęcie na stan środków trwałych pieca c.o. ujawnionego w trakcie inwentaryzacji przeprowadzonej na dzień 31 grudnia 2015 r.,

e) niezwłoczne przeprowadzenie inwentaryzacji pozostałych środków trwałych drogą spisu z natury;

f) przestrzeganie częstotliwości przeprowadzania inwentaryzacji drogą spisu z natury,

g) dokumentowanie inwentaryzacji sieci wodociągowej w sposób właściwy dla metody porównania danych ksiąg rachunkowych z odpowiednimi dokumentami i weryfikacji wartości tych składników.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Suwałkach w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

           Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

                Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

         w Białymstoku

Do wiadomości:

1. Wójt Gminy Puńsk

2. Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

    Zespół w Suwałkach

W wyniku kontroli w ww. jednostce skierowano pismo z dnia 27 marca 2017 roku, do organu wykonawczego:

Pan

Witold Liszkowski

Wójt Gminy Puńsk

           Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku przeprowadziła w okresie styczeń-marzec 2016 r. problemową kontrolę gospodarki finansowej Gospodarki Komunalnej Gminy Puńsk. Stwierdzone podczas kontroli nieprawidłowości zawarte zostały w wystąpieniu pokontrolnym wystosowanym do kierownika GKGP, którego egzemplarz przekazuję Panu w załączeniu. Z ustaleń kontroli wynika, że wyeliminowanie niektórych ze stwierdzonych nieprawidłowości wymaga podjęcia stosownych czynności przez Pana Wójta.

Podczas kontroli ustalono, że GKGP nie realizuje w praktyce części zadań określonych statutem tej jednostki, co dotyczy: odbioru i oczyszczania ścieków komunalnych; usuwania nieczystości i ich utylizacji; utrzymania porządku, ładu, czystości, sprzątania, odśnieżania ulic i dróg gminnych; administrowania budynkami komunalnymi oraz lokalami i budynkami mieszkalnymi; realizowania bieżących napraw i remontów; zarządzania i administrowania środkami transportowymi i targowiskami. Statut nie stanowi zatem rzeczywistej podstawy funkcjonowania GKGP.

Analiza dochodów i wydatków GKGP oraz danych kont rozrachunkowych obrazujących rozliczenia z budżetem z tytułu odprowadzanych dochodów i otrzymywanych z budżetu środków na wydatki wykazała pokrywanie przez GKGP części wydatków bezpośrednio z uzyskanych dochodów. Jak wynika ze szczegółowego rozliczenia za poszczególne miesiące, zawartego w protokole kontroli, miało to miejsce w marcu na kwotę 45.779,09 zł i w grudniu na kwotę 30.471,90 zł. Łącznie w 2016 r. w GKGP przeznaczono bezpośrednio na wydatki kwotę zrealizowanych dochodów wynoszącą 76.250,99 zł. Naruszono tym samym jedną z podstawowych zasad funkcjonowania jednostki budżetowej, określoną w art. 11 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którą jednostkami budżetowymi są jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych nieposiadające osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek dochodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Należy wskazać, że Urząd Gminy przy prawidłowo prowadzonej ewidencji rozliczeń z jednostkami powinien posiadać wiedzę o tych nieprawidłowościach, a zatem pośrednią przyczyną ich występowania jest brak należytej weryfikacji przez Skarbnika Gminy danych dotyczących rozliczeń pieniężnych z GKGP.

W zakresie zagadnień związanych z wykonywaniem przez GKGP zadań przedsiębiorstwa wodociągowego stwierdzono nieprawidłowości dotyczące treści i formy przedłożonego Panu Wójtowi przez tę jednostkę wniosku o zatwierdzenie taryf za zbiorowe odprowadzenie w wodę. Nieprawidłowości zostały szczegółowo opisane w wystąpieniu pokontrolnym wystosowanym do kierownika GKGP. Pragnę wskazać, że stosownie do art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2017 r. poz. 328) do obowiązków Pana Wójta należy sprawdzenie, czy taryfy zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy i zweryfikowanie kosztów pod względem celowości ich ponoszenia. Z ustaleń kontroli wynika brak reakcji Pana Wójta na niezgodne z prawem sporządzenie wniosku o zatwierdzenie taryf.

Zwracam też uwagę na nieprawidłowości związane z ustaleniem pobieranych przez GKGP opłat za ciepło. W treści wystąpienia wystosowanego do kierownika GKGP zostały one szczegółowo opisane. Ich charakter wskazuje na konieczność współpracy Pana Wójta z kierownikiem GKGP w celu doprowadzenia sposobu ustalania opłat, ich wysokości i zasad prowadzenia rozliczeń z odbiorcami do zgodności z prawem.

W zakresie wynagrodzeń stwierdzono, że przyznał Pan kierownikowi GKGP dodatek specjalny z uzasadnieniem „z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków”, bez podania, na czym owo zwiększenie obowiązków polegało. Mając na uwadze postanowienia art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 902), pisma przyznające dodatek specjalny powinny dostatecznie dokumentować wystąpienie okoliczności, od których ustawa uzależnia możliwość przyznania dodatku.

Reakcji Pana Wójta wymaga również stwierdzony podczas kontroli stan w zakresie sposobu gospodarowania ciągnikiem Ursus C-360. Ciągnik, mimo formalnego pozostawania na stanie GKGP, jest wykorzystywany przez pracowników Urzędu Gminy, zaś GKGP – poza wystawianiem i podpisywaniem przez kierownika kart drogowych – opłaca jedynie faktury za paliwo. W każdej karcie drogowej zamieszczono takie same informacje: ciągnik w dyspozycji GKGP, prace zlecone przez Urząd Gminy. Ustalenia kontroli świadczą o niesprawdzalności gospodarowania ciągnikiem – dokumentacja nie pozwala na uzyskanie racjonalnego zapewnienia, że sprzęt wykorzystywany jest do realizacji zadań gminy i nie dochodzi w tym zakresie do nadużyć. Sporządzanie i zatwierdzanie przez kierownika GKGP kart drogowych w sytuacji niekorzystania z ciągnika przez pracowników jednostki i braku wiedzy o sposobie jego wykorzystywania (co potwierdził w złożonym wyjaśnieniu) jest czynnością tylko formalną, której nie można uznać za należytą procedurę kontrolną.

Reasumując, dla usunięcia części stwierdzonych w trakcie kontroli GKGP w Puńsku nieprawidłowości niezbędne jest podjęcie przez Pana Wójta stosownych działań, polegających na:

- przedłożeniu Radzie Gminy projektu uchwały w sprawie zmian w statucie GKGP dostosowującego do rzeczywistości zakres zadań wykonywanych przez GKGP,

- zobowiązaniu Skarbnika Gminy do weryfikowania sposobu finansowania wydatków jednostek budżetowych, wynikającego z danych kont rozrachunkowych budżetu gminy i przedkładanych przez jednostki sprawozdań Rb-27S i Rb-28S, oraz niezwłocznego reagowania w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w tym zakresie,

- wnikliwe sprawdzanie czy taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę przedkładane przez kierownika GKGP zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę… i weryfikowanie kosztów pod względem celowości ich ponoszenia, mając na uwadze wyeliminowanie nieprawidłowości stwierdzonych podczas kontroli GKGP; dokumentowanie faktu wykonania przez Pana obowiązków wynikających z art. 24 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu…,

- objęcie szczególnym nadzorem i współpracą z kierownikiem GKGP realizacji zaleceń pokontrolnych związanych z ustalaniem i rozliczaniem opłat za dostarczane ciepło,

- precyzyjne uzasadnianie okoliczności stanowiących podstawę przyznania dodatku specjalnego, tj. wskazywanie dodatkowych zadań lub zwiększonych obowiązków stanowiących podstawę przyznania dodatku,

- formalne przejęcie na stan Urzędu Gminy od GKGP ciągnika Ursus C-360, mając na uwadze faktyczny sposób jego wykorzystywania; zapewnienie prowadzenia w Urzędzie rzetelnie wypełnionych kart drogowych poświadczających sposób wykorzystania ciągnika oraz ustalenie norm zużycia paliwa.

                 Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

          w Białymstoku

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

Zespół w Suwałkach