Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Powiatowym Zarządzie Dróg w Sejnach

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Suwałkach

           Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 01 marca 2017 roku (znak: RIO.V.6002-2/17), o treści jak niżej:

Pan

Jarosław Polens

Kierownik

Powiatowego Zarządu Dróg

w Sejnach

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej Powiatowego Zarządu Dróg w Sejnach za 2016 r. i inne wybrane okresy, przeprowadzonej na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 561) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto sprawy ogólnoorganizacyjne, funkcjonowanie kontroli zarządczej, księgowość i sprawozdawczość, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, plan finansowy i jego wykonanie, w tym realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, zamówienia publiczne, gospodarkę składnikami majątku, inwentaryzację, rozliczenia z budżetem powiatu.

           W odniesieniu do zagadnień organizacyjnych stwierdzono, że:

a) wykaz stanowisk zawarty w załączniku nr 1 do regulaminu organizacyjnego był nieaktualny, gdyż w sekcji administracyjno-księgowej było przewidziane stanowisko referenta (faktycznie nieobsadzone), a osoba pracująca w tej sekcji posiadała stanowisko specjalisty ds. administracyjnych, które nie było uwzględnione w strukturze organizacyjnej PZD – str. 5 protokołu kontroli;

b) specjalista ds. administracyjnych na czas nieobecności w pracy nie posiadał ustanowionego zastępstwa – str. 7 protokołu kontroli;

c) głównej księgowej zakresem czynności nie zostały przypisane faktycznie wykonywane obowiązki w zakresie ewidencji druków ścisłego zarachowania – str. 15 protokołu kontroli.

           Analiza dokumentacji opisującej przyjęte w jednostce zasady rachunkowości, przeprowadzona pod kątem zgodności z przepisami ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U z 2016 r. poz.  1047, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2013 r. poz. 289, ze zm.), wykazała, że:

a) w wykazie zbiorów danych tworzących księgi rachunkowe na nośnikach informatycznych wymieniono wykaz składników aktywów i pasywów (inwentarz). Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy wykaz składników aktywów i pasywów (inwentarz) sporządzają jednostki, które uprzednio nie prowadziły ksiąg rachunkowych w sposób określony ustawą; w pozostałych jednostkach rolę inwentarza spełnia zestawienie obrotów i sald kont księgi głównej oraz zestawienia sald kont ksiąg pomocniczych, sporządzone na dzień zamknięcia ksiąg rachunkowych – str. 8-9 protokołu kontroli;

b) nie wskazano wersji oprogramowania stosowanego przy prowadzeniu ksiąg i daty rozpoczęcia jego eksploatacji, co stanowi naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 3 lit. c) ustawy – str. 9 protokołu kontroli;

c) występują rozbieżności dotyczące inwentaryzacji materiałów. Z jednej strony wskazano, że na dzień bilansowy należy przeprowadzić inwentaryzację materiałów, które w momencie zakupu obciążają koszty działalności, natomiast w innym miejscu regulacji wewnętrznych postanowiono, że materiały przekazane bezpośrednio z zakupu na potrzeby administracyjno-gospodarcze, tj. nabywane z przeznaczeniem na cele ogólne, biurowe, bhp oraz sól, piasek, emulsja, paliwo i inne, jeżeli ich zużycie jest kontrolowane w sposób pozaksięgowy, odpisuje się w koszty w pełnej ich wartości pod datą zakupu. Ze względu na to, że zużycie wymienionych materiałów w sekcji drogowo-mostowej jest szczegółowo rozliczane, nie będzie przeprowadzana inwentaryzacja tych materiałów na koniec każdego roku wraz z korektą kosztów, gdyż stanowi to niewielki procentowy udział w ogólnych kosztach. W praktyce na 31 grudnia 2016 r. nie była przeprowadzona inwentaryzacja materiałów, które w momencie zakupu odnoszono w koszty działalności – str. 55 protokołu kontroli.

           Badanie prawidłowości zapisów dokonywanych w księgach rachunkowych (str. 11-12 protokołu kontroli), w świetle przepisów ustawy o rachunkowości i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont…, wykazało, że:

a) niewłaściwie ewidencjonowano opłaty za korzystanie ze środowiska – na koncie 201 „Rozrachunki z dostawcami i odbiorcami”. Zobowiązania z tego tytułu nie dotyczą dostaw, robót lub usług, zatem powinny być ujmowane na koncie 240 „Pozostałe rozrachunki”;

b) niewłaściwie ewidencjonowano zobowiązania z tytułu zwrotu kosztów podróży pracownikom, wykorzystując do tego celu konto 201. Zgodnie z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia rozrachunki dotyczące zwrotu kosztów podróży pracownikom winny być ujmowane na koncie 234 „Pozostałe rozrachunki z pracownikami”;

c) nieprawidłowo ewidencjonowano odpis na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych. Zapisu księgowego dokonywano w momencie przekazywania środków z rachunku bieżącego na rachunek ZFŚS: Wn 405 „Ubezpieczenia społeczne i inne świadczenia” – Ma 130-2 „Rachunek bieżący jednostki”. Prawidłowo księgowanie operacji związanych z naliczeniem i przekazaniem odpisu powinno wyglądać następująco: naliczenie odpisu na początek roku Wn 405 – Ma 240 „Pozostałe rozrachunki”, dokonanie przelewu części odpisu z rachunku Wn 240 – Ma 130;

d) zwrot środków niewykorzystanych na wydatki budżetowe został ujęty zapisem ujemnym Wn 130-2 – Ma 223-1 „Rozliczenie wydatków budżetowych” – niezgodnie z danymi wyciągu bankowego. Przelew należało zaksięgować Wn 223-1 – Ma 130-2 oraz dodatkowo powinien być zastosowany techniczny zapis ujemny po obu stronach konta 130-2;

e) rozrachunki z tytułu wynagrodzeń brutto ewidencjonowano prawidłowo na koncie 231 „Rozrachunki z tytułu wynagrodzeń”, jednakże należne do wypłaty wynagrodzenie netto księgowano bezpodstawnie dodatkowym zapisem Wn 231 – Ma 240, ewidencjonując następnie przelew wynagrodzenia ze stroną Wn konta 240. Przenoszenie zobowiązań z tytułu wynagrodzeń netto na konto 240 nie ma uzasadnienia w postanowieniach załącznika nr 3 do rozporządzenia,

f) przychody ze sprzedaży drzewa pozyskanego z wycinki oraz monitora zostały ujęte na koncie 750 „Przychody finansowe”, zamiast na koncie 760 „Pozostałe przychody operacyjne”, jak to wynika z załącznika nr 3 do rozporządzenia.

Kontrola realizacji dochodów z mienia znajdującego się w trwałym zarządzie PZD w Sejnach wykazała, że:

a) brak udokumentowania zaistnienia przesłanek zawarcia w drodze bezprzetargowej  umowy najmu lokalu użytkowego na okres 5 lat (od 1 października 2014 r. do 30 września 2019 r.). Zastosowanie do tego stanu faktycznego mają przepisy art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, ze zm.) oraz postanowienia uchwały Nr XXXVI/226/10 Rady Powiatu Sejneńskiego z dnia 17 marca 2010 r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na okres dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony. Zgodnie z przywołaną regulacją ustawową zawarcie umowy na okres dłuższy niż 3 lata powinno nastąpić po uzyskaniu zgody organów powiatu. Z kolei według § 9 ust. 1 uchwały Rady najemców i dzierżawców na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony wyłania się w drodze przetargu. Jak wynika z § 9 ust. 2 uchwały Rady drogę bezprzetargową można stosować przy wynajmowaniu lub wydzierżawianiu nieruchomości m.in. na potrzeby administracji publicznej i powiatowych jednostek organizacyjnych. Nie przedstawiono kontrolującym dokumentów potwierdzających przeprowadzenie przetargu lub uzyskanie zgody Rady Powiatu na odstąpienie od trybu przetargowego na podstawie art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgoda na zawarcie umowy przez PZD została udzielona przez Zarządu Powiatu, czyli organ, który nie mógłby samodzielnie zawrzeć takiej umowy w drodze bezprzetargowej bez zgody Rada Powiatu. Mając na uwadze zachowanie kompetencji poszczególnych organów powiatu w zakresie gospodarowania nieruchomościami, o wyrażenie zgody na zawarcie umowy powinien Pan zwracać się do tego organu powiatu, który jest władny do podejmowania decyzji w danej sprawie; w przypadku zawarcia umowy na okres dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony bez przeprowadzenia przetargu jest to Rada Powiatu – str. 20 protokołu kontroli;

b) umowa najmu lokalu użytkowego oraz umowa dzierżawy zawarte z Podlaskim Zarządem Dróg Wojewódzkich w Białymstoku na okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2016 r. były poprzedzone kilkunastoma umowami zawieranymi na okres 1 roku, począwszy od 1999 r. Analogiczna sytuacja występuje w przypadku umowy dzierżawy zawartej z Powiatowym Inspektoratem Weterynarii w Sejnach. Umowy zawierano bez uzyskiwania pisemnej zgody któregokolwiek z organów powiatu. Zgodnie z art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jednostka organizacyjna ma prawo m.in. oddania nieruchomości lub jej części w najem lub dzierżawę, z równoczesnym zawiadomieniem właściwego organu i organu nadzorującego, jeżeli umowa jest zawierana na czas oznaczony do 3 lat, albo za zgodą tych organów, jeżeli umowa jest zawierana na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub czas nieoznaczony; zgoda jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Mając na uwadze, że postanowienia uchwały Rady Powiatu z dnia 17 marca 2010 r. odnoszą się do umów zawieranych na okres dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, brak podstaw, aby do umów zawieranych na okres 1 roku stosować postanowienia § 12 uchwały określające zasady przedłużania umów z dotychczasowymi najemcami i dzierżawcami – str. 21-22 protokołu kontroli;

c) w przypadku umowy dzierżawy części nieruchomości zawartej na okres od 1 marca 2015 r. do 28 lutego 2018 r. (pierwsza umowa z kontrahentem, zawarta na okres do 3 lat) kontrolującym nie przedstawiono dokumentacji potwierdzającej wykonanie dyspozycji art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie zawiadomienia Zarządu Powiatu o oddaniu części nieruchomości w dzierżawę – str. 21 protokołu kontroli.

           Z ustaleń kontroli w zakresie prawidłowości stosowania klasyfikacji budżetowej, określonej przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1053, ze zm.), wynika błędne zaliczenie do par. 0750 „Wpływy z najmu i dzierżawy składników majątkowych Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub innych jednostek zaliczanych do sektora finansów publicznych oraz innych umów o podobnym charakterze”, zamiast do par. 0830 „Wpływy z usług”, kwot wpłacanych przez najemców za ogrzanie wynajmowanych pomieszczeń – str. 20-22 protokołu kontroli.

           Pośród wydatków bieżących sprawdzeniu poddano m.in. wydatki z tytułu wynagrodzeń pracowników PZD. Analiza postanowień obowiązującego w jednostce regulaminu wynagradzania, wprowadzonego w dniu 1 kwietnia 2014 r., wykazała, że zawiera on błędne zasady przyznawania dodatków specjalnych. W § 9 ust. 1 regulaminu ustalono, że dodatek specjalny może być przyznany pracownikowi m.in. ze względu na charakter pracy lub warunki wykonywania pracy. Wskazanie charakteru pracy lub warunków wykonywania pracy, jako podstawy przyznania dodatku specjalnego, wykracza poza zakres regulacji art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 902). Przesłanki te wynikały z przepisów nieobowiązującego od 1 kwietnia 2009 r. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 146, poz. 1222). Podkreślenia wymaga, że w obecnym stanie prawnym dodatek specjalny jest świadczeniem, które może być przewidziane jedynie za wykonanie dodatkowych zadań, poza bieżącymi zadaniami służbowymi, lub z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych. Kontrola tego zagadnienia nie wykazała przypadków przyznawania dodatków specjalnych ze względu na charakter pracy lub warunki wykonywania pracy, jednakże niezgodność regulacji wewnętrznych z przepisami ustawy powinna zostać usunięta – str. 26-27 protokołu kontroli.

           Analiza pism stanowiących podstawę przyznawania dodatków specjalnych wykazała, że przyznawał je Pan jednym pismem obejmującym zbiorczo kilku pracowników. Pisma nie były załączane do akt osobowych pracowników. Dodatki specjalne przyznawał Pan na okres jednego miesiąca wskazując jako podstawę okresowe zwiększenie obowiązków służbowych i powierzenie dodatkowych zadań. Z treści pism przyznających dodatki nie wynikało jednak, jakie konkretnie obowiązki pracowników zostały zwiększone lub jakie dodatkowe zadania zostały im powierzone. W złożonym wyjaśnieniu uzasadnił Pan szczegółowo podstawy przyznania dodatków specjalnych poszczególnym pracownikom. Należy podkreślić, że precyzyjne sformułowanie podstawy przyznania tego dodatku jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym zweryfikowanie zaistnienia przesłanek określonych w art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych – str. 28-29 protokołu kontroli.

           Ponadto w § 4 ust. 2 pkt 1 regulaminu wynagradzania określono, że pracownikowi przysługuje wynagrodzenie zasadnicze zgodnie z tabelą wynagrodzeń stanowiącą załącznik nr 1 do regulaminu. Tabela ta zawiera imię i nazwisko pracownika, zajmowane stanowisko, kwotę wynagrodzenia zasadniczego, kategorię zaszeregowania, dodatek za staż pracy (wyrażony procentowo), kwotę dodatku funkcyjnego (Pana Kierownika i głównej księgowej) oraz kwotę dodatku specjalnego (przyznanego dwóm robotnikom wykwalifikowanym). Tabela ta zawiera dane aktualne na dzień 1 kwietnia 2014 r. W przepisach prawa brak uzasadnienia, aby w tabeli wynagrodzeń opracowanej w ramach regulaminu wynagradzania ujmować dane osobowe pracowników lub kwoty poszczególnych składników wynagrodzenia każdego z nich (w tym ulegających corocznym zmianom). Ponadto wskazanie w tabeli w odniesieniu do dwóch robotników wykwalifikowanych dodatku specjalnego w wysokości …[1] miesięcznie, przyznanego im w poprzednich latach jako stały składnik wynagrodzenia, świadczy o nieprawidłowym przyznawaniu tego dodatku w przeszłości. Okolicznością uzasadniającą przyznanie dodatku specjalnego jest bowiem cecha „okresowości” zwiększenia obowiązków lub powierzenia zadań, co powoduje, że ma on charakter świadczenia tymczasowego. Zatem dodatek specjalny nie może być stałym składnikiem wynagrodzenia. Jeżeli pracownik stale wykonuje określone czynności, to wynagrodzenie z tego tytułu powinno być uwzględnione w poziomie jego wynagrodzenia zasadniczego – str. 27 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości naliczenia odpisu na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych wykazała, że po uwzględnieniu korekty odpisu dokonanej pod koniec 2016 r. na rachunek bankowy funduszu przekazano łącznie kwotę 18.870 zł, tj. zawyżoną o 28,89 zł w stosunku do obliczeń dokonanych przez kontrolujących na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie sposobu ustalania przeciętnej liczby zatrudnionych w celu naliczania odpisu na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych (Dz. U. Nr 43, poz. 349). W trakcie kontroli zwrócono 28,89 zł z rachunku ZFŚS na rachunek bieżący – str. 32-33 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości rozliczania kosztów podróży służbowych wykazała, że 18 marca 2016 r. odbył Pan samochodem służbowym podróż zagraniczną do Druskiennik na Litwie,  jednakże nie przedłożył Pan delegacji do rozliczenia. Z ustaleń kontroli wynika, że podróż służbowa trwała mniej niż 8 godzin, zatem zgodnie z § 13 ust. 3 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz. U. z 2013 r. poz. 167), należało Panu wypłacić 1/3 diety. Uwzględniając wysokość diety za dobę podróży na Litwę, określoną w załączniku do rozporządzenia, kwota należnej Panu diety wynosiła 13 euro.

Ponadto stosowane w jednostce zarządzenie określające obowiązujące stawki za 1 km przebiegu pojazdu niebędącego własnością pracodawcy wskazuje jako podstawę wprowadzenia przepisy nieobowiązującego rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju (Dz. U. Nr 236, poz. 1990 ze zm.) – str. 35-36 protokołu kontroli.

           Kontrolowana jednostka posiada przepisy wewnętrzne regulujące zasady wyłaniania wykonawców zamówień, do których nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2164, ze zm.), wprowadzone Pana zarządzeniem z dnia 17 kwietnia 2015 r. w sprawie regulaminu udzielenia zamówień publicznych o wartości szacunkowej nieprzekraczającej równowartości kwoty 30.000 euro. Z zawartych w nim regulacji wynika, że dopiero przy zamówieniu o wartości większej niż 6.000 euro (odpowiadającej sumie 25.049 zł według średniego kursu euro stosowanego na podstawie Prawa zamówień publicznych) przyjęte procedury, zakładające konkurencyjność postępowania, znajdują zastosowanie. W przypadku zamówień o wartości szacunkowej nieprzekraczającej kwoty 6.000 euro przewidziano odstąpienie od obowiązku dokonywania rozeznania rynku. Obowiązujące regulacje wewnętrzne – z uwagi na stosunkowo wysoki próg wartości szacunkowej zamówienia, od której przewidziano konkurencyjność postępowania – nie zapewniają zatem, iż przy zlecaniu szeregu odpłatnych dostaw, robót i usług (w tym o znaczącej wysokości) przestrzegana będzie zasada dokonywania wydatków publicznych w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, wyrażona w art. 44 ust. 3 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870, ze zm.). Z ustaleń kontroli wynika, że w praktyce brak udokumentowania sposobu wyłonienia wykonawców m.in. dostaw soli na łączną kwotę 28.353,72 zł oraz żwiru na łączną kwotę 14.083,89 zł. Z wyjaśnienia Pana Kierownika wynika, że brak dokumentacji poświadczającej działania w celu wyłonienia najkorzystniejszej oferty w przypadku zamówień o wartości poniżej 6.000 euro wynika z przeprowadzania rozeznania rynku w drodze telefonicznej – str. 37-39 protokołu kontroli.

           W zakresie prawidłowości zaciągania zobowiązań stwierdzono przypadki braku podpisu głównego księgowego na umowach zawieranych przez jednostkę, które powodują powstanie zobowiązań pieniężnych. Podpis głównego księgowego na dokumencie operacji gospodarczej polegającej na zaciągnięciu zobowiązania potwierdza dokonanie wstępnej kontroli tej operacji w zakresie wynikającym w szczególności z art. 54 ust. 3 pkt 3 ustawy o finansach publicznych i dokumentuje fakt mieszczenia się zaciąganego zobowiązania w planie finansowym jednostki – str. 41, 44-45 i 48 protokołu kontroli.

Badając dokumentację dotyczącą eksploatacji samochodu ciężarowego FORD Transit stwierdzono, że w ciągu roku wystąpiły rozbieżności pomiędzy faktycznym zużyciem paliwa a zużyciem według normy ustalonej dla tego pojazdu Pana zarządzeniem Nr 9/2013 z dnia 7 listopada 2013 r. w wysokości 12 litrów na 100 km. Analiza miesięcznych rozliczeń wykazała, że przepały w skali roku wyniosły ogółem 224,33 litra (w tym największy przepał miesięczny w listopadzie 2016 r. – 30,08 litra). Przyjmując średnią cenę paliwa ON w 2016 r. w wysokości 4,09 zł za litr, wartość przepałów paliwa wynosi 917,51 zł. Natomiast oszczędności paliwa względem normy wyniosły ogółem 1,48 litra. W regulaminie użytkowania samochodów służbowych i maszyn Powiatowego Zarządu Dróg w Sejnach nie określono sposobu postępowania w przypadku przepałów paliwa oraz jego oszczędności. Na miesięcznym rozliczeniu zużycia paliwa dla pojazdu FORD Transit sporządzonym za styczeń 2016 r. ujęto adnotację, że przepał w wysokości 29,12 litra powstał w wyniku zwiększonego zapotrzebowania energetycznego na ogrzanie jednostki napędowej i przedniej części układu wydechowego. Pozostałe przepały paliwa nie były wyjaśniane według okazanej dokumentacji. W złożonym w tej sprawie wyjaśnieniu wskazał Pan, że zróżnicowane zużycie paliwa jest wynikiem pracy samochodu w różnych warunkach, pozostawania pojazdu w uruchomieniu podczas wykonywania prac, przy których pokonywana jest niewielka ilość kilometrów, a także częstego „gaszenia” i uruchamiania silnika. Wskazał Pan też, że tankowania dokonuje jedna osoba posiadająca kluczyk do wlewu paliwa. W oparciu o rzeczywiste średnie zużycie paliwa na 100 km wykazywane w miesięcznych rozliczeniach obliczono, że pojazd ten spala średnio 14,82 litrów paliwa na 100 km. Z powyższego wynika więc – przy uwzględnieniu uzasadnienia zawartego w Pana wyjaśnieniu – że ustalona norma jest nieadekwatna do rzeczywistego zużycia paliwa przez pojazd – str. 43-44 protokołu kontroli.

           Kontroli poddano przeprowadzoną, na podstawie wewnętrznych regulacji, procedurę wyłonienia dostawcy paliwa do pojazdów PZD w Sejnach. W „Istotnych Warunkach Zamówienia” przyjęto, że podstawą do rozliczenia za zakup paliwa w okresie obowiązywania umowy będą ceny obowiązujące na stacji paliw wykonawcy z dnia zakupu pomniejszone o wskaźnik obniżki cen (upust) podany w ofercie. W formularzu cenowym oferenci mieli wskazać cenę za 1 litr paliwa obowiązującą na stacji paliw na dzień 26 września 2016 r. na godzinę 12.00. Natomiast analiza treści umowy zawartej z dostawcą wykazała, że znajduje się w niej zapis dopuszczający możliwość skorygowania cen jednostkowych przedstawionych w ofercie, gdy nastąpi zmiana: podatków nakładanych na paliwa (VAT, akcyza), ceny ropy naftowej i gotowych produktów na światowych giełdach, a także warunków na rynku krajowym kształtowanych przez konkurencję. Tego typu postanowienia powodują, że ustalona w postępowaniu cena oferty, uznana za najkorzystniejszą, w istocie może nie być stosowana przy realizacji dostaw. W szczególności wpływa na taką ocenę brak odniesienia się w umowie, formularzu ofertowym i warunkach postępowania do cen producentów paliw, jako obiektywnej wartości wyjściowej dla ceny zawartej w ofercie i późniejszych zmian cen przez wykonawcę – str. 40-41 protokołu kontroli.

Stwierdzone nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości jednostek budżetowych oraz nieprawidłowego funkcjonowania kontroli zarządczej.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Panu Dyrektorze, zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywają na głównym księgowym, stosownie do zakresu czynności. Prawa i obowiązki głównego księgowego określa art. 54 ustawy o finansach publicznych.

           Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Wyeliminowanie rozbieżności między strukturą organizacyjną określoną w regulaminie organizacyjnym a stanem faktycznym w zakresie stanowisk pracy w sekcji administracyjno-księgowej.

2. Ustanowienie zastępstwa specjalisty ds. administracyjnych na czas nieobecności w pracy.

3. Pisemne powierzenie głównej księgowej obowiązków w zakresie ewidencji druków ścisłego zarachowania.

4. W zakresie dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości:

a) usunięcie postanowień przewidujących prowadzenie wykazu składników aktywów i pasywów (inwentarza) jako elementu ksiąg rachunkowych,

b) określenie wersji oprogramowania stosowanego przy prowadzeniu ksiąg rachunkowych i daty rozpoczęcia jego eksploatacji.

c) wyeliminowanie rozbieżnych postanowień w zakresie obowiązku inwentaryzacji materiałów odpisywanych w koszty w momencie zakupu.

5. Zobowiązanie głównej księgowej do wyeliminowania uchybień w zakresie dokonywania zapisów w księgach rachunkowych, poprzez:

a) ewidencjonowanie opłat za korzystanie ze środowiska na koncie 240,

b) ujmowanie zobowiązań z tytułu zwrotu kosztów podróży pracownikom na koncie 234,

c) księgowanie operacji związanych z naliczeniem i przekazaniem środków na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych w sposób wskazany w protokole kontroli,

d) zaniechanie stosowania zapisu ujemnego dla zwrotu środków niewykorzystanych na wydatki; stosowanie dla tej operacji zapisów podanych w części opisowej wystąpienia,

e) zaprzestanie wykorzystywania konta 240 do księgowania rozliczeń z tytułu wynagrodzeń netto podlegających przelaniu na rachunki pracowników,

f) ujmowanie przychodów ze zbycia składników majątkowych na koncie 760.

6. Przestrzeganie zasad wyłaniania stron umów najmu i dzierżawy na okres dłuższy niż 3 lata, wynikających z ustawy o gospodarce nieruchomościami i uchwały Rady Powiatu, a także obowiązku zawiadamiania lub uzyskiwania zgody organów powiatu na zawarcie umowy w przypadkach określonych w art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy, mając na względzie, że uzyskanie zgody na zawarcie umowy nie może pochodzić od Zarządu Powiatu w przypadku umowy, której – ze względu na jej warunki – Zarząd nie mógłby zawrzeć bez zgody Rady.

7. Zaniechanie ujmowania wpłat za ogrzanie lokali użytkowych w par. 0750.

8. W zakresie wynagrodzeń:

a) usunięcie z regulaminu wynagradzania postanowień przewidujących przyznawanie dodatków specjalnych ze względu na charakter pracy lub warunki wykonywania pracy,

b) precyzyjne uzasadnianie merytorycznych podstaw przyznania dodatku specjalnego, mając na uwadze konieczność wykazania dodatkowych zadań (w stosunku do obowiązującego zakresu czynności pracownika) lub zwiększonych obowiązków służbowych, a także okresowego charakteru przyczyny przyznania dodatku,

c) usunięcie z regulaminu wynagradzania załącznika zawierającego imienny wykaz pracowników wraz z przysługującymi im składnikami wynagrodzenia.

9. Zobowiązanie odpowiedzialnego pracownika do dołożenia większej staranności przy ustalaniu faktycznej przeciętnej liczby zatrudnionych na potrzeby korekty odpisu na ZFŚS.

10. W zakresie wydatków na podróże służbowe:

a) wypłacanie należnej diety za każdą odbytą podróż zagraniczną,

b) uaktualnienie podstawy prawnej przepisów wewnętrznych regulujących stawki za jeden kilometr przebiegu w podróży służbowej samochodów stanowiących własność pracowników.

11. Rozważenie obniżenia progu wymagającego stosowania i dokumentowania konkurencyjnych procedur wyłonienia wykonawców zamówień publicznych o wartości nieprzekraczającej 30.000 euro, mając na uwadze tezy zawarte w części opisowej wystąpienia.

12. Zapewnienie opatrywania przez główną księgową podpisem dokumentów poświadczających zaciągnięcie zobowiązania, mając na uwadze postanowienia art. 54 ust. 3 pkt 3 ustawy o finansach publicznych.

13. Uregulowanie zasad wyjaśniania i rozliczania przepału lub oszczędności paliwa w pojazdach służbowych. Rozważenie zmodyfikowania normy zużycia paliwa w samochodzie FORD Transit, mając jednakże na względzie poziom zużycia wynikający z danych technicznych tego pojazdu.

14. Uwzględnianie – w przyjętych warunkach ustalania oferowanej przez wykonawców ceny za paliwo oraz w określonych umową zasadach korygowania cen dostaw względem ofert –cen producentów paliw jako obiektywnego odnośnika przy wyborze najkorzystniejszej oferty oraz przy późniejszym weryfikowaniu przestrzegania zaoferowanych warunków przy wykonywaniu dostaw, mając na względzie zapewnienie realizacji zasady z art. 44 ust. 3 pkt 1 lit. a) ustawy o finansach publicznych przy zakupach paliwa.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Suwałkach, w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

           Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

               Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

          w Białymstoku

Do wiadomości:

1.Zarząd Powiatu Sejneńskiego

2. Regionalna Izba Obrachunkowa

Zespół w Suwałkach