Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Zespole Szkół w Augustowie

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

           Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 05 kwietnia 2017 roku (znak: RIO.I.6002-1/17), o treści jak niżej:

Pan

Jerzy Żmieńko

Dyrektor Zespołu Szkół

w Augustowie

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej Zespołu Szkół w Augustowie za 2016 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach  obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 561) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto zagadnienia organizacyjne, funkcjonowanie kontroli zarządczej, księgowość i sprawozdawczość, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, plan finansowy i jego wykonanie, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2016 r. poz. 1379, z zm.), gospodarkę składnikami majątku, inwentaryzację, rozliczenia z budżetem gminy.

Analiza zakresów czynności pracowników wykonujących czynności związane z gospodarką finansową i rachunkowością Zespołu, w tym głównej księgowej, księgowej, sekretarki, intendentki, wykazała brak postanowień odnoszących się do zastępstwa pracowników w czasie ich nieobecności. Kwestia ustalenia zastępstw ma podstawowe znaczenie dla zapewnienia ciągłości działania jednostki sektora finansów publicznych wymaganej standardami kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych ogłoszonymi komunikatem Nr 23 Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2009 r. (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 15, poz. 84) – str. 3 i 5 protokołu kontroli.

Analiza prawidłowości zapisów dokonywanych w księgach rachunkowych, przeprowadzona pod kątem zgodności z przepisami ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2016 r. poz. 1047, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2013 r. poz. 289, ze zm.), wykazała, że:

a) jednostka posiada otwarty pomocniczy rachunek bankowy o nazwie „Wiejska szkoła = nowoczesna szkoła”, pomimo iż ukończono realizację zadania, w związku z którym został on otwarty. Rachunek ten nie jest objęty ewidencją księgową; w 2016 r. na rachunku nie wystąpiły żadne obroty, a zerowe saldo na dzień 31 grudnia 2016 r. zostało potwierdzone przez bank – str. 14-15 protokołu kontroli,

b) od nieterminowo wnoszonych wpłat za najem pomieszczeń szkolnych nie naliczano odsetek, czym naruszono § 8 ust. 5 rozporządzenia, zobowiązujący do ujęcia w księgach odsetek należnych według stanu na koniec kwartału oraz art. 42 ust. 5 ustawy z dnia z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r, poz. 1870, ze zm.) zobowiązujący jednostki sektora finansów publicznych do ustalania wszystkich przypadających im należności, w tym cywilnoprawnych – str. 28 i 49 protokołu kontroli,

c) w ewidencji Zespołu nie ujęto wartości gruntu pod budynkami szkoły (działka nr 644 o pow. 2,27 ha), przekazanego w trwały zarząd na mocy decyzji z dnia 31 grudnia 1999 r. Z wyjaśnienia udzielonego przez główną księgową wynika, że wartość gruntu objęta jest ewidencją Urzędu Gminy Bielsk Podlaski. Stosownie do § 2 pkt 5 rozporządzenia, ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o środkach trwałych rozumie się przez to m.in. środki trwałe otrzymane w trwały zarząd i użytkowanie na potrzeby jednostki – str. 52 protokołu kontroli.

Kontrola zagadnienia planowania i sprawozdawczości wyodrębnionego rachunku dochodów i wydatków nimi finansowanych wykazała, że Zespół w sprawozdaniu Rb-34S za okres 2016 r. (opatrzonym datą 27 stycznia 2017 r. oraz podpisami Pana Dyrektora i głównej księgowej) zamieścił po stronie planu dane niezgodne z ostateczną wersją załącznika do uchwały budżetowej, zawierającego formalnie obowiązujący na dzień 31 grudnia 2016 r. plan dochodów i wydatków wyodrębnionego rachunku Zespołu. Według załącznika nr 6 do uchwały Nr XII/59/2015 Rady Gminy Bielsk Podlaski z dnia 30 grudnia 2015 r. w sprawie budżetu gminy na 2016 r., dochody i wydatki wyodrębnionego rachunku Zespołu (zastosowano szczegółowość do rozdziałów klasyfikacji budżetowej) miały wynosić w rozdziale 80101 „Szkoły podstawowe” 4.500 zł i w rozdziale 80148 „Stołówki szkolne i przedszkolne” 199.860 zł, natomiast w sprawozdaniu Rb-34S za 2016 r. po stronie planu w zakresie rozdziału 80101 podano kwoty dochodów i wydatków po 10.442 zł (różnica 5.942 zł). Z przeprowadzonej analizy zmian do uchwały budżetowej gminy Bielsk Podlaski na 2016 r. nie wynika, aby załącznik nr 6 w trakcie roku ulegał zmianom. W trakcie czynności kontrolnych ustalono, że ostateczna kwota planowanych dochodów i wydatków w rozdziale 80101 wykazana w sprawozdaniu Rb-34S była efektem 3 zmian udokumentowanych zarządzeniami Pana Dyrektora z dnia 19 kwietnia, 26 września i 9 grudnia 2016 r. Zmiany polegały na wprowadzeniu po stronie dochodów par. 0970 „Wpływy z różnych dochodów” na kwotę 5.942 zł (wykonanie 5.825,99 zł) oraz odpowiednim zwiększeniu o tę kwotę wydatków w par. 4210 „Zakup materiałów i wyposażenia”, 4240 „Zakup środków dydaktycznych i książek” i 4300 „Zakup usług pozostałych”; we wszystkich przypadkach zarządzenia w sprawie zmian planu przekazał Pan Wójtowi Gminy Bielsk Podlaski.

W § 4 ust. 6 i ust. 7 uchwały Nr XLIV/233/10 Rady Gminy Bielsk Podlaski z dnia 29 września 2010 r. w sprawie określenia jednostek budżetowych gromadzących dochody na wydzielonym rachunku bankowym, źródeł tych dochodów i ich przeznaczenia oraz sposobu i trybu sporządzania planu finansowego, dokonywania zmian w tym planie i ich zatwierdzania postanowiono, że upoważnienie do dokonywania zmian w planach dochodów i wydatków nimi finansowanych będzie zawarte co roku w uchwale budżetowej, zaś kierownicy samorządowych jednostek budżetowych w terminie 7 dni od dnia dokonania zmiany zawiadamiają Wójta o dokonanych zmianach. Analiza uchwały budżetowej gminy Bielsk Podlaski na 2016 r. wraz ze zmianami wykazała brak postanowień upoważniających kierowników jednostek oświatowych do dokonywania zmian w planach finansowych wyodrębnionych rachunków (brak stosownego upoważnienia dotyczy także uchwały budżetowej na 2017 r.). W § 11 uchwały Nr XII/59/2015 Rady Gminy Bielsk Podlaski z dnia 30 grudnia 2015 r. w sprawie uchwalenia budżetu Gminy Bielsk Podlaski na 2016 rok zawarto jedynie upoważnienia dla Wójta Gminy do dokonywania zmian w planie wydatków w zakresie wydatków na uposażenia i wynagrodzenia ze stosunku pracy z wyłączeniem przeniesień wydatków między działami oraz do dokonywania zmian w planie wydatków inwestycyjnych, polegających na przenoszeniu planowanych wydatków między zadaniami z wyłączeniem rozszerzania ich zakresu rzeczowego oraz wprowadzania nowych zadań. Jako podstawę prawną podjęcia uchwała budżetowa wymienia m.in. art. 258 ustawy o finansach publicznych, przewidujący możliwość upoważnienia Wójta przez Radę Gminy do dokonywania określonych zmian w planie wydatków budżetu. Przywołany przepis art. 258 ustawy przewiduje także możliwość upoważnienia Wójta do przekazania przysługujących Wójtowi uprawnień do dokonywania przeniesień planowanych wydatków innym jednostkom organizacyjnym. Upoważnienia takiego nie przewidziano zarówno w uchwale budżetowej na 2016 r. jak i na 2017 r., jednakże zwrócenia uwagi wymaga że regulacja ta nie ma zastosowania do wprowadzania zmian w planach finansowych wyodrębnionego rachunku dochodów i wydatków nimi finansowanych.

W świetle postanowień przywołanej uchwały Rady Gminy Bielsk Podlaski z dnia 29 września 2010 r. sprawie określenia jednostek budżetowych gromadzących dochody na wydzielonym rachunku bankowym..., w uchwale budżetowej powinno znaleźć się upoważnienie skierowane bezpośrednio do dyrektorów szkół (w tym do Pana Dyrektora) posiadających wyodrębniony rachunek dochodów i wydatków nimi finansowanych, o którym mowa w art. 223 ustawy o finansach publicznych. Brak takiego postanowienia jest równoznaczny z brakiem upoważnienia do dokonywania zmian w planie finansowym tego rachunku. Zatem formalna zmiana planu mogła w 2016 r. być wyłącznie pochodną odpowiedniej zmiany załącznika do uchwały budżetowej dokonanej uchwałą Rady Gminy, co jednakże nie miało miejsca. Na uwagę zasługuje ponadto, iż zgodnie z treścią § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1542), dokonywanie zmian w planach finansowych dochodów wyodrębnionego rachunku oraz zatwierdzanie zmian w tych planach następuje zgodnie z uchwałą organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. W § 12 ust. 5 rozporządzenia zawarto zaś zapis, powielony następnie w cytowanej uchwale Rady Gminy Bielsk Podlaski, zgodnie z którym kierownicy samorządowych jednostek budżetowych w terminie 7 dni od dnia dokonania zmiany w planach finansowych zawiadamiają zarząd o dokonanych zmianach.

Zgodnie z art. 223 ust. 3 ustawy o finansach publicznych wydatki z wyodrębnionego rachunku mogą być dokonywane do wysokości kwot zgromadzonych dochodów, w ramach planu finansowego. Ponadto z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych… wynika, że plany, o których mowa w art. 223 ustawy, ujęte w uchwale budżetowej stanowią prognozę gromadzonych dochodów, a w zakresie wydatków nieprzekraczalny limit. Ogólna zasada dokonywania wydatków publicznych określona w art. 44 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych stanowi natomiast, że wydatki te mogą być ponoszone na cele i wysokościach ustalonych w planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych. Także art. 254 pkt 3 tej ustawy wskazuje, że dokonywanie wydatków następuje w granicach kwot określonych w planie finansowym, z uwzględnieniem prawidłowo dokonanych przeniesień. Wskazania wymaga, iż skoro dokonane przez Pana Dyrektora zmiany planu finansowego na 2016 r. nie miały praktycznego przełożenia na zmianę tego planu pod względem formalnym, co wyżej uzasadniono, doszło do przekroczenia planu wydatków wyodrębnionego rachunku, przyjętego w uchwale budżetowej gminy Bielsk Podlaski, które wynosiło 4.463,05 zł w rozdziale 80101 (plan 4.500 zł, wykonanie 8.963,06 zł) – str. 46-49 protokołu kontroli.

Stwierdzona nieprawidłowość, jako mająca swoje źródło w braku odpowiednich działań organów gminy, będzie skutkowała wydaniem odpowiednich zaleceń pokontrolnych Wójtowi Gminy Bielsk Podlaski w treści wystąpienia pokontrolnego z kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy.

           W kwestii poboru opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego w oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych ustalono przypadki jej zaniżenia, na łączną kwotę 99 zł w okresie wrzesień-grudzień 2016 r., w świetle postanowień § 4 ust. 1 uchwały Nr VIII/41/2015 Rady Gminy Bielsk Podlaski z dnia 26 sierpnia 2015 r. w sprawie opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego w oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę Bielsk Podlaski oraz ustalenia przerw w pracy oddziału przedszkolnego. Przywołana regulacja stanowi, że opłata podlega obniżeniu o 50% za drugie dziecko z jednej rodziny korzystające z wychowania przedszkolnego w tej samej szkole podstawowej lub uczęszczające do tej samej szkoły podstawowej. Kontrola wykazała, iż w dwóch przypadkach w stosunku do obu dzieci z tej samej rodziny korzystających z wychowania przedszkolnego w oddziale przedszkolnym zastosowano obniżkę w opłacie w wysokości 50%. Odnosząc się do tej kwestii wskazał Pan, że w powyższym przypadku została zastosowana relacja zwrotna. Jest dwójka dzieci więc pierwsze zostało zwolnione z opłaty o 50% i podobnie drugie gdyż posiadało rodzeństwo uczęszczające do przedszkola – str. 24-26 protokołu kontroli. W ocenie Izby stanowisko takie nie ma uzasadnienia w treści uchwały.

Badając prawidłowość ustalania i pobierania dochodów realizowanych na rzecz budżetu gminy z tytułu najmu pomieszczeń szkolnych stwierdzono, że zaniechano uzyskania zgody organów gminy na oddanie w najem w dniu 11 marca 2011 r. na czas nieoznaczony pomieszczenia z przeznaczeniem na gabinet stomatologiczny. Naruszono w ten sposób art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 poz. 2147, ze zm.), zgodnie z którym zarządca ma prawo do oddania nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo użyczenie na czas nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd, z równoczesnym zawiadomieniem właściwego organu i organu nadzorującego, jeżeli umowa jest zawierana na czas oznaczony do 3 lat, albo za zgodą tych organów, jeżeli umowa jest zawierana na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub czas nieoznaczony, jednak na okres nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd. W trakcie kontroli, Rada Gminy Bielsk Podlaski uchwałą Nr XXII/134/2017 z dnia 10 lutego 2017 r. wyraziła zgodę na oddanie na czas nieokreślony przedmiotowego pomieszczenia w budynku w Zespołu Szkół w Augustowie z przeznaczeniem na prowadzenie w nim gabinetu stomatologicznego.

Z ustaleń kontroli nie wynika także, aby wyłonienie najemcy pomieszczenia na gabinet stomatologiczny zostało poprzedzone zorganizowaniem przetargu, jak tego wymagają przepisy art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z ich brzmieniem zawarcie umów najmu na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu; rada może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego tryb zawarcia takiej umowy. W treści § 20 ust. 2 uchwały Nr XV/76/08 Rady Gminy Bielsk Podlaski z dnia 30 stycznia 2008 r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy Bielsk Podlaski przewidziano, iż najem nieruchomości lub ich części na okres powyżej 5 lat następuje w drodze bezprzetargowej po uzyskaniu przez Wójta każdorazowo zgody Rady. W § 20a tego aktu (wprowadzonym z dniem 16 lipca 2013 r.) ustalono zaś, iż najem nieruchomości lub ich części na czas nieoznaczony następuje w drodze bezprzetargowej po uzyskaniu przez Wójta każdorazowo zgody Rady. W udzielonym wyjaśnieniu wskazał Pan: Przetarg nie został przeprowadzony. Zrezygnowano, gdyż było bardzo małe zainteresowanie okolicznych dentystów, którzy oglądali pomieszczenia. Po wywieszeniu ogłoszenia w Urzędzie Gminy Bielsk Podlaski zgłosiła się osoba z Białegostoku, która była zainteresowana prowadzeniem gabinetu. W związku z powyższym zaproponowaliśmy współpracę określając swoje warunki.

W przypadku opisywanego najmu pomieszczenia na gabinet dentystyczny stwierdzono ponadto, że koszty i świadczenia związane z eksploatacją lokalu (tj. energii elektrycznej, wody, ogrzewania) miały być regulowane, według postanowień umowy, w ramach wpłacanego czynszu za najem (ich wartości nie ustalono odrębnie). Oznacza to, iż pobierany czynsz obejmował także koszty bieżące utrzymania lokalu; całość uzyskiwanych z tego tytułu dochodów klasyfikowano w par. 0750 „Wpływy z najmu i dzierżawy składników majątkowych Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub innych jednostek zaliczanych do sektora finansów publicznych oraz innych umów o podobnym charakterze”. Należy zatem uznać, iż umowa nie określa w istocie stawki czynszu rozumianej jako należność jednostki za prawo korzystania przez najemcę z lokalu. Czynsz stanowi istotę umowy najmu, jak to wynika z art. 659 § 1 Kodeksu cywilnego. Odrębnym rodzajem należności gminy od najemcy są ponoszone przez jednostkę przejściowo – za najemcę – koszty utrzymania lokalu (dostarczanych do niego mediów), które najemca zobowiązany jest ponieść w całości. Do zadań Zespołu nie należy bowiem ponoszenie kosztów funkcjonowania innych podmiotów, w tym prowadzących działalność gospodarczą. Prawidłowo, kwoty wpłacone przez najemcę lokalu służące pokryciu ponoszonych przez Zespół kosztów utrzymania budynku powinny być zarachowane na zwrot (wznowienie) wydatków w odpowiedniej podziałce klasyfikacji budżetowej wydatków. Z ustaleń kontroli nie wynika ponadto, aby w praktyce dokonywano rozliczeń faktycznych kosztów zużycia przez najemcę wody, energii elektrycznej i ogrzewania, co uniemożliwia stwierdzenie, czy ustalony czynsz wystarcza na pokrycie rzeczywistych kosztów eksploatacyjnych, będących następstwem prowadzenia działalności gospodarczej w wynajmowanych pomieszczeniach szkolnych, co mogłoby świadczyć de facto o nieodpłatnym udostępnianiu lokalu podmiotowi prowadzącemu działalność gospodarczą, a tym samym nieustaleniu, w sensie ekonomicznym, należności jednostki z tytułu najmu pomieszczeń szkolnych – str. 27-28 protokołu kontroli.

           Kontrola wykazała, iż dochody zrealizowane przez Zespół z tytułu udostępniania pomieszczeń szkolnych na gabinet stomatologiczny i sklepik szkolny (umowa obowiązywała do 31 sierpnia 2016 r.) zostały w całości odprowadzone na rachunek budżetu gminy Bielsk Podlaski (w 2016 r. wyniosły one 7.345 zł), zaś wpływy z tytułu najmu innych pomieszczeń (w szczególności sali gimnastycznej) przyjmowano na wyodrębniony rachunek dochodów i wydatków nimi finansowanych, o którym mowa w art. 223 ustawy o finansach publicznych. Należy wskazać, że dochody z najmu pomieszczeń szkolnych powinny być w całości przyjmowane na wyodrębniony rachunek dochodów, ponieważ uchwała Nr XLIV/233/10 Rady Gminy Bielsk Podlaski z dnia 29 września 2010 r. w sprawie określenia jednostek budżetowych gromadzących dochody na wydzielonym rachunku bankowym…, wymienia wśród źródeł dochodów wyodrębnionego rachunku opłaty za wynajem i dzierżawę pomieszczeń szkolnych (§ 2 pkt 4). W udzielonym wyjaśnieniu poinformował Pan, że dochody z tytułu najmu gabinetu stomatologicznego i sklepiku szkolnego są traktowane jako dochody budżetowe na podstawie ustnej decyzji Skarbnika gminy Bielsk Podlaski. Do roku 2010, gdy w jednostce był utworzony rachunek dochodów własnych, na mocy wówczas obowiązującej Uchwały Rady Gminy, tylko dochody z jednorazowego udostępniania pomieszczeń szkolnych stanowiły dochody tego rachunku. Dochody z tytułu umów najmu, zawieranych na okresy dłuższe były dochodami budżetowymi. Po zmianie ustawy o finansach publicznych w 2010 roku i likwidacji rachunku dochodów własnych, Rada Gminy podjęła nową uchwałę nr XLIV/233/10 wskazując, że jednym ze źródeł dochodów, gromadzonych na wydzielonym rachunku bankowym są opłaty za wynajem i dzierżawę pomieszczeń szkolnych, nie było już zapisu „jednorazowego”. Po ustnym uzgodnieniu, pani Skarbnik podjęła decyzję, że dochody z tytułu umów zawartych na czas nieokreślony na wynajem gabinetu stomatologicznego i sklepiku szkolnego, nadal będą dochodami budżetowymi, zaś umowy zawierane na wynajem sali gimnastycznej i innych pomieszczeń szkolnych będą dochodami wydzielonego rachunku bankowego. Każdego roku, dochody z tytułu najmu gabinetu i sklepiku były ujęte w planie dochodów budżetowych, przedkładanych Skarbnikowi Gminy i zatwierdzanym przez Radę Gminy Bielsk Podlaski – str. 46 i 48-49 protokołu kontroli.

Wprowadzony Pana zarządzeniem z dnia 30 czerwca 2009 r. regulamin wynagradzania pracowników niebędących nauczycielami zatrudnionych w Zespole Szkół w Augustowie stanowi m.in., że dodatek specjalny w indywidualnych przypadkach może zostać przyznany także na czas nieokreślony. Wskazana regulacja narusza przepis art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 902) stanowiący, iż dodatek specjalny może być przyznany pracownikowi (poza pracownikami wymienionymi w art. 36 ust. 3 ustawy) z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań. Z brzmienia tego przepisu wynika więc, że przyznanie dodatku może nastąpić przy zaistnieniu jednej z dwóch wymienionych w nim przesłanek. Jednakże okolicznością uzasadniającą przyznanie tego składnika wynagrodzenia jest zawsze cecha „okresowości” zwiększenia obowiązków lub powierzenia zadań, co powoduje, że ma on charakter świadczenia tymczasowego – str. 31 protokołu kontroli.

Regulamin wynagradzania określa także, że w Zespole tworzy się fundusz premiowy w ramach posiadanych środków na wynagrodzenia osobowe pracowników niepedagogicznych przyznawanych szkole przez organ prowadzący na kolejny rok budżetowy, w wysokości 20% planowanego funduszu płac. Postanowiono, że pracownik ma prawo do premii w wysokości do 30% wynagrodzenia zasadniczego oraz, że premią objęci są wszyscy pracownicy niepedagogiczni. W regulaminie wskazano ponadto przesłanki przyznawania premii odnoszące się do właściwego wykonywania obowiązków, a także przypadki, w których pracownik może być pozbawiony prawa do premii lub jej części. Ustalono, że mimo przywołanych postanowień w 2016 r. premie nie były przyznawane żadnemu z pracowników. Według wyjaśnienia Pana Dyrektora premie pracownikom niepedagogicznym Zespołu Szkół w Augustowie, pomimo że obowiązujący w jednostce Regulamin wynagradzania przewiduje taki składnik, nie są przyznawane, ze względu na ograniczone środki na wynagrodzenia w budżecie. Zaplanowany fundusz płac jest wykorzystywany w całości i nie jest przeznaczany na inne wydatki. Już od kilku lat mamy do czynienia z sytuacją, że w marcu, po otrzymaniu przez Gminę informacji o wielkości przyznanej subwencji oświatowej, zatwierdzony plan wydatków naszej jednostki, jest rygorystycznie zmniejszany – str. 31-32 i 34-35 protokołu kontroli.

Analiza wydatków z tytułu wynagrodzeń nauczycieli wykazała, iż w jednym przypadku dodatek z tytułu pełnienia funkcji opiekuna stażu bezpodstawnie zaokrąglano do pełnych złotych (tj. do kwoty 53 zł). Na mocy postanowień § 9 ust. 1 pkt 4 regulaminu wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez Gminę Bielsk Podlaski, stanowiącego załącznik do uchwały Nr XXVII/134/09 Rady Gminy Bielsk Podlaski z dnia 18 marca 2009 r., dodatek funkcyjny przysługuje nauczycielowi, któremu powierzono funkcję opiekuna stażu w wysokości 2% wynagrodzenia zasadniczego nauczyciela mianowanego z wyższym wykształceniem magisterskim z przygotowaniem pedagogicznym określonego w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz. U. z 2014 r. poz. 416, ze zm.), co daje kwotę 52,94 zł bez możliwości jej zaokrąglenia. Łączne zawyżenie sumy wypłaconego dodatku w okresie pełnienia przez nauczyciela funkcji opiekuna stażu (tj. od dnia 1 września 2014 r. do 31 maja 2017 r.) wyniosło 19,80 zł – str. 30 i 33-34 protokołu kontroli.

Z ustaleń kontroli dotyczących wydatków na wynagrodzenia nauczycieli wynika ponadto, że faktyczna liczba godzin ponadwymiarowych realizowanych przez Pana Dyrektora i wicedyrektora wskazanego w protokole kontroli przekraczała ½ tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć. Według arkuszy organizacyjnych na rok szkolny 2015/2016 i 2016/2017, zatwierdzonych przez Wójta Gminy Bielsk Podlaski, liczba godzin ponadwymiarowych Pana Dyrektora wynosiła odpowiednio 7 i 7 godzin, zaś wicedyrektora odpowiednio 6 i 5 godzin; także średnia ilość godzin ponadwymiarowych realizowanych w praktyce przez Pana Dyrektora, w przyjętej do kontroli próbie, wynosiła 7 godzin, zaś przez wicedyrektora 5 godzin. Zgodnie z uchwałą Nr XXXIV/202/02 Rady Gminy Bielsk Podlaski z dnia 25 kwietnia 2002 r. w sprawie zasad udzielania i rozmiaru zniżek nauczycielom, którym powierzono stanowiska kierownicze w szkołach publicznych w Gminie Bielsk Podlaski, dyrektorom szkół publicznych liczących powyżej 8 oddziałów obniżono obowiązkowy wymiar godzin dydaktycznych do 5 godzin tygodniowo, natomiast wicedyrektorom szkół publicznych liczących powyżej 16 oddziałów do 8 godzin tygodniowo.

Należy wskazać, że przepisy art. 35 ust. 1 Karty Nauczyciela przewidują możliwość pracy nauczyciela w godzinach ponadwymiarowych, których liczba nie może przekroczyć ¼ tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć; przydzielenie nauczycielowi większej liczby godzin ponadwymiarowych może nastąpić wyłącznie za jego zgodą, jednak w wymiarze nieprzekraczającym ½ tygodniowego obowiązkowego wymiaru zajęć. Wynika z tego, że przyznanie Panu Dyrektorowi i wicedyrektorowi godzin ponadwymiarowych w ilości odpowiednio 7 i 7 oraz 6 i 5 godzin tygodniowo (według arkuszy organizacyjnych na poszczególne lata) nie naruszałoby postanowień art. 35 ust. 1 Karty Nauczyciela tylko wówczas, gdyby ustalony Panu Dyrektorowi wymiar godzin nauczania nie był niższy niż 14 (faktycznie wynosił 5), zaś w przypadku wicedyrektora nie był niższy niż odpowiednio 12 i 10 (faktycznie wynosił 8). Przy obniżeniu tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć do 5 godzin w przypadku Pana Dyrektora, liczba godzin ponadwymiarowych mogła maksymalnie wynosić 3 (w zaokrągleniu), zaś w przypadku wicedyrektora obniżenie tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć do 8 godzin, skutkuje możliwością przydzielenia maksymalnie 4 godzin ponadwymiarowych tygodniowo.

Jednocześnie zwrócenia uwagi wymaga zapis § 4 uchwały Nr XXXIV/202/02 Rady Gminy Bielsk Podlaski z dnia 25 kwietnia 2002 r. stanowiący, iż dyrektor/wicedyrektor może wykonywać pracę w zwiększonym tygodniowym wymiarze zajęć maksymalnie 6 godzin. Zapis ten budzi uzasadnione wątpliwości interpretacyjne, a ewentualne wnioski możliwe do ustalenia na podstawie jego wykładni nie znajdują umocowania w aktualnych przepisach powszechnie obowiązujących. W szczególności wątpliwości budzą takie zagadnienia jak wymiar, który miałby być ewentualnie zwiększany o 6 godzin (czy określony ustawą, czy już po obniżeniu na podstawie tej uchwały) oraz ewentualny wpływ na dopuszczalność realizacji przez Pana i wicedyrektora godzin ponadwymiarowych. Należy bowiem wskazać, iż dyrektor i wicedyrektor szkoły nie mogą realizować podwyższonego pensum (uregulowanego przepisami art. 42 ust. 2a i 4a Karty Nauczyciela), gdyż stosownie do art. 42 ust. 6 Karty Nauczyciela, obniża się im tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć, w zależności od wielkości o typu szkoły oraz warunków pracy, lub zwalnia od obowiązku realizacji tych zajęć. Na gruncie zaś postanowień art. 42 ust. 7 pkt 2 Karty Nauczyciela rada gminy właściwa jest do określenia zasad udzielania i rozmiaru obniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dla dyrektora, wicedyrektora szkoły oraz nauczyciela pełniącego inne stanowisko kierownicze w szkole oraz przyznanie zwolnień od obowiązku realizacji zajęć.

W wystąpieniu wystosowanym na podstawie ustaleń kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Bielsk Podlaski zwrócę się do Wójta o wzmożenie nadzoru w zakresie liczby godzin ponadwymiarowych przewidywanych w arkuszach organizacyjnych szkół dla nauczycieli na stanowiskach kierowniczych oraz podjęcie działań w celu wykreślenia zacytowanego wyżej § 4 uchwały – str. 35-36 protokołu kontroli.

           W zakresie realizacji wydatków na krajowe podróże służbowe (str. 42 protokołu kontroli) kontrola wykazała drobne uchybienia polegające na: braku (w trzech przypadkach) podpisu osoby przedkładającej rachunek kosztów podróży do rozliczenia, nadaniu dwóm drukom polecenia wyjazdu służbowego tego samego numeru porządkowego oraz nieujęciu jednego polecenia wyjazdu służbowego w prowadzonym rejestrze delegacji.

Stwierdzone nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości jednostek budżetowych oraz nieprawidłowego funkcjonowania kontroli zarządczej, a także nieprawidłowymi działaniami organu prowadzącego Zespół Szkół.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Panu Dyrektorze, jako kierowniku jednostki sektora finansów publicznych, stosownie do art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych.

Wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości, stosownie do ustalonego zakresu czynności, należy do głównego księgowego. Prawa i obowiązki głównych księgowych określa art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Rozważenie określenia w zakresach czynności zasad zastępstwa pracowników wykonujących zadania z zakresu gospodarki finansowej i rachunkowości w czasie ich nieobecności.

2. Wskazanie głównemu księgowemu na wyeliminowanie uchybień w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) zamknięcie niewykorzystywanego rachunku bankowego wskazanego w części opisowej wystąpienia,

b) naliczanie odsetek od nieterminowo regulowanych należności i ujmowanie ich w księgach na koniec każdego kwartału.

3. Podjęcie działań zmierzających do przeniesienia wartości ewidencyjnej gruntu oddanego Zespołowi w trwały zarząd z ksiąg Urzędu Gminy do ksiąg Zespołu.

4. Samodzielne dokonywanie zmian w planie finansowym wyodrębnionego rachunku dochodów i wydatków nimi finansowanych jedynie w przypadku zawarcia w uchwale budżetowej gminy Bielsk Podlaski stosownego upoważnienia.

5. Zwalnianie rodziców z części opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego na warunkach określonych przez Radę Gminy Bielsk Podlaski; podjęcie działań w kierunku wyegzekwowania opłat zaniżonych o 99 zł.

6. W zakresie dochodów z najmu pomieszczeń szkolnych:

a) zawieranie umów najmu po zawiadomieniu albo uzyskaniu zgody organów gminy, mając na uwadze postanowienia art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami określające zakres obowiązków trwałego zarządcy uzależniony od czasu trwania najmu,

b) odstępowanie od przetargowego trybu udostępniania nieruchomości na czas nieoznaczony wyłącznie w sytuacjach określonych przepisami prawa,

c) dokonanie modyfikacji umowy z najemcą pomieszczenia wykorzystywanego na gabinet dentystyczny w ten sposób, by określała ona odrębnie kwotę czynszu najmu i zasady wnoszenia odpłatności za media dostarczane przez Zespół do lokalu, odnoszące się do rzeczywistych kosztów zakupu tych mediów przez Zespół.

7. Ujmowanie całości dochodów z tytułu opłat za wynajmowanie pomieszczeń szkolnych na wyodrębnionym rachunku dochodów, zgodnie z postanowieniami uchwały Rady Gminy.

8. Usunięcie z regulaminu wynagradzania postanowień przewidujących przyznawanie dodatków specjalnych na czas nieoznaczony.

9. Przestrzeganie postanowień regulaminu wynagradzania w kwestii funduszu premiowego dotyczącego pracowników niepedagogicznych Zespołu lub dokonanie zmian regulaminu usuwających zapisy wskazujące na obowiązkowe tworzenie funduszu premiowego w konkretnej wysokości, mając na względzie zachowanie zgodności między postanowieniami regulaminu a przyznawanymi wynagrodzeniami.

10. Wypłacanie nauczycielom dodatku za pełnienie funkcji opiekuna stażu zgodnie z postanowieniami regulaminu wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez gminę Bielsk Podlaski. Wystąpienie do nauczyciela wskazanego w protokole kontroli o zwrot kwoty 19,80 zł, o która zawyżono dodatek za pełnienie funkcji opiekuna stażu.

11. Zaniechanie realizacji przez Pana Dyrektora i wicedyrektora Zespołu godzin ponadwymiarowych w liczbie przekraczającej ½ tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin ustalonego uchwałą Rady Gminy.

12. Zobowiązanie osób wykonujących czynności związane z prowadzeniem rejestru delegacji służbowych oraz rozliczaniem kosztów podróży służbowych do dołożenia większej staranności w zakresie wskazanym w części opisowej wystąpienia.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

           Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

           Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

                Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

           w Białymstoku

Do wiadomości:

Wójt Gminy Bielsk Podlaski