Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Miejskim w Szczuczynie

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Łomży

Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 9 października 2017 roku (znak: RIO.IV.6001-3/17), o treści jak niżej:

Pan

Artur Kuczyński

Burmistrz Szczuczyna

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Szczuczyn za 2016 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Miejskim w Szczuczynie na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 561) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2017 r. poz. 1189, ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

Analiza dokumentacji opisującej przyjęte w jednostce zasady rachunkowości, w świetle przepisów ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U z 2016 r. poz. 1047, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 760), a także pozostałych przepisów wewnętrznych składających się na procedury kontroli zarządczej, wykazała sprzeczność z obowiązującym prawem przyjętych rozwiązań lub też brak odpowiednich uregulowań w zakresie następujących zagadnień:

a) odnośnie zasad ewidencjonowania składników majątkowych zawarto postanowienie, zgodnie z którym ewidencją inwentarzową mają być obejmowane środki trwałe o wartości równej lub wyższej niż 500 zł, a w uzasadnionych przypadkach o wartości niższej niż 500 zł – bez bliższego określenia o jakie przypadki chodzi i kto ma o tym decydować. Nieprecyzyjne postanowienia przepisów wewnętrznych nie były realizowane w praktyce, ponieważ składniki o wartości jednostkowej poniżej 500 zł ujmowano co do zasady na koncie 013 „Pozostałe środki trwałe” i analitycznie w księgach inwentarzowych, np. podajnik do ręczników – wartość 30 zł, pojemnik na papier – 40 zł, kosz na śmieci – 80 zł – str. 7 protokołu kontroli,

b) według przyjętych regulacji do aktywów kontrolowanej jednostki mogą być zliczane inwestycje krótkoterminowe. Zgodnie z definicją z art. 3 ust. 1 pkt 17 ustawy, należy do nich zaliczyć aktywa finansowe w postaci akcji, obligacji, bonów skarbowych i innych dłużnych papierów wartościowych nabytych w celu odsprzedaży. Wynikałoby stąd, że według przepisów wewnętrznych gmina może prowadzić działalność polegającą na nabywaniu tego typu aktywów w celu odsprzedaży, co sprzeciwia się postanowieniom ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 573, ze zm.). Zasady wnoszenia wkładów oraz obejmowania udziałów i akcji w spółkach prawa handlowego przez jednostki samorządu terytorialnego określone zostały w rozdziale 3 tej ustawy. Treść przywołanych regulacji wskazuje, że tworzenie spółek z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółek akcyjnych, a także przystępowanie do takich spółek przez jednostki samorządu terytorialnego winno służyć zaspokajaniu potrzeb wspólnoty mieszkańców w sferze użyteczności publicznej. Przystępowanie do spółek działających poza sferą użyteczności publicznej możliwe jest natomiast jedynie w warunkach określonych w art. 10 ustawy. Przywołane przepisy ustawy nie wskazują na możliwość nabywania przez gminę dowolnych udziałów i akcji w celu odsprzedaży. Operacji takich kontrolowana jednostka faktycznie nie dokonywała – str. 8 protokołu kontroli,

c) w opisie konta 310 „Materiały” wskazano, że ewidencji księgowej na tym koncie nie podlegają materiały budowlane przekazane w momencie zakupu do wbudowania; materiały te podlegają jednak rozliczeniu na podstawie protokołów odbioru robót. Z zapisu tego wynika, że samo przekazanie materiałów budowlanych do wbudowania stanowi podstawę zarachowania w koszty w momencie zakupu. Niejasne jest, w odniesieniu do jakiego stanu materiałów miałyby odnosić się protokoły odbioru, w sytuacji braku jakiejkolwiek ewidencji; w szczególności gdyby wystąpiły przypadki dokonywania wielokrotnych zakupów jednakowych materiałów i do różnych zadań, a nadto rozliczanych w różnym czasie. Wskazuje to, iż właściwe byłoby wprowadzenie obowiązku  obejmowania ewidencją (np. pozabilansową) materiałów budowlanych, które nie zostały wbudowane bezpośrednio po zakupie (a tylko przekazane do wbudowania na potrzeby konkretnych zadań), w celu umożliwienia ich rozliczenia z protokołami odbioru robót, jak to wynika z zacytowanego wyżej fragmentu przepisów wewnętrznych – str. 6 protokołu kontroli,

d) w wykazie kont Urzędu Miejskiego jako jednostki budżetowej przewidziano konta, które ze względu na zakres prowadzonej działalności nie mają lub nie mogą mieć zastosowania w Urzędzie, tj.:

- konto 016 „Dobra kultury” – kontrolowana jednostka nie posiada takich składników,

- konto 101 „Kasa” – kontrolowana jednostka od 2014 r. nie prowadzi kasy,

- konto 330 „Towary” – kontrolowana jednostka nie prowadzi działalności handlowej polegającej nabywaniu  towarów w celu dalszej sprzedaży – str. 9 i 13 protokołu kontroli,

e) opis konta 130 „Rachunek bieżący jednostki” zawarty w zakładowym planu kont Urzędu jest nieadekwatny do stosowanego faktycznie rozwiązania polegającego na realizacji dochodów bezpośrednio na rachunek budżetu. Przy pomocy odrębnego rachunku bankowego obsługiwane są jedynie wydatki realizowane przez Urząd Miejski jako jednostkę budżetową – str. 11-12 protokołu kontroli.

Kontrola poprawności zapisów w ewidencji księgowej, w świetle postanowień ustawy o rachunkowości, rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont… oraz regulacji wewnętrznych przyjętych w jednostce, wykazała, że:

a) niezgodnie z zasadami funkcjonowania kont wynikającymi z załącznika nr 2 do rozporządzenia księgowano operacje na rachunkach bankowych zakładanych dla realizowanych projektów, ewidencjonowanych w księgach Urzędu jako jednostki budżetowej. Na podstawie umowy zawartej w dniu 10 czerwca 2016 r. z Województwem Podlaskim, na rachunek kontrolowanej jednostki ewidencjonowany w księgach Urzędu w grudniu 2016 r. nastąpił wpływ transzy dotacji na kwotę 1.872.013,16 zł na dofinansowanie zadania w ramach projektu pn. „Kompleksowa termomodernizacja budynków użyteczności publicznej na terenie miasta i gminy Szczuczyn”. Wpływ kwoty 1.872.013,16 zł ujęto zapisem Wn 130-22-P – Ma 223-22-P. Jednocześnie kwotę tę, na podstawie PK z 5 grudnia 2016 r. sporządzonego przez Skarbnika, zarachowano w ewidencji budżetu jako dochód z tytułu dotacji zapisami Wn 133 „Rachunek budżetu” – Ma 901 „Dochody budżetu” i jednocześnie jako rzekomy przelew środków na wydatki na rachunek w ewidencji Urzędu zapisem Wn 223 „Rozliczenie wydatków budżetowych” – Ma 133. W praktyce żadne operacje na rachunku budżetu nie miały miejsca. Naruszono zatem zasadę funkcjonowania konta 133 zawartą w załączniku nr 2 do rozporządzenia, zgodnie z którą zapisy na koncie 133 powinny być dokonywane wyłącznie na podstawie dokumentów bankowych. W celu wyeliminowania opisanej nieprawidłowości, w przypadkach gdy umowy o dofinansowanie projektów wymagają założenia odrębnego rachunku bankowego dla realizowanych zadań, właściwszym byłoby ewidencjonowanie obrotów tego rachunku na subkoncie prowadzonym do konta 133 w ewidencji budżetu, z jednoczesnym powieleniem zrealizowanych z tego rachunku wydatków na otwartym dla projektu subkoncie do konta 130. Z drugiej strony – w przypadku prowadzenia ewidencji rachunku do konta 130 (rachunku wydatków), jak w stwierdzonym przypadku – ujęcie w ewidencji budżetu operacji obrazującej realizację dochodów i posiadanie przez Urząd środków na wydatki w tej kwocie podlegających rozliczeniu z budżetem zapisem Wn 130/subkonto wydatków – Ma 223 (w przypadku, gdy wpływ dotacji nie mógł być zgodnie z umową o dofinansowanie przekazany na rachunek budżetu) nie musi wiązać się z bezpodstawnym wykorzystywaniem do tego celu konta 133, lecz może być zobrazowane zapisem Wn 223 – Ma 901 wraz z ujęciem otrzymanej kwoty w ewidencji Urzędu zapisem Wn 130/subkonto dochodów – Ma 720 lub Wn 800 – Ma 720 (w zależności od przyjętych zasad ewidencji dochodów na koncie 130) – str. 12 protokołu kontroli,

b) konto 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych” stosowane jest w ewidencji Urzędu z naruszeniem zasad określonych przepisami załącznika nr 3 do rozporządzenia. Ze względu na fakt, że wszystkie dochody wpływają bezpośrednio na rachunek budżetu, konto to nie powinno występować w ewidencji Urzędu. Jest ono bowiem przeznaczone do rozliczania dochodów przekazywanych z rachunku Urzędu na rachunek budżetu. W przypadku braku odrębnego rachunku bieżącego Urzędu saldo subkonta prowadzonego do konta 130 w zakresie dochodów powinno być przenoszone bezpośrednio na konto 800 „Fundusz jednostki”. Kontrola wykazała, że wpływające na rachunek budżetu dochody księgowano w ewidencji budżetu w relacji kont Wn 133 – Ma 222, zamiast Ma 901. Ponadto ewidencję szczegółową do konta 222 prowadzono według klasyfikacji budżetowej, co nie ma związku z funkcją ekonomiczną tego konta, przeznaczonego do rozliczeń z jednostkami budżetowymi z tytułu zrealizowanych przez te jednostki dochodów budżetowych. W ewidencji Urzędu dokonywano natomiast zapisów – na podstawie dowodów PK sporządzanych za okresy miesięczne (powielenie kwot z rachunku budżetu, analitycznie według danych na koncie 222) – Wn 130/subkonto dochodów – Ma jedno z kont zespołu 7 lub konto 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych”, ewentualnie inne właściwe konto. Ponadto zrealizowane dochody księgowano jednocześnie zapisem Wn 222 – Ma 130/subkonto dochodów, co zgodnie opisem tego konta zawartym w załączniku nr 3 do rozporządzenia powinno oznaczać przelew dochodów zrealizowanych przez Urząd na rachunek budżetu; w praktyce operacja taka nie miała miejsca – str. 10-11 protokołu kontroli,

c) na koncie 080 „Środki trwałe w budowie (inwestycje)” ujęto saldo w wysokości 77.791 zł dotyczące kosztów poniesionych przed 2012 r. na zadanie „Adaptacja budynku DPS”. Inwestycji zaniechano z uwagi na brak środków. W tej sytuacji dalsze utrzymywanie w ewidencji salda należy uznać za bezzasadne. Zgodnie z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia konto 080 służy do ewidencji kosztów środków trwałych w budowie oraz do rozliczenia kosztów środków trwałych w budowie na uzyskane efekty inwestycyjne. Prawidłowo zatem koszty zadań, których dalsza realizacja z różnych względów nie dojdzie do skutku, jako koszty poniesione bez efektu gospodarczego, powinny być przerachowane na zmniejszenie funduszu jednostki – str. 123-124 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli prawidłowości rozliczenia z wykonawcami wniesionego przez nich zabezpieczenia należytego wykonania umów, w świetle postanowień art. 151 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1579) i zawartych umów, stwierdzono bezpodstawne przetrzymywanie na rachunku sum depozytowych środków w wysokości 7.293,07 zł, na które złożyły się dwie kwoty, tj. 5.021,95 zł (70% kwoty wniesionego zabezpieczenia) i 2.271,12 zł (30% kwoty wniesionego zabezpieczenia, pozostawionej na poczet zabezpieczenia roszczeń z tytułu rękojmi). Roszczeń wobec wykonawców z tytułu nienależytego wykonania przedmiotu umów nie wnoszono, zatem po upływie okresu wyznaczonego przez art. 151 ust. 3 Prawa zamówień publicznych i postanowienia umów kwoty te powinny być niezwłocznie zwrócone – w obu przypadkach termin ich zwrotu minął w lipcu 2016 r., tymczasem kwotę 2.271,12 zł zwrócono dopiero  w dniu 13 stycznia 2017 r., a kwotę 5.021,95 zł (5.105,04 zł wraz z odsetkami) dopiero w trakcie kontroli, w dniu 11 maja 2017 r. – str. 28-29 protokołu kontroli.

Badanie zagadnienia opłat adiacenckich wykazało, że w kontrolowanej jednostce nie została dotychczas podjęta uchwała w przedmiocie ustalenia stawek opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem nieruchomości dokonanym na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości – art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, ze zm.) – i z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej – art. 146 ust. 2 tej ustawy. Z ustaleń kontroli wynika, iż dniu 23 listopada 2015 r. na posiedzeniu Komisji Rewizyjnej, Spraw Społecznych i Komisji Rozwoju Gospodarczego, Finansów, Rolnictwa, Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Rady Miejskiej w Szczuczynie procedowany był projekt uchwały w sprawie ustalenia stawek procentowych opłat adiacenckich. Po dyskusji zdecydowano o zdjęciu projektu uchwały z porządku obrad, co motywowano tym, iż stawki opłaty adiacenckiej stanowią nadmierne obciążenie dla mieszkańców gminy oraz tym, że gmina charakteryzuje się wysokim wskaźnikiem bezrobocia, a co za tym idzie niskimi dochodami mieszkańców, więc nakładanie na mieszkańców dodatkowych opłat jest w tym wypadku niewłaściwe i nieracjonalne. W konsekwencji gmina nie realizowała dochodów z tego tytułu.

Wskazania wymaga, iż opłaty adiacenckie stanowią prawem określone, a zatem niezależne od woli organów gminy, źródła dochodów gminy, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1453). Ustawodawca określając górne (dopuszczalne) granice stawek procentowych opłat umożliwił organowi stanowiącemu gminy swobodę w miarkowaniu ich wysokości. Nieokreślenie przez organ stanowiący stawek procentowych opłat adiacenckich uniemożliwia podejmowanie postępowań w sprawach indywidualnych, zmierzających do wydania decyzji ustalających ich wysokość, a tym ustalania i poboru dochodów budżetu – str. 90-91 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetu gminy badaniu poddano także dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, ze zm.), jest Pan Burmistrz. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.

W zakresie realizacji dochodów gminy z tytułu podatku od środków transportowych stwierdzono na dzień 31 grudnia 2016 r. zaległości w łącznej kwocie 14.903,10 zł, które zostały częściowo opłacone: 17 stycznia 2017 r. – 932 zł, 13 lutego 2017 r. – 1 zł i 23 lutego 2017 r. – 340 zł. Pozostała zaległość w kwocie 13.630,10 zł nie została uregulowana i nie była objęta egzekucją poprzez wystawienie i przekazanie do realizacji tytułów wykonawczych – str. 42 protokołu kontroli. Narusza to obowiązki wierzycieli należności pieniężnych  zawarte w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201, ze zm.) oraz rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 30 grudnia 2015 r. w sprawie postępowania wierzycieli należności pieniężnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1483).

Sprawdzeniu poddano ewidencję podatkową nieruchomości przewidzianą treścią art. 7a ust. 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1785), której zasady prowadzenia określone zostały w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 22 kwietnia 2004 r. w sprawie ewidencji podatkowej nieruchomości (Dz. U. Nr 107, poz. 1138). Kontrola pozwoliła ustalić, że system informatyczny obsługujący w jednostce przedmiotową ewidencję nie spełnia warunków przewidzianych w § 2 rozporządzenia, zgodnie z którymi powinien umożliwiać:

- tworzenie raportów i zbiorczych zestawień według kryteriów definiowanych przez użytkownika;

- eksport danych zawartych w ewidencji do pliku w formacie rozszerzalnego języka znaczników (XML), w celu ich porównywania z danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego.

Struktura i zasady budowy pliku w formacie XML zostały określone w załączniku do rozporządzenia. Stwierdzono, że użytkowany przez kontrolowaną jednostkę program komputerowy nie odpowiada wymogom określonym w załączniku do rozporządzenia w zakresie struktur i zasad budowy pliku w formacie rozszerzalnego znacznika języków XML po wygenerowaniu – str. 51-52 protokołu kontroli.

Kontrolując deklaracje złożone przez podatnika wskazanego w protokole kontroli stwierdzono, że podatnik nie dokonał naliczenia podatku od nieruchomości za przedmioty opodatkowania związane z prowadzoną działalnością gospodarczą: od gruntów o powierzchni 52.261,43 m2 w łącznej kwocie 42.097 zł oraz od budynków o powierzchni 819,35 m2 w łącznej kwocie 15.568 zł.

Według uchwały Nr 97/XII/15 Rady Miejskiej w Szczuczynie z dnia 24 listopada 2015 r. w sprawie zwolnień od podatku od nieruchomości, zwalnia się od podatku od nieruchomości:

a) grunty, budynki lub ich części zajęte na wykonywanie zadań z zakresu kultury, ochrony przeciwpożarowej oraz sportu i rekreacji;

b) grunty i budowle stanowiące całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami służącymi do uzdatniania i zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz oczyszczania i zbiorowego odprowadzania ścieków.

W § 1 ust. 2 uchwały określono, że „Zwolnienie o którym mowa w ust. 1 nie obejmuje gruntów i budynków lub ich części wykorzystywanych do prowadzenia działalności gospodarczej”. Podatnik w złożonej deklaracji na podatek od nieruchomości nie uwzględnił powyższego postanowienia uchwały i zastosował zwolnienie gruntów i budynków pomimo ich wykorzystywania do prowadzenia działalności gospodarczej.

W latach 2014-2015 obowiązywała uchwała Nr 50/XII/07 Rady Miejskiej w Szczuczynie z dnia 21 listopada 2007 r. w sprawie zwolnień w podatku od nieruchomości oraz uchwała Nr 66/XIV/08 z dnia 31 marca 2008 r., zmieniająca uchwałę w sprawie zwolnień w podatku od nieruchomości zawierająca zapis „Zwolnienia o których mowa w § 1 ust.1 i 2 nie obejmują nieruchomości związanych z prowadzeniem działalności.”

           W związku z powyższym wymieniony w protokole kontroli podatnik zaniżył podatek od nieruchomości za przedmioty opodatkowania związane z działalnością gospodarczą w kwotach:

- 315.499 zł za rok 2014,

- 315.499 zł za rok 2015,

- 57.665 zł za rok 2016.

Sprawdzeniu pod kątem zgodności z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 25 października 2010 r. w sprawie zasad rachunkowości oraz planów kont dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 208, poz. 1375)                                           poddano obowiązującą w kontrolowanym okresie politykę rachunkowości, wprowadzoną zarządzeniem Nr 111/14 Pana Burmistrza z dnia 30 grudnia 2014 r. w sprawie wprowadzenia instrukcji zasad ewidencji i poboru oraz egzekucji opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Stwierdzono, że wymieniona instrukcja jest nieaktualna ze względu na stan przepisów prawa dotyczących postępowania egzekucyjnego w administracji w zakresie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W stosunku do zaległości za lata 2013-2017 w łącznej kwocie 102.706,40 zł, nie wszczęto egzekucji i nie podjęto działań windykacyjnych zmierzających do wyegzekwowania należności z tego tytułu, nie dopełniając w ten sposób obowiązków wynikających z treści art. 6 ust. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – str. 51-53 protokołu kontroli.

W wyniku dokonanej analizy decyzji wydawanych na podstawie art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej ustalono, że materiał dowodowy oraz treść uzasadnienia faktycznego nie wskazują faktów i dowodów, które pozwalałyby na uzyskanie przez organ podatkowy przywileju w postaci możliwości zastosowania ulgi. Zdaniem organu podatkowego za ważny interes podatnika, który jest jedną z przesłanek umożliwiających zastosowanie ulgi należy rozumieć „zdarzenia losowe powodujące znaczne osłabienie zdolności płatniczych podatnika.” Materiał dowodowy nie przedstawia (uwiarygodnia) ponoszonych wydatków oraz nie stwierdza, czy sytuacja ma charakter nagły, niedający się przewidzieć i przejściowy. W konsekwencji należy uznać, że organ nie wypełnia dyspozycji wynikającej z art. 122 Ordynacji podatkowej, w myśl którego jest zobligowany do podejmowania w toku postępowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Ponadto, zgodnie z art. 187 § 1 ustawy, organ podatkowy jest zobowiązany do zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, do którego należy zaliczyć m.in. deklaracje podatkowe, opinie biegłych, księgi podatkowe itp. (art. 181 Ordynacji). Stosownie do treści art. 207 Ordynacji organ podatkowy orzeka w sprawie w drodze decyzji. Decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty, albo w inny sposób kończy postępowanie w danej instancji. Natomiast w wydanych decyzjach brak jest elementów uzasadnienia. Decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu podatkowego, datę jej wydania, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o trybie odwoławczym – jeżeli od decyzji służy odwołanie oraz podpis osoby upoważnionej, z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego (art. 210 § 1). Zgodnie z art. 210 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej integralną częścią każdej decyzji jest jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Przytoczenie przepisów prawa to również wskazanie ich treści i relacji do stanu faktycznego sprawy i zasad prawidłowo prowadzonego postępowania administracyjnego na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej.

Organy podatkowe mają również obowiązek dokonania, na podstawie zebranego materiału dowodowego, oceny czy dana okoliczność została faktycznie udowodniona (art. 191 Ordynacji). Jej wyrażenie powinno się znaleźć w uzasadnieniu faktycznym decyzji (art. 210 § 4). Przede wszystkim powinny być wskazane przesłanki, jakimi kierował się organ wydając rozstrzygnięcie, a w szczególności fakty uznane za udowodnione, przyczyny dla których innym dowodom odmówiono wiarygodności oraz przepisy prawa zastosowane w sprawie. Należy również pamiętać, że każde postępowanie prowadzone przez organ podatkowy powinno mieć swoje oparcie w obowiązujących przepisach prawa (art. 120 Ordynacji). W przypadku niezachowania wskazanych zasad organ podatkowy w sposób istotny narusza przepisy i nie uzyskuje prawa do udzielenia ulgi. Kompletność materiału zgromadzonego w sprawie jest zupełnie podstawowym, niejako pierwotnym warunkiem uznania, że po pierwsze została zrealizowana zasada prawdy obiektywnej, a po drugie, że ocena dowodów dokonana przez organ podatkowy jest oceną korzystającą z ochrony art. 191 Ordynacji. Natomiast z art. 210 § 4 oraz z art. 235 tej ustawy nie wynika, aby uzasadnienie decyzji musiało przedstawiać stanowisko organu we wszystkich najdrobniejszych kwestiach proceduralnych. Uzasadnienie faktyczne rozstrzygnięcia organu powinno odnosić się do okoliczności, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i zostały uwzględnione przez organ wydający decyzje w sprawie umorzenia należności podatkowych, zwłaszcza na wysokie kwoty – str. 61-62 protokołu kontroli.

W badanym obszarze stwierdzono również, iż decyzją wymienioną w opisie na str. 62 protokołu kontroli umorzono odsetki od kwoty rozłożonej na raty, w łącznej wartości 1.807 zł, bez powołania się na art. 67 Ordynacji podatkowej (decyzja została wydana bez przywołania jakiejkolwiek podstawy prawnej), pozbawionej również uzasadnienia faktycznego i prawnego. Reasumując decyzja w części dotyczącej umorzenia odsetek została wydana z wadą prawną i jako taka nie powinna wywoływać skutków prawnych. Zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 25 października 2010 r. w sprawie zasad rachunkowości oraz planów kont dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego do udokumentowania przypisów lub odpisów służą decyzje, czyli akty spełniające wymogi stawiane treścią art. 210 Ordynacji podatkowej, a jednocześnie będące dowodami księgowymi posiadającymi cechy rzetelności, kompletności i bezbłędności, nakazane przez art. 22 ust. 1 ustawy o rachunkowości. Sytuacja powyższa spowodowała także nieprawidłowości w obszarze ewidencji księgowej podatków i opłat, w której na podstawie wadliwego dowodu księgowego dokonano odpisu kwoty należnych odsetek. Ponieważ zgodnie z § 9 ust. 2 przywołanego rozporządzenia zapisów w księgach rachunkowych dokonuje się według zasad określonych w ustawie o rachunkowości, odpisanie kwoty odsetek w oparciu o decyzję wydaną bez umocowania prawnego (wadliwy dowód księgowy) oznacza naruszenie art. 24 ustawy w zakresie rzetelności ksiąg rachunkowych, poprzez zapisanie w nich zdarzenia niemającego w rzeczywistości miejsca.

Przeprowadzone czynności kontrolne wykazały, że w 2016 r. w Urzędzie Miejskim w Szczuczynie funkcjonowało zarządzenie Nr 7A/10 Burmistrza Szczuczyna z dnia 6 kwietnia 2010 r. w sprawie ustalenia procedur przeprowadzenia kontroli podatkowej w zakresie podatku od nieruchomości, podatku rolnego, podatku leśnego, podatku od środków transportowych, płatników, inkasentów oraz następców prawnych, w którym przyjęto zasady przeprowadzania kontroli podatkowej, zakres, częstotliwość a także okresy ich trwania na podstawie analizy potrzeb, jakie wynikają z dokumentacji organu, z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1829, ze zm.). Stwierdzono jednakże, że w kontrolowanym okresie organ podatkowy nie  przeprowadzał kontroli podatkowych w siedzibie podatnika, nie realizując postanowień art. 281 Ordynacji podatkowej  – str. 63 protokołu kontroli.

Analiza zagadnień dotyczących prawidłowości udzielania dotacji innym jednostkom samorządu terytorialnego wykazała, że Rada Miejska podjęła stosowne uchwały w sprawie udzielenia pomocy finansowej (łącznie w 4 przypadkach skutkujących przekazaniem pomocy w łącznej kwocie 307.501,81 zł) przywołując w nich jednakże, jako podstawę prawną podjęcia, jedynie art. 220 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870, ze zm.). Prawidłowo w podstawie prawnej uchwał należało przywołać przede wszystkim art. 216 ust. 2 pkt 5 tej ustawy – str. 97-98 protokołu kontroli.

W wyniku badania realizacji obowiązków wynikających z przepisów z art. 24h i nast. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, ze zm.) nie stwierdzono, by w związku ze stwierdzonymi w oświadczeniach majątkowych nieprawidłowościami podjęto jakiekolwiek działania (np. zażądanie korekty danych). Postanowienia art. 24h ust. 12 pkt 3 ustawy nakazują przedstawienie Radzie Miejskiej informacji o działaniach podjętych w związku z nieprawidłowościami stwierdzonymi w analizowanych oświadczeniach majątkowych – str. 103-104 protokołu kontroli.

           Kontrola dochodów z najmu lokali mieszkalnych wykazała nieprawidłowe ustalenie, za okres od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia kontroli, czynszu za najem wskazanego w protokole kontroli lokalu położonego w Szczuczynie. Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt c) uchwały Nr XXIV/161/02 Rady Miejskiej w Szczuczynie z dnia 26 marca 2002 r. w sprawie określenia zasad polityki czynszowej, stawka bazowa czynszu ulega podwyższeniu o 30% z tytułu wyposażenia lokalu w wc. W opisywanym przypadku lokal mieszkalny nie był wyposażony w wc, zatem czynnik zwiększający czynsz został zastosowany bezzasadnie. Suma czynszu nadpłaconego przez najemcę lokalu mieszkalnego stanowiła w podanym okresie kwotę 396,90 zł – str. 69-70 protokołu kontroli.

W obrębie zagadnienia trybu zawierania najmu i dzierżawy nieruchomości stwierdzono cztery przypadki zawarcia przez Pana Burmistrza umów najmu lub dzierżawy nieruchomości na czas oznaczony do 3 lat z tymi samymi podmiotami bez zgody Rady Miejskiej, podczas gdy łączny czas trwania najmu lub dzierżawy przekraczał 3 lata. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym, zgoda Rady jest wymagana dla zawarcia z tym samym podmiotem umowy wówczas, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość – str. 71-75 protokołu kontroli.

Z ustaleń kontroli wynika także, iż badana jednostka generalnie realizuje obowiązki w zakresie naliczania odsetek od nieterminowo opłacanych czynszów najmu i dzierżawy. Stwierdzono jednakże uchybienia w tym zakresie dotyczące dwóch najemców, co zostało opisane na str. 71-73 protokołu kontroli.

           Analiza dochodów ze sprzedaży nieruchomości wykazała, iż w dwóch przypadkach (zbycia działek nr 436/7 i 436/8) zaniechano zawiadomienia w formie pisemnej osoby ustalonej w przetargu jako nabywca nieruchomości o miejscu i terminie zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami organizator przetargu jest obowiązany zawiadomić osobę ustaloną jako nabywca nieruchomości o miejscu i terminie zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości, najpóźniej w ciągu 21 dni od dnia rozstrzygnięcia przetargu. Wyznaczony termin nie może być krótszy niż 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, co przesądza o jego pisemnej formie. Nadto, w zawiadomieniu winna być zawarta informacja o prawie zbywcy do podjęcia działań wobec uchylającego się od zawarcia umowy, polegających na odstąpieniu od zawarcia umowy i zatrzymaniu wpłaconego wadium – art. 41 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami – str. 79-81 protokołu kontroli.

Z ustaleń kontroli w zakresie prawidłowości stosowania klasyfikacji budżetowej, określonej przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1053, ze zm.), wynika błędne zaliczenie:

a) do par. 4300 „Zakup usług pozostałych”, zamiast do par. 4270 „Zakup usług remontowych” w rozdziale 60016 „Drogi publiczne gminne” wydatków na sumę 9.809,90 zł za pracę równiarki,

b) do rozdziału 70004 „Różne jednostki obsługi gospodarki mieszkaniowej” par. 4300, zamiast do rozdziału 70005 „Gospodarka gruntami i nieruchomościami” par. 4270 wydatków na sumę 8 972,76 zł z tytułu wpłat na fundusz remontowy,

c) do rozdziału 70004 par. 4300, zamiast do rozdziału 70005 par. 4400 „Opłaty za administrowanie i czynsze za budynki, lokale i pomieszczenia garażowe” wydatków w kwocie 57.902,98 zł za zarządzanie nieruchomościami – str. 110 protokołu kontroli.

           Badając prawidłowość wynagrodzeń pracowników Urzędu Miejskiego stwierdzono, że w przypadku dwóch z nich ustalono wynagrodzenie według niewłaściwych kategorii zaszeregowania. Pracownikowi pełniącemu funkcję kierownika referatu ustalono wynagrodzenie w XII kategorii, podczas gdy na gruncie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1786, ze zm.) dla wskazanego stanowiska przewidziano co najmniej XIII kategorię zaszeregowania, zaś według postanowień regulaminu wynagradzania zakres kategorii zaszeregowania wynosił od XIII do XVIII. Natomiast osobie zatrudnionej na stanowisku sprzątaczki zawyżono kategorię zaszeregowania (wskazując w angażu V kategorię) zarówno względem przepisów rozporządzenia, jak i zasad określonych w regulaminie wynagradzania; przewidywały one odpowiednio III kategorię i przedział od III do IV kategorii. Ustalone wynagrodzenia, mimo nieprawidłowych zaszeregowań pracowników, mieściły się w przedziałach wymaganych przepisami rozporządzenia. W trakcie kontroli dokonano aktualizacji zaszeregowania pracowników dostosowując je do obowiązujących regulacji – str. 102-103 protokołu kontroli.

           W zakresie wydatków poniesionych tytułem zwrotu kosztów zagranicznych podróży służbowych stwierdzono, że w związku z wyjazdem Pana Burmistrza do Grodna nie została wypłacona zaliczka, o której mowa w § 20 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz. U. z 2013 r. poz. 167). Zgodnie z § 20 ust. 1 rozporządzenia pracownik otrzymuje zaliczkę w walucie obcej na niezbędne koszty podróży, co oznacza, iż pracodawca ma obowiązek wypłacić zaliczkę niezależnie od tego czy pracownik wystąpi z wnioskiem o jej wypłatę czy też nie. Za zgodą pracownika zaliczka może być wypłacona w walucie polskiej, w wysokości stanowiącej równowartość przysługującej pracownikowi zaliczki w walucie obcej. Przepisy nie wskazują w jakiej wysokości zaliczka powinna zostać wypłacona. Kwota ta musi być jednak wystarczająca na „niezbędne koszty podróży i pobytu poza granicami kraju”. Wynika z tego, że wysokość zaliczki powinna pozwolić co najmniej na pokrycie wszystkich przewidywalnych kosztów wyjazdu (przejazdy, noclegi, dojazdy lokalne).

Dodatkowo z ustaleń kontroli wynika, że nie została Panu Burmistrzowi wypłacona dieta w związku z tą podróżą. Odnosząc się do tej kwestii w złożonym w trakcie kontroli oświadczeniu wskazał Pan: zrezygnowałem z przysługującej diety, gdyż przebywałem tam na zaproszenie partnerów projektu w celu podpisania stosownych dokumentów do składanego wniosku o dofinasowanie zadań inwestycyjnych i miałem zapewnione ze strony zapraszającego wyżywienie i nocleg. Należy wskazać, iż na gruncie postanowień § 14 ust. 1 przywołanego rozporządzenia, pracownikowi, któremu zapewniono w czasie podróży zagranicznej bezpłatne, całodzienne wyżywienie, przysługuje 25% diety ustalonej zgodnie z § 13 ust. 3 rozporządzenia. W opisywanym przypadku należność ta stanowiła kwotę 14 euro – str. 106-107 protokołu kontroli.

Kontrola zagadnienia gospodarowania samochodem służbowym wykazała, że odbywano jazdy poza teren gminy bez wystawienia polecenia wyjazdu służbowego, w tym np. do Białegostoku, Suwałk, Ełku. Brak dokumentu polecenia wyjazdu służbowego stanowi naruszenie § 3 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej, zgodnie z którym termin, miejsce rozpoczęcia i zakończenia oraz środek transportu do dobycia podróży służbowej określa pracodawca.

W obrębie tego zagadnienia stwierdzono ponadto, że ewidencja przebiegu pojazdu stanowiącego własność gminy (na stanie Urzędu Miejskiego znajduje się samochód Renault Traffic) prowadzona była na druku miesięcznej karty drogowej, której wzór stanowi załącznik nr 1 do zarządzenia Nr 95/11 Burmistrza Szczuczyna z dnia 30 grudnia 2011 r. w sprawie określenia zasad gospodarki paliwami i ustalenia zakładowych norm zużycia paliwa i oleju silnikowego do samochodu służbowego. Dokonana na podstawie wybranej próby kontrola kart drogowych wykazała, iż stosowana praktyka polega na nieokreślaniu w karcie drogowej celu wyjazdu oraz godzin wyjazdu i powrotu, co wynikało z faktu braku stosownych rubryk w obowiązującym wzorze karty drogowej. Wynikający z takiego sposobu wypełniania kart drogowych brak jawności i przejrzystości w zakresie korzystania z samochodu służbowego uniemożliwia zweryfikowanie celowości wyjazdów w zakresie ich związku z wykonywaniem czynności służbowych, a tym samym celowości wydatku poniesionego w związku z zakupem paliwa – str. 149-150 protokołu kontroli.

           Z ustaleń kontroli wynika, iż dokonywał Pan obniżenia dyrektorom szkół, wicedyrektorom i osobom sprawującym funkcje kierownicze w jednostkach oświatowych (np. kierownikowi świetlicy) wymiaru zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych pomimo, iż do dnia kontroli Rada Miejska w Szczuczynie nie podjęła uchwały w sprawie zasad udzielania i rozmiaru zniżek obowiązującego wymiaru godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych nauczycielom, którym powierzono stanowisko kierownicze w szkołach oraz zasad zwalniania tych nauczycieli od obowiązku realizacji tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć. Należy wskazać, że zgodnie z art. 42 ust. 6 i 7 pkt 2 w zw. z art. 91d ust. 1 Karty Nauczyciela zasady obniżania tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć określa rada gminy. Uchwała w sprawie zasad udzielania i rozmiaru obniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin nauczycielom, którym powierzono stanowisko kierownicze w szkołach prowadzonych przez gminę Szczuczyn, została podjęta przez Radę Miejską w trakcie kontroli, w dniu 9 czerwca 2017 r.

W obrębie zagadnienia wynagrodzeń nauczycieli stwierdzono ponadto, że liczba godzin ponadwymiarowych przydzielonych dyrektorowi i wicedyrektorowi ZSP w Szczuczynie w roku szkolnym 2015/2016 i 2016/2017 przekraczała ½ tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć ustalonego pismami Pana Burmistrza. Według arkusza organizacyjnego na rok szkolny 2015/2016, zatwierdzonego przez Pana Burmistrza, liczba godzin ponadwymiarowych wicedyrektora wynosiła 4 godziny ponadwymiarowe przy obowiązkowym wymiarze obniżonym do 6 godzin. W kolejnym roku szkolnym (2016/2017) ilość zaplanowanych godzin ponadwymiarowych dyrektora wynosiła 3 godziny ponadwymiarowe przy obniżonym wymiarze wynoszącym 3 godziny, zaś Wicedyrektora 7 godzin (obniżka obowiązkowego wymiaru godzin zajęć bez zmian – do 6 godzin). Należy wskazać, że przepisy art. 35 ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela przewidują możliwość pracy nauczyciela w godzinach ponadwymiarowych, których liczba nie może przekroczyć ¼ tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć; przydzielenie nauczycielowi większej liczby godzin ponadwymiarowych może nastąpić wyłącznie za jego zgodą, jednak w wymiarze nieprzekraczającym ½ tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć. Wynika z tego, że przyznanie dyrektorowi godzin ponadwymiarowych w ilości 3 tygodniowo w roku szkolnym 2016/2017 nie naruszałoby postanowień art. 35 ust. 1 Karty Nauczyciela tylko wówczas, gdyby ustalony wymiar godzin nauczania nie był niższy niż 6 (faktycznie „ustalił” go Pan na 3 godziny); w odniesieniu zaś do wicedyrektora realizacja odpowiednio 4 i 7 godzin ponadwymiarowych byłaby możliwa przy wymiarze nie niższym niż odpowiednio 8 i 14 godzin (faktycznie wymiar ten „ustalił” Pan na 6 godzin). Zgodna z art. 35 ust. 1 Karty Nauczyciela tygodniowa liczba godzin ponadwymiarowych w przypadku dyrektora nie powinna przekraczać po zaokrągleniu 2 godzin, a w przypadku wicedyrektora 3 godzin. Na przykładzie próby obejmującej miesiąc marzec i październik 2016 r. stwierdzono, że faktycznie przepracowana przez dyrektora średnia liczba godzin ponadwymiarowych tygodniowo nie przekraczała 2 godzin, zaś w przypadku wicedyrektora wyniosła ona w marcu 3,5 godziny i w październiku 8 godzin (wypłacona suma wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe zrealizowane w wymiarze naruszającym art. 35 Karty Nauczyciela przez wicedyrektora łącznie wyniosła 911,90 zł)  – str. 115-117 protokołu kontroli.

Kontrola wydatków na wynagrodzenia nauczycieli wykazała także nieprawidłowość w świetle przepisów art. 9c ust. 4 Karty Nauczyciela, polegającą na bezpodstawnym otrzymywaniu przez wskazanego w protokole kontroli nauczyciela dyplomowanego – w okresie od września 2016 r. do dnia kontroli – dodatku funkcyjnego z tytułu pełnienia funkcji opiekuna stażu nauczyciela odbywającego staż na nauczyciela dyplomowanego. Zgodnie z przywołanym przepisem, ubieganie się przez nauczyciela mianowanego o awans na stopień nauczyciela dyplomowanego nie wiąże się z ustanowieniem opiekuna stażu. Łączna suma pobranego we wskazanym okresie dodatku za pełnienie funkcji opiekuna stażu, mimo braku możliwości powierzenia tej funkcji według przepisów prawa, wyniosła 280 zł. W trakcie kontroli nadpłacony dodatek za zgodą nauczyciela został potrącony z należnego mu wynagrodzenia za maj 2017 r. – str. 117 protokołu kontroli.

           Kontrola zagadnień związanych z udzielaniem zamówień publicznych wykazała niewłaściwe zakwalifikowanie w sprawozdaniu o zamówieniach udzielonych w 2016 r. części zamówień udzielonych w wyłączeniem procedur określonych przepisami Prawa zamówień publicznych na łączną kwotę 160.179,02 zł. Zaliczono je do zamówień o wartości przekraczającej wyrażoną w złotych równowartość kwoty, o której mowa w art. 4 ust. 8 ustawy i mniejszej od kwot określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 8 ustawy, ujmowanych w dziale II sprawozdania, podczas gdy powinny one być wykazane w dziale X sprawozdania obejmującym zamówienia udzielone z wyłączeniem procedur określonych przepisami ustawy. Naruszono tym samym dyspozycję § 1 pkt 3 lit. a) i pkt 10 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 15 grudnia 2016 r. w sprawie informacji zawartych w rocznym sprawozdaniu o udzielonych zamówieniach, jego wzoru oraz sposobu przekazywania (Dz. U. z 2016 r. poz. 2038). Stosownej korekty sprawozdania dokonano w trakcie kontroli – str. 124-126 protokołu kontroli.

W obszarze prawidłowości udzielania zamówień publicznych badaniu poddano postępowanie na „Zakup imiennych biletów miesięcznych na dowóz/odwóz uczniów do/z placówek oświatowych na terenie gminy Szczuczyn w roku 2016/2017 i 2017/2018”. W wyniku przeprowadzonej w trybie przetargu nieograniczonego procedury zamawiający w dniu 31 sierpnia 2016 r. dokonał wyboru firmy FASTER Typa Radosław z Olsztyna oferującej wykonanie usługi za kwotę 26.761,50 zł miesięcznie. Cena ofertowa wybranego usługodawcy była najwyższą spośród wszystkich ofert złożonych w postępowaniu (łącznie 4); pozostałymi kryteriami poddanymi ocenie były: termin płatności (w zwycięskiej ofercie 23 dni) i czas podstawienia autobusu zastępczego (w zwycięskiej ofercie 30 min.). Pozostali oferenci: MKA TRANS Milewska, Kowalczyk, Archacki sp. j. z Rudy (cena ofertowa 24.700 zł, termin płatności 14 dni, czas podstawienia autobusu zastępczego 40 min.), OPEN TOURS Krzysztof Ferenc z Ełku (cena ofertowa 23.465 zł, termin płatności 23 dni, czas podstawienia autobusu zastępczego 30 min.) i PHU Transportowe Andrzej Kujawski z Iławy (cena ofertowa 23.465 zł, termin płatności 23 dni, czas podstawienia autobusu zastępczego 30 min.) zostali wkluczeni z postępowania na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 12 Prawa zamówień publicznych, tj. z powodu niewykazania spełniania warunków udziału w postępowaniu. Jednocześnie ich oferty, na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 5 ustawy, zostały odrzucone, jako złożone przez wykonawców wykluczonych z udziału w postępowaniu.

W specyfikacji istotnych warunków zamówienia zatwierdzonej przez Pana Burmistrza w dniu 17 sierpnia 2016 r. wśród warunków udziału w postępowaniu wymieniono: posiadanie kompetencji i uprawnień do prowadzenia określonej działalności zawodowej – wskazując jednocześnie, iż jego spełnienie warunkuje posiadanie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób wydanej na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 1907, ze zm.) oraz ważnego zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na obszarze obejmującym miejscowości wymienione w załączniku nr 1 do s.i.w.z. – oraz posiadanie zdolności technicznej lub zawodowej (wskazując jednocześnie, iż jego spełnienie warunkuje zrealizowanie lub realizowanie obecnie w okresie ostatnich 3 lat przed upływem terminu składania ofert, a jeżeli okres jego działalności jest krótszy, w tym okresie, minimum 2 usług w zakresie transportu drogowego osób o wartości minimum 250.000 zł brutto oraz posiadanie ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej związanej z przedmiotem zamówienia na kwotę minimum 250.000 zł. Według okazanego protokołu postępowania o udzielenie zamówienia dwaj oferenci – MKA TRANS Milewska, Kowalczyk, Archacki sp. j. z Rudy i PHU Usługi Transportowe Andrzej Kujawski z Iławy – zostali wykluczeni z postępowania, gdyż pomimo wezwania przez zamawiającego w trybie art. 26 ust. 3 Prawa zamówień publicznych (co miało miejsce 29 sierpnia 2016 r.) w wyznaczonym dniu (tj. 30 sierpnia 2016 r.) nie przedłożyli oświadczeń (w szczególności wymaganych przepisami art. 25a ust. 1 ustawy) oraz wymaganych przez zamawiającego w specyfikacji innych oświadczeń i dokumentów potwierdzających spełnianie warunków udziału w postępowaniu (złożone w postępowaniu oferty zawierały jedynie formularze ofertowe). W przypadku zaś OPEN TOURS Krzysztof Ferenc z Ełku wykluczenie związane było z faktem, iż oferent pomimo wezwania (w dacie i na podstawie prawnej jak wyżej), nie dostarczył zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na obszarze obejmującym miejscowości wymienione w załączniku nr 1 do specyfikacji.

Na uwagę zasługuje, iż nowelizacja Prawa zamówień publicznych, dokonana ustawą z dnia 22 czerwca 2106 r. o zmianie ustawy Prawo zamówień publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r. poz. 1020), wprowadziła zmiany w zakresie badania spełniania przez wykonawców warunków udziału w postępowaniu. Zgodnie z jej brzmieniem, badanie to począwszy od dnia 28 lipca 2016 r. powinno się odbywać w oparciu o oświadczenie wykonawcy, o którym mowa w art. 25a ustawy, a następnie przed wyborem najkorzystniejszej oferty, wykonawca, którego oferta została oceniona najwyżej ma być wezwany do przedstawienia aktualnych oświadczeń lub dokumentów potwierdzających spełnianie warunków udziału w postępowaniu, spełnianie przez oferowane dostawy, usługi i roboty budowlane wymagań określonych przez zamawiającego oraz brak podstaw wykluczenia wskazanych przez zamawiającego w ogłoszeniu o zamówieniu i specyfikacji (art. 26 ust. 2 ustawy). Nowelizacją ustawy zrezygnowano zatem z nakładania na wszystkich wykonawców biorących udział w postępowaniu obowiązku załączania do oferty kompletu dokumentów potwierdzających spełnianie przez nich warunków udziału w postępowaniu i brak istnienia podstaw wykluczenia. W wyniku nowelizacji takie sprawdzanie dotyczyć powinno, co do zasady, tylko jednego wykonawcy, tego którego oferta została oceniona najwyżej. Działania te mają się odbywać jeszcze w ramach czynności badania i oceny ofert, przed podjęciem decyzji o wyborze najkorzystniejszej oferty. Zgodnie z brzmieniem art. 26 ust. 2 Prawa zamówień publicznych w postępowaniach o wartości niższej niż kwoty określone na podstawie art. 11 ust. 8 Prawa zamówień publicznych zamawiający może wezwać wykonawcę, którego oferta została oceniona najwyżej, do złożenia w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż 5 dni, aktualnych na dzień złożenia oświadczeń lub dokumentów potwierdzających okoliczności, o których mowa w art. 25 ust. 1 ustawy. Użyte w przepisie sformułowanie „może” oznacza, że gdy w postępowaniach tzw. podprogowych zamawiający wskaże w ogłoszeniu i specyfikacji, iż będzie żądał określonych oświadczeń i dokumentów od wykonawcy, którego oferta zostanie oceniona najwyżej, jest zobowiązany do wystąpienia z takim żądaniem. W sytuacji, gdy wykonawca na wezwanie zamawiającego nie przedłoży wymaganych oświadczeń lub dokumentów lub nie będzie z nich wynikało, że wykonawca spełnia warunki udziału w postępowaniu lub nie podlega wykluczeniu, wówczas zastosowanie znajduje dyspozycja art. 26 ust. 3 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli wykonawca nie złożył oświadczenia, o którym mowa w art. 25a ust. 1 ustawy, oświadczeń i dokumentów potwierdzających okoliczności, o których mowa w art. 25 ust. 1 lub innych dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia postępowania, oświadczenia lub dokumenty są niekompletne, zawierają błędy lub budzą wskazane przez zamawiającego wątpliwości zamawiający wzywa do ich złożenia, uzupełnienia lub poprawienia lub do udzielania wyjaśnień w terminie przez siebie wskazanym, chyba że mimo ich złożenia, uzupełnienia lub poprawienia lub udzielenia wyjaśnień oferta wykonawcy podlega odrzuceniu albo konieczne byłoby unieważnienie postępowania. Trzeba pamiętać, że procedura przewidziana w art. 26 ust. 3, zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem, ma charakter jednorazowy. Natomiast dopiero po zastosowaniu przedstawionej procedury, jeżeli wykonawca ten nadal nie potwierdzi, że spełnia warunki udziału w postępowaniu lub nie podlega wykluczeniu, zamawiający na podstawie art. 26 ust. 1 lub 2 ustawy wezwie kolejnego wykonawcę, który złożył ofertę najwyżej ocenioną spośród pozostałych ofert, do przedłożenia stosownych dokumentów.

           Z przeprowadzonej analizy dokumentacji przetargowej załączonej do protokołu kontroli wynika, iż ogłoszenie o zamówieniu (opublikowane 18 sierpnia 2016 r.) sporządzone zostało na formularzu uwzględniającym zmiany wprowadzone opisaną nowelizacją Prawa zamówień publicznych. W jego treści znajdował się pkt III.3 „Wykaz oświadczeń składanych przez wykonawcę w celu wstępnego potwierdzenia, że nie podlega wykluczeniu oraz spełnia warunki udziału w postępowaniu…” z adnotacją, iż oświadczenia są wymagane. Nadto, pkt III.4 i III.5 określały rodzaje oświadczeń i dokumentów składanych przez wykonawcę w postępowaniu na wezwanie zamawiającego w celu potwierdzenia okoliczności, o których mowa w art. 25 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy. Analogiczny układ został zachowany w specyfikacji istotnych warunków zamówienia. W pkt 1 rozdziału VII „Wykaz oświadczeń i dokumentów, jakie mają dostarczyć wykonawcy w celu potwierdzenia spełniania warunków udziału w postępowaniu i braku podstaw do wykluczenia”, odnoszącym się do zawartości oferty, wymagano oprócz formularza ofertowego, załączenia oświadczeń, o których mowa w art. 25a ust. 1 ustawy; pkt 2 dotyczył zaś rodzajów oświadczeń i dokumentów niezbędnych dla celów potwierdzenia spełniania warunków udziału w postępowaniu składanych przez wykonawcę na wezwanie zamawiającego (w tym np. licencję, zezwolenie, wykaz wykonanych usług, polisę ubezpieczeniową, odpis z rejestru działalności gospodarczej itd.). Jednocześnie w treści pkt 4.5. rozdziału VII specyfikacji przewidziano, iż zamawiających wezwie wykonawców, którzy w określonym terminie nie złożyli oświadczeń i dokumentów potwierdzających spełnianie warunków udziału w postępowaniu, lub którzy złożyli dokumenty zawierające błędy, do ich uzupełnienia w wyznaczonym terminie chyba, że mimo ich złożenia oferta wykonawcy podlega odrzuceniu albo konieczne byłoby unieważnienie postępowania. Natomiast w kolejnym pkt (4.6.) wskazano, że zamawiający może wezwać wykonawcę, którego oferta została oceniona najwyżej, do złożenia w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż 5 dni, aktualnych na dzień złożenia oświadczeń lub dokumentów potwierdzających okoliczności, o których mowa w art. 25 ust. 1 ustawy. Dodano ponadto, że ocena spełniania w/w warunków zostanie dokonana w oparciu o informacje zawarte w dokumentach i oświadczeniach; z treści załączonych dokumentów musi wynikać jednoznacznie, iż w/w warunki wykonawca spełnia; nie spełnienie chociażby jednego z warunków skutkować będzie wykluczeniem wykonawcy z postępowania a ofertę uznaje się za odrzuconą (pkt 4.7.).

Z okazanej w trakcie kontroli dokumentacji postępowania wynika, iż najkorzystniejszy bilans ceny i innych kryteriów prezentowały dwie oferty jednocześnie: OPEN TOURS Krzysztof Ferenc z Ełku i PHU Andrzej Kujawski z Iławy. W związku z tym, iż wskazani oferenci nie złożyli oświadczeń z art. 25a Prawa zamówień publicznych, należało wobec nich zastosować wezwanie z art. 26 ust. 3 ustawy zobowiązujące w terminie wskazanym przez zamawiającego do złożenia wymaganych oświadczeń. Następną w kolejności była oferta firmy FASTER Typa Radosław z Olsztyna (był to jedyny oferent, który wraz z ofertą przedłożył wszystkie wymagane oświadczenia i dokumenty, choć z formalnego punktu widzenia wystarczyło złożenie oświadczenia z art. 25a ustawy), zaś na końcu oferta MKA TRANS Milewska, Kowalczyk, Archacki sp. j. z Rudy. Zastosowana przez zamawiającego praktyka polegała na jednoczesnym wezwaniu w dniu 29 sierpnia 2016 r., w oparciu o przepisy art. 26 ust. 3 ustawy, wszystkich trzech wykonawców (za wyjątkiem FASTER Typa Radosław z Olsztyna) do uzupełnienia ofert. W przypadku OPEN TOURS Krzysztof Ferenc z Ełku i PHU Andrzej Kujawski z Iławy wezwanie obejmowało zarówno brakujące oświadczenia z art. 25a ustawy (prawidłowo) jak i wszystkie inne dokumenty wymagane specyfikacją przez zamawiającego dla potwierdzenia spełniania warunków udziału w postępowaniu (co powinno było odbyć się na podstawie dyspozycji art. 26 ust. 2 ustawy z terminem nie krótszym niż 5 dni i dotyczyć dokumentów aktualnych na dzień złożenia oferty), na co wyznaczano zaledwie jednodniowy termin. W stosunku zaś do MKA TRANS Milewska, Kowalczyk, Archacki sp. j. z Rudy wystąpiono o uzupełnienie oferty o zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów osób, co nie znajdowało uzasadnienia, gdyż nie była to oferta najwyżej oceniona. Następnie z uwagi na niedostarczenie wymaganej dokumentacji dokonano wykluczenia wszystkich trzech oferentów. Reasumując, wbrew obowiązującym przepisom, zamawiający dokonał zatem „weryfikacji” pod kątem wykazania okoliczności, o których mowa w art. 25 ust. 1 ustawy, w stosunku do wszystkich oferentów, zamiast jedynie w odniesieniu do wykonawcy (wykonawców), którego ofertę ocenił najwyżej (do czasu nowelizacji ustawy wszystkie wezwania odbywały się w jednym czasie). Pewną „furtkę” daje zamawiającemu przepis art. 26 ust. 2f Prawa zamówień publicznych, który umożliwia na każdym etapie postępowania wezwanie wykonawców do złożenia wszystkich lub niektórych oświadczeń i dokumentów potwierdzających, że nie podlegają wykluczeniu i spełniają warunki udziału w postępowaniu, o ile jest to niezbędne do zapewnienia odpowiedniego przebiegu postępowania o udzielenie zamówienia, a jeżeli zachodzą uzasadnione podstawy do uznania, że złożone uprzednio oświadczenia i dokumenty nie są już aktualne, do złożenia aktualnych oświadczeń i dokumentów. Wskazana możliwość w opisywanym przypadku nie została zastosowana, co potwierdza treść protokołu postępowania (w pkt 13 „Wezwania do złożenia dokumentów (…) w trybie art. 26 ust. 2f …” zaznaczono „nie”).

Zwrócenia uwagi wymaga także, iż w przedmiotowym postępowaniu zamawiający uchybił dyspozycji art. 9a ust. 1 Prawa zamówień publicznych wskazującej, że wyznaczając terminy składania ofert, zamawiający uwzględnia złożoność zamówienia oraz, w przypadku ofert, czas potrzebny na sporządzenie ofert, z zachowaniem określonych w ustawie minimalnych terminów składania ofert. Przywołany przepis ma charakter gwarancyjny i zobowiązuje zamawiających do uwzględnienia przy wyznaczaniu terminów złożoności zamówienia, a także czasu potrzebnego na sporządzenie oferty. Terminy mogą być zatem ustalane indywidualnie, w zależności od rodzaju udzielanego zamówienia; ustalenie właściwego terminu składania ofert zwiększa szanse zamawiającego na osiągnięcie większej konkurencyjności ofert. W opisywanym przypadku zamawiający wszczął postępowanie 18 sierpnia 2016 r. wyznaczając termin złożenia ofert na dzień 26 sierpnia 2016 r. do godz. 10.00. Wśród warunków udziału w postępowaniu zamawiający wskazał posiadanie kompetencji i uprawnień do prowadzenia określonej działalność zawodowej potwierdzonej m.in. ważnym zezwoleniem na wykonywanie regularnych przewozów osób w transporcie drogowym na obszarze obejmującym miejscowości wskazane w załączniku nr 1 do specyfikacji (rozdział VI pkt 1a). Zezwolenie to zostało wymienione w cz. VII pkt 2.1 ppkt b) specyfikacji wśród dokumentów składanych przez wykonawcę na wezwanie zamawiającego w celu potwierdzenia okoliczności w zakresie spełniania warunków udziału w postępowaniu. Dodania wymaga, iż postanowieniami specyfikacji, zawartymi w cz. XVII „Informacje o formalnościach jakie mają być spełnione w celu zawarcia umowy” pkt 5 przewidziano jednocześnie, iż wykonawca, którego oferta zostanie uznana za najkorzystniejszą przed podpisaniem umowy jest zobowiązany przedłożyć zamawiającemu do dnia 30 sierpnia 2016 r. zezwolenie na wykonywanie krajowego transportu drogowego na obszarze obejmującym miejscowości wskazane w załączniku nr 1 do siwz. Z jednej strony zatem zezwolenie zostało wskazane jako dokument, który należy przedłożyć na wezwanie zamawiającego (wskazanie zezwolenia w specyfikacji oznaczało, że zamawiający nie mógł odstąpić od jego żądania od wykonawcy, którego oferta zostanie oceniona najwyżej), podczas gdy z drugiej strony przewidziano, iż wykonawca, którego oferta zostanie uznana za najkorzystniejszą zobowiązany jest do jego przedłożenia przed podpisaniem umowy do dnia 30 sierpnia 2016 r., co jest zapisem zbędnym, gdyż i tak taki dokument na wezwanie zamawiającego musiałby być przedłożony. Na uwagę zasługuje ponadto, iż na gruncie postanowień art. 26 ust. 2 Prawa zamówień publicznych wezwanie odnosi się do aktualnych na dzień złożenia oświadczeń i dokumentów potwierdzających okoliczności, o których mowa w art. 25 ust. 1 tejże ustawy i kierowane jest do wykonawcy „pierwszego w rankingu”. Poza tym, termin wyznaczony na ich złożenie nie może być krótszy niż 5 dni.

W dniu 22 sierpnia 2016 r. do zamawiającego wpłynęło zapytanie od PKS z Łomży dotyczące postanowień specyfikacji w zakresie wymogu posiadania zezwolenia, o którym wyżej mowa, wskazujące m.in., iż niemożliwością jest uzyskanie w tak krótkim czasie w/w/ zezwolenia (…); postawiony wymóg, według wykonawcy narusza zasadę uczciwej konkurencji oraz równego traktowania wykonawców. Pismem wniesiono o odstąpienie od tego warunku udziału w postępowaniu na dzień składania ofert oraz zobowiązanie wykonawców w umowie, aby w określonym terminie wystąpili do odpowiednich organów o uzyskanie w/w zezwoleń. W odpowiedzi z dnia 23 sierpnia 2016 r. wskazał Pan, iż nie ma możliwości odstąpienia od warunku posiadania ważnego zezwolenia, co jest niezbędne celem rozpoczęcia realizacji usługi od dnia 1 września 2016 r. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia zasad uczciwej konkurencji oraz równego traktowania wykonawców poinformował Pan, iż gmina Szczuczyn już w poprzednim roku ogłaszała przetarg o tym samym charakterze, przez co wykonawcy mogli spodziewać się, że w przyszłych latach dowóz uczniów do szkół na terenie gminy będzie organizowany w podobnym charakterze, a tym samym każdy potencjalny wykonawca mógł wystąpić wcześniej o wydanie stosownych zezwoleń.

Kwestię posiadania zezwolenia regulują przepisy art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Wynika z nich, iż wykonywanie przewozów regularnych i regularnych specjalnych wymaga zezwolenia wydanego, w zależności od zasięgu tych przewozów, odpowiednio m.in. przez wójta – na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych na obszarze gminy i starostę, w uzgodnieniu z wójtami, burmistrzami lub prezydentami miast właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej – na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych na obszarze powiatu. Jednocześnie, przepisy art. 22 ust. 1 pkt. 3 tej ustawy wymagają, iż do wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym dołącza się obligatoryjnie m.in. potwierdzenie uzgodnienia zasad korzystania z obiektów dworcowych i przystanków, dokonanego z ich właścicielami lub zarządzającymi, co w przypadku opisywanego postępowania wymagało od oferentów uzyskania potwierdzeń uzgodnień od Pana Burmistrza, Starosty Powiatu Grajewskiego oraz GDDKiA (forma uzgodnienia nie jest określona w przepisach). Dodania wymaga, iż postępowanie w sprawie wydania zezwolenia podlega reżimowi określonemu w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z ogólną dyrektywą wynikającą z art. 35 § 1 k.p.a., sprawy administracyjne powinny być załatwione bez zbędnej zwłoki. Wskazana dyrektywa powiązana jest z obowiązkiem niezwłocznego załatwienia sprawy (art. 35 § 2 – sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane organowi z urzędu bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ) i obowiązkiem załatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 § 3 (załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postepowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania). Należy ponadto zwrócić uwagę, iż art. 12 § 2 k.p.a. przewiduje, że sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień (tj. postępowania wyjaśniającego), powinny być załatwione niezwłocznie. W tej sytuacji, każdy oferent, który wszedł w posiadanie informacji o przetargu, najwcześniej jak było to możliwe, tj. z dniem ogłoszenia przetargu, teoretycznie mógł mieć trudności, aby uzyskać w normalnym trybie, zarówno do dnia złożenia ofert (w którym to terminie należało złożyć oświadczenie o spełnianiu warunki udziału w postępowaniu), jak i do dnia wezwania przez zamawiającego do złożenia aktualnych na dzień złożenia oświadczeń i dokumentów (w przypadku wykonawcy, którego ofertę oceniono najwyżej), zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, wymagane przez zamawiającego. Tezę tę potwierdza przykład jednego z oferentów – OPEN TOURS Krzysztof Ferenc z Ełku – który jako jedyny podjął w dniu 23 sierpnia 2016 r. próbę (bezskuteczną) uzyskania stosownych zezwoleń. Powodem tego było m.in., iż wniosek firmy, który wpłynął do Pana Burmistrza w dniu 23 sierpnia 2016 r. o wyrażenie zgody na korzystanie z przystanków komunikacyjnych na terenie gminy Szczuczyn został przez Pana załatwiony w dniu 8 września 2016 r. Tymczasem Powiatowy Zarząd Dróg w Grajewie i GDDKiA analogiczne wnioski przedsiębiorcy na korzystanie z przystanków komunikacyjnych zlokalizowanych na drogach powiatowych i zlokalizowanych przy drodze krajowej nr 58 Biała Piska-Szczuczyn, przedłożone w dniu 23 sierpnia 2016 r., zaopiniowały pozytywnie jeszcze w tym samym dniu. Nadto, na niemożność uzyskania zezwoleń wpłynęło także, iż dopiero w dniu 29 sierpnia 2016 r. Starostwo Powiatowe w Grajewie na wniosek przedsiębiorcy skierowało do Pana Burmistrza pisma w przedmiocie uzgodnienia przebiegu linii komunikacyjnej nr R/2004/25 i nr R/2004/26. Z okazanej w trakcie kontroli notatki służbowej z rozmowy przeprowadzonej w wykonawcą, opatrzonej datą 8 września 2016 r., wynikało oświadczenie wykonawcy o rezygnacji z ubiegania się o zezwolenie, gdyż w postępowaniu przetargowym wybrano innego wykonawcę. Dodania wymaga, iż oferent wybrany w postępowaniu jako jedyny spełnił warunki udziału w postępowaniu w zakresie zezwoleń, gdyż dysponował zezwoleniami wydanymi w dniu 21 sierpnia 2015 r. przez Pana Burmistrza i w dniu 25 sierpnia 2015 r. przez Starostę Grajewskiego na potrzeby analogicznego postępowania w roku poprzednim.

Inną kwestią, na którą należy wskazać Panu Burmistrzowi jest fakt ograniczenia przedmiotu zamówienia jedynie do przewozów regularnych, zdefiniowanych w art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym jako publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (Dz. U. z 2015 r. poz. 915, ze zm.). Tak zakreślony przedmiot zamówienia zdeterminował warunki udziału w postępowaniu, do których należało m.in. posiadanie ważnego zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w transporcie drogowym na obszarze obejmującym miejscowości z terenu gminy Szczuczyn. Należ zauważyć, iż dowóz dzieci do szkół spełnia warunki uznania go za przewóz regularny specjalny, który polega na niepublicznym przewozie regularnym określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób (art. 4 pkt 9 ustawy o transporcie drogowym). Co prawda reżim prawny prowadzenia tego rodzaju przewozu jest zbliżony do przewozów regularnych, w szczególności obarczony jest obowiązkiem uzyskania zezwoleń z art. 18 ustawy o transporcie drogowym, różni się jednak m.in. tym, że do wniosku o wydanie zezwolenia nie dołącza się cennika i wykazu pojazdów z określeniem ich liczby i liczby miejsc, którymi wnioskodawca zamierza wykonywać przewozy; obowiązkowe jest zaś dołączenie informacji określającej grupę osób, która będzie uprawniona do korzystania z przewozu.

Wskazania wymaga, iż przedmiot zamówienia powinien wynikać z określonej potrzeby publicznej, którą zamawiający powinien zaspokajać w ramach powierzonych mu zadań. Potrzeby wynikające z realizacji usług publicznych powinny być kluczem do właściwego przygotowania postępowania, w tym opisania przedmiotu zamówienia oraz określenia warunków udziału w postępowaniu. Potrzebą publiczną w omawianym postępowaniu było zapewnienie dowozu dzieci do szkół, który to obowiązek w obecnym stanie prawnym jest nałożony na gminy przepisami art. 32 ust. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U z 2017 r. poz. 59, ze zm.); tym samym celem realizacji zamówienia było zaspokojenie potrzeb dzieci, którym gmina ma obowiązek zapewnić dojazd do jednostki oświatowej, nie zaś ogółu mieszkańców gminy. Z tego powodu realizacja przedmiotu zamówienia mogłaby się równie dobrze odbyć w oparciu o przewóz regularny specjalny, czego jednak zamawiający nie przewidział przy określeniu przedmiotu zamówienia. Stosownie do art. 29 ust. 2 Prawa zamówień publicznych przedmiotu zamówienia nie można opisywać w sposób, który mógłby utrudniać uczciwą konkurencję. Wbrew zasadzie uczciwej konkurencji jest zbyt rygorystyczne określenie wymagań co do przedmiotu zamówienia, które nie są uzasadnione – w opisywanym przypadku cechy takie należy przypisać wymogowi wykonywania dowozu dzieci jedynie w ramach przewozu regularnego (publicznego) – a jednocześnie ograniczają krąg wykonawców zdolnych do wykonania zamówienia.

W obrębie zagadnień związanych z zapewnieniem dojazdu dzieci do szkół przez gminę Szczuczyn pozostaje ponadto kwestia prawidłowości postępowania o udzielenie zamówienia na „Zakup imiennych biletów miesięcznych na dowóz i odwóz uczniów do/z placówek oświatowych na terenie gminy w roku szkolnym 2015/2016”. Postępowanie to wszczęto w dniu 13 sierpnia 2015 r., zaś termin składania ofert upływał 21 sierpnia tego roku. Opis przedmiotu zamówienia, jak i określenie warunków udziału w postępowaniu, w szczególności w zakresie posiadania ważnego zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na obszarze obejmującym miejscowości z terenu gminy, były analogiczne jak w postępowaniu wyżej opisanym. Wyboru oferty najkorzystniejszej – firmy FASTER Typa Radosław z Olszyna za cenę 265.681,10 zł i z terminem płatności 23 dni (przyjęte kryteria oceny ofert to cena – 95% i termin płatności faktury – 5%) – dokonano po uprzednim odrzuceniu ofert dwóch pozostałych wykonawców, tj. OPEN TOURS K. Ferenc z Ełku oferującym cenę 214.620 zł i termin płatności faktury 14 dni i MKA TRANS Milewska sp. j. z Rudy oferującym cenę 243.000 zł i termin płatności faktury 15 dni. W przypadku OPEN TOURS K. Ferenc z Ełku zamawiający wykluczył wykonawcę na postawie art. 24 ust. 2 pkt 4 Prawa zamówień publicznych z powodu niewykazania spełniania warunków udziału w postępowaniu (pomimo wezwania w trybie art. 26 ust. 3 wykonawca nie złożył w terminie do 26 sierpnia opłaconej polisy OC). Dodatkowo oferent zobowiązany był do złożenia do dnia 28 sierpnia 2015 r. stosownych zezwoleń na przewóz regularny, czego nie uczynił. Oferta MKA TRANS Milewska sp. j. z Rudy została zaś odrzucona na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z uwagi na to, iż jej treść nie odpowiadała treści specyfikacji, a czego powodem było niedostarczenie w terminie do 28 sierpnia 2015 r. zezwoleń na przewóz regularny.

Postanowieniami specyfikacji przewidziano, iż posiadanie ważnego zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w transporcie drogowym na obszarze obejmującym miejscowości wskazane w załączniku nr 1 do specyfikacji stanowi warunek udziału w postępowaniu (rozdział VI pkt 1a). Dodatkowo, zezwolenie to zostało wymienione w rozdz. VII pkt 1.3 specyfikacji wśród dokumentów, jakie mieli dostarczyć wykonawcy w celu potwierdzenia spełniania warunków udziału w postępowaniu oraz niepodleganiu wykluczeniu. Jednocześnie w treści specyfikacji, w rozdz. XVII „Informacje o formalnościach jakie mają być spełnione w celu zawarcia umowy” pkt 4 wskazano, iż wykonawca, którego oferta zostanie uznana za najkorzystniejszą przed podpisaniem umowy jest zobowiązany przedłożyć zamawiającemu do dnia 28 sierpnia 2015 r. zezwolenie na wykonywanie krajowego transportu drogowego na obszarze obejmującym miejscowości wskazane w załączniku nr 1 do siwz. Cytowany zapis należy uznać za sprzeczny wewnętrznie z innymi przywołanymi wyżej postanowieniami specyfikacji, na mocy których wymagano przedłożenia zezwoleń wraz z ofertą. Nadto należy wskazać na brak jego spójności z dyspozycją art. 26 ust. 2a i ust. 3 Prawa zamówień publicznych (w wersji obowiązującej do czasu nowelizacji ustawy dokonanej ustawą z dnia 22 czerwca 2016 r.). Przepisy art. 26 ust. 2a wskazywały moment, w którym wykonawca na żądanie zamawiającego i w zakresie przez niego wskazanym był zobowiązany wykazać spełnienie warunków udziału w postępowaniu i brak podstaw do wykluczenia z powodu niespełniania warunków, o których była mowa w art. 24 ust. 1. Powinno było to nastąpić najpóźniej na dzień składania ofert. Odstępstwo od art. 26 ust. 2a ustawodawca przewidywał w art. 26 ust. 3 w drodze instytucji uzupełnienia dokumentów, oświadczeń czy pełnomocnictw, który znajdował zastosowanie do przypadków, gdy w wyniku niedopatrzenia czy omyłki wykonawca nie wykazał spełniania warunków udziału w postępowaniu na dzień składania ofert, ale na ten dzień faktycznie te warunki spełniał. Przepis ten stanowił, iż złożone na wezwanie zamawiającego oświadczenia i dokumenty powinny potwierdzać spełnianie przez wykonawcę warunków udziału w postępowaniu, nie później niż w dniu, w którym upłynął termin składania ofert.

Z ustaleń kontroli wynika, iż wybrany w postępowaniu wykonawca na dzień składania ofert (21 sierpnia 2015 r.) nie dysponował kompletem wymaganych zezwoleń na wykonywanie przewozów regularnych, o czym świadczy fakt, iż dwa z nich (nr 02/2015 i 03/2015) zostały wydane przez Starostę Grajewskiego w dniu 25 sierpnia 2015 r. z terminem ważności do 31 grudnia 2016 r. Nie spełniał on zatem wymaganych przez zamawiającego warunków udziału w postępowaniu, co oznacza, że powinien zostać wykluczony z postępowania na podstawie art. 24 ust. 2 pkt 4 ustawy w brzmieniu ówcześnie obowiązującym. Dokonanie jego wyboru umożliwił jednakże zakwestionowany wyżej zapis specyfikacji – str. 126-141 protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej, zamówień publicznych i rachunkowości gminy oraz nieprawidłowego funkcjonowania kontroli zarządczej.

Organem wykonawczym gminy jest Burmistrz, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Miejskiej, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Burmistrz jako organ wykonawczy realizuje zadania przy pomocy Urzędu Miejskiego, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Burmistrzu – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej. Burmistrz ponosi także ogólną odpowiedzialność, jako kierownik zamawiającego (Urzędu), za przygotowanie i przeprowadzenie postępowań o udzielenie zamówień publicznych – art. 18 ust. 1 Prawa zamówień publicznych.

Burmistrz jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do postanowień zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Zmodyfikowanie regulacji wewnętrznych składających się na dokumentację opisującą przyjęte w jednostce zasady rachunkowości oraz procedury kontroli zarządczej, poprzez:

a) doprecyzowanie postanowień odnoszących się do zasad ewidencjonowania pozostałych środków trwałych, mając na uwadze wykazane w części opisowej rozbieżności między przyjętymi rozwiązaniami i faktycznie stosowaną praktyką,

b) wyeliminowanie zapisów sugerujących, że gmina może prowadzić działalność polegającą na zakupie akcji, obligacji i innych papierów wartościowych jedynie w celu ich odsprzedaży,

c) rozważenie wprowadzenia obowiązku co najmniej pozabilansowego ewidencjonowania zakupionych materiałów, które nie zostały wbudowane bezpośrednio po zakupie, mając na uwadze umożliwienie należytego ich rozliczenia na podstawie protokołów odbioru robót, jak tego wymagają obowiązujące w gminie przepisy regulujące gospodarkę materiałami,

d) usunięcie z zakładowego planu kont Urzędu kont 014, 101 i 330,

e) dostosowanie opisu konta 130 do faktycznie stosowanego rozwiązania, polegającego na realizacji dochodów wyłącznie za pośrednictwem rachunku budżetu.

2. Zobowiązanie Skarbnika do wyeliminowania uchybień w zakresie ewidencji operacji w księgach rachunkowych, poprzez:

a) bezwzględne zaprzestanie dokonywania na koncie 133 zapisów niewynikających z wyciągów bankowych do rachunku budżetu,

b) rozważenie przyjęcia rozwiązania polegającego na ewidencjonowaniu obrotów rachunków realizowanych projektów na subkontach utworzonych w ramach konta 133 w ewidencji budżetu z jednoczesnym uwzględnieniem innych uwag zawartych w części opisowej wystąpienia w tym zakresie,

c) zaniechanie wykorzystywania konta 222 w ewidencji Urzędu do ujmowania dochodów realizowanych bezpośrednio na rachunku budżetu,

d) ujmowanie dochodów wpływających na rachunek budżetu zapisem Wn 133 – Ma 901,

e) wyksięgowanie na zmniejszenie funduszu kosztów zadania „Adaptacja budynku DPS”, którego realizacja nie doszła do skutku,

f) zapewnienie naliczania i ujmowania w ewidencji odsetek od nieterminowo opłacanych należności od wszystkich najemców.

3. Dokonywanie systematycznej analizy zasadności przetrzymywania środków pieniężnych wniesionych przez wykonawców tytułem zabezpieczenia należytego wykonania umowy oraz dokonywanie zwrotu tych środków niezwłocznie po upływie terminów określonych w przepisach Prawa zamówień publicznych i umowach.

4. Ponowne przedłożenie Radzie Miejskiej projektu uchwały w sprawie stawek opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem dokonanym na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego oraz spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej, ze wskazaniem na obligatoryjność jej podjęcia.

5. Prowadzenie kompletnych i terminowych działań w zakresie egzekwowania należności podatkowych w oparciu o wskazane przepisy ustawy i aktualne rozwiązania wykonawcze.

6. Dostosowanie programu komputerowego obsługującego ewidencję podatkową nieruchomości do wymogów określonych w przepisach rozporządzenia przywołanego w części opisowej wystąpienia.

7. Zachowanie standardów powszechności i prawidłowości opodatkowania podatkiem od nieruchomości poprzez wyegzekwowanie od wszystkich zobowiązanych prawidłowych deklaracji podatkowych, w szczególności deklaracji za lata 2014-2016 od podatnika przedstawionego w części opisowej wystąpienia. Podanie w odpowiedzi na zalecenia zakresu podjętych działań a także ich efektów w wymiarze finansowym.

8. Przeprowadzanie kontroli podatkowych z uwzględnieniem ustanowionych procedur (zasad, planu, zakresu i częstotliwości).

9. Zachowanie prawidłowości prowadzenia postępowania podatkowego, dokumentowania jego efektów oraz wydawania decyzji podatkowych, ze szczególnym uwzględnieniem podstaw prawnych, mając na uwadze m.in., że decyzje podatkowe stanowią dowody księgowe służące dokonywaniu przypisów i odpisów na kontach podatników.

10. Wskazywanie w przedkładanych Radzie Miejskiej projektach uchwał w sprawie udzielenia pomocy innym jednostkom samorządu terytorialnego na art. 216 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych, jako stanowiący podstawę prawną ich podjęcia.

11. Należyte wypełnianie obowiązków nałożonych przepisami art. 24h ust. 12 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, w tym w szczególności informowanie o działaniach podjętych w związku z nieprawidłowościami stwierdzonymi w analizowanych oświadczeniach majątkowych.

12. Ustalenie prawidłowej, w świetle uchwały Rady Miejskiej w Szczuczynie w sprawie określenia zasad polityki czynszowej, stawki czynszu za najem lokalu mieszkalnego, który nie jest wyposażony w wc. Rozliczenie z najemcą tego lokalu czynszu pobranego w okresie od 1 lipca 2013 r. do dnia kontroli w kwocie zawyżonej o 396,90 zł.

13. Zawieranie z tymi samymi kontrahentami kolejnych umów najmu lub dzierżawy na okres do 3 lat, dotyczących tej samej nieruchomości, po uzyskaniu zgody Rady Miejskiej, jeżeli łączny czas trwania najmu lub dzierżawy przekroczy 3 lata.

14. Pisemne zawiadamianie wyłonionych w drodze przetargu nabywców nieruchomości o miejscu i terminie zawarcia umowy sprzedaży.

15. Zapewnienie prawidłowego klasyfikowania wydatków, przy uwzględnieniu uwag zawartych w części opisowej wystąpienia.

16. Ustalanie prawidłowej kategorii zaszeregowania pracowników.

17. W zakresie podróży służbowych zagranicznych:

a) wypłacanie zaliczek na niezbędne koszty podróży,

b) przestrzeganie obowiązujących zasad rozliczania kosztów podróży, w szczególności w zakresie ustalania należności z tytułu diet; jeżeli wolą Pana Burmistrza jest rezygnacja z przysługującej diety – pisemne dokumentowanie tego faktu przy składaniu rozliczenia.

18. W zakresie dysponowania samochodami służbowymi:

a) odbywanie podróży służbowych samochodem służbowym na podstawie pisemnych poleceń wyjazdu służbowego określających miejsce i termin podróży służbowej oraz środek transportu właściwy do jej odbycia,

b) zmodyfikowanie procedur odnoszących się do gospodarowania samochodem służbowym w zakresie odnoszącym się do wzoru karty drogowej, mając na względzie uwagi zawarte w części opisowej wystąpienia.

19. Zwrócenie uwagi przy zatwierdzaniu arkuszy organizacyjnych szkół, aby przewidziana w nich liczba godzin ponadwymiarowych dla poszczególnych nauczycieli nie przekraczała ½ tygodniowego wymiaru obowiązującego danego nauczyciela; w przypadku dyrektora, wicedyrektora oraz nauczyciela pełniącego inne funkcje kierownicze w szkole liczba godzin ponadwymiarowych nie może przekraczać ½ wymiaru obowiązującego tego nauczyciela po obniżce uchwalonej przez Radę Miejską.

20. Poinformowanie dyrektorów szkół o braku prawnej możliwości przydzielenia opiekuna stażu nauczycielowi mianowanemu ubiegającemu się o awans na stopień nauczyciela dyplomowanego.

21. W zakresie udzielania zamówień publicznych:

a) prawidłowe sporządzanie sprawozdań o udzielonych zamówieniach publicznych,

b) przestrzeganie określonych Prawem zamówień publicznych i specyfikacją istotnych warunków zamówienia zasad badania spełniania przez wykonawców warunków udziału w postępowaniu, wykazania braku podstaw wykluczenia oraz weryfikacji ofert w zakresie podstaw do odrzucenia,

c) wyznaczanie terminów składania ofert przez wykonawców z uwzględnieniem złożoności zamówienia oraz czasu potrzebnego na ich sporządzenie,

d) formułowanie opisu przedmiotu zamówienia i związanych z nim warunków udziału w postępowaniu w taki sposób, aby nie zawierał on wymagań, które nie są niezbędne dla realizacji potrzeby publicznej podlegającej zaspokojeniu a jednocześnie mają wpływ na ograniczenie konkurencji.

           O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Łomży w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

           Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

           Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

Zespół w Łomży

                 Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

           w Białymstoku