Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Miejskim w Mońkach

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

           Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 04 sierpnia 2017 roku (znak: RIO.I.6001-2/17), o treści jak niżej:

Pan

Zbigniew Karwowski

Burmistrz Moniek

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Mońki za 2016 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Miejskim w Mońkach na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 561) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono szereg istotnych nieprawidłowości opisanych w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2016 r. poz. 1379, ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

1) Prowadzenie ksiąg rachunkowych

Rażące nieprawidłowości wykazała kontrola ksiąg rachunkowych Urzędu Miejskiego w Mońkach jako jednostki budżetowej, przeprowadzona pod kątem zgodności z przepisami ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2016 r. poz. 1047, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 760). Zakres nieprawidłowości przedstawiony w niniejszym wystąpieniu nakazuje ocenić księgi rachunkowe Urzędu jako niekompletne i niespełniające podstawowych wymogów określonych ustawą o rachunkowości, a mianowicie:

- rzetelności, tj. odzwierciedlenia stanu rzeczywistego – art. 24 ust. 2 ustawy,

- bezbłędnego prowadzenia ksiąg, polegającego na kompletnym i poprawnym wprowadzeniu do ksiąg wszystkich zakwalifikowanych do zaksięgowania w danym miesiącu dowodów księgowych oraz zapewnieniu ciągłości zapisów – art. 24 ust. 3 ustawy,

- sprawdzalności, polegającej w szczególności na umożliwieniu stwierdzenia poprawności dokonanych w nich zapisów oraz stanów (sald) – art. 24 ust. 4 ustawy,

- bieżącego prowadzenia ksiąg, oznaczającego m.in. możliwość sporządzenia w terminie, na ich podstawie, obowiązujących jednostkę sprawozdań finansowych i innych sprawozdań, w tym deklaracji podatkowych oraz dokonanie rozliczeń finansowych, a także sporządzanie przynajmniej za poszczególne okresy sprawozdawcze, nie rzadziej niż na koniec miesiąca, a za rok obrotowy – nie później niż do 85 dnia po dniu bilansowym, zestawienia obrotów i sald kont księgi głównej – art. 24 ust. 5 ustawy,

- zamykania ksiąg rachunkowych na dzień kończący rok obrotowy – art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy,

- elementów prowadzonych ksiąg rachunkowych, w ramach których wyodrębnia się zbiory zapisów księgowych, obrotów (sum zapisów) i sald tworzące: dziennik, księgę główną, księgi pomocnicze, zestawienia obrotów i sald kont księgi głównej oraz zestawienia sald kont ksiąg pomocniczych – art. 13 ust. 1 ustawy,

- tworzenia dziennika zawierającego chronologiczne ujęcie zdarzeń, jakie nastąpiły w okresie sprawozdawczym – art. 14 ustawy,

- zawartości kont księgi głównej i zasad dokonywania na nich zapisów – art. 15 ustawy,

- zawartości zestawienia obrotów i sald kont syntetycznych i kont pomocniczych oraz częstotliwości (terminu) ich sporządzania – art. 18 ustawy,

- odzwierciedlenia w księgach rachunkowych okresu sprawozdawczego w postaci zapisu każdego zdarzenia, które nastąpiło w okresie sprawozdawczym – art. 20 ust. 1 ustawy,

- ciągłości stosowania przyjętych zasad rachunkowości i ciągłości bilansowej wskazującej na równość między danymi wykazanymi w bilansie otwarcia oraz danymi wykazanymi w bilansie zamknięcia – art. 5 ust. 1 ustawy (z zastrzeżeniem, że księgi Urzędu za 2015 r. i 2016 r. nie zawierały bilansu zamknięcia w rozumieniu ustawy, a wniosek powyższy oparty jest o analizę danych sprawozdawczych w kontekście wartości przyjmowanych w „bilansach otwarcia”).

W pierwszej kolejności podkreślić należy nieokazanie w trakcie kontroli podstawowych elementów tworzących księgi rachunkowe, jakimi są dziennik, zestawienia obrotów i sald kont księgi głównej oraz zestawienia sald kont ksiąg pomocniczych Urzędu Miejskiego, co dotyczyło lat 2015-2016 (do dnia zakończenia kontroli), a także 2017 r. (w zakresie stanu, w jakim w czasie przeprowadzania kontroli tych zagadnień powinny znajdować się dziennik, księga główna oraz zestawienia obrotów i sald). Od dnia 18 kwietnia 2017 r. (tj. od dnia rozpoczęcia kontroli przez inspektora badającego zagadnienia rachunkowości) formułowane były przez kontrolującego do Skarbnika oraz do wskazanej w protokole kontroli pracownicy zatrudnionej na stanowisku inspektora Urzędu Miejskiego w Mońkach ustne prośby o przedłożenie zestawienia obrotów i sald Urzędu jako jednostki budżetowej za okres 2016 r., wydruku z dziennika Urzędu za grudzień 2016 r. oraz sprawozdania finansowego Urzędu za 2016 r. Z uwagi na bezskuteczność próśb, w dniu 8 maja 2017 r. wystąpiono na piśmie o okazanie wymienionych urządzeń, a także dokumentów księgowych Urzędu z grudnia 2016 r. i stycznia 2017 r., wyznaczając ostateczny termin na dzień 9 maja 2017 r. godz. 10.00. W dniu 9 maja o godz. 10.03 została przedłożona przez inspektora Urzędu Miejskiego w Mońkach następująca dokumentacja:

- bilans wraz z rachunkiem zysków i strat oraz zestawieniem zmian w funduszu Urzędu sporządzone na dzień 31 grudnia 2016 r.,

- 4 segregatory (cz. I-IV) dowodów księgowych z grudnia 2016 r. (wydatki),

- 2 segregatory (cz. I i II) dowodów księgowych ze stycznia 2017 r.

W wyznaczonym terminie nadal nie przedstawiono zestawienia obrotów i sald Urzędu jako jednostki budżetowej za okres 2016 r. i wydruku z dziennika Urzędu za grudzień 2016 r., na okoliczność czego została sporządzona notatka służbowa. Burmistrz wraz ze Skarbnikiem w stosownym oświadczeniu potwierdzili brak na dzień 9 maja 2017 r. wymienionych elementów ksiąg rachunkowych. W odpowiedzi na pytania, na podstawie czego został sporządzony bilans Urzędu oraz jednostkowe sprawozdania budżetowe Urzędu za okres 2016 r. oraz jakie są powody braku posiadania tych elementów ksiąg wskazano: sprawozdanie Rb-27S zostało sporządzone na podstawie zestawień przedstawionych przez pracowników zajmujących się podatkami i opłatami lokalnymi, czynszami i dzierżawami, użytkowaniem wieczystym, odpadów, księgi kontowej dla Urzędu oraz wydruku z systemu księgowego dla organu, sprawozdań Rb-27 US; sprawozdanie Rb-28S sporządzono na podstawie wydruku z danych systemu dotyczących wykonanych wydatków UM, naliczeń płac za 12.2016 r., zestawień zobowiązań na 31.12.2016 r.; sprawozdanie Rb-N sporządzono na podstawie zestawień podatkowych, czynszów, dzierżaw, użytkowania wieczystego, odpadów, sprawozdań Rb-27 US; bilans na podstawie danych zestawień podatkowych, kont syntetycznych. Odnosząc się do drugiej części pytania podano: dokumenty, o których mowa w lit. b) wyjaśnienia są w trakcie sporządzania.

W dniu 16 maja 2017 r. w obecności pracownicy zatrudnionej na stanowisku inspektora Urzędu Miejskiego prowadzącej ewidencję syntetyczną Urzędu jako jednostki budżetowej dokonano przeglądu stanu ksiąg rachunkowych prowadzonych przez tego pracownika, a konkretnie dziennika i księgi głównej Urzędu, poprzez wgląd do systemu komputerowego. Z dokonanych oględzin (potwierdzonych notatką służbową) wynika, że ostatnimi dowodami księgowymi dotyczącymi 2016 r. wprowadzonymi do programu księgowego były na dzień oględzin (ostatnia strona dziennika w kolejności od dołu) dowody pochodzące z dnia 31 października 2016 r. (szczegółowo opisane na str. 24 protokołu kontroli). Dodatkowo ustalono, że prowadząca tę ewidencję inspektor UM posiada odręczną ewidencję w podziale na konto 130-1/Wydatki, konto 130-2/Dochody i konto 130-8/Odpady, w której jako ostatnia pozycja figurują kwoty składające się na salda poszczególnych kont (dla celów porównania z danymi wyciągów bankowych). Na dzień oględzin, tj. 16 maja 2017 r., wynikające z tych kartotek salda także dotyczyły daty 31 października 2016 r. (konto 130-1/W – 3.190,69 zł, konto 130-2/D – 200.152,56 zł i konto 130-8 – 13.438,61 zł).

W dniu 29 maja 2017 r. przy udziale inspektora UM w Mońkach prowadzącej ewidencję syntetyczną Urzędu i w obecności jeszcze jednego pracownika Urzędu dokonano kolejnego przeglądu stanu ksiąg rachunkowych prowadzonych przez tę pracownicę przy użyciu programu komputerowego, tym razem za okres 2017 r. Z dokonanych oględzin wynika, że ostatnie wpisy wprowadzone do ksiąg rachunkowych na dzień oględzin (ostatnia strona dziennika) pochodziły z dnia 31 stycznia 2017 r. W trakcie oględzin dokonanych w dniu 29 maja 2017 r. zwrócono się także o okazanie ksiąg rachunkowych za 2015 r., stwierdzając:

a) brak zestawienia obrotów i sald Urzędu jako jednostki budżetowej według stanu na dzień 31 grudnia 2015 r.,

b) do wpisów zawartych na ostatniej stronie okazanego dziennika w kolejności od dołu należały (w podziale na poszczególne rodzaje dowodów księgowych):

- WB 276/wydatki/15 z dnia 31 grudnia 2015 r.,

- WB 274/wydatki/15 z dnia 29 grudnia 2015 r.,

- PK 274/Z/15 z dnia 29 grudnia 2015 r. – zestawienie faktur do zaksięgowania, które wpłynęły w dniach 4-24 grudnia 2015 r.,

- PK 256/W/OT/15 z dnia 4 grudnia 2015 r. – przyjęcie środka trwałego na stan gminy Mońki OT/1/XII/15,

- PK 93/P/15 z dnia 30 kwietnia 2015 r. – przypis i odpis podatków na 30 kwietnia 2015 r.,

- WB 93/wydatki/3/15 z dnia 30 kwietnia 2015 r. – naliczenie podatku dochodowego od ryczałtów samochodowych za kwiecień 2015 r.,

- RK 18/raport kasowy/15 z dnia 30 kwietnia 2015 r. 1/2015/0102 za okres od 27 do 30 kwietnia 2015 r.,

- WB 19/depozyty/15 z dnia 30 kwietnia 2015 r.,

- WB 17/socjalny/15 z dnia 30 kwietnia 2015 r.,

- WB 100/odpady/2016 z dnia 30 kwietnia 2015 r.,

- WB 93/wydatki/15 z dnia 30 kwietnia 2015 r.

           Z zaprezentowanych danych wynika, iż operacje za bieżący rok budżetowy (2017) zaewidencjonowane były jedynie za miesiąc styczeń, zaś księgowania w ewidencji syntetycznej Urzędu za rok 2015 co do zasady obejmowały jedynie okres od stycznia do końca kwietnia 2015 r.

W związku z brakiem wymaganych ksiąg rachunkowych podstawę ustaleń dokonanych w trakcie kontroli w zakresie prawidłowości i terminowości zapisów, rozrachunków Urzędu oraz sprawozdawczości budżetowej i finansowej – szczegółowo opisanych w dalszej części niniejszego wystąpienia pokontrolnego – stanowiły następujące cząstkowe elementy ksiąg (w posiadaniu, których na dzień kontroli była jednostka): zestawienie obrotów i sald Urzędu za okres od dnia 1 stycznia do 31 października 2016 r. (wydruk z dnia 29 maja 2017 r.), „Dziennik bilansu otwarcia – 2017” (wydruk z dnia 30 maja 2017 r.) oraz ewidencja analityczna do poszczególnych kont (w tym w szczególności dochodów i wydatków według podziałek klasyfikacji budżetowej), a także zgromadzone dowody źródłowe opatrzone dekretacją.

Należy przy tym zaznaczyć, że zestawienie obrotów i sald Urzędu obejmowało jedynie okres do końca października 2016 r., a nie cały rok. „Dziennik bilansu otwarcia na 2017 r.” nie obejmował zaś wszystkich kont, które prawidłowo powinny w nim się znaleźć. Uwzględniono w nim konta: 011 „Środki trwałe”, 013 „Pozostałe środki trwałe”, 014 „Zbiory biblioteczne”, 020 „Wartości niematerialne i prawne”, 072 „Umorzenie pozostałych środków trwałych…”, 130 „Rachunek bieżący jednostki”, 135 „Rachunek środków funduszy specjalnego przeznaczenia”, 139 „Inne rachunki bankowe”, 201 „Rozrachunki z dostawcami i odbiorcami”, 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych”, 225 „Rozrachunki z budżetami”, 226 „Długoterminowe należności budżetowe”, 229 „Pozostałe rozrachunki publicznoprawne”, 231 „Rozrachunki z tytułu wynagrodzeń”, 234 „Pozostałe rozrachunki z pracownikami”, 240 „Pozostałe rozrachunki” i 851 „Zakładowy fundusz świadczeń socjalnych. Brak natomiast w „Dzienniku bilansu otwarcia na 2017 r.” takich kont jak: 071 „Umorzenie środków trwałych”, 080 „Środki trwałe w budowie (inwestycje)”, 101 „Kasa”, 141 „Środki pieniężne w drodze”, 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych”, 223 „Rozliczenie wydatków budżetowych”, 290 „Odpisy aktualizujące należności”, jakichkolwiek kont zespołu 4 „Koszty według rodzajów i ich rozliczenie” i zespołu 7 „Przychody, dochody i koszty”, a także kont 800 „Fundusz jednostki”, 810 „Dotacje budżetowe, płatności z budżetu środków europejskich oraz środki z budżetu na inwestycje”, 840 „Rezerwy i rozliczenia międzyokresowe przychodów” i 860 „Wynik finansowy”.

Dodatkowo dane pochodzące z okazanych urządzeń księgowych niejednokrotnie były ze sobą sprzeczne, co obrazuje m.in. przykład konta 221. W „dzienniku bilansu otwarcia 2017 r.” konto to wykazywało saldo Wn w kwocie 957.165,21 zł i Ma w wysokości 20.142,90 zł. Kwota należności (strona Wn) odbiegała zarówno od danych okazanej ewidencji analitycznej na koniec 2016 r. (według której należności stanowiły kwotę 1.057.784,13 zł – mniej o 100.618,92 zł), jak i danych sprawozdania Rb-27S (według którego łączna suma należności wynosiła 1.110.448,59 zł – w „dzienniku bilansu otwarcia” mniej o 153.283,38 zł). Przedstawione okoliczności przesądzają, że dokumentu tego nie można traktować jako rzetelnych danych wyjściowych dla ewidencji operacji w 2017 r.

Ponadto w trakcie kontroli okazano wydruki obrotów do wybranych kont rozrachunkowych i konta 800 z datą 1 czerwca 2017 r., które obejmowały już okres całego 2016 r. Przy czym wskazać należy, że w przypadku konta 800 wydruk zawierał dodatkowo tylko 2 zapisy z datą 31 grudnia 2016 r. oznaczone jako księgowania dotyczące „nabytych działek” i „sprzedanych działek” – str. 23-27, 42, 51 i 73 protokołu kontroli.

Liczne nieprawidłowości stwierdzono w zakresie sposobu kwalifikowania do ujęcia w księgach rachunkowych operacji gospodarczych oraz innych danych wynikających z dowodów księgowych (str. 29-34, 39, 42-48, 51-52, 59, 62, 177-178, 182-183, 232-233 i 252 protokołu kontroli). Zagadnienie to – z uwagi na brak dziennika, kont księgi głównej oraz zestawienia obrotów i sald Urzędu za okres 2016 r. – poddano ocenie na podstawie dekretów zamieszczonych na okazanych zbiorach dowodów księgowych objętych próbą, tj. za grudzień 2016 r., oraz danych okazanej ewidencji analitycznej, tj. wydruku obrotów na klasyfikacjach wydatków według podziałek klasyfikacji budżetowej za okres od 1 do 31 grudnia 2016 r. oraz odręcznie prowadzonej księgi dochodów budżetowych według podziałek klasyfikacji budżetowej (nie obejmującej podatków i opłat lokalnych oraz opłaty za gospodarowanie odpadami). Do stwierdzonych nieprawidłowości, należały:

a) nienadawanie kolejnych numerów dowodom źródłowym załączonym do wyciągów bankowych – numer danego zapisu nawiązywał do numeru ogólnego nadanego wyciągowi bankowemu, zaś np. zapisy na klasyfikacji wydatków w poz. „dokument” były dodatkowo oznaczane jako np. 274 (numer ogólny wyciągu)/1/2/3 itd.; poszczególne dokumenty księgowe zgromadzone pod danym wyciągiem bankowym (któremu nadawano numer ogólny) nie były opatrzone żadnym numerem, nawet ogólnym, co nie pozwalałoby na jednoznaczne powiązanie zapisów dokonanych w dzienniku ze sprawdzonymi i zatwierdzonymi dowodami księgowymi (gdyby dziennik był prowadzony za ten okres), wbrew wymogom art. 14 ust. 2 ustawy o rachunkowości. Ponadto stosownie do art. 24 ust. 4 pkt 1 ustawy księgi rachunkowe uznaje się za sprawdzalne, jeżeli umożliwiają stwierdzenie poprawności dokonanych w nich zapisów, a w szczególności udokumentowanie zapisów pozwala na identyfikację dowodów i sposobu ich zapisania w księgach rachunkowych na wszystkich etapach przetwarzania danych,

b) nienadawanie dowodom PK numeru identyfikacyjnego wbrew wymogom art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy o rachunkowości, pomimo że w dokonywanych na ich podstawie zapisach (np. przeksięgowaniach na klasyfikacji wydatków) numer dowodu był podawany,

c) dokonanie części zapisów na klasyfikacji wydatków ze wskazaniem jako ich podstawy dowodów PK z dnia 30 i 31 grudnia 2016 r. (obrazujących przeksięgowania między rozdziałami), z których to dowodów nie wszystkie znajdowały się w okazanym zbiorze dowodów księgowych. Okazany zbiór dowodów był zatem niekompletny. Stosownie do postanowień art. 20 ust. 2 ustawy o rachunkowości dowód księgowy stanowi podstawę dokonania zapisu w księgach rachunkowych,

d) ujmowanie wpłat za pobyt w przedszkolu prowadzonym przez gminę Mońki oraz za pobyt w niepublicznym przedszkolu dotowanym przez gminę Mońki dzieci z terenu innej gminy błędnym zapisem Wn 130/1 (wydatki) – Ma 402 „Usługi obce” i równolegle zapisem ujemnym Wn 130/1 – Ma 130/1 w rozdz. 80104 „Przedszkola” par. 4300 „Zakup usług pozostałych” w ewidencji wydatków według klasyfikacji, tj. jako zmniejszenie wydatków. Zniekształcono w praktyce faktyczne wydatki ponoszone przez gminę we wskazanej podziałce klasyfikacji (za okres 2016 r. zmniejszenia te łącznie stanowiły kwotę 55.464,27 zł). Prawidłowo wpływy te powinny stanowić dochody gminy. Z dekretacji zawartych na dowodach ze stycznia 2017 r. wynika, iż począwszy od 2017 r. wpływy te traktowane są już jako dochody. W efekcie stosowanej praktyki, suma wydatków wykazana w sprawozdaniu Rb-28S Urzędu za okres 2016 r w rozdz. 80104 par. 4300 wyniosła 497.326,06 zł, podczas gdy faktyczne wydatki powinny stanowić kwotę 552.790,33 zł (z zastrzeżeniem zastosowania błędnej klasyfikacji przekazanej dotacji, o czym będzie mowa w dalszej części wystąpienia),

e) ewidencjonowanie wpłat dochodów z tytułu opłaty adiacenckiej oraz opłaty planistycznej z pominięciem konta 221, co oznacza brak przypisów należności z powyższych tytułów w momencie wydania decyzji – również w ewidencji analitycznej. Zgodnie z opisem konta 221, zawartym w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczególnych zasad rachunkowości…, na stronie Wn tego konta ujmuje się należności z tytułu dochodów budżetowych,

f) brak konsekwencji w stosowanym sposobie księgowania środków pieniężnych w drodze – operację pobrania czekiem gotówki z banku ujmowano zapisem Wn 101 „Kasa” – Ma 130, tj. z pominięciem konta 141 „Środki pieniężne w drodze”, zaś operację odwrotną, tj. przekazanie gotówki z kasy do banku dekretowano zapisem Wn 130 – Ma 141 i Wn 141 – Ma 101, czyli przy wykorzystaniu konta 141. Należy wskazać, iż konto 141 służy do ewidencji środków pieniężnych w drodze. Zasady ewidencjonowania środków pieniężnych w drodze między kasą a bankiem obecnie nie znajdują już zastosowania z powodu likwidacji kasy w Urzędzie Miejskim w Mońkach z dniem 1 kwietnia 2017 r.,

g) ujmowanie operacji przekazania zrealizowanych dochodów z rachunku bieżącego Urzędu oraz z rachunku opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rachunek budżetu, zapisem Wn 222 – Ma 130/2 (dochody) lub Ma 130/8 (dochody z opłaty „śmieciowej”) i jednocześnie zapisem ujemnym Wn 130/2 – Ma 130/2 lub Wn 130-8 – Ma 130-8, co powodowało zerowe obroty subkonta dochodów i subkonta opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok budżetowy (przykładowo wskazane operacje w grudniu 2016 r. dotyczyły dochodów w łącznej kwocie 1.186.958,26 zł). Zastosowany techniczny zapis ujemny w tym przypadku nie znajduje zatem uzasadnienia. Strona Wn subkonta dochodów służy do ujmowania wpływów z tytułu dochodów, zaś strona Ma tego subkonta do ujmowania okresowych przelewów dochodów do budżetu. Obroty subkonta (subkont) utworzonych dla ewidencji dochodów winny zatem obrazować kwotę zrealizowanych dochodów, które wpłynęły na rachunek Urzędu, odpowiadającą kwocie dochodów ujętej w ewidencji analitycznej prowadzonej do tego konta,

h) ujmowanie operacji naliczenia wynagrodzenia należnego płatnikowi od wypłaconych świadczeń z ubezpieczenia chorobowego, niemającej oparcia w danych wyciągu bankowego, zapisem Wn 130/2 (dochody) – Ma 130/1 (bez klasyfikacji). Jest to sprzeczne z zasadami funkcjonowania konta 130, gdyż zapisy jednostki i zapisy banku nie są w tym zakresie zgodne. Analogicznie, bez potwierdzenia w wyciągu bankowym, za pośrednictwem strony Wn subkonta dochodów i strony Ma subkonta wydatków ujmowano operację naliczenia wynagrodzenia z tytułu terminowego wpłacania podatku dochodowego. Opis zasad funkcjonowania konta 130 zawarty w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczególnych zasad rachunkowości… wskazuje, iż zapisy na koncie 130 są dokonywane na podstawie dokumentów bankowych, za wyjątkiem technicznego zapisu ujemnego stosowanego dla zachowania czystości obrotów. W związku z tym musi zachodzić pełna zgodność zapisów między jednostką a bankiem. Prawidłowo wynagrodzenia ze wskazanych tytułów (potrącane z należnych od płatnika składek na ubezpieczenie społeczne lub podatków pobranych przez płatników) należy zaliczyć do pozostałych przychodów operacyjnych (zapis Wn 229 lub 225 – Ma 760 „Pozostałe przychody operacyjne). Niewystępowanie danych związanych z tą operacją na wyciągach bankowych powoduje, że nie mogą być one księgowane na koncie 130,

i) dekretowanie w 2016 r. operacji dotyczących wpływów z tytułu refundacji z PUP jako zmniejszenie wydatków w poszczególnych podziałkach klasyfikacji, w drodze zapisów Wn 130-1 – Ma 404 „Wynagrodzenia”, 405 „Ubezpieczenia społeczne i inne świadczenia” lub 409 „Pozostałe koszty rodzajowe” i równolegle na minus Wn 130-1 – Ma 130-1 (dokonywane w ewidencji analitycznej zmniejszenia wydatków odnosiły się do par. 4010 „Wynagrodzenia osobowe pracowników” rozdz. 75023 „Urzędu gmin…” oraz par. 3110 „Świadczenia społeczne” rozdz. 85295 „Pozostała działalność”. Wskazany sposób ujmowania wpływów z urzędu pracy otrzymywanych jako refundacja wynagrodzeń pracowników zatrudnionych w ramach robót interwencyjnych prowadził do zniekształcenia faktycznej wysokości kosztów poniesionych na wynagrodzenia pracowników świadczących pracę w ramach działalności Urzędu. Refundację z PUP należało przyjąć jako dochody budżetowe, objąć sprawozdaniem Rb-27S i odprowadzić na rachunek budżetu. Stwierdzono, iż od 2017 r. wpływy z omawianego tytułu dekretowane są prawidłowo, jako dochody w korespondencji z kontem 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych”,

j) dekretowanie operacji przelewów dotacji udzielonych dla instytucji kultury oraz dla niepublicznego przedszkola zapisami odpowiednio: Wn 810 – Ma 130/1 i Wn 402 – Ma 130/1 tj. z pominięciem konta 224 „Rozliczenie dotacji budżetowych…”. Wskazane konto, jak wynika z załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczególnych zasad rachunkowości…, służy do ewidencji rozliczenia przez organ dotujący udzielonych dotacji budżetowych; na jego stronie Wn ujmuje się w szczególności wartość dotacji przekazanych przez organ dotujący, w korespondencji z kontem 130, zaś na stronie Ma wartość dotacji uznanych za wykorzystane i rozliczone w korespondencji z kontem 810 „Dotacje budżetowe….”. Zapisy księgowe, których należało dokonać – Wn 224 – Ma 130/1 (przelew dotacji) i Wn 810 – Ma 224 (dotacje uznane za wykorzystane i rozliczone) – dotyczą wszystkich dotacji, także przyznanych jednostkom oświatowym. Z ustaleń kontroli nie wynika ponadto, aby któremukolwiek pracownikowi Urzędu przydzielono obowiązki w zakresie rozliczania udzielonych dotacji. Przykładowo, na rozliczeniu dotacji przedłożonym w dniu 27 stycznia 2017 r. przez niepubliczne przedszkole brak było danych, aby ktokolwiek je zatwierdził,

k) nieujmowanie na koncie 221 zaległości i nadpłat wynikających z informacji urzędów skarbowych, wbrew zasadom funkcjonowania konta 221 zawartym w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczególnych zasad rachunkowości… Pomimo braku ujęcia w ewidencji Urzędu zostały one wykazane w sprawozdawczości za 2016 r., co wynikało z faktu wykazania ich w sprawozdaniach Rb-27S i Rb-N bezpośrednio na podstawie dokumentu pn. „Informacja o dochodach budżetowych pobieranych przez urzędy skarbowe na rzecz jst w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2016 r.”, wskazującego na zaległości w kwocie 52.664,46 zł i nadpłaty w wysokości 45,06 zł. Stosownie do zasad funkcjonowania konta 221 zawartych w załączniku nr 3 do przywołanego rozporządzenia, konto to służy m.in. do ewidencjonowania należności z tytułu podatków pobieranych przez właściwe organy, zaś zapisy z tego tytułu mogą być dokonywane na koniec okresów sprawozdawczych na podstawie sprawozdań z ewidencji podatkowej (zaległości i nadpłaty),

l) niedokonanie odpisu aktualizującego należność główną wraz z odsetkami w łącznej kwocie 684.145,88 zł od A. i H. L. Dodania wymaga, iż w trakcie 2016 r. jako odpis aktualizujący na koncie 290 „Odpisy aktualizujące należności” ujęto jedynie sumę 49.464,42 zł stanowiącą odsetki przypisane za ten rok (łączna należność wraz z odsetkami za 2016 r. wynosiła 733.610,30 zł i w tej wysokości została wykazana w sprawozdaniu Rb-27S). Jak wynika z przedstawionej dokumentacji, zaistniały przesłanki do dokonania odpisu określone art. 35b ust. 1 ustawy o rachunkowości (śmierć zobowiązanych, ustalanie spadkobierców w toku). Pomimo braku odpisu aktualizującego należności nie uwzględniono w bilansie Urzędu za 2016 r., co w takiej sytuacji nie znajdowało uzasadnienia,

ł) nieujęcie w żadnej ewidencji prowadzonej w Urzędzie Gminy należności gminy z tytułu kar umownych stwierdzonych prawomocnym wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Białymstoku I Wydział Cywilny z dnia 21 października 2015 r. w kwocie 500.000 zł od PUHP „Węglopol” sp. z o.o. Jak ustalono, w trakcie kontroli gmina była na etapie dochodzenia przedmiotowej należności, a konkretnie postępowania o ujawnienie majątku dłużnika. Podjęcie działań w celu wyegzekwowania należności przesądza, że powinna być ona uwidoczniona w księgach rachunkowych oraz wykazywana w sprawozdawczości – jej pominięcie skutkuje nierzetelnością danych sprawozdawczych. Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 ustawy o rachunkowości w księgach rachunkowych jednostki należy ująć wszystkie osiągnięte, przypadające na jej rzecz przychody i obciążające ją koszty związane z tymi przychodami dotyczące danego roku obrotowego, niezależnie od terminu ich zapłaty. Z kolei art. 24 ust. 2 ustawy wymaga, aby księgi rachunkowe odzwierciedlały stan rzeczywisty,

m) ujęcie na stronie Ma konta 800 operacji nabycia przez gminę działek o wartości 183.803 zł (zapis Wn 011 – Ma 800), który to zapis przewidziany jest jedynie dla operacji nieodpłatnego nabycia środków trwałych,

n) błędne wykorzystywanie konta 130 do ewidencjonowania środków otrzymywanych na kształcenie młodocianych pracowników (okazana ewidencja wskazuje na wyodrębnienie w ramach konta 130 subkonta 130-FP); należy wskazać, iż konto 130 służy do ewidencji stanu środków pieniężnych oraz obrotów na rachunku bankowym z tytułu dochodów i wydatków budżetowych objętych planem finansowym, zaś środki, o których mowa, nie są tym planem objęte. Prawidłowym ujęciem operacji dotyczących tego typu środków powinno być zaewidencjonowanie na koncie 139 w korespondencji z kontem 240,

o) nieprawidłowe zakwalifikowanie zakupionych rzeczowych aktywów trwałych, których wartości jednostkowa przekraczała 3.500 zł, do pozostałych środków trwałych (konto 013), zamiast do środków trwałych (konto 011); łącznie dotyczyło to środków trwałych o wartości 22.374,81 zł. Według obowiązującej w jednostce polityki rachunkowości zaliczeniu do pozostałych środków trwałych podlegają składniki majątkowe o wartości nieprzekraczającej 3.500 zł,

p) zaniechanie zaewidencjonowania na koncie 013, także w ewidencji analitycznej (księgach inwentarzowych), składników majątkowych zakupionych w 2016 r. w ramach środków funduszu sołeckiego wsi Kropiwnica, Przytulanka i Sikory o łącznej wartości 7.263,83 zł (w tym m.in.: mebli kuchennych, stołów świetlicowych, kos z osprzętem, krzeseł, stołu do piłkarzyków, telewizora). Ustalenia kontroli nie wykazały jednocześnie, aby brak ujęcia zakupionego sprzętu w ewidencji księgowej Urzędu był wynikiem jego przekazania na stan Monieckiego Ośrodka Kultury.

Kontrola zapisów księgowych dokonanych w ewidencji budżetu gminy wykazała zaewidencjonowanie operacji udostępnienia przez bank limitu kredytowego w rachunku budżetu na kwotę 360.000 zł bezpodstawnym zapisem Wn 133-1 „Rachunek budżetu” – Ma 134-2 „Kredyty bankowe” (zapis z dnia 8 stycznia 2016 r.). Stwierdzono, że faktyczne uruchomienie kredytu miało miejsce po raz pierwszy w dniu 15 stycznia 2016 r. na kwotę 286.339,59 zł. Wykorzystanie konta 134-2 przy operacji udostępnienia limitu kredytowego pozostawało w sprzeczności z zasadami funkcjonowania konta 133 i 134 zawartymi w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczególnych zasad rachunkowości… Wynika z nich m.in., że: kredyt tego rodzaju podlega ewidencji na koncie 133; zapisy na koncie 133 są dokonywane wyłącznie na podstawie dokumentów bankowych, w związku z czym musi zachodzić zgodność zapisów między jednostką a bankiem; na stronie Wn tego konta ujmuje się spłaty kredytu udzielonego przez bank na rachunku budżetu; na stronie Ma konta 133 ujmuje się wypłaty dokonane w ramach kredytu udzielonego przez bank na rachunku budżetu; saldo Ma konta 133 oznacza kwotę wykorzystanego kredytu bankowego udzielonego przez bank w rachunku budżetu. Przedstawiony błędny zapis księgowy skutkował niezgodnościami pomiędzy danymi ewidencji banku a ewidencją budżetu gminy Mońki: np. na dzień 31 marca 2016 r. saldo rachunku budżetu według wyciągu bankowego wynosiło 105.282,74 zł, zaś z ewidencji do konta 133 wynikało saldo Wn w kwocie 465.282,74 zł, a na dzień 30 września 2016 r. saldo końcowe rachunku budżetu według wyciągu bankowego wynosiło (-) 236.599,52 zł, zaś z ewidencji do konta 133 wynikało saldo Wn w kwocie 123.400,48 zł. Dodania wymaga, iż w końcu roku, w dniu 21 grudnia 2016 r., w ewidencji księgowej budżetu dokonano zapisu Wn 134-2 – Ma 133-1, który określono jako spłata kredytu krótkoterminowego. Wskazana operacja także nie znajdowała odzwierciedlenia w danych wyciągu bankowego.

Błędny zapis księgowy Wn 133 – Ma 134 na kwotę 360.000 zł skutkował wykazaniem w kwartalnych sprawozdaniach Rb-NDS za 2016 r. danych niezgodnych z rzeczywistością. W sprawozdaniu Rb-NDS za III kwartał 2016 r. należało wykazać po stronie wykonania w pozycji „Przychody, z tego kredyty i pożyczki” kwotę ujemnego salda na rachunku budżetu na dzień 30 września, tj. 236.599,52 zł, podczas gdy w rubryce tej wykazano sumę całego kredytu w wysokości 360.000 zł (zawyżenie o 123.400,48 zł). Dodania wymaga, iż kwota 360.000 zł została wykazana po stronie wykonania we wskazanej pozycji sprawozdań Rb-NDS za I i II kwartał 2016 r., pomimo że saldo rachunku budżetu na dzień 31 marca i 30 czerwca 2016 r. było dodatnie. Stosownie do § 13 załącznika nr 39 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1015, ze zm.), dane dotyczące przychodów z tytułu kredytów i pożyczek — po stronie wykonania – powinny zawierać łączne kwoty dla poszczególnych tytułów i powinny być zgodne z danymi wynikającymi z urządzeń księgowych za dany okres sprawozdawczy; dane zaś dotyczące rozchodów po stronie wykonania powinny być zgodne z wykonanymi rozchodami wynikającymi z urządzeń księgowych za dany okres sprawozdawczy. Zatem przychody z tytułu wykorzystania kredytu odnawialnego udzielonego przez bank na rachunku budżetu należy wykazać w kwocie zadłużenia występującego na koniec okresu sprawozdawczego (saldo Ma konta 133 „Rachunek budżetu”) – str. 233 protokołu kontroli.

Badanie prawidłowości należności i zobowiązań w ewidencji budżetu wykazało:

a) nieprowadzenie ewidencji szczegółowej do konta 224-1/58 „Rozrachunki budżetu - PUW”, na którym w praktyce ujmowano niewykorzystane dotacje podlegające zwrotowi oraz rozrachunki z tytułu dochodów pobranych na rzecz budżetu państwa (brak salda z tego tytułu na koniec roku). Zgodnie z zasadami funkcjonowania konta 224 określonymi w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczególnych zasad rachunkowości…, ewidencja analityczna powinna zapewniać możliwość ustalenia stanu należności i zobowiązań według poszczególnych tytułów (tj. odrębnie z tytułu dotacji oraz z tytułu dochodów pobranych na rzecz budżetu państwa) oraz według poszczególnych budżetów – str. 70-71 protokołu kontroli,

b) bezpodstawne ujmowanie za pośrednictwem konta 222 zrealizowanych przez MOPS w Mońkach wpływów z realizacji zadań zleconych w części stanowiącej dochody Skarbu Państwa (stosowane zapisy: wpływ całości wpływów na rachunek budżetu (łącznie z częścią stanowiącą dochody budżetu gminy) – Wn 133-1 – Ma 222-6 (WB), przeksięgowanie części stanowiącej dochód Skarbu Państwa – Wn 222-6 – Ma 224-1/58 PUW (PK). Należy wskazać, że konto 222 służy do ewidencji rozliczeń z jednostkami budżetowymi z tytułu zrealizowanych przez nie jednostki dochodów własnego budżetu, nie zaś dochodów Skarbu Państwa. Do ewidencji rozrachunków z tytułu dochodów pobranych na rzecz budżetu państwa służy konto 224. Zastosowany sposób ewidencji prowadził do zawyżenia obrotów konta 222 – ich suma wyniosła 189.516,11 zł, podczas gdy wykonanie dochodów według sprawozdania Rb-27S MOPS stanowiło kwotę 125.878,77 zł – str. 71 protokołu kontroli.

           Kompleksowa ocena prawidłowości ewidencjonowania operacji na kontach rozrachunkowych w ewidencji Urzędu oraz stanu i realności rozrachunków na koniec 2016 r. nie była możliwa z uwagi na brak wszystkich wymaganych elementów ksiąg, w tym danych na temat bilansu zamknięcia 2016 r. Stwierdzono, iż w przypadku części kont rozrachunkowych wykazujących salda stron Wn lub Ma według okazanej dokumentacji (w tym m.in. ewidencji analitycznej podatków i opłat lokalnych, „dziennika bilansu otwarcia 2017 r.” i wydruku obrotów niektórych kont za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2016 r. (z dnia 1 czerwca 2017 r.), pochodzące z nich dane były wzajemnie sprzeczne, a także – o czym będzie mowa niżej – niezgodne ze sprawozdawczością budżetową i finansową (opis na str. 73-77 protokołu kontroli). Uwagi dotyczą:

a) konta 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” – według „dziennika bilansu otwarcia 2017 r.” konto to wykazywało zbiorczo saldo Wn w kwocie 957.165,21 zł i saldo Ma w wysokości 46.142,90 zł. W okazanej ewidencji wstępował podział konta 221 na subkonta, które prezentowały następujące dane:

- 221-1 „Nadpłaty i wpłaty, odpisy” – według „dziennika bilansu otwarcia” saldo na początek 2017 r. po stronie Wn – 189.090,28 zł; z wydruku obrotów tego konta za 2016 r. wynikało zaś saldo końcowe Ma – 6.384.347,08 zł,

- 221-2 „Zaległości, zwroty, przypisy” – według „dziennika bilansu otwarcia” saldo na początek 2017 r. po stronie Ma – 7.748,43 zł; z wydruku obrotów do tego konta za 2016 r. wynikało zaś saldo końcowe Wn – 6.377.966,29 zł,

- 221-3 „Wpłaty komornicze od L(…)” – według „dziennika bilansu otwarcia” saldo na początek 2017 r. po stronie Wn – 733.610,30 zł; analogiczna kwota wynikała z wydruku obrotów do tego konta za 2016 r.,

- 221-4 „Odpady komunalne” – według „dziennika bilansu otwarcia” saldo na początek 2017 r. po stronie Wn – 34.464,63 zł i po stronie Ma – 12.394,47 zł; z wydruku obrotów do tego konta za 2016 r. wynikało zaś saldo końcowe Wn – 13.412,54 zł.

b) konta 224 „Rozliczenie dotacji budżetowych…” – konto nie uwzględnione w „dzienniku bilansu otwarcia 2017 r.”, zaś według wydruku obrotów tego konta za okres 2016 r. (pochodzącego z 1 czerwca 2017 r.) wykazujące saldo końcowe Wn w kwocie 764.799,32 zł (uwzględnione w bilansie Urzędu). Z ustaleń kontroli wynika, iż na obroty te składają się przelewy dotacji dla ZGKiM, Starostwa Powiatowego oraz dotacji sklasyfikowanych w par. 2360 „Dotacje celowe z budżetu jst, udzielone w trybie art. 221 ustawy o finansach publicznych, na finansowanie lub dofinansowanie zadań zleconych do realizacji organizacjom prowadzącym działalność pożytku publicznego”, które to operacje prawidłowo ujmowano zapisem Wn 224 – Ma 130-1, lecz zaniechano ujęcia na stronie Ma konta 224 w korespondencji z kontem 810 wartości dotacji uznanych za wykorzystane i rozliczone. Zgodnie z opisem tego konta zawartym w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczególnych zasad rachunkowości…, na koniec roku nie powinno ono wykazywać salda, gdyż rozliczone i przypisane do zwrotu dotacje, które organ dotujący zalicza do dochodów budżetowych, powinny być ujmowane na koncie 221. Na uwagę zasługuje ponadto, iż za pośrednictwem konta 224 ujęta została jedynie wartość części dotacji przekazanych przez organ dotujący; omawiane konto nie było bowiem wykorzystywane – co wyżej wskazano – dla dotacji przekazanych dla MOK, Biblioteki i niepublicznego przedszkola;

c) konta 226 „Długoterminowe należności budżetowe” – według „dziennika bilansu otwarcia” konto na początek 2017 r. nie wykazywało salda, według zaś wydruku obrotów tego konta za okres 2016 r. (pochodzącego z 1 czerwca 2017 r.) występowało saldo końcowe Wn w kwocie 15.658,52 zł. W danych sprawozdawczych w omawianym zakresie uwzględniono natomiast kwotę 45.971,72 zł, ujętą w poz. A.III „Należności długoterminowe” bilansu Urzędu za okres 2016 r. i w kol. „Saldo końcowe – należności pozostałe do zapłaty” sprawozdania Rb-27S Urzędu za 2016 r., która wykazywała zgodność z analityczną ewidencją podatkową dotyczącą zabezpieczonych hipoteką należności z tytułu podatków lokalnych. Dodania wymaga, że ewidencja podatkowa nie wskazywała z jakiego konta syntetycznego pochodzą należności zabezpieczone hipoteką. Fakt wykazania przedmiotowych należności w bilansie jako należności długoterminowych sugeruje jednakże, iż stosowanym w jednostce kontem syntetycznym jest konto 226, które nie jest jednakże właściwe do ujmowania tego typu operacji. Dodania wymaga, iż także na początek 2016 r. ewidencja syntetyczna nie wykazywała zgodności z bilansem Urzędu – według bilansu za 2016 r. stan w poz. A.III „Należności długoterminowe” na początek 2016 r. wynosił 43.163,12 zł, podczas gdy według zestawienia obrotów i sald Urzędu za okres od 1 stycznia do 31 października 2016 r. bilans otwarcia konta 226 to 0 zł; z kolei według wydruku obrotów konta 226 za okres 2016 r. (sporządzonego 1 czerwca 2017 r.) saldo początkowe wynosiło Wn 19.127,27 zł;

d) konta 240 „Pozostałe rozrachunki” – z zakładowego planu kont wynika podział konta na 240-1 „Pozostałe rozrachunki” i 240-2 „Dofinansowanie młodocianych”. Z ustaleń kontroli wynika, iż według „dziennika bilansu otwarcia 2017 r.” konto 240-1 na koniec 2016 r. nie wykazywało salda, zaś konto 240-2 wykazywało saldo Ma w kwocie 3,43 zł. Inne dane w zakresie subkonta 240-1 obrazował zaś wydruk obrotów za 2016 r., zgodnie z którym konto to wykazywało saldo końcowe Ma w wysokości 128.698,89 zł. Łącznie z kwotą 3,43 zł saldo Ma konta 240 według wydruku obrotów pochodzącego z dnia 1 czerwca 2017 r. wynosiło więc 128.702,32 zł. Wskazania wymaga, iż prawidłowo saldo Ma konta 240 na koniec 2016 r. powinno być zgodne z saldem Wn konta 139 i wynosić 130.697,29 zł (stwierdzono rozbieżność na kwotę 1.994,97 zł). W bilansie Urzędu w poz. C.II.6 „Sumy obce” wykazano zaś kwotę 130.700,72 zł;

e) konta 290 „Odpisy aktualizujące należności” – konto nie zostało uwzględnione w „dzienniku bilansu otwarcia 2017 r.”, według zaś wydruku obrotów tego konta za okres 2016 r. (pochodzącego z 1 czerwca 2017 r.) wykazywało saldo końcowe Ma w kwocie 53.725,98 zł. Pomimo tego, według danych bilansu Urzędu za 2016 r. wartość odpisów aktualizujących należności wynosiła 0 zł. Z ustaleń kontroli wynika, iż obroty strony Ma omawianego konta w trakcie 2016 r. wyniosły 53.725,98 zł i w całości dotyczyły równowartości przypisanych a nieopłaconych odsetek od należności z tytułu dochodów budżetowych (za odpady, dzierżawę użytkowanie wieczyste, najem, podatki oraz odsetek od zaległości A. i H. L. Odpisu odsetek dokonywano „automatycznie”, bez badania sytuacji majątkowej i finansowej dłużników oraz innych przesłanek dokonania odpisu wynikających z art. 35b ust. 1 ustawy o rachunkowości. Stosownie do zasad funkcjonowania konta 290 zawartych w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczególnych zasad rachunkowości…, konto 290 służy do ewidencji odpisów aktualizujących należności; należności z tytułu odsetek mogą być jednakże obejmowane odpisem na takich samych zasadach jak należności główne, tj. w przypadku wystąpienia przesłanek określonych w art. 35b ust. 1 ustawy o rachunkowości. Przypis odsetek należy ujmować Wn 221 – Ma 750, zaś ewentualny odpis aktualizujący (z reguły po ustaleniu podstaw dokonania odpisu także w stosunku do należności głównej, od której naliczane są odsetki) zapisem Wn 751 – Ma 290.

2) Gospodarka środkami pieniężnymi

Kontrola obrotów i sald na rachunku sum depozytowych (konto 139 „Inne rachunki bankowe”), w tym konfrontacja z danymi ewidencji do konta 240 określającymi źródła ich pochodzenia i przebiegu rozliczeń, wykazała bezpodstawne przetrzymywanie środków w łącznej wysokości 64.697,04 zł (opis na str. 62-63 i 65-67 protokołu kontroli), z tego:

a) suma 45.026,61 zł przechowywana na rachunku lokat stanowiąca środki wniesione w dniu 9 lutego 2006 r. tytułem zabezpieczenia należytego wykonania umowy przez Przedsiębiorstwo Budownictwa Ogólnego „Ekobud” J. Radzaj i wspólnicy s.j. w wysokości 33.566,23 zł wraz z naliczonym oprocentowaniem. W trakcie kontroli okazano pismo wystosowane przez Urząd Miejski w Mońkach w dniu 27 marca 2006 r. do komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w Grajewie, według którego Przedsiębiorstwo Budownictwa Ogólnego „Ekobud” J. Radzaj i wspólnicy s.j. złożyło zabezpieczenie w formie pieniężnej, które na dzień 9 lutego 2006 r. (lokata) wynosi 33.566,23 zł. Kwota ta zostanie zwolniona pod upływie terminu określonego w umowie, tj. po dniu 20 października 2012 r. pod warunkiem, że przedsiębiorstwo przedłoży potwierdzenie na piśmie przy udziale użytkownika sali o braku występowania przecieków z dachu. Z powyższego wynika, iż zabezpieczenie było ważne do 20 października 2012 r., czyli po upływie tego terminu należało je zwrócić. Z notatki sporządzonej na potrzeby kontroli przez radcę prawnego Urzędu wynika, iż w dniu 1 października 2009 r. Sąd Rejonowy w Warszawie Wydział Gospodarczy dla Spraw Upadłościowych i Naprawczych postanowieniem zakończył postępowanie upadłościowe wymienionego wyżej podmiotu. Radca prawny dodał, iż z informacji telefonicznych uzyskanych w dniu 17 maja 2017 r. w kancelarii Komornika Sądowego w Grajewie sprawa została zakończona w dniu 30 grudnia 2010 r. wobec bezskuteczności egzekucji. Wskazał ponadto, iż zgodnie z powyższym stanem faktycznym roszczenie o zwrot zabezpieczenia rozpoczęło swój bieg od 21 października 2012 r. a zakończyło 21 października 2015 r.; w myśl zaś art. 118 k.c. przedawnienie roszczeń związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej wynosi 3 lata; w związku z tym zwrot kwoty zabezpieczenia uległ przedawnieniu. Nie stwierdzono, aby począwszy od 21 października 2012 r. ze strony Urzędu podejmowano jakiekolwiek działania w celu dokonania zwrotu (zwolnienia) zabezpieczenia. Z uwagi na opisane wyżej okoliczności kwotę należałoby przerachować na dochody.

b) suma w łącznej wysokości 19.086,70 zł stanowiąca zabezpieczenia należytego wykonania umów wniesione przez 9 podmiotów, których okres przechowywania na rachunku sum depozytowych wynosił od 7 do 17 lat. W trakcie kontroli zwrócono się na piśmie o przedłożenie dokumentacji w zakresie tych pozycji w postaci umów z wykonawcami zadań i protokołów odbioru robót. Wskazano jednocześnie, iż przypadku niemożności okazania dokumentacji należy ustalić i wskazać: kiedy upłynęły okresy gwarancji (rękojmi) w sytuacji, gdy kwoty zabezpieczeń dotyczą 30% oraz kiedy upłynęły terminy na zwrot 70% zabezpieczenia (dwa ostatnie przykłady). Z udzielonego wyjaśnienia (do którego załączono jedynie fragmentaryczną dokumentację) wynika:

- 2.467 zł – na kartotece brak daty wpływu, wskazano jedynie, iż „przed 2000 r. Stembud”; nie ma możliwości ustalenia terminów zwrotów, dokumenty zostały zlikwidowane po upływie terminu ustalonego w regulaminie archiwum zakładowego – kat. B5;

- 515 zł – 30% zabezpieczenia należytego wykonania umowy „Rudziński”; wpłata 21 marca 2002 r., zwrot 70% – 23 kwietnia 2002 r.; brak dokumentów - zostały zlikwidowane po upływie terminu ustalonego w regulaminie archiwum zakładowego – kat. B5;

- 486,30 zł – 30% zabezpieczenia należytego wykonania umowy „Kołodziej”; wpłata 22 maja 2002 r., zwrot 70% – 15 lipca 2002 r.; brak dokumentów - zostały zlikwidowane po upływie terminu ustalonego w regulaminie archiwum zakładowego – kat. B5;

- 1.341 zł – 30% zabezpieczenia należytego wykonania umowy „Wroceński Paweł”; wpłata 18 września 2002 r., zwrot 70% – 14 listopada 2002 r.; brak dokumentów - zostały zlikwidowane po upływie terminu ustalonego w regulaminie archiwum zakładowego – kat. B5;

- 710 zł – 30% zabezpieczenia należytego wykonania umowy dotyczącego budowy drogi dojazdowej do Amfiteatru Usługi Ogólnobudowlane „DAN-BUD”; wpłata 7 lipca 2003 r.; brak dokumentów - zostały zlikwidowane po upływie terminu ustalonego w regulaminie archiwum zakładowego – kat. B5; gwarancja upłynęła 6 lipca 2006 r.;

- 2.803 zł – 30% zabezpieczenia należytego wykonania umowy na przebudowę ul. Jagodowej „Usługi Transportowe Roboty Ziemne i Drogowe S. Chodkiewicz”; wpłata 23 sierpnia 2003 r.; brak dokumentów - zostały zlikwidowane po upływie terminu ustalonego w regulaminie archiwum zakładowego – kat. B5; gwarancja upłynęła 7 listopada 2008 r.;

- 2.342,40 zł – 30% zabezpieczenia należytego wykonania umowy na wykonanie dokumentacji usprawnienia gospodarki cieplnej „Przedsiębiorstwo Wdrożeniowe „EXA””; wpłata 21 listopad 2007 r., zwrot 70% - 28 sierpnia 2008 r.; brak dokumentów - zostały zlikwidowane po upływie terminu ustalonego w regulaminie archiwum zakładowego – kat. B5;

- 6.283 zł – zabezpieczenie należytego wykonania umowy na budowę szaletów publicznych Firma Wielobranżowa „Seba-Stal”; wpłata 13 maja 2010 r.; wskazano: 5% wartości umowy, gwarancja upłynęła 30 grudnia 2013 r.; brak zwrotu 70% jak i 30%;

- 2.139 zł – zabezpieczenie należytego wykonania umowy na dokumentację projektową przebudowy ulic osiedle Zachód i Reja „UAB Plentprojektas Białystok ”; wpłata 25 lutego 2011 r.; załączono umowę i protokół odbioru. Z okazanej dokumentacji wynika, iż umowę zawarto 4 marca 2011 r. z terminem realizacji do 15 lipca 2011 r. Przewidziano w niej 5% zabezpieczenie należytego wykonania umowy w kwocie 2.139 zł wskazując, iż 70% zabezpieczenia (1.497,30 zł) podlega zwrotowi w ciągu 30 dni po końcowym odbiorze bez usterek, zaś pozostałe 30% (641,70 zł) w ciągu 15 dni po upływie okresu rękojmi za wady (ustalonym na 3 lata od daty podpisania protokołu odbioru końcowego). Protokół odbioru prac podpisano 15 lipca 2011 r., a więc do dnia 14 sierpnia 2011 r. należało zwrócić 70% zabezpieczenia, zaś do dnia 30 lipca 2014 r. należało zwrócić kolejne 30%, czego nie uczyniono.

W zakresie wymienionych przypadków przywołania wymagają przepisy art. 151 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2164, ze zm.). Wynika z nich obowiązek dokonania zwrotu przez zamawiającego zabezpieczenia należytego wykonania umowy – nie mniej niż 70% w terminie 30 dni od wykonania zamówienia, zaś części pozostawionej na zabezpieczenie roszczeń z tytułu rękojmi za wady – nie później niż w 15 dniu po upływie okresu rękojmi za wady. Dodania wymaga, iż przepisy ustawy nie wymagają składania przez wykonawców żadnych wniosków o zwrot zabezpieczeń należytego wykonania umów. Wszystkie wymienione sumy nie powinny zatem na dzień kontroli znajdować się na rachunku sum depozytowych, gdyż podlegały zwrotowi (czego nie uczyniono). Wskazania wymaga także, iż w stosunku do tych kwot upłynęły terminy przedawnienia roszczeń związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej, co jednakże nie powinno zwalniać kontrolowanej jednostki – w kontekście dotychczasowych zaniechań – z podjęcia próby dokonania ich zwrotu;

c) suma 583,73 zł, składająca się z kwot 261,54 zł i 322,19 zł wpłaconych odpowiednio 12 i 9 grudnia 2005 r. przez samorząd mieszkańców wsi Zalesie i samorząd mieszkańców wsi Konopczyn. Z udzielonych przez Skarbnika wyjaśnień wynika, iż do czasu powstania funduszu sołeckiego przyjmowane były wpłaty od sołectw na realizację określonych zadań; dodała, iż w przedmiotowych przypadkach środki nie zostały wykorzystane, zaś brak ich zwrotu sołectwom wiązał się z brakiem formalnej decyzji rady sołeckiej w przedmiocie zwrotu.

Na podstawie danych ewidencji do konta 133 „Rachunek budżetu” ustalono, że w dniu 14 grudnia 2016 r. z rachunku budżetu na rachunek sum depozytowych przekazano kwotę 1.537,77 zł określoną jako zwrot odsetek od wadium i zabezpieczenia należytego wykonania umowy Strabag i Budbau. Operację tę ujęto zapisem Wn 901 – Ma 133 zmniejszając dochody w rozdziale 75814 „Różne rozliczenia finansowe”, par. 0920 „Wpływy z pozostałych odsetek”. Z okazanej dokumentacji wynika, iż kwota 34,56 zł dotyczyła odsetek od przechowywanego na rachunku sum depozytowych przez 26 dni wadium wniesionego przez Strabag, zaś kwota 1.503,21 zł stanowiła naliczone przez bank odsetki od zabezpieczenia należytego wykonania umowy wniesionego przez Budbau (okres przechowywania zabezpieczenia 905 dni w latach 2014-2016). Jak ustalono, przyjęta w jednostce praktyka polegała na comiesięcznym przekazywaniu odsetek naliczonych na rachunku sum depozytowych (zapis Wn 240 – Ma 139) na rachunek budżetu (zapis Wn 133 – Ma 901 z klasyfikacją rozdz. 75814, par. 0920), a następnie, w razie konieczności zwrotu przechowywanych środków z rachunku budżetu, przekazywaniu określonej sumy z powrotem na rachunek sum depozytowych jako zmniejszenie dochodów (zapis Wn 901 – Ma 133). W skali roku budżetowego na dochody budżetu przekazano łącznie kwotę 1.012,11 zł, zaś przelewy z rachunku budżetu na rachunek sum depozytowych wyniosły łącznie 1.537,77 zł.

           Stosowana praktyka stanowiła uchybienie zasadom funkcjonowania konta 139 oraz konta 240 w ewidencji Urzędu zawartym w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczególnych zasad rachunkowości…, zgodnie z którymi konto 139 służy do ewidencji operacji dotyczących środków pieniężnych wydzielonych na innych rachunkach bankowych niż rachunki bieżące, zaś ewidencja szczegółowa do konta 240 powinna umożliwiać ustalenie przebiegu rozliczeń oraz stanu należności, rozliczeń, roszczeń spornych i zobowiązań z podziałem na kontrahentów. Szczegółowość ewidencji ma istotne znaczenie w przypadku ujmowania na koncie 240 zobowiązań dotyczących zawrotu wadiów i zabezpieczenia należytego wykonania umów zawartych w ustawie Prawo zamówień publicznych. Na skutek przekazywania odsetek na dochody budżetu sumy zdeponowane na rachunku sum depozytowych nie obejmowały odsetek, a tym samym z ewidencji nie wynikało, od depozytów których podmiotów i w jakiej wysokości zostały one naliczone. Ponadto odsetki od środków depozytowych nie stanowią dochodów budżetu.

W związku z opisaną nieprawidłowością pozostaje ponadto dokonanie w księgach rachunkowych budżetu pod datą 31 grudnia 2016 r. nieuzasadnionego zapisu Wn 240 – Ma 901-1, obrazującego kapitalizację odsetek od rachunku depozytowych na kwotę 124,31 zł, zwiększającego bezzasadnie kwotę dochodów budżetu (faktyczne, bezzasadne, przekazanie odsetek z rachunku sum depozytowych na rachunek budżetu nastąpiło w dniu 12 stycznia 2017 r.). Kwotę odsetek zarachowano zatem na dochody budżetowe 2016 r. oprócz tego, że bezpodstawnie (ponieważ zostały naliczone od środków depozytowych), to dodatkowo z naruszeniem zasady kasowej realizacji, wyrażonej w art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870, ze zm.) oraz § 5 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczególnych zasad rachunkowości... – str. 72-73 protokołu kontroli.

3) Sprawozdawczość

Kontrolę prawidłowości sporządzenia sprawozdań budżetowych przeprowadzono pod kątem zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1015, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1773), stwierdzając liczne nieprawidłowości. Ustalenia w tym zakresie zawarto przede wszystkim na str. 35-36, 38-40 i 44-45 protokołu kontroli. Za nieprawidłowości uznane zostały wszelkie rozbieżności między dostępnymi danymi ewidencyjnymi a danymi sprawozdawczymi – z zastrzeżeniem opisanego już braku kompletności ksiąg Urzędu Miejskiego oraz niespełniania przez posiadane elementy ksiąg niektórych wymogów określonych ustawą o rachunkowości – oraz między danymi sprawozdawczymi a stanem faktycznym ustalonym przez kontrolujących na podstawie dowodów księgowych i innych okazanych dokumentów. Oprócz tego oceniono także przestrzeganie regulacji określających zasady sporządzania poszczególnych sprawozdań.

W jednostkowym sprawozdaniu Rb-27S sporządzonym przez Pana Burmistrza za okres 2016 r. (w części dotyczącej budżetu, na podstawie danych konta 901-1 „Dochody budżetu”), w kolumnie 8 „Dochody otrzymane” wykazano kwotę 38.318.465,04 zł zamiast sumy 38.441.345,04 zł (różnica 122.880 zł) ustalonej przez kontrolujących na podstawie przepisów zawartych w § 3 ust. 1 pkt 5, ust. 1a pkt 1 i 2, ust. 3 pkt 4 i ust. 4 pkt 3 i ust. 6 załącznika nr 39 do rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej; szczegółowe wyliczenie różnicy zamieszczono na str. 35-36 protokołu kontroli. Kontrolowana jednostka w kolumnie „Dochody otrzymane” nie uwzględniła na plus różnicy między udziałami gminy we wpływach z podatku dochodowego od osób prawnych i dochodami zrealizowanymi przez US, które nie wpłynęły na rachunek bankowy w 2016 r. a wpływami z tego tytułu w 2016 r., stanowiącymi dochody 2015 r. (323,05 zł) oraz nie uwzględniła na plus kwoty dotacji niewykorzystanych w 2016 r. a zwróconych do końca stycznia 2017 r. w wysokości 122.556,95 zł, składającej się na saldo Ma konta 224-1/58 na koniec 2016 r.

W jednostkowym sprawozdaniu Rb-27S za okres 2016 r. (w części dotyczącej Urzędu) wspomnianą już wyżej należność w kwocie 733.610,30 zł przysługującą gminie na podstawie prawomocnego wyroku sądowego od A. i H. L. wykazano jedynie w kol. 9 „Należności pozostałe do zapłaty ogółem” rozdz. 70005 „Gospodarka gruntami i nieruchomościami”, pomijając ją bezpodstawnie w kol. 10 „Zaległości netto”. Ponadto całą należność wykazano w par. 0970 „Wpływy z różnych dochodów”, podczas gdy składała się ona z należności głównej (164.881,38 zł) i naliczonych przez Urząd Miejski odsetek (568.728,92 zł), które prawidłowo podlegają uwzględnieniu w par. 0920. Zwrócenia uwagi w tym miejscu wymaga przyjęty w Urzędzie sposób naliczania wysokości odsetek od przedmiotowej należności. Zgodnie z treścią wyroku z 12 grudnia 2001 r. zasądzono na rzecz gminy kwotę 164.881,38 zł wraz z ustawowymi odsetkami liczonymi w stosunku rocznym w wysokości 21% za okres od 10 grudnia 1999 r. do 31 października 2000 r. i 30% za okres od 1 listopada 2000 r. do dnia zapłaty). Jak wynika z ustaleń kontroli przypis odsetek za 2016 r. wyniósł 49.464,42 zł i stanowił 30% należności głównej. Należy zauważyć, iż począwszy od 1 stycznia 2016 r. stawka odsetek ustawowych na podstawie art. 481 § 2 k.c. wynosi 7%, co w opisywanym przypadku stanowiłoby kwotę za 2016 r. w wysokości 11.541,69 zł. Przysądzona wyrokiem stawka 30% odsetek ustawowych odnosiła się jedynie do okresu od 1 listopada 2000 r. do 15 grudnia 2001 r., zaś w kolejnych latach stopa odsetek ustawowych przysługujących wierzycielowi ulegała zmniejszeniu. Z okazanej ewidencji analitycznej do konta 221-3 wynikało, iż na dzień 1 stycznia 2016 r. saldo początkowe należności wynosiło 684.145,88 zł. Z uwagi na braki ewidencyjne w trakcie kontroli niemożliwym było przeanalizowanie ciągłości salda od momentu jego powstania oraz zasadności kwot odsetek naliczonych za lata poprzednie. Nie zmienia to jednak faktu, że saldo należności z tytułu odsetek wynoszące 568.728,92 zł należy uznać za nierealne (zawyżone).

Z analizy sprawozdana jednostkowego Rb-27S w części dotyczącej Urzędu wynika ponadto, że w kolumnie 10 „Zaległości netto” nie wykazano odsetek naliczonych od wymagalnych należności niepodatkowych, które uwidoczniono jedynie w kolumnie 9 „Należności pozostałe do zapłaty ogółem” w zakresie rozdz. 75618 „Wpływy z innych opłat…” na kwotę 35.425,32 zł i w rozdz. 90095 „Pozostała działalność” na kwotę 360,67 zł (odsetki w podanych wysokościach wynikały z danych ewidencji analitycznej prowadzonej do konta 221 i dotyczyły głównie opłat za użytkowanie wieczyste). Odsetki są naliczane i ujmowane w księgach na koniec poszczególnych kwartałów od wymagalnych należności, więc w omawianym sprawozdaniu dane w kolumnach 9 i 10 powinny być w tym zakresie wykazane w takiej samej wysokości.

Analizie poddano, na podstawie dowodów księgowych, zgodność z rzeczywistością (z uwagi na brak ewidencji) kwoty zobowiązań wykazanej w sprawozdaniu jednostkowym Rb-28S Urzędu za 2016 r., wynoszącej 449.606,06 zł. Składała się ona z kwoty 229.982,47 zł dotyczącej rozrachunków z dostawcami (w okazanym rejestrze dowodów księgowych znajdował się odręcznie sporządzony dokument z danymi odnoszącymi się do faktur składających się na zobowiązania 2016 r. parafowany przez inspektor odpowiedzialną za prowadzenie ewidencji syntetycznej Urzędu) oraz kwoty 219.623,69 zł dotyczącej zobowiązań z tytułu dodatkowego wynagrodzenia rocznego, które wynikały z dowodu PK (nieoznaczonego numerem, znajdującym się w zbiorze dowodów księgowych z grudnia 2016 r.). Dane te nie wynikały zatem w dniu sporządzenia sprawozdania z ewidencji księgowej, ponieważ jak wyżej wskazano na dzień 16 maja 2017 r. ostatnie operacje ujęte w dzienniku Urzędu Miejskiego pochodziły z 31 października 2016 r.

Dokonana w trakcie kontroli analiza wydatków poniesionych w styczniu 2017 r., dotyczących zobowiązań poprzedniego roku, wykazała, iż jako zobowiązań podlegających wykazaniu w sprawozdaniu Rb-28S za okres 2016 r. nie ujęto kwoty 156.730 zł (z tej kwoty 31.911,20 zł dotyczyło zobowiązań wobec dostawców i wykonawców a 124.818,80 zł zobowiązań związanych z wynagrodzeniami wypłaconymi w grudniu i zaliczki na podatek dochodowy od środków wypłaconych w grudniu 2016 r. tytułem świadczeń z ZFŚS). Zaniżono zatem w sprawozdawczości budżetowej zobowiązania gminy w odniesieniu do ich rzeczywistego poziomu.

Dodania wymaga, iż według „bilansu otwarcia na 2017 r.” (wydruk z 30 maja 2017 r.) konta rozrachunkowe 225, 229 i 231 uwzględniały całość zobowiązań podlegających wykazaniu w sprawozdaniu Rb-28S według ustaleń kontroli (czyli większą od faktycznie wykazanej w sprawozdaniu na 31 grudnia 2016 r.). Z kolei w zakresie konta 201 w „dzienniku bilansu otwarcia 2017 r.” wykazana była kwota 229.982,47 zł (tożsama z wykazaną w sprawozdaniu Rb-28S), z czego wynika, że nie uwzględnia ona kwoty 31.911,20 zł ustalonej podczas kontroli jako zobowiązania, które na koniec 2016 r. powinny być ujęte w księgach i wykazane w sprawozdaniu. Fakt ten dodatkowo świadczy o braku przesłanek do traktowania „dziennika bilansu otwarcia na 2017 r.” jako rzetelnej podstawy danych obrazujących gospodarkę finansową i sytuację majątkową Urzędu Miejskiego – str. 46-48 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli jednostkowego sprawozdania Rb-27ZZ sporządzonego przez Urząd za 2016 r. stwierdzono, że w kolumnie 7 „Dochody wykonane potrącone na rzecz jednostek samorządu terytorialnego” wykazano kwotę 15,51 zł. Należy wskazać, że zgodnie z zasadami sporządzania sprawozdań Rb-27ZZ zawartymi w § 6 ust. 1 pkt 6 załącznika nr 39 do rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej, jednostka realizująca zadanie podległa jednostce samorządu terytorialnego (w tym przypadku Urząd) nie wypełnia w sporządzanym sprawozdaniu jednostkowym kolumny „Dochody potrącone na rzecz jednostek samorządu terytorialnego”.

Badanie własnego sprawozdania jednostkowego Rb-N według stanu na koniec IV kwartału 2016 r. (sporządzonego na dwóch drukach – oddzielnie jako sprawozdanie organu (budżetu) i jako sprawozdanie Urzędu) wykazało następujące nieprawidłowości w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych:

a) w sprawozdaniu Rb-N organu wypełniono wiersz N3. „gotówka i depozyty” kwotą 843.902,76 zł, podczas gdy prawidłowo uwzględnieniu podlegała kwota 846.482,32 zł (różnica 2.579,56 zł) ustalona podczas kontroli na podstawie § 13 ust. 1 pkt 4 załącznika nr 9 do rozporządzenia. Wskazany przepis stanowi, iż w pozycji „gotówka i depozyty” uwzględnia się sumę stanu środków na rachunku budżetu i rachunkach Urzędu prowadzonych dla dochodów i wydatków, skorygowaną m.in. o środki podlegające przekazaniu jednostce w następnym roku budżetowym, a pozostające na dzień sprawozdawczy na rachunkach innych jednostek, zobowiązanych do ich przekazania. Stwierdzony błąd polegał na nieuzasadnionym pomniejszeniu kwoty podlegającej wykazaniu w tym wierszu o środki w wysokości 2.583 zł podlegające przekazaniu przez US w Bydgoszczy (składające się na saldo Wn konta 224-2/512 w ewidencji budżetu) i powiększeniu jej o kwotę 3,43 zł stanowiącą saldo na wyodrębnionym rachunku bankowym dla środków na kształcenia młodocianych pracowników (prawidłowo środki zgromadzone na tym rachunku należało traktować jako sumy depozytowe, które nie podlegają wykazaniu w sprawozdaniu Rb-N),

b) w obu sprawozdaniach Rb-N (budżetu i Urzędu) nie wykazano żadnych kwot w wierszu N5. „pozostałe należności”. Zgodnie z instrukcją wypełniania sprawozdań Rb-N stanowiącą załącznik nr 9 do rozporządzenia, wykazaniu w tej pozycji podlegają wszystkie bezsporne należności niewymagalne z tytułu dostaw towarów i usług, podatków i składek na ubezpieczenie społeczne oraz wszelkich innych tytułów nieobjętych pozostałymi kategoriami przedmiotowego sprawozdania, wyłączając odsetki i inne należności uboczne (§ 13 ust. 1 pkt 6). Przeprowadzona analiza wykazała, iż kwota podlegająca wykazaniu w tej pozycji sprawozdania Rb-N powinna wynosić co najmniej 55.391,30 zł. Składa się na nią należność wynikająca z rozdz. 90002 „Gospodarka odpadami”, par. 0490 „Wpływy z innych lokalnych opłat…” jednostkowego sprawozdania Rb-27S Urzędu za okres 2016 r. stanowiąca różnicę pomiędzy należnościami ogółem a należnościami wymagalnymi z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami,

c) w sprawozdaniu Rb-N Urzędu w wierszu N4 „należności wymagalne” nie uwzględniono sumy 164.881,38 zł stanowiącej omówioną wyżej należność główną (z pominięciem odsetek) zasądzoną prawomocnym wyrokiem na rzecz gminy od A. i H. L. Z postanowień zawartych w § 13 ust. 1 pkt 5 instrukcji wypełniania sprawozdań Rb-N stanowiącej załącznik nr 9 do rozporządzenia wynika, iż w przedmiotowej pozycji wykazuje się wartość wszystkich bezspornych należności, których termin płatności dla dłużnika minął, a które nie zostały ani przedawnione ani umorzone.

W bilansie z wykonania budżetu za 2016 r. w pasywach całość zobowiązań finansowych wykazano jako zobowiązania długoterminowe, mimo że we wzorze bilansu został określony podział tych zobowiązań na krótkoterminowe (do 12 miesięcy) i długoterminowe (powyżej 12 miesięcy). Prawidłowo, w poz. I.1.1. winna być wykazana kwota zobowiązań krótkoterminowych wynosząca łącznie 114.375,72 zł (dotycząca 2 umów pożyczki, których termin spłaty upływa w 2017 r.), a w poz. I.1.2. zobowiązania długoterminowe kwota 10.686.521,07 zł. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 22 ustawy o rachunkowości przez zobowiązania krótkoterminowe rozumie się ogół zobowiązań z tytułu dostaw towarów i usług, a także całość lub tę część pozostałych zobowiązań, które stają się wymagalne w ciągu 12 miesięcy od dnia bilansowego. Analogiczna nieprawidłowość została stwierdzona w wyniku poprzedniej kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Mońki – zalecono wykazywanie w pasywach bilansu z wykonania budżetu zobowiązań finansowych w podziale na krótkoterminowe i długoterminowe. Jak wynika z ustaleń kontroli, zalecenie nie jest przestrzegane – str. 49 protokołu kontroli.

Sprawozdanie finansowe Urzędu Miejskiego za okres 2016 r. zostało sporządzone terminowo, pomimo braku podstawowych danych ewidencyjnych, co wynika z przeprowadzonych podczas kontroli oględzin. W trakcie kontroli dokonano weryfikacji danych zaprezentowanych w sprawozdaniu finansowym Urzędu stwierdzając liczne rozbieżności pomiędzy danymi sprawozdania a okazanymi danymi ewidencyjnymi i stanem faktycznym (w przypadku zagadnień, które były możliwe do zweryfikowania na podstawie dokumentów stanowiących podstawę zapisów w księgach). Do zakwestionowanych pozycji sprawozdania finansowego Urzędu należą w szczególności:

1) poz. A.II.1 „Środki trwałe” bilansu Urzędu wykazana według stanu na koniec 2016 r. w kwocie 18.754.471,77 zł, w tym umorzenie środków trwałych 8.305.273,18 zł (kwota brutto 27.059.744,95 zł). Według „dziennika bilansu otwarcia 2017 r.” konto 011 wykazywało saldo Wn w kwocie 25.200.134,23 zł przy braku w jego treści konta 071. Rozbieżność pomiędzy wartością środków trwałych na dzień 31 grudnia 2016 r. wykazaną w bilansie bez umorzenia – 27.059.744,95 zł a „dziennikiem bilansu otwarcia” wynosiła 1.859.610,72 zł (przy braku danych co do wartości umorzenia). Dalsze rozbieżności wykazało porównanie danych bilansu Urzędu i danych „dziennika bilansu otwarcia na 2017 r.” z danymi podsumowań sporządzanych na potrzeby dokonania odpisów amortyzacyjnych (zbiorczych zestawień ksiąg analitycznych):

- wartość brutto środków trwałych na 31 grudnia 2016 r. w analityce – 20.204.128,70 zł (o 6.855.616,25 zł mniej, niż to wynika z bilansu i o 4.996.005,53 zł mniej, niż to wynika z „dziennika bilansu otwarcia na 2017 r.”),

- wartość umorzenia na dzień 31 grudnia 2016 r. – 7.130.322,13 zł (o 1.174.951,05 zł mniej, niż wykazano w bilansie),

- wartość netto na dzień 31 grudnia 2016 r. – 13.073.806,57 zł (o 5.680.665,20 zł mniej, niż to wynika z bilansu; „dziennik bilansu otwarcia na 2017 r.” nie zawiera konta 071, stąd niemożliwym było ustalenie różnicy wartości netto pomiędzy analityką a „bilansem otwarcia”, mającym obrazować dane syntetyczne).

           Z danych ewidencji analitycznej (zestawień tabel amortyzacyjnych) wynika ponadto, iż wartość netto środków trwałych na koniec 2016 r. zmalała w stosunku do wartości netto na początek roku o 757.557,24 zł, zaś wartość brutto o 60.383,07 zł. Rozchody środków trwałych stanowiły kwotę 255.461,11 zł, zaś przychody 195.078 zł (różnica pomiędzy przychodami a rozchodami 60.383,07 zł). Na uwagę zasługuje, iż według danych bilansu Urzędu wartość netto środków trwałych (poz. A.II.1) na koniec 2016 r. w porównaniu do stanu na początek tego roku zmalała aż o 5.182.276,52 zł, co jest kolejnym dowodem na nierzetelność danych ewidencyjnych lub sprawozdawczych.

           Także w zakresie danych odnoszących się do wartości środków trwałych na początek 2016 r. kontrola wykazała różnice pomiędzy ewidencją syntetyczną (zestawieniem obrotów i sald Urzędu za okres od 1 stycznia do 31 października 2016 r.) a danymi ewidencji analitycznej (zbiorczym zestawieniem ksiąg analitycznych według stanu na koniec 2015 r.):

- według ewidencji syntetycznej i bilansu konto 011 wykazywało bilans otwarcia w kwocie 30.090.743,40 zł (netto 23.936.748,29 zł), zaś według danych ksiąg pomocniczych stanowiło ono 20.264.511,77 zł (mniej o 9.826.231,63 zł),

- według ewidencji syntetycznej i bilansu konto 071 wykazywało bilans otwarcia w kwocie 6.153.995,11 zł, podczas gdy wartość umorzenia według danych ksiąg pomocniczych wynosiła 6.433.147,96 zł (więcej o 279.152.85 zł),

- według ewidencji syntetycznej i bilansu wartość netto środków trwałych na dzień 1 stycznia 2016 r. stanowiła 23.936.748,29 zł, zaś zgodnie z danymi ewidencji analitycznej wynosiła 13.831.363,81 zł (mniej o 10.105.384,48 zł) – str. 249-251 protokołu kontroli;

2) poz. „Umorzenie pozostałych środków trwałych” – wartość umorzenia uwzględniona w bilansie Urzędu zarówno za 2015 r. jak i 2016 r. wynosiła 556.383,08 zł; wskazana suma prawidłowo powinna oznaczać stan pozostałych środków trwałych na koniec 2015 i 2016 r. Według zestawienia obrotów i sald Urzędu za okres od 1 stycznia do 31 października 2016 r. konto 013 wykazywało zaś bilans otwarcia na dzień 1 stycznia 2016 r. w kwocie 0 zł (brak salda wykazywało także konto 072-1 „Umorzenie pozostałych środków trwałych”). W „dzienniku bilansu otwarcia 2017 r.” stan konta 013 wynosił zaś 20.929,95 zł przy umorzeniu w tej samej wysokości. Brak zmiany wartości umorzenia w bilansie za 2016 r. należałoby traktować jako oznaczający brak zaewidencjonowania przychodów i rozchodów w ewidencji. Rozbieżności dotyczą także obrotów zaewidencjonowanych na stronie Wn konta 013. Według zestawienia obrotów i sald za okres do 31 października 2016 r. wynosiły one 35.106,38 zł, natomiast z danych ewidencji analitycznej wynikało, że w trakcie całego 2016 r. w księgach inwentarzowych ujęto przychód w łącznej kwocie 21.740,95 zł (przy braku rozchodów). Nadto wskazać należy na niezgodność danych ewidencji pomocniczej z wartością umorzenia wykazanego w bilansie; wartość pozostałych środków trwałych ujęta w księgach inwentarzowych na koniec 2016 r. była o 106.702,93 zł mniejsza od danych bilansu – str. 251-252 protokołu kontroli;

3) poz. A.I. „Wartości niematerialne i prawne” bilansu Urzędu, wykazana jako stan na koniec 2016 r. w kwocie 25.944,77 zł oraz umorzenie wartości niematerialnych i prawnych w kwocie 133.934,97 zł (brutto 159.879,74 zł). Z ustaleń kontroli wynika, iż wskazana w bilansie wartość umorzenia nie znajdowała potwierdzenia w „dzienniku bilansu otwarcia 2017 r.” oraz ewidencji analitycznej – na koncie 072-2 wykazano saldo Ma w kwocie 67.165,32 zł, natomiast konto 071-2 zostało w „bilansie otwarcia” pominięte.

Liczne rozbieżności dotyczyły też stanu wartości niematerialnych i prawnych na początek 2016 r. Z bilansu Urzędu za 2015 r. z poz. A.I „Wartości niematerialne i prawne” wynikała kwota 44.431.97 zł, zaś umorzenie wynosiło 115.177,17 zł (brutto 159.609,14 zł). Według zestawienia obrotów i sald Urzędu za okres od 1 stycznia do 31 października 2016 r. konto 020 „Wartości niematerialne i prawne” wykazywało na początek 2016 r. saldo Wn w kwocie 155.673,14 zł (mniejsze od danych bilansowych o 3.936 zł), zaś konta 071-2 i 072-2 łączne saldo Ma w wysokości 181.690,59 zł (czyli większe od danych bilansowych o 66.513,42 zł, a jednocześnie większe od wartości konta 020, co świadczy o nierzetelności danych). Stwierdzono ponadto, iż zaprezentowane dane bilansu i ewidencji syntetycznej odbiegały od ewidencji analitycznej (podsumowań sporządzanych na potrzeby dokonania odpisów amortyzacyjnych), co polegało na tym, że:

- wartość brutto wykazana w analityce była wyższa od danych bilansu o 3.936 zł (zgodna zaś z syntetyką),

- wartość umorzenia wynikająca z analityki (117.627,62 zł) była o 64.062,97 zł niższa od danych zawartych w ewidencji syntetycznej oraz jednocześnie o 2.450,45 zł wyższa od umorzenia wykazanego w bilansie,

- wartość netto wynikająca z analityki (38.045,52 zł) była o 6.386,45 zł niższa od danych wynikających z bilansu (zgodna zaś z ewidencją syntetyczną) – str. 252-253 protokołu kontroli;

4) poz. B.II. „Należności krótkoterminowe” bilansu Urzędu, wykazana według stanu na koniec 2016 r. w kwocie 278.216,40 zł (przy jednoczesnej wartości odpisów aktualizujących należności 0 zł). Z informacji zawartych w pisemnym wyjaśnieniu przedłożonym w trakcie kontroli wynika, że na wskazaną kwotę składały się:

a) pożyczki pracowników w ZFŚS (konto 234-1) = 5.528 zł – kwota składająca się na saldo Wn kont 234-1 według okazanego „dziennika bilansu otwarcia 2017 r.”, a także wynikająca z prowadzonej odręcznie ewidencji analitycznej;

b) należności od zlikwidowanego Państwowego Ośrodka Maszynowego = 5.143,90 zł poza ewidencją budżetową (w rzeczywistości Fabryki Maszyn Rolniczych „AGROMET – Unia” z Grudziądza i Poznańskiej Fabryki Maszyn Żniwnych „AGROMET” – jak ustalono, podmiot w upadłości od 1992 r.). W trakcie kontroli Skarbnik okazała odręczą księgę główną („amerykankę”) z 2008 r., w której ujęto pierwotnie przedmiotowe należności (w kwocie 3.238,56 zł i 1.905,34 zł). Nie znajdowały one jednakże odzwierciedlenia w ewidencji księgowej lat następnych (co potwierdzono także w wyjaśnieniu), a w szczególności w elementach ksiąg 2016 r. (brak należności na jakimkolwiek koncie rozrachunkowym czy analitycznym). Powinno to skutkować zaniechaniem wykazania ich w bilansie po stronie aktywów. Z okazanej dokumentacji w tej sprawie, tj. postanowienia Sądu Rejonowego Wydział Gospodarczy z Torunia z dnia 19 kwietnia 2004 r. o stwierdzeniu zakończenia postepowania upadłościowego wobec Fabryki Maszyn Rolniczych „AGROMET – Unia” z Grudziądza (które miało związek z wierzytelnością gminy na kwotę 3.238,56 zł) oraz pisma syndyka masy upadłości z dnia 19 sierpnia 2003 r. stwierdzającego, że przewiduje się w wyniku podziału masy dalsze zaspokojenie wierzytelności z kategorii VI (tj. wierzytelności gminy Mońki w kwocie 1.277,22 zł), zaś nie przewiduje się zaspokojenia wierzytelności z kategorii VII (tj. wierzytelności gminy Mońki w kwocie 628,12 zł), a także zawiadomienia Sądu Rejonowego Wydział Gospodarczy w Poznaniu z dnia 16 sierpnia 2001 r., iż w planie podziału wierzytelności umieszczonych w kat. VII został ujęty tylko ZUS z Poznania wynika, iż należność na kwotę 3.238,56 zł nie może być dochodzona, zaś należność w łącznej kwocie 1.905,34 zł, z racji niezakończenia postępowania upadłościowego, teoretycznie może być dochodzona, lecz powinna być objęta odpisem aktualizującym. Z ustaleń kontroli wynika zatem, że należność ta jest „przepisywana” co roku do kolejnego bilansu, mimo że nie widnieje w żadnych księgach za okres, za który sporządzany jest bilans. Potwierdza to dodatkowo, że urządzenia księgowe nie są traktowane jako podstawowe źródło danych sprawozdawczych,

c) pozostałe należności konto 240-1 = 85.670,68 zł – w zakresie całej tej kwoty stwierdzono brak uzasadnienia do wykazania w bilansie Urzędu. Jak ustalono, podana kwota odpowiadała sumie zgromadzonej się na jednym z rachunków sum depozytowych (saldo Wn konta 139-1), zatem prawidłowo kwota w tej wysokości powinna była składać się na saldo Ma konta przeciwstawnego, tj. 240-1 (według „dziennika bilansu otwarcia 2017 r.” wydrukowanego w dniu 30 maja 2017 r. konto to nie wykazywało żadnego salda, zaś według obrotów tego konta za 2016 r. uwidocznionych w wydruku z dnia 1 czerwca 2017 r. omawiane konto wykazywało saldo Ma w kwocie 128.698,89 zł). Na uwagę zasługuje ponadto, iż środki w łącznej wysokości 130.697,29 zł zdeponowane na rachunkach sum depozytowych zostały wykazane w bilansie za 2016 r. w pasywach w poz. C.II.6 „Sumy obce” i w aktywach w poz. B.III.2 „Środki pieniężne na rachunkach bankowych”; wynika stąd, że po aktywach sumę 85.670,68 zł wykazano dwa razy – raz jako środki pieniężne i raz jako pozostałe należności;

d) należności do zapłaty z tytułu podatków i opłat lokalnych (konto 221 Wn) - 957.165,21 zł, pomniejszone o odsetki 290 Ma - 41.681,09 zł i pomniejszone o należności L(…) konto 221-3 – 733.610,30 zł = 181.873,82 zł – z ustaleń kontroli wynika, iż wskazana w wyjaśnieniu kwota 957.165,21 zł (stanowiąca należności z tytułu podatków i opłat), co prawda składała się na saldo Wn konta 221 według okazanego „dziennika bilansu otwarcia 2017 r.”, jednakże nie znajdowała potwierdzenia w okazanej ewidencji analitycznej oraz danych sprawozdania Rb-27S. Zarówno w ewidencji pomocniczej, jak i w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27S Urzędu należności pozostałe do zapłaty wynosiły 1.057.784,13 zł; zaś w połączeniu z jednostkowym Rb-27S organu łącznie stanowiły kwotę 1.110.448,59 zł. W kwestii pomniejszenia o odsetki stwierdzono, iż z obrotów konta 290 za okres 2016 r. (wydruk z 1 czerwca 2017 r.) na koniec roku konto to wykazywało saldo Ma w kwocie 53.725,98 zł (w tym suma 49.464,42 zł dotyczyła odsetek naliczonych za 2016 r. od A. i H. L.), nie zaś jak wskazano w wyjaśnieniu 41.681,09 zł; w okazanym „dzienniku bilansu otwarcia 2017 r.” konto 290 w ogóle nie występowało. Także pomniejszenie o kwotę 733.610,30 zł nie miało podstaw z uwagi na nieobjęcie całej należności od A. i H. L. odpisem aktualizującym. Nadto na uwagę zasługuje, iż w świetle złożonych wyjaśnień należności dwukrotnie pomniejszono o wartość odsetek naliczonych za 2016 r. od A. i H. L. (49.464,42 zł), gdyż znajdowały się one w kwocie 733.610,30 zł oraz w zmniejszeniu o odsetki (strona Ma konta 290).

Reasumując, według ustaleń kontroli, przy uwzględnieniu niedokonanego odpisu aktualizującego od należności A. i H. L., w bilansie Urzędu wykazaniu podlegała co najmniej kwota 882.366,29 zł, tj. 1.110.448,59 zł (należności z Rb-27S) + 5.528 zł (należności z tytułu pożyczek z ZFŚS) + 500.000 zł (należność „Węglopol”) minus 733.610,30 zł) przy wykazanej 278.216,40 zł (różnica 604.149,89 zł) – str. 49-52 protokołu kontroli,

5) poz. C.II „Zobowiązania krótkoterminowe” bilansu Urzędu, wykazana według stanu na koniec 2016 r. w kwocie 726.264,48 zł – jak wynika z udzielonego wyjaśnienia wskazana kwota obejmowała następujące pozycje zobowiązań:

a) zobowiązania wobec dostawców towarów i usług - konto 201 = 229.982,47 zł – kwota zgodna ze stanem konta 201 wykazanym w „dzienniku bilansu otwarcia 2017 r.”, który to stan nie uwzględniał jednakże – jak wyżej wskazano – części zobowiązań z tego tytułu podlegających ujęciu w księgach 2016 r.,

b) rozliczenia z Urzędem Skarbowym - konto 225-1 = 46.801 zł, rozliczenia z ZUS konto 229 - 169.846,74 zł i rozliczenia z tytułu wynagrodzeń z pracownikami konto 231 - 128.790,65 zł = kwoty zgodne ze stanem kont 225, 229 i 231 wykazanym w „dzienniku bilansu otwarcia 2017 r.” i uwzględniające zobowiązania opłacone w styczniu 2017 r., w tym te, które nie były wykazane w sprawozdaniu Rb-28S,

c) pozostałe rozliczenia konto 240-1 - 130.697,29 zł i konto 240-3 - 3,43 zł – kwota 130.697,29 zł nie znajdowała potwierdzenia w ewidencji. Konto 240-1 według „dziennika bilansu otwarcia 2017 r.” błędnie nie wykazywało salda na koniec 2016 r., zaś to samo konto według obrotów kont z dnia 1 czerwca 2017 r. wykazywało saldo Ma w wysokości 128.698,89 zł. Wykazaną w bilansie wartość 130.697,29 zł należy uznać za realną, gdyż odpowiadała ona sumie środków zgromadzonych na koniec roku na rachunkach sum depozytowych,

d) nadpłaty w podatkach i opłatach lokalnych Ma 221 - 20.142,90 zł – kwota zgodna ze stanem konta 221 wykazanym w „dzienniku bilansu otwarcia 2017 r.” i realna w sensie zgodności z ewidencją analityczną – str. 52-53 protokołu kontroli;

6) poz. A.II.2. „Środki trwałe w budowie (inwestycje)” bilansu Urzędu, wykazana w kwocie 2.018.494,03 zł – z ustaleń kontroli wynika, iż pozycja ta uległa zwiększeniu w stosunku do stanu na początek roku o sumę 1.112.726,33 zł, podczas gdy łączna kwota wydatków inwestycyjnych poniesionych w 2016 r. wynosiła 327.330,10 zł. Weryfikacja stanu wykazanego w bilansie na koniec 2016 r. została przeprowadzona w oparciu o odręcznie prowadzoną ewidencję analityczną i dokumentację źródłową; stwierdzono brak ewidencji syntetycznej środków trwałych w budowie za 2016 r. (brak konta 080 również w „dzienniku bilansu otwarcia 2017 r.”). Z okazanej dokumentacji wynika, iż zaprezentowany stan bilansowy inwestycji stanowił wynik odejmowania oraz dodawania – na użytek sporządzenia bilansu za 2016 r. – względem kwoty wyjściowej 2.307.558,23 zł stanowiącej saldo Wn konta 080 na koniec 2012 r. (według dokumentu „Wykaz inwestycji rozpoczętych i niezakończonych na 31.12.2012 „080””), niżej opisanych sum. Fakt dokonywania owych zwiększeń i zmniejszeń stanu konta 080 dopiero na koniec 2016 r. świadczy o dotychczasowym braku uzgadniania ewidencji. Do kwot tych należały w szczególności:

a) 1.556.058,61 zł (na minus) – koszty 5 inwestycji, które według danych kartotek zostały rozliczone i przeniesione na stan środków trwałych po 2012 r., lecz przed 2016 r.,

b) 718.321,54 zł (na plus) – koszty ujęte na 8 indywidualnych kartotekach zadań inwestycyjnych, z których 6 dotyczyło wydatków inwestycyjnych poniesionych w latach 2013-2014 zł (215.434,81 zł), zaś 2 wydatków poniesionych w 2015 r. (502.886,73 zł). Na wskazane kwoty zwiększeń stanu konta 080 składały się w szczególności:

- 104.442,55 zł zaewidencjonowane na kartotece zadania pn. „Hala gimnastyczna przy SP Nr 2” i dotyczące sumy ściągniętej przez komornika od gminy dla podwykonawcy zadania. Należy wskazać, iż zadanie zostało rozliczone i przyjęte na stan środków trwałych w wartości 1.613.532,30 zł w dniu 1 lipca 2013 r.; w związku z tym dokonane w 2016 r. zwiększenie (i wykazywanie przedmiotowej kwoty jako stan środków trwałych w budowie) nie znajdowało uzasadnienia,

- 20.699,50 zł poniesione w sierpniu i wrześniu 2014 r. na zadanie „Budowa altany we wsi Lewonie” – stwierdzono, iż zadanie zostało zakończone w 2014 r., co potwierdzają okazane protokoły odbioru robót. Nie zostało ono jednakże do dnia kontroli, pomimo przekazania do eksploatacji, przeniesione na stan środków trwałych,

- 472.136,73 zł poniesione w czerwcu 2015 r. na zadanie „Budowa ogólnej bieżni przy SP Nr 2 w Mońkach” – stwierdzono, iż zadanie zostało zakończone w dniu 27 czerwca 2015 r., co potwierdza okazany protokół odbioru z dnia 30 czerwca tego roku. Nie zostało ono jednakże do dnia kontroli, pomimo przekazania do eksploatacji, przeniesione na stan środków trwałych,

- 30.750 zł poniesione w sierpniu 2015 r. na zadanie „Plan gospodarki niskoemisyjnej gminy Mońki” (koszty wykonania opracowania tego planu),

c) 548.672,87 zł (na plus) – jak wynika z ustaleń kontroli, na wskazaną kwotę składają się wydatki inwestycyjne gminy Mońki poniesione w 2015 r. – 221.342,77 zł i w 2016 r. – 327.330,10 zł. Dane w tym zakresie nie wynikają z ewidencji księgowej, lecz ze znajdujących się w okazanej dokumentacji wydrukach z uchwały budżetowej na 2015 r. i 2016 r., w których przy podziałkach dotyczących planowanych wydatków wpisano kwoty wydatków wykonanych. W 2015 r. dotyczyło to 4 zadań, zaś w 2016 r. 6 zadań. W przedmiotowym zakresie nie okazano żadnej ewidencji księgowej (do dnia kontroli brak założonych kartotek na poszczególne zadania, czyli brak ewidencji analitycznej).

           Z przeprowadzonej analizy danych składających się na wykazany w bilansie Urzędu stan środków trwałych w budowie (inwestycji) wynika, iż dotyczył on ponadto:

a) nakładów na zadanie „Kanalizacja os. Reja” w kwocie 3.000 zł – z okazanej kartoteki wynika, że na wskazaną sumę składały się koszty opracowania pn. „Program sieci kanalizacji ….” poniesione w dniu 18 lipca 2000 r. Wynika z niej również, iż zadanie zostało rozliczone i przeniesione na stan środków trwałych 25 października 2002 r., przy czym przy rozliczeniu nie uwzględniono sumy 3.000 zł, która ciągle składa się na saldo konta 080 na tym zadaniu. Nie stwierdzono, aby do dnia kontroli stan wynikający z kartoteki był weryfikowany;

b) nakładów na dokumentację projektową zadania pn. „Usprawnienie gospodarki cieplnej w Mońkach” w kwocie 145.790 zł poniesionych w czerwcu, lipcu i sierpniu 2008 r. W wyjaśnieniu w sprawie ważności dokumentacji oraz zamierzeń gminy w zakresie realizacji tego zdania wskazał Pan: gmina uzyskała pozwolenie na budowę Starosty Monieckiego z dnia 12 czerwca 2009 r.; zarząd Województwa Podlaskiego do końca trwania RPO WP nie ogłosił naboru wniosków na ochronę powietrza; gmina z powodu braku dofinansowania nie miała możliwości finansowych na samodzielną realizację zadania; w dniu 12 czerwca 2011 r. pozwolenie ba budowę utraciło ważność; z uwagi na brak możliwości uzyskania dofinansowania z obecnie funkcjonujących programów pomocowych gmina nie będzie realizować przebudowy sieci cieplnej z budżetu gminy. W świetle udzielonej odpowiedzi brak uzasadnienia dla dalszego wykazywania nakładów na koncie 080,

c) nakładów na zadanie „Kompleksowe rozwiązanie problemu gospodarki wodno-ściekowej aglomeracji Mońki – etap II” w kwocie 188.831,24 zł – z okazanej kartoteki wynika, że nakłady dotyczyły w zakresie kwoty 97.050,50 zł wykonania dokumentacji projektowej (wydatki z 30 października i 30 listopada 2011 r.), zaś w zakresie sumy 91.780,74 zł dwóch faktur:

- z 15 czerwca 2011 r. KanRo Ltd z Białegostoku za wykonanie czyszczenia i inspekcji telewizyjnej CCTV kanalizacji deszczowej wraz ze studzienkami na kwotę 51.279,53 zł – zadanie zlecone umową z dnia 13 kwietnia 2011 r.,

- z 17 czerwca 2011 r. Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Mońkach za odbiór odpadów ze studzienek kanalizacyjnych na składowisko odpadów w miejscowości Świerzbienie – 40.501,21 zł.

Sumy składające się na te faktury nie stanowiły kosztów o charakterze inwestycyjnym, zatem nie powinny być ujęte na koncie 080.

Reasumując, opisywana pozycja bilansowa nie może zostać uznana za realną w świetle zaprezentowanych ustaleń. Dodatkowo należy zwrócić uwagę na rażące nieprawidłowości ewidencyjne, a mianowicie: brak ewidencji syntetycznej do konta 080, nieprowadzenie ewidencji analitycznej dla zadań rozpoczętych w 2015 i 2016 r., niebieżące przenoszenie efektów inwestycyjnych na stan środków trwałych, brak uzasadnienia dla traktowania określonych kosztów jako nakładów inwestycyjnych, niedokonywanie weryfikacji na koniec roku danych kont analitycznych z posiadaną dokumentacją i stanem faktycznym. Prowadzenie ewidencji kosztów inwestycji w rozbiciu na poszczególne zadania inwestycyjne zostało powierzone zakresem czynności wskazanej w protokole kontroli inspektor Urzędu Miejskiego, lecz nastąpiło to dopiero w dniu 14 lutego 2017 r.; jak ustalono, do tego czasu w praktyce pracownik ten także wykonywał obowiązki w tym zakresie, jednakże bez powierzenia na piśmie – str. 53-57 protokołu kontroli;

7) poz. A „Fundusz” bilansu Urzędu, wykazana jako stan na początek roku w kwocie 25.672.939,43 zł i jako stan na koniec 2016 r. w wysokości 22.024.964,81 zł. Kwota odzwierciedlająca stan na początek 2016 r. wynikała z bilansu otwarcia konta 800 według księgi głównej (obroty kont) za okres 2016 r. oraz bilansu otwarcia konta 800 według zestawienia obrotów i sald za okres od 1 stycznia do 31 października 2016 r. Sumy stanowiącej fundusz na koniec 2016 r. nie dało się w trakcie kontroli zweryfikować. „Dziennik bilansu otwarcia 2017 r.” nie uwzględniał w ogóle konta 800, zaś według obrotów kont za okres 2016 r. (wersja wydrukowana 1 czerwca 2017 r.) konto 800 wykazywało saldo Ma w wysokości 24.823.880,73 zł (o 2.798.915,92 zł wyższej niż w bilansie). Na uwagę zasługuje, iż na obroty konta 800 według wydruku z 1 czerwca 2017 r. składały się jedynie 3 operacje: dwie po stronie Wn na kwotę 1.032.861,70 zł (przekazanie w dniu 11 kwietnia 2016 r. dla ZGKiM  środka trwałego – sieci kanalizacji deszczowej oraz sprzedaż działek) i jedna po stronie Ma na sumę 183.803 zł (nabycie działek – bezpodstawny zapis Wn 011 – Ma 800). Świadczy to o braku zaksięgowania do czasu kontroli podstawowych operacji zwiększeń i zmniejszeń funduszu wymaganych przepisami rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczególnych zasad rachunkowości…, czyli przede wszystkim przeniesienia kwot dochodów, wydatków oraz wyniku finansowego za rok ubiegły, a także przesądza o nierealności opisywanej pozycji bilansowej – str. 58 protokołu kontroli;

8) poz. A.I. „Fundusz jednostki” bilansu Urzędu, wykazana jako stan na początek roku w kwocie minus 841.199,33 zł, zaś stan na koniec 2016 r. w wysokości minus 9.151.304,12 zł – stwierdzono, iż kwota minus 9.151.304,12 zł wynikała z różnicy pomiędzy zwiększeniami funduszu według zestawienia zmian w funduszu – 39.337.319,09 zł (zysk za rok ubiegły i zrealizowane wydatki budżetowe w 2016 r.) a zmniejszeniami funduszu według zestawienia zmian w funduszu – 47.647.423,88 zł, na którą to kwotę składała się suma dochodów wykonanych z jednostkowego sprawozdania Rb-27S – 8.310.104,79 zł minus 841.199,33 zł (fundusz jednostki na koniec bieżącego roku) – str. 58-59 protokołu kontroli;

9) poz. A.II. „Wynik finansowy netto” bilansu Urzędu, wykazana jako stan na początek roku w kwocie + 26.508.994,86 zł, zaś stan na koniec 2016 r. w wysokości + 31.171.125,03 zł. Z uwagi na brak kompletnych ksiąg rachunkowych 2016 r. (w szczególności przeksięgowań przychodów i kosztów na konto 860 „Wynik finansowy”) wskazana pozycja bilansu nie mogła zostać zweryfikowana w trakcie kontroli. Z zestawienia obrotów i sald za okres od 1 stycznia do 31 października 2016 r. wynika, iż konto 860 na początek roku wykazywało saldo Ma w wysokości 26.508.994,86 zł (tj. zgodnej ze stanem na początek roku wykazanym w bilansie) i do końca października 2016 r. nie wykazywało ono żadnych obrotów. Zgodnie z opisem zasad funkcjonowania konta 860 saldo jest przenoszone w roku następnym na konto 800; wydruk z konta 800, o którym była wyżej mowa, nie wskazywał na dokonanie do końca 2016 r. tego przeksięgowania. Okazany „Dziennik bilansu otwarcia 2017 r.” w ogóle nie uwzględniał zaś konta 860. Podana w bilansie kwota zysku na koniec 2016 r. (31.171.125,03 zł) odpowiadała sumie zysku netto wynikającego z rachunku zysków i strat Urzędu za okres 2016 r. Zysk ów był wynikiem odjęcia od przychodów netto z podstawowej działalności operacyjnej w kwocie 42.412.185,19 zł (niezweryfikowanej w trakcie kontroli z uwagi na brak danych do kont zespołu 7 i konta 860) kosztów działalności operacyjnej w kwocie 10.962.138,06 zł (niezweryfikowanej w trakcie kontroli z uwagi na brak danych do kont zespołu 4 i konta 860) oraz kosztów finansowych w kwocie 278.922,10 zł (potwierdzonych w trakcie kontroli) – str. 59-60 protokołu kontroli;

10) poz. A.V. „Fundusz mienia zlikwidowanych jednostek” bilansu Urzędu, wykazana według stanu na początek i na koniec 2016 r. w kwocie 5.143,90 zł – stwierdzono, iż przedmiotowa kwota składała się na saldo Ma konta 855 „Fundusz mienia zlikwidowanych jednostek” na początek 2016 r. według zestawienia obrotów i sald za okres od 1 stycznia do 31 października 2016 r. Ustalono ponadto, iż odpowiadała ona kwocie należności od tzw. POM (opisanej wcześniej), wykazanej w aktywach bilansu w pozycji „Pozostałe należności”, pomimo braku zaewidencjonowania w księgach Urzędu. Konsekwentnie przedmiotowa pozycji pasywów bilansu powinna odpowiadać po stronie aktywów poz. A.V. „Wartość mienia zlikwidowanych jednostek”, która w bilansie Urzędu pozostała nie wypełniona. Na gruncie postanowień rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczególnych zasad rachunkowości… do ewidencji stanu zwiększeń i zmniejszeń wartości mienia przejętego przez organ założycielski lub nadzorujący po zlikwidowanej jednostce służy konto 015 „Mienie zlikwidowanych jednostek”, którego występowania w ewidencji Urzędu nie stwierdzono. Zgodnie z przywołanymi zasadami operacje na koncie 855 mogą być dokonywane jedynie w korespondencji z kontem 015. W świetle poczynionych ustaleń opisywaną pozycję należy uznać w całości za nierealną. Przypis ewentualnej należności od POM powinien być bowiem dokonany w odpowiednim kontem zespołu 7 – str. 60 protokołu kontroli;

11) poz. E.I. „Rozliczenia międzyokresowe przychodów” bilansu Urzędu, wykazana jako stan na początek roku w kwocie 108.287,42 zł i stan na koniec 2016 r. w wysokości 40.831,12 zł – stwierdzono, że kwota odzwierciedlająca stan na początek 2016 r. nie wynikała z danych okazanej ewidencji, gdyż bilans otwarcia konta 840 „Rezerwy i rozliczenia międzyokresowe przychodów” według zestawienia obrotów i sald za okres od 1 stycznia do 31 października 2016 r. wynosił 0 zł. Sumy składającej się na opisywaną pozycję na koniec 2016 r., z uwagi na brak danych, nie dało się zaś zweryfikować w trakcie kontroli. „Dziennik bilansu otwarcia 2017 r.” konta 840 w ogóle nie uwzględniał – str. 60 protokołu kontroli;

12) rachunek zysków i strat Urzędu i zestawienie zmian funduszu jednostki na dzień 31 grudnia 2016 r. – dokonanie przez kontrolujących całościowej weryfikacji wymienionych części sprawozdania finansowego Urzędu nie było możliwe z powodu braku danych ewidencji syntetycznej za 2016 r. Za jedynie potwierdzone w trakcie kontroli pozycje należy uznać: koszty finansowe wykazane w rachunku zysków i strat Urzędu za okres 2016 r. w poz. H.I. „Odsetki” w kwocie 278.922,10 zł i zrealizowane wydatki budżetowe wykazane w zestawieniu zmian w funduszu jednostki w poz. I.1.2. w kwocie 12.828.324,23 zł odpowiadającej sumie wydatków wykonanych z danych ewidencji analitycznej i sprawozdania Rb-28S Urzędu za okres 2016 r. Nadto z przeprowadzonej analizy wynikają następujące błędy w zakresie prawidłowości sporządzenia przedmiotowych elementów sprawozdania finansowego Urzędu:

- w poz. H „Koszty finansowe” rachunku zysków i strat Urzędu uwzględniono jedynie odsetki od kredytów i pożyczek. Ustalono, że kontrolowana jednostka na koncie 290 zaksięgowała w 2016 r. wartość odpisów aktualizujących w kwocie 53.725,98 zł, na które składały się odsetki od nieterminowo regulowanych należności gminy. Przy założeniu, że odpis aktualizujący od odsetek za zwłokę jest uzasadniony (co nie dotyczyło jednakże kontrolowanej jednostki, która kwotę niezapłaconych odsetek od nieterminowo regulowanych należności obejmowała odpisem bezpodstawnie, nie dokonując odpisu należności głównej, od której naliczane były odsetki), prawidłowo jego wartość podlegała wykazaniu w omawianej pozycji rachunku zysków i strat. Jak jednakże ustalono, operację dokonania odpisu aktualizującego od odsetek ujęto zapisem Wn 221 – Ma 290 (w momencie przypisu, z pominięciem ujęcia przychodów finansowych), zamiast zapisem Wn 751 – Ma 290, który zapewnia właściwą prezentację danych w rachunku zysków i strat,

- w poz. D.I. „Zysk ze zbycia niefinansowych aktywów trwałych” rachunku zysków i strat Urzędu nie wykazano żadnej kwoty, pomimo iż w trakcie 2016 r. dokonano zbycia środków trwałych (np. gruntów) o łącznej wartości 580.695,80 zł,

- w poz. B.I. „Amortyzacja” rachunku zysków i strat Urzędu wykazano kwotę 1.153.629,03 zł, podczas gdy według okazanych danych wartość wszystkich umorzeń naliczonych w 2016 r. (środków trwałych i wartości niematerialnych i prawnych) wyniosła łącznie 713.481,52 zł (różnica 440.147,51 zł) – str. 60-61 i 251 protokołu kontroli.

4) Inwentaryzacja

Badanie wykonania obowiązków inwentaryzacyjnych wykazało, że spośród trzech rodzajów inwentaryzacji określonych przepisami art. 26 ustawy o rachunkowości na dzień 31 grudnia 2016 r. została przeprowadzona jedynie inwentaryzacja gotówki w kasie; dokonano ponadto inwentaryzacji druków ścisłego zarachowania w drodze spisu z natury. Nie stwierdzono, aby kontrolowana jednostka przeprowadziła na dzień 31 grudnia 2016 r. jakikolwiek inny rodzaj inwentaryzacji, w szczególności drogą uzyskania od kontrahentów potwierdzeń prawidłowości wykazanego w księgach rachunkowych stanu tych aktywów oraz wyjaśnienia i rozliczenia ewentualnych różnic (co dotyczy głównie należności od podmiotów prowadzących księgi rachunkowe) oraz drogą weryfikacji należności spornych i wątpliwych, należności i zobowiązań wobec osób nieprowadzących ksiąg rachunkowych, z tytułów publicznoprawnych, a także aktywów i pasywów niewymienionych w pkt 1 i 2 art. 26 ust. 1 ustawy o rachunkowości (co dotyczy w szczególności rozrachunków budżetu i Urzędu, wartości niematerialnych i prawnych oraz inwestycji). Inwentaryzację wskazanych składników należy przeprowadzać co roku według stanu na ostatni dzień roku obrotowego; jej rozpoczęcie może nastąpić nie wcześniej niż 3 miesiące przed końcem roku obrotowego, a zakończenie do 15 dnia następnego roku (art. 26 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy o rachunkowości). Stan wartości niematerialnych i prawnych oraz inwestycji (środków trwałych w budowie) wykazany w bilansie na koniec 2016 r. wynosił odpowiednio 25.944,77 zł i 2.018.494,03 zł.

           Jak ustalono, ostatnia inwentaryzacja środków trwałych drogą spisu z natury odbyła się na podstawie zarządzenia Nr 113/11 Pana Burmistrza z dnia 1 grudnia 2011 r. Z postanowień zarządzenia wynikało, iż komisja rozpocznie prace z dniem 5 grudnia 2011 r. i zakończy do dnia 29 grudnia 2011 r. W treści zarządzenia nie znalazły się postanowienia określające termin (dzień), na który ma być przeprowadzony spis z natury. Wyznaczono jedynie termin przeprowadzenia inwentaryzacji. Wyznaczenie dnia, na który ma być przeprowadzona inwentaryzacja ma podstawowe znaczenie przy jej rozliczeniu, na co zwrócono uwagę we wnioskach pokontrolnych wystosowanych po dwóch poprzednich kompleksowych kontrolach gospodarki finansowej gminy Mońki. Z dokonanej analizy okazanych arkuszy spisu z natury wynika, iż na arkuszach ujęto grunty (np. drogi i działki gminne) oraz środki trwale, do których dostęp jest znacznie utrudniony (np. kanały deszczowe, kanalizacje), dokumentując przeprowadzenie inwentaryzacji tych składników w sposób wskazujący na wybór błędnej metody inwentaryzacji w świetle przepisów art. 26 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o rachunkowości.

           Z uwagi na fakt, iż ostatnia inwentaryzacja środków trwałych została przeprowadzona w terminie od 5 do 29 grudnia 2011 r., zgodnie z art. 26 ust. 3 pkt 3 ustawy o rachunkowości kolejna inwentaryzacja – dla zachowania częstotliwości jej przeprowadzania (co najmniej raz na 4 lata) – powinna była zostać przeprowadzona w grudniu 2015 r., co nie miało miejsca. Naruszono tym samym określoną przywołanym przepisem częstotliwość inwentaryzacji środków trwałych – str. 254-255 protokołu kontroli.

5) Dokumentacja zasad rachunkowości

Przeprowadzona analiza dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości wykazała, że w 2016 r. (okresie objętym kontrolą) oraz w 2017 r. (do dnia kontroli) nadal formalnie stosowano przepisy wewnętrzne wprowadzone zarządzeniem Nr 250/06 Burmistrza Moniek z dnia 30 stycznia 2006 r. w sprawie ustalenia zakładowego planu kont oraz zasad przeprowadzania inwentaryzacji, przy jednoczesnym braku jakichkolwiek zmian w tej dokumentacji. Wskazane regulacje były traktowane jako podstawa obowiązujących w jednostce zasad rachunkowości także w latach poprzednich, co wykazały dwie poprzednie kontrole kompleksowe gospodarki finansowej gminy Mońki przeprowadzone przez RIO w Białymstoku w 2009 i 2013 r. Zawarte w obowiązującej polityce rachunkowości plany kont dla budżetu gminy i dla Urzędu Miejskiego jako jednostki budżetowej w dalszym ciągu były zatem wzorowane na planach kont stanowiących załączniki nr 1 i nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 128, poz. 1069), tj. aktu, który utracił moc po wejściu w życie przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 142, poz. 1020, ze zm.), które to rozporządzenie zostało następnie uchylone z dniem 31 lipca 2010 r. w związku z wejściem w życie obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego.... Dodania wymaga, iż do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r., od czasu jego wejścia w życie, trzykrotnie wprowadzono zmiany – rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 19 stycznia 2012 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 121), rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 2 listopada 2005 r. (Dz. U. z 2005 r. poz. 1954) oraz rozporządzeniem Ministra Finansów i Rozwoju z dnia 29 grudnia 2016 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 24).

Z powyższego wynika, iż kontrolowana jednostka w okresie od 2006 do 2017 r. nie uznała za konieczne dostosowania zasad prowadzenia rachunkowości do zmieniających się w tym czasie przepisów powszechnie obowiązujących. Zaniechanie to oznacza naruszenie art. 10 ust. 2 ustawy o rachunkowości, zgodnie z którym kierownik jednostki ma obowiązek aktualizować dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości. Nieprzestrzeganie obowiązku aktualizowania przepisów wewnętrznych określających zasady rachunkowości jednostki stwierdza się zatem po raz trzeci. W wystąpieniu pokontrolnym z dnia 13 listopada 2009 r. zalecono ogólnie realizowanie obowiązków w zakresie aktualizowania dokumentacji stosownie do wymogów prawa oraz faktycznie stosowanych rozwiązań, a ponadto dokonanie konkretnych zmian w jej treści, podanych w wystąpieniu. W odpowiedzi na zalecenia Pan Burmistrz zadeklarował, że dokonanie zaleconych zmian i uzupełnień dokumentacji nastąpi do końca I kwartału 2010 r. W wystąpieniu pokontrolnym z dnia 20 listopada 2013 r. wskazano na konieczność niezwłocznego dokonania aktualizacji niezmienianej od 2006 r. dokumentacji w sprawie zasad rachunkowości oraz przestrzegania art. 10 ust. 2 ustawy o rachunkowości, zwłaszcza w sytuacji konieczności dokonania zmian wynikających z nowelizacji obowiązujących przepisów. Z udzielonej przez Pan Burmistrza odpowiedzi wynikało, iż stosowna aktualizacja nastąpi do końca I kwartału 2014 r.

Z ustaleń kontroli wynika ponadto, że do dnia zakończenia tegorocznej kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Mońki nie zostały podjęte żadne formalne czynności zmierzające do dostosowania dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości do faktu prowadzenia ksiąg rachunkowych przy użyciu programu komputerowego. Komputerowa ewidencja księgowa w pełni stosowana jest w zakresie ksiąg rachunkowych budżetu; w odniesieniu zaś do ewidencji Urzędu w okresie objętym kontrolą stosowany był system mieszany – ewidencja syntetyczna miała być prowadzona przy użyciu komputera, zaś ewidencja analityczna, oprócz podatków i opłaty za gospodarowanie odpadami oraz ewidencji wydatków według podziałek klasyfikacji budżetowej i wynagrodzeń wraz z pochodnymi, w sposób odręczny. Z obowiązującej polityki rachunkowości nie wynikało przy użyciu jakich programów prowadzona jest księgowość podatkowa, księgowość opłaty za odpady komunalne, a także ewidencja wynagrodzeń i naliczeń podatku dochodowego od osób fizycznych oraz składek na ubezpieczenie społeczne.

W związku z powyższym w obowiązującej polityce rachunkowości brak jest przede wszystkim opisu prowadzenia ksiąg rachunkowych przy pomocy komputera, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 3 lit. b) i c) ustawy o rachunkowości. Kontrolowana jednostka nie okazała ponadto żadnej dokumentacji świadczącej o dopuszczeniu do stosowania przez Pana Burmistrza wykorzystywanych w praktyce programów komputerowych. Zgodnie z przywołanym art. 10 ust. 1 pkt 3 lit. b) ustawy o rachunkowości, w przypadku prowadzenia ksiąg za pomocą komputera, należy określić wykaz zbiorów danych tworzących księgi rachunkowe na komputerowych nośnikach danych z określeniem ich struktury, wzajemnych powiązań oraz ich funkcji w organizacji całości ksiąg rachunkowych i w procesach przetwarzania danych (elementy składające się na księgi rachunkowe wymienia art. 13 ustawy). Na podstawie zaś przepisów art. 10 ust. 1 pkt 3 lit. c) ustawy dokumentacja powinna też obejmować opis systemu informatycznego, zawierający m.in. wykaz programów wraz z ich opisem oraz opisem programowych zasad ochrony danych, w tym w szczególności metod zabezpieczenia dostępu do danych i systemu ich przetwarzania, a ponadto określenie wersji oprogramowania i daty rozpoczęcia jego eksploatacji. Na okazanych wydrukach komputerowych ksiąg budżetu znajdowała się następująca informacja odnośnie stosowanego programu komputerowego – KB 2017.16.1207.17.228 („Info-System” R. i T. Groszek). Nie stwierdzono ponadto, aby formalnie obowiązująca polityka rachunkowości zawierała regulacje dotyczące systemu służącego ochronie danych i ich zbiorów, tj. ksiąg rachunkowych, dowodów księgowych i innych dokumentów stanowiących podstawę dokonywania w nich zapisów (art. 10 ust. 1 pkt 4 ustawy o rachunkowości).

Opracowywanie projektów przepisów wewnętrznych wydawanych przez Burmistrza Moniek, dotyczących prowadzenia rachunkowości, a w szczególności zakładowego planu kont, obiegu dokumentów księgowych, zasad przeprowadzania i rozliczania inwentaryzacji, powierzono Skarbnikowi Gminy na mocy zakresu czynności nadanego zarządzeniem Nr 105/09 Pana Burmistrza z dnia 22 grudnia 2009 r. w sprawie określenia zadań, obowiązków i uprawnień Skarbnika Gminy Mońki.

Dodatkowo wskazać należy, że na potrzebę opracowania i wprowadzenia do stosowania aktualnej dokumentacji określającej zasady rachunkowości jednostki, w tym planu kont dla ewidencji podatków i opłat, mając na uwadze m.in. art. 10 ust. 1 pkt 3 oraz art. 10 ust. 2 ustawy o rachunkowości, wskazywał audytor wewnętrzny po przeprowadzeniu audytu zadania zapewniającego „Gospodarka zasobami lokali mieszkalnych i użytkowych gminy” (sprawozdanie z przeprowadzenia audytu z dnia 30 sierpnia 2016 r.). W odpowiedzi na zalecenia Pan Burmistrz wskazał, że zasady polityki rachunkowej zostaną opracowane zgodnie z ustawą o rachunkowości (termin wdrożenia – 31.12.2016 r., osoba odpowiedzialna – Skarbnik Gminy). Okazano pismo z dnia 31 stycznia 2017 r. podpisane przez Skarbnika Gminy o następującej treści: (…) Zasady polityki rachunkowej zostaną opracowane w terminie późniejszym do końca I półrocza 2017 r.

Wprowadzona zarządzeniem z 2006 r. polityka rachunkowości składała się z rozdziału I „Zasady prowadzenia rachunkowości” i rozdziału II „Zasady przeprowadzania inwentaryzacji”; jej częścią był także załącznik nr 1 „Wykaz kont dla Urzędu Miejskiego jako jednostki budżetowej”. W kwestii zakładowego planu kont budżetu w § 1 postanowiono, iż zakładowym planem kont budżetu jest plan kont wprowadzony rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia … (wskazana data 24 czerwca 2005 r. przekreślona długopisem) zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont… stanowiący załącznik nr 2 do tego rozporządzenia (nr 2 poprawiony długopisem z nr 1 bez adnotacji kiedy i przez kogo); dodano jednocześnie, iż obowiązują zasady funkcjonowania kont podane w części II „Opis kont”. Postanowienia w kwestii planu kont dla Urzędu zawarto w § 2 zarządzenia wskazując m.in.: wprowadza się wykaz kont dla Urzędu Miejskiego stanowiący załącznik nr 1 do niniejszego zarządzenia i przyjmuje się stosowanie zasad funkcjonowania tych kont, które są podane w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 24 czerwca 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont…

Dokonane w trakcie kontroli porównanie postanowień zawartych w opisywanym zarządzeniu z 2006 r. z treścią załącznika nr 2 i 3 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości… oraz stosowaną praktyką (tj. planami kont budżetu i Urzędu wydrukowanymi ze stosowanego programu komputerowego), wykazało następujące nieprawidłowości (szczegółowy opis zawarto na str. 16-22 protokołu kontroli):

a) w planie kont budżetu zawartym w zarządzeniu ujęto konto 138 „Rachunki środków na prefinansowanie”, które nie wynika z załącznika nr 2 do rozporządzenia (brak zastosowania w praktyce); podobnie w planie kont Urzędu uwzględniono konta: 138 „Rachunki środków na prefinansowanie”, 257 „Należności z tytułu prefinansowania”, 268 „Zobowiązania z tytułu prefinansowania”, których nie przewiduje załącznik nr 3 do rozporządzenia (w planie kont Urzędu wydrukowanym z programu komputerowego występuje konto 138, nie ma zaś kont 257 i 268; brak zastosowania w praktyce),

b) w planie kont Urzędu wymieniono konto 132 „Rachunki dochodów własnych jednostek budżetowych” jako przeznaczone do ewidencjonowania środków pieniężnych dochodów własnych dla wpływów za zajęcie pasa drogowego zgodnie z ustawą o drogach oraz za dokumentację projektową, podczas gdy konto to nie może występować w zakładowym planie kont Urzędu, gdyż konto 132 zgodnie z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia służy do ewidencji środków pieniężnych gromadzonych na wydzielonym rachunku bankowym państwowych i samorządowych jednostek budżetowych prowadzących działalność oświatową (brak zastosowania w praktyce),

c) w planie kont Urzędu zawartym w zarządzeniu nie przewidziano konta 141 „Środki pieniężne w drodze” wymienionego w załączniku nr 3 do rozporządzenia (konto to było zawarte w planie kont wydrukowanym z programu, jak również stosowano je w praktyce),

d) w planie kont Urzędu zawartym w zarządzeniu pominięte jest konto 224 „Rozliczenie dotacji budżetowych oraz płatności z budżetu środków europejskich” (konto uwidoczniono w planie kont Urzędu wydrukowanym z programu komputerowego; stosowane jest w praktyce), a także konto 245 „Wpływy do wyjaśnienia” (konto nieprzewidziane w komputerowym planie kont oraz niewystępujące w praktyce) – konta te wynikają z przepisów załącznika nr 3 do rozporządzenia,

e) w opisie zasad funkcjonowania konta 226 „Długoterminowe należności budżetowe” zawartym w zarządzeniu błędnie przyjęto, iż służy ono do ewidencjonowania należności budżetowych zabezpieczonych hipoteką. Należy wskazać, że należności zabezpieczone hipoteką nie stanowią należności długoterminowych, co oznacza, że podlegają ujęciu na koncie 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych”; o posiadaniu cech należności długoterminowej nie decyduje bowiem sposób jej zabezpieczenia. Kontrola wykazała, iż także w praktyce konto to było wykorzystywane do ujmowania należności zabezpieczonych hipoteką,

f) w ramach kont zespołu 4 w planie kont Urzędu zawartym w zarządzeniu przewidziano tylko konto 400 „Koszty wg rodzajów” (obecnie występujące w rozporządzeniu pod nazwą „Amortyzacja”) oraz konto 401 „Amortyzacja” (obecnie występujące w rozporządzeniu pod nazwą „Zużycie materiałów i energii”). Jednocześnie nie uwzględniono wymaganych obowiązującymi przepisami kont: 402 „Usługi obce”, 403 „Podatki i opłaty”, 404 „Wynagrodzenia”, 405 „Ubezpieczenia społeczne i inne świadczenia” i 409 „Pozostałe koszty” (wszystkie te konta zawierał plan kont wydrukowany z programu komputerowego – były one stosowane w praktyce),

g) w opisie zasad funkcjonowania konta 700 „Sprzedaż produktów i koszt ich wytworzenia” zawartym w zarządzeniu przewidziano, iż służy ono do ujmowania przychodów ze sprzedaży użytkowania wieczystego, najmu i czynszów, za wpis do ewidencji działalności gospodarczej itp., dla których to przychodów właściwym jest konto 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych” (konto 720 przewidziano w komputerowym planie oraz stosowano je w praktyce). Wskazano ponadto błędnie, że na stronie Ma konta 750 „Przychody i koszty finansowe” (według obowiązującego rozporządzenia „Przychody finansowe”) będą ujmowane tylko przychody z tytułu podatków i opłat. Dodatkowo wprowadzono konto 751 „Przychody i koszty finansowe, poza podatkami i opłatami” (według obowiązującego rozporządzenia „Koszty finansowe”) określając, iż służy ono do ewidencjonowania przychodów finansowych poza przychodami podatkowymi ujmowanymi na koncie 750 oraz po stronie Wn do księgowania odsetek od kredytów i pożyczek. Nadto konto 761 błędnie nazwano „Pokrycie amortyzacji”, podczas gdy konto to w obowiązującym rozporządzeniu nazwane jest „Pozostałe koszty operacyjne”. Wszystkie wymienione konta zespołu 7 uwidoczniono w komputerowym planie kont Urzędu wraz z aktualnym nazewnictwem,

h) konto 810 w planie kont Urzędu zawartym w zarządzeniu występuje pod nieaktualną nazwą „Dotacje budżetowe oraz środki z budżetu na inwestycje” (prawidłowo „Dotacje budżetowe, płatności z budżetu środków europejskich oraz środki z budżetu na inwestycje”). Dodatkowo w opisie zasad jego funkcjonowania wskazano, że nie będzie na nim ewidencjonowana równowartość wydatków dokonanych na inwestycje w Urzędzie jako jednostce budżetowej, co się sprzeciwia opisowi tego konta zawartemu w przepisach rozporządzenia (w planie kont Urzędu wydrukowanym z programu komputerowego występuje konto 810; stosowano je także w praktyce),

i) konto 860 w planie kont Urzędu zawartym w zarządzeniu występuje pod nieaktualną nazwą „Straty i zyski nadzwyczajne oraz wynik finansowy” (prawidłowo „Wynik finansowy”),

j) wśród kont pozabilansowych określonych w zarządzeniu zawarto konta nieprzewidziane na gruncie obowiązujących przepisów, tj. konto 996 „Zaangażowanie dochodów własnych jednostek budżetowych” i 997 „Zaangażowanie środków funduszy pomocowych” (brak ich w komputerowym planie kont Urzędu; nie są stosowane w praktyce). Jednocześnie nie przewidziano wymaganych kont pozabilansowych, takich jak: 975 „Wydatki strukturalne”, 976 „Wzajemne rozliczenia między jednostkami”, 980 „Plan finansowy wydatków budżetowych”, 981 „Plan finansowy niewygasających wydatków”, 998 „Zaangażowanie wydatków budżetowych roku bieżącego” i 999 „Zaangażowanie wydatków budżetowych przyszłych lat” (w planie kont Urzędu wydrukowanym z programu komputerowego spośród wymienionych kont występowały konta: 975, 980, 998 i 999),

k) do ewidencji planu finansowego dochodów budżetowych postanowieniami zarządzenia przewidziano konto pozabilansowe 980 „Plan finansowy dochodów budżetowych”, zamiast konta 991 „Planowane dochody budżetu”, jak to wynika z załącznika nr 2 do rozporządzenia (żadne z kont w praktyce nie występowało),

l) w planie kont Urzędu wydrukowanym z systemu komputerowego występowało konto 310 w podziale 310-1 „Materiały” i 310-2 „Paliwo”, przy jednoczesnym braku określenia zasad funkcjonowania tego konta oraz określenia składników, które podlegają ujęciu na nim (nie było w praktyce stosowane),

ł) wydruk z planu kont Urzędu uwzględniał konta 770 „Zyski nadzwyczajne” i 771 „Straty nadzwyczajne”, tj. konta uchylone z dniem 1 stycznia 2016 r. (nie były w praktyce stosowane),

m) wydruk z planu kont Urzędu przewidywał konto pozabilansowe 950 podzielone na 15 subkont (m.in. „zakup komputerów WS”, „kanalizacja sanitarna i deszczowa”, „blisko boisko”, „Wiejski Dom Kultury”), niewynikające z przepisów rozporządzenia Ministra Finansów oraz zarządzenia Burmistrza (nie było w praktyce stosowane).

Kontrola wykazała ponadto, iż także zasady regulujące gospodarkę kasową – określone w części II „Gospodarka pieniężna” instrukcji w sprawie systemu funkcjonowania kontroli wewnętrznej i obiegu dokumentów finansowo-księgowych w Urzędzie Miasta i Gminy Mońki, stanowiącej załącznik nr 1 do zarządzenia Burmistrza Nr 1/94 ze stycznia 1994 r. – od dnia wprowadzenia w życie do dnia likwidacji kasy w Urzędzie (co miało miejsce 1 kwietnia 2017 r.) nie były przedmiotem zmian, a tym samym wykazywały sprzeczność ze stanem faktycznym. Jak bowiem ustalono, funkcjonujące w okresie objętym kontrolą rozwiązania w zakresie obsługi kasowej (prowadzonej przy wykorzystaniu programu komputerowego „Kasa” w ramach programu KB 2017.16.1207.17.228 „Info-System” R. i T. Groszek, co dotyczyło całej dokumentacji, tj. raportów kasowych, dowodów wpłat i wypłat) nie znajdowały odzwierciedlenia w regulacjach wewnętrznych odnoszących się do tego zagadnienia. Z przywołanych regulacji z 1994 r. (formalnie obowiązujących) wynika m.in.: wpływy gotówkowe winny być udokumentowane przychodowymi kwitami kasowymi z kwitariusza przychodowego K-103 ewidencjonowanymi w księdze druków ścisłego zarachowania (w praktyce nie występowały); gotówka podjęta z banku, wpływy uzyskane ze sprzedaży znaków opłaty skarbowej winny być udokumentowane dowodami wystawianymi przez kasjera; raporty kasowe sporządzane odręcznie – kasjer wpisuje przebitkowo do raportu wszystkie dowody przychodowe i rozchodowe indywidualnie – str. 67-68 protokołu kontroli.

Z ustaleń dotyczących przestrzegania procedur wewnętrznych wynika, iż w praktyce nie były stosowane przez jednostkę, a tym samym objęte ewidencją druków ścisłego zarachowania: kontokwitariusze, świadectwa miejsca pochodzenia zwierząt i czeki rozliczeniowe, które na podstawie obowiązujących regulacji (instrukcji obiegu dokumentów i polityki rachunkowości) wymienione zostały jako druki ścisłego zarachowania podlegające ewidencji w księdze druków ścisłego zarachowania – str. 70 protokołu kontroli.

Nie stwierdzono ponadto, aby została wydana przez Pana Burmistrza szczegółowa instrukcja inwentaryzacyjna, co skutkuje brakiem w Urzędzie Miejskim jakichkolwiek uregulowań w zakresie dokumentowania i przeprowadzania inwentaryzacji. Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o rachunkowości, przeprowadzenie i wyniki inwentaryzacji należy odpowiednio udokumentować, zatem jednostka powinna posiadać stosowne procedury zapewniające należytą realizację tego obowiązku. Postanowień w zakresie dokumentowania inwentaryzacji nie zawiera zarządzenie Nr 250/06 z dnia 30 stycznia 2006 r. w sprawie ustalenia zakładowego planu kont oraz zasad przeprowadzania inwentaryzacji – str. 254 protokołu kontroli.

6) Zagadnienia ogólnoorganizacyjne

Na podstawie analizy postanowień statutu gminy Mońki stwierdzono, że w wykazie gminnych jednostek organizacyjnych (załącznik nr 2 do statutu) nie uwzględniono Szkolnego Schroniska Młodzieżowego utworzonego na mocy uchwały Nr XXXIII/180/09 Rady Miejskiej w Mońkach z dnia 27 maja 2009 r. pod nazwą „Szkoła Podstawowa Nr 2 w Mońkach Szkolne Schronisko Młodzieżowe” z siedzibą w Dzieżkach. Z ustaleń problemowej kontroli gospodarki finansowej SP Nr 2, przeprowadzonej przez RIO w Białymstoku w okresie styczeń-marzec 2017 r., wynika, że Schronisko należy traktować jako odrębną jednostkę organizacyjną gminy Mońki działającą w formie jednostki budżetowej, co potwierdza statut nadany Schronisku uchwałą Nr XXXIII/181/09 Rady Miejskiej w Mońkach z dnia 27 maja 2009 r. W trakcie kontroli problemowej stwierdzono natomiast, że w praktyce nie są realizowane żadne z podstawowych obowiązków spoczywających na jednostce budżetowej, za co odpowiedzialność należy przypisać Panu Burmistrzowi oraz dyrektorowi Szkoły Podstawowej Nr 2 w Mońkach. Należy bowiem wskazać, że zarządzeniem Nr 82/09 z dnia 30 września 2009 r. powierzył Pan dyrektorowi SP Nr 2 kierowanie Schroniskiem oraz udzielił pełnomocnictwa „do dnia 31 sierpnia 2011 r.” na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, ze zm.). Kontrola wykazała, że:

a) nie były prowadzone księgi rachunkowe Schroniska, co narusza art. 2 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy o rachunkowości. Operacje gospodarcze związane z funkcjonowaniem Schroniska ujmowane były w księgach Szkoły;

b) nie były sporządzane plany finansowe ani sprawozdania Schroniska; jak wynika z ustaleń kontroli nie przekazywał Pan dyrektorowi SP Nr 2 informacji niezbędnych do opracowania planu finansowego Schroniska. Stosownie do art. 11 ustawy o finansach  publicznych jednostką budżetowa jest jednostka organizacyjna sektora finansów publicznych nieposiadająca osobowości prawnej, która pokrywa swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadza na rachunek dochodów budżetu. Podstawą gospodarki finansowej jednostki budżetowej jest plan finansowy dochodów i wydatków. Podstawą opracowania planu i jego projektu są informacje przekazywane kierownikowi jednostki przez organ wykonawczy gminy – art. 248 ust. 1 i art. 249 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych;

c) efektem braku planów finansowych i ksiąg rachunkowych Schroniska był brak sprawozdań tej jednostki. Obowiązek sporządzania sprawozdawczości jednostki budżetowej wynika z: § 4 pkt 3 lit. b) rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej, § 6 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdań jednostek sektora publicznych w zakresie operacji finansowych oraz § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczególnych zasad rachunkowości…

Dodatkowo zwrócenia uwagi Pana Burmistrza wymaga nikły zakres działalności Schroniska (jak wynika z ustaleń kontroli problemowej w 2016 r. miały miejsce zaledwie 3 udostępnienia Schroniska za kwotę odpowiednio 7.680 zł, 390 zł i 300 zł), który poddaje w wątpliwość zasadność organizowania tego rodzaju działalności w formie odrębnej jednostki budżetowej – str. 5-6 protokołu kontroli.

           Z ustaleń kontroli wynika, że obsługę finansowo-księgową szkół podstawowych w Kuleszach i Boguszewie prowadzi Zespół Szkół w Mońkach (są to szkoły, które funkcjonują jako samodzielne jednostki oświatowe, a nie jako filie ZS). Postanowienia odnoszące się do obsługi tych szkół zawarte zostały w statucie Zespołu Szkół w Mońkach, stanowiącym załącznik nr 2 do uchwały Nr IX/98/11 Rady Miejskiej w Mońkach z dnia 27 maja 2011 r. w sprawie utworzenia Zespołu Szkół w Mońkach.

Należy wskazać, że od 1 stycznia 2016 r. obowiązują regulacje wynikające z ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 1045), wprowadzające w treści ustawy o samorządzie gminnym zasady organizowania i wykonywania wspólnej obsługi wszelkiego rodzaju gminnych jednostek zaliczanych do sektora finansów publicznych. Zgodnie ze zmienionym brzmieniem art. 5 ust. 9 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r. poz. 1943, ze zm.), możliwość organizowania wspólnej obsługi szkół i placówek na podstawie ustawy o systemie oświaty dotyczy tylko jednostek oświatowych prowadzonych przez podmioty inne niż j.s.t. Przepisy ustawy o systemie oświaty przestały zatem być podstawą organizowania wspólnej obsługi szkół samorządowych, a stały się nią ogólne regulacje zawarte w ustawie o samorządzie gminnym, dotyczące wszystkich jednostek organizacyjnych gminy. W zakresie jednostek budżetowych zastosowanie znajdują regulacje zawarte w art. 10b ust. 2 i art. 10c ustawy o samorządzie gminnym. Dla zorganizowania od 1 stycznia 2017 r. wspólnej obsługi jednostek budżetowych (w tym szkół), zgodnie z przepisami obowiązującymi od 1 stycznia 2016 r., niezbędne było podjęcie przez Radę Miejską do 31 grudnia 2016 r. uchwały na podstawie art. 10b ust. 2 ustawy, określającej w szczególności jednostkę obsługującą (funkcję tę w praktyce pełni Zespół Szkół w Mońkach), jednostki obsługiwane oraz zakres obowiązków powierzonych jednostce obsługującej w ramach wspólnej obsługi. Zakres wspólnej obsługi określony uchwałą Rady Miejskiej musi być wyznaczony z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 10c ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z przepisu tego wynika, że obowiązki powierzone jednostce obsługującej nie mogą obejmować kompetencji kierowników jednostek obsługiwanych do dysponowania środkami publicznymi oraz zaciągania zobowiązań, a także sporządzania i zatwierdzania planu finansowego oraz przeniesień wydatków w tym planie. Wspólna obsługa nie może zatem polegać na jakiejkolwiek formie dysponowania przez jednostkę obsługującą środkami jednostek obsługiwanych. Ponadto art. 10c ust. 2 ustawy wskazuje, że w przypadku powierzenia jednostce obsługującej obowiązków z zakresu rachunkowości i sprawozdawczości jednostek obsługiwanych są one przekazywane w całości (wynika z tego m.in., że to kierownik jednostki obsługującej – dyrektor Zespołu Szkół w Mońkach, jeżeli jednostką obsługującą będzie Zespół Szkół w Mońkach – ma sporządzać i aktualizować dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości jednostek obsługiwanych, a także podpisywać ich sprawozdania).

Nie stwierdzono, aby do końca 2016 r. została podjęta przez Radę Miejską w Mońkach uchwała na podstawie art. 10b ustawy o samorządzie gminnym, która jest niezbędna dla prowadzenia po 1 stycznia 2017 r. obsługi finansowo-księgowej szkół w formie wykonywania jej przez utworzoną w tym celu jednostkę organizacyjną lub inną jednostkę organizacyjną. Stosownie do art. 48 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustawy wspólna obsługa administracyjna, finansowa i organizacyjna szkół zorganizowana na podstawie art. 5 ust. 9 ustawy o systemie oświaty mogła być prowadzona na dotychczasowych zasadach nie dłużej niż przez 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. nie dłużej niż do 31 grudnia 2016 r.

Dodania wymaga, iż na mocy uchwały Nr XXXII/221/17 Rady Miejskiej w Mońkach z dnia 30 marca 2017 r. w sprawie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego, wprowadzonego ustawą – Prawo oświatowe, w planie sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę Mońki na okres od 1 września 2017 r. do 31 sierpnia 2019 r. wyodrębniono Szkołę Podstawową w Boguszewie i Szkołę Podstawową w Kuleszach – str. 6-7 protokołu kontroli.

7) Ogólne zagadnienia dotyczące planowania i wykonywania budżetu

W zakresie procedury opracowywania planów finansowych jednostek organizacyjnych stwierdzono, że Pan Burmistrz nie przekazał kierownikom podległych jednostek organizacyjnych informacji niezbędnych do opracowania projektów planów finansowych, jak tego wymagają przepisy art. 248 ust. 1 ustawy o finansach publicznych oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1542). W efekcie jednostki nie przedłożyły projektów planów finansowych w trybie wskazanym w art. 248 ust. 2 ustawy, co potwierdziła m.in. problemowa kontrola gospodarki finansowej Szkoły Podstawowej Nr 2 w Mońkach przeprowadzona przez RIO w Białymstoku na początku 2017 r. Należy wskazać, że stosownie do § 5 ust. 3 przywołanego rozporządzenia Ministra Finansów projekty planów finansowych, zapewniające zgodność kwot dochodów i wydatków z projektem uchwały budżetowej, są zatwierdzane przez kierowników jednostek i przekazywane zarządowi jednostki samorządu terytorialnego w terminie 30 dni od dnia otrzymania informacji, nie później jednak niż do dnia 22 grudnia roku poprzedzającego rok budżetowy. Projekty powinny zostać zweryfikowane przez Pana Burmistrza pod kątem zgodności z projektem uchwały budżetowej (§ 6 ust. 2 rozporządzenia). Podkreślić należy, że wnioski dotyczące usunięcia nieprawidłowości polegających na nieprzekazywaniu kierownikom podległych jednostek organizacyjnych informacji niezbędnych opracowania projektów planów finansowych oraz egzekwowania obowiązku przedkładania przez kierowników projektów tych planów, zostały wystosowane po poprzedniej kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Mońki przeprowadzonej w 2013 r. W odpowiedzi Pan Burmistrz wskazał: przekazane zostaną kierownikom jednostek organizacyjnych informacje potrzebne do opracowania projektów planów finansowych (…) – str. 78-79 protokołu kontroli.

           W trakcie problemowej kontroli gospodarki finansowej Szkoły Podstawowej Nr 2 stwierdzony został ponadto brak projektu planu finansowego wydzielonego rachunku dochodów, o którym mowa w art. 223 ustawy o finansach publicznych, wynikający – jak wyjaśniła główna księgowa – z nieprzekazania Szkole przez Pana Burmistrza informacji do opracowania projektu planu finansowego (jako projekt planu finansowego wyodrębnionego rachunku dochodów Szkoła traktowała opracowane materiały planistyczne do projektu budżetu, posiadające datę 7 października 2015 r.). Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych…, projekty planów wydzielonego rachunku dochodów są przekazywane przez kierownika samorządowej jednostki budżetowej zarządowi jednostki samorządu terytorialnego w terminie określonym w § 5 ust. 3 rozporządzenia, tj. do 22 grudnia roku poprzedzającego rok budżetowy. Ustalenia kontroli wykazały ponadto brak planu finansowego wydzielonego rachunku dochodów, co według wyjaśnień głównej księgowej było efektem tego, że pismo Pana Burmistrza z dnia 8 lutego 2016 r. informowało jedynie o ostatecznych kwotach dochodów i wydatków budżetowych, w oparciu o które sporządzono plan finansowy dochodów i wydatków budżetowych; dodała, że sporządzenia planu finansowego wydzielonego rachunku dochodów Urząd Miejski nie żądał. Kontrolującym okazano dokument oznaczony jako „Plan finansowy na 2016 r. – dochody własne” sporządzony odrębnie dla rozdziałów: 80101 „Szkoły podstawowe” i 80148 „Stołówki szkolne i przedszkolne” z datą 2 kwietnia 2016 r. Dane wykazane w tym dokumencie były zgodne z załącznikiem nr 7 do uchwały budżetowej na 2016 r. w wersji podjętej dnia 20 stycznia 2016 r. (plan dochodów i wydatków w rozdz. 80101 miał wynosić po 25.000 zł, zaś w rozdz. 80148 – 100.000 zł).

Kontrola problemowa Szkoły Podstawowej Nr 2 wykazała także, że w dniu 31 grudnia 2016 r. plan dochodów i wydatków gromadzonych na wyodrębnionym rachunku dochodów został zmieniony (wpływ zmiany planu do Urzędu Miejskiego 25 stycznia 2017 r.). Stosownie do art. 223 ust. 2 pkt 4 ustawy o finansach publicznych podejmując uchwałę w sprawie utworzenia wydzielonego rachunku dochodów przez jednostki budżetowe organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa w niej sposób i tryb sporządzania planu finansowego dochodów i wydatków nimi finansowanych, dokonywania zmian w tym planie oraz ich zatwierdzania. Z analizy uchwały Nr XLVI/253/10 Rady Miejskiej w Mońkach z dnia 15 października 2010 r. w sprawie utworzenia wyodrębnionych rachunków dochodów w jednostkach budżetowych nie wynika, aby zawierała ona postanowienia odnoszące się do sposobu i trybu dokonywania zmian w planie i ich zatwierdzania, co sprzeciwia się treści przywołanego art. 223 ust. 2 pkt 4 ustawy o finansach publicznych. W § 5 ust. 1 uchwały postanowiono tylko, że kierownicy jednostek budżetowych, które gromadzą dochody, sporządzają roczne plany finansowe obejmujące zestawienie dochodów i wydatków nimi sfinansowanych.

W kwestii planowania budżetowego kontrola wykazała również, że nie został sporządzony plan finansowy Urzędu Miejskiego, o którym mowa w art. 249 ust. 3 i 4 ustawy o finansach publicznych. W trakcie kontroli jako plan finansowy Urzędu Skarbnik okazała wydruki do klasyfikacji budżetowej opatrzone nazwami: plan finansowy na 2016 r. organ – zawierający planowane dochody z podziałem na porozumienia, własne i zlecone, plan finansowy dochodów na 2016 r. jednostka – zawierający planowane dochody własne z podziałem na bieżące i majątkowe i plan finansowy wydatków Urzędu Miejskiego w Mońkach na 2016 r. – zawierający planowane wydatki z podziałem na porozumienia, własne i zlecone. Okazane wydruki nie mogą zostać uznane za formalnie sporządzone plany finansowe, gdyż nie zostały one opatrzone żadnymi podpisami, a także datami ich sporządzenia – str. 79-80 protokołu kontroli.

W wyniku analizy wypełniania obowiązków planistycznych przez instytucje kultury ustalono natomiast, że okazane plany finansowe Biblioteki Publicznej i Monieckiego Ośrodka Kultury były sporządzane w szczegółowości niezgodnej z art. 31 w zw. z art. 30 ust. 3 ustawy o finansach publicznych oraz art. 27 ust. 4 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 862), tj. przepisów określających zakres danych, jakie winny być wyodrębnione w planie finansowym samorządowej osoby prawnej. Sporządzone na 2016 r. plany finansowe nie zawierały w szczególności informacji w zakresie planowanych należności i zobowiązań na początek i koniec roku oraz informacji o stanie środków pieniężnych na początek i na koniec roku. Z ustaleń kontroli wynika ponadto, iż obie instytucje kultury przedłożyły sprawozdania roczne z wykonania planu finansowego jednostki za 2016 r. z uchybieniem terminu określonego art. 265 pkt 2 ustawy o finansach publicznych. Sprawozdanie Biblioteki opatrzone było datą 2 marca 2017 r. (wpływ do Urzędu 3 marca tego roku), zaś sprawozdanie MOK datą 28 marca 2017 r. (wpływ do Urzędu w tym samym dniu), podczas gdy ustawowy termin upływał 28 lutego 2017 r. – str. 264 protokołu kontroli.

Z ustaleń kontroli wynika, że badana jednostka – w związku z brakiem płynności finansowej – w dniu 31 grudnia 2015 r. dokonała przejściowego „zapożyczenia” środków pieniężnych na finansowanie budżetu z rachunku środków depozytowych, w wysokości 100.000 zł. Zwrotu środków na rachunek sum depozytowych dokonano 17 lutego 2016 r. (50.000 zł) i 15 marca 2016 r. (kolejne 50.000 zł), a więc dopiero w następnym roku budżetowym. Z okazanego zestawienia obrotów i sald Urzędu za okres od 1 stycznia do 31 października 2016 r. nie wynika, aby konta rozrachunkowe wykazywały na początek 2016 r. saldo należności z tytułu „zapożyczonych” środków, co oznacza brak ujęcia tej operacji w ewidencji Urzędu 2015 r. na kontach rozrachunkowych. Dodania wymaga, iż z „zapożyczonej” w dniu 31 grudnia 2015 r kwoty na rachunku budżetu na dzień 31 grudnia tego roku pozostawała kwota 98.220,43 zł.

Zapożyczenie takie należy uznać za nielegalne w świetle przepisów ustawy o finansach publicznych, wskazujących zasady finansowania budżetu, rodzaje środków publicznych służących temu celowi oraz określających zasady ich gromadzenia i rozdysponowania przez jednostki sektora finansów publicznych – str. 71-72 protokołu kontroli.

W zakresie wykonania budżetu gminy stwierdzono, iż w ramach kwoty wykazanej jako dochody wykonane w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27S Urzędu za okres 2016 r. w rozdz. 75023 par. 0970 „Wpływy z różnych dochodów”, wynoszącej 38.145,04 zł (przy planie 800 zł), suma 13.024,42 zł dotyczyła „nadpłaty” pomiędzy podatkiem VAT należnym z faktur najmu wystawionym dwóm podmiotom a podatkiem naliczonym wynikającym z faktur zakupowych wystawionych przez tych kontrahentów (ujętych w ewidencji zakupu VAT). Wskazaną sumę ujęto w księdze kontowej (analityce dochodów), a następnie wykazano w sprawozdaniu Rb-27S jako dochód, mimo iż nie znajdowała ona potwierdzenia w wyciągach bankowych. W udzielonym w tej sprawie wyjaśnieniu wskazał Pan, iż skorzystano z odpisu podatku naliczonego nad należnym do rozliczenia w następnych okresach rozliczeniowych oraz dodał, iż w związku z powstałą nadpłatą zgodnie z deklaracjami z 09, 10 i częściowo za 11 2016 r. w miesiącu grudniu dokonano przeksięgowania nadwyżki VAT-u na dochody gminy. Należy wskazać, iż przyjęta przez kontrolowaną jednostkę metoda skutkowała nieuzasadnionym zawyżeniem dochodów budżetowych o łączną kwotę 13.024,42 zł, niemającym oparcia w zasadzie kasowej realizacji budżetu, zgodnie z którą ustalenie kwoty dochodów odbywa się na podstawie faktycznych wpływów wykonanych na rachunkach bankowych – str. 41 protokołu kontroli.

Z ustaleń kontroli wynikają przekroczenia limitów wydatków budżetu na 2016 r., które miały miejsce w trakcie 2016 r. na łączną kwotę 103.722,67 zł. Dotyczyło to następujących podziałek klasyfikacji budżetowej:

- rozdz. 60016 „Drogi publiczne gminne”, par. 4210 „Zakup materiałów i wyposażenia” na sumę 2.566,57 zł,

- rozdz. 70095 „Pozostała działalność”, par. 4430 „Różne opłaty i składki: na sumę 9.211,79 zł,

- rozdz. 75023 „Urzędy gmin…”, par. 4170 „Wynagrodzenia bezosobowe” na sumę 12.951,82 zł,

- rozdz. 75023, par. 4360 „Opłaty z tytułu zakupu usług telekomunikacyjnych” na sumę 435,13 zł,

- rozdz. 75095 „Pozostała działalność”, par. 4210 na sumę 106,39 zł,

- rozdz. 75095, par. 6057 „Wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych” na sumę 6.043,68 zł,

- rozdz. 75095, par. 6059 na sumę 671,52 zł,

- rozdz. 75412 „Ochotnicze straże pożarne”, par. 4110 „Składki na ubezpieczenia społeczne” na sumę 115,27 zł,

- rozdz. 75412, par. 4170 na sumę 449,05 zł,

- rozdz. 75412, par. 4210 na sumę 2.352,39 zł,

- rozdz. 80101 „Szkoły podstawowe”, par. 3020 „Wydatki osobowe niezaliczone do wynagrodzeń” na sumę 2.459 zł,

- rozdz. 80113 „Dowożenie uczniów do szkół”, par. 4300 „Zakup usług pozostałych” na sumę 14.967,72 zł,

- rozdz. 85154 „Przeciwdziałanie alkoholizmowi”, par. 4170 na sumę 12.657,29 zł,

- rozdz. 85154, par. 4260 „Zakup energii” na sumę 600,53 zł,

- rozdz. 85201 „Placówki opiekuńczo-wychowawcze”, par. 4300 „Zakup usług pozostałych” na sumę 2.071,54 zł,

- rozdz. 85205 „Zadania w zakresie przeciwdziałania pomocy w rodzinie”, par. 4210 na sumę 414,34 zł,

- rozdz. 85415 „Pomoc materialna dla uczniów o charakterze socjalnym”, par. 3240 „Stypendia dla uczniów” na sumę 5.272,82 zł,

- rozdz. 90015 „Oświetlenie ulic, placów i dróg”, par. 4260 na sumę 24.464,70 zł,

- rozdz. 90095 „Pozostała działalność”, par. 4300 na sumę 1.484,12 zł,

- rozdz. 92605 „Zadania w zakresie kultury fizycznej”, par. 4300 na sumę 4.427 zł.

Na koniec grudnia 2016 r. – w związku ze zmianami dokonanymi w uchwale budżetowej w dniach 27 i 29 tego miesiąca (uchwałą Rady Miejskiej Nr XXIX/201/16 z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie wprowadzenia zmian w uchwale budżetowej na 2016 r., zarządzeniem Nr 279/16 Pana Burmistrza z dnia 27 grudnia 2016 r. w sprawie wprowadzenia zmian w budżecie i zarządzeniem Nr 281/16 Pana Burmistrza z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie wprowadzenia zmian w budżecie) – kwoty wydatków wykonanych we wszystkich wymienionych podziałkach klasyfikacji mieściły się w ustalonych limitach.

Przedstawiona nieprawidłowość narusza zasadę nieprzekraczalności limitów określonych w planie finansowym wydatków wynikającą z art. 44 ust. 1 pkt 2, art. 52 ust.1 pkt 2 i art. 254 pkt 3 ustawy o finansach publicznych. Dowody źródłowe składające się na opisane przekroczenia planu wydatków opatrzone zostały podpisami zatwierdzającymi do wypłaty złożonymi przez Pana Burmistrza lub Zastępcy Pana Burmistrza A. Zdanowicza. Stwierdzone przekroczenia planu wydatków świadczą także o niewłaściwym wykonywaniu obowiązków przez Skarbnika, który opatrywał podpisami dowody księgowe skutkujące przekroczeniem planu wydatków. Stosownie do art. 54 ust. 3 pkt 3 ustawy o finansach publicznych złożenie podpisu na dokumencie przez głównego księgowego oznacza m.in., że zobowiązania wynikające z operacji mieszczą się w planie finansowym jednostki. Dodania wymaga także, iż w zastępstwie Skarbnika część dowodów zatwierdziła do wypłaty wskazana w protokole kontroli inspektor Urzędu Miejskiego, posiadająca stosowne upoważnienie w tym względzie. Czynności skutkujące przekroczeniem limitu wydatków we wskazanych podziałkach klasyfikacji budżetowej opisano szczegółowo na str. 79-85 protokołu kontroli.

Kontrola wykazała stosowanie nieprawidłowej klasyfikacji budżetowej dochodów i wydatków, co polegało na ujmowaniu:

a) wpływów z opłat za użytkowanie wieczyste w rozdz. 75618 „Wpływy z innych opłat stanowiących dochody jednostek samorządu terytorialnego na podstawie ustaw” (80.968,98 zł), zamiast w rozdz. 70005 „Gospodarowanie gruntami i nieruchomościami”,

b) wpływów z tytułu trwałego zarządu oraz użytkowania (2.518,30 zł) w par. 0550 „Wpływy z opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości”, zamiast w par. 0470 „Wpływy z opłat za trwały zarząd, użytkowanie i służebności”,

c) wydatków z tytułu dotacji dla niepublicznego przedszkola (523.230,02 zł) w par. 4300 „Zakup usług pozostałych”, zamiast w par. 2540 „Dotacja podmiotowa z budżetu dla niepublicznej jednostki systemu oświaty”,

d) wydatków stanowiących refundację dla innych gmin z tytułu uczęszczania do ich przedszkoli dzieci z gminy Mońki (29.560,31 zł) w par. 4300, zamiast w par. 4330 „Zakup usług przez jednostki samorządu terytorialnego od innych jednostek samorządu terytorialnego”,

e) wydatków w kwocie 6.700 zł na zakup rębaka do gałęzi oraz w kwocie 4.499,81 zł na zakup rębaka i wałka odbioru mocy (zrealizowanych w ramach środków funduszu sołeckiego wsi Moniuszeczki i Sikory) w par. 4210 „Zakup materiałów i wyposażenia”, zamiast w par 6060 „Wydatki na zakupy inwestycyjne jednostek budżetowych”,

f) wydatków w kwocie 2.449,88 zł za zakup wiaty przystankowej (zrealizowanych w ramach środków funduszu sołeckiego wsi Zblutowo) w par. 4270 „Zakup usług remontowych”, zamiast w par. 4210 „Zakup materiałów i wyposażenia”,

g) wydatków w kwocie 4.742,88 zł z tytułu wykonania robót budowlanych pod budowę wiaty przystankowej dla „Gimbusa” w miejscowości Zblutowo (zrealizowanych w ramach środków funduszu sołeckiego wsi Oliszki jako wspólne przedsięwzięcie) w par. 4210, zamiast w par. 6050 „Wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych”,

h) wydatków w kwocie 2.000 zł z tytułu dotacji udzielonej na podstawie umowy z dnia 2 marca 2016 r. dla SPZOZ w Mońkach (jednostki organizacyjnej powiatu monieckiego) w ramach Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii na 2016 rok  z przeznaczeniem na zakup materiałów biurowych, edukacyjnych i wyposażenie do Poradni Leczenia Uzależnień w par. 4210, zamiast w par. 2560 „Dotacja podmiotowa z budżetu dla samodzielnego publicznego zoz utworzonego przez jednostkę samorządu terytorialnego”. Podstawę przekazania dotacji stanowiła umowa zawarta pomiędzy Panem Burmistrzem a dyrektorem SP ZOZ, w której błędnie powołano się m.in. na przepisy art. 237 ust. 2 pkt 3 ustawy o finansach publicznych (przepis ten stanowi, że w planie dochodów i wydatków budżetu j.s.t. wyodrębnia się dochody i wydatki związane z realizacją zadań realizowanych w drodze umów lub porozumień między j.s.t.). Zasady przekazywania przez j.s.t. środków publicznych dla podmiotów wykonujących działalność leczniczą uregulowane są w Dziale V ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1638, ze zm.). Z uregulowań zawartych m.in. w art. 115 ust. 3 tej ustawy wynika, że na realizację zadań, o których mowa w art. 114 ust. 1 pkt 1-6, podmioty wykonujące działalność leczniczą mogą uzyskać, m.in. od j.s.t., dotacje w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych. Pełnomocnik Pana Burmistrza ds. Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych złożyła w trakcie kontroli następujące wyjaśnienie: zgadzam się, że przy zawarciu umowy (Nr OR.2600.11.2016 z dn. 02.03.2016 r.) na przekazanie SP ZOZ w Mońkach dotacji ze środków bieżących na wyposażenie do PLU w kwocie 2.000 zł winnam powołać się na przepisy ustawy o działalności leczniczej. Z uwagi na przeznaczenie na zakup materiałów i wyposażenia mylnie przyjęto § 4210 klasyfikacji budżetowej.

Zasady stosowania klasyfikacji budżetowej określa rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1053, ze zm.) – str. 31, 86-87, 180-181, 184, 189 i 229-230 protokołu kontroli.

Analiza dochodów i wydatków osiągniętych przez gminę w rozdz. 90002 „Gospodarka odpadami” wykazała, że różnica pomiędzy zrealizowanymi w 2016 r. dochodami z opłat (1.614.630,52 zł – dochody wykonane sklasyfikowane w par. 0490 „Wpływy z innych lokalnych opłat pobieranych przez jst…”; zaległości stanowiły kwotę 33.720,53 zł, zaś nadpłaty 12.394,47 zł) a wydatkami na funkcjonowanie systemu gospodarki odpadami (1.582.345,60 zł) wyniosła (+) 32.284,92 zł, co stanowiło 2% pozyskanych dochodów z opłaty. Dodania przy tym wymaga, iż w przedmiotowym rozdziale pominięto wydatki na kwotę 5.469,65 zł dotyczące odpisu na ZFŚS pracowników, których wynagrodzenia są kwalifikowane jako koszty funkcjonowania systemu. Naruszono tym samym zasady kwalifikowania wydatków w rozdziale 90002 określone załącznikiem nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków… Z uwzględnieniem persalda zaległości i nadpłat w opłacie za gospodarowanie odpadami wynoszącego 21.326,06 zł oraz kwoty odpisu na ZFŚS różnica, o której wyżej mowa, ulega zwiększeniu do kwoty 48.141,33 zł. Jeszcze większa różnica dotyczyła 2015 r. Suma dochodów wykonanych była wyższa od sumy wydatków wykonanych o 147.910,28 zł stanowiąc 9,4% pozyskanych dochodów z opłaty za gospodarowanie odpadami; przy uwzględnieniu zaległości i nadpłat stanowiła ona kwotę 184.079,97 zł (dochody wykonane - 1.579.666,95 zł plus zaległości – 46.182,87 zł minus nadpłaty – 10.013,18 zł minus wykonane wydatki – 1.431.756,67 zł). Nie stwierdzono jednocześnie, aby niewydatkowane w 2015 r. środki pochodzące z opłaty zostały uwzględnione przez gminę przy planowaniu wydatków na cele systemu gospodarki odpadami w roku następnym, tj. 2016 r. – str. 110-114 protokołu kontroli.

Należy wskazać, że zgodnie z art. 6r ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250) z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina pokrywa koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Jak zaś stanowi art. 6r ust. 1aa ustawy, środki z opłaty nie mogą być wykorzystane na cele niezwiązane z pokrywaniem kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 6 listopada 2013 r. (sygn. akt I SA/Bk 127/13) stwierdził, że W świetle powyższych przepisów nie budzi wątpliwości, że rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami jest zobowiązana do dokonania rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki, tak aby pobierane opłaty pokrywały rzeczywiste koszty związane z funkcjonowaniem systemu zagospodarowania odpadami na terenie gminy. Prawidłowo skalkulowana opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna z jednej strony zapewniać sprawne funkcjonowanie systemu odbioru odpadów na terenie gminy, z drugiej zaś nie powinna stanowić źródła dodatkowych zysków gminy.

8) Dochody budżetowe

           Analiza należności z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości wykazała istnienie zaległości na kwotę 19.308,84 zł od ALGA sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, który to podmiot, jak wynika z pisma z dnia 18 sierpnia 2011 r. Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy, został wykreślony z KRS. W świetle § 2 pkt 2 uchwały Nr III/13/10 Rady Miejskiej w Mońkach z dnia 9 grudnia 2010 r. w sprawie określenia zasad umarzania, odraczania lub rozkładania na raty należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny oraz określenia zasad, sposobu i trybu udzielania ulg w spłaceniu tych należności oraz warunków udzielania pomocy publicznej, postanowiła o stosowaniu z urzędu ulg, należności mogą być umarzane w całości m.in., jeżeli osoba prawna została wykreślona z właściwego rejestru osób prawnych przy jednoczesnym braku majątku, z którego można by egzekwować należność, a odpowiedzialność z tytułu należności nie przechodzi z mocy prawa na osoby trzecie. Jak zaś stanowi § 4 uchwały, umorzenie może nastąpić również z urzędu. Wobec braku możliwości egzekwowania należności uzasadnione jest zatem dokonanie przez Pana jej umorzenia – str. 89-90 protokołu kontroli.

           Badając dochody z najmu i dzierżawy nieruchomości gminnych stwierdzono dwa przypadki nieprawidłowego ustalenia, począwszy od stycznia 2017 r., stawek czynszu za najem garażu i działki z przeznaczeniem na prowadzenie działalności handlowo-usługowej. W obu umowach przewidziano, że odpowiednio od 1 marca 2017 i 2018 r. oraz od dnia 1 stycznia każdego roku, czynsz będzie wzrastać w stosunku do roku poprzedniego o prognozowany przez Ministra Finansów w projekcie budżetu państwa na dany rok procentowy wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych powiększony o 1% + podatek od towarów i usług. Zgodnie z przywołanymi zasadami, czynsz powinien odpowiadać w przypadku pierwszej umowy stawce 47,05 zł, podczas gdy wnosił 47,36 zł (zawyżenie do dnia kontroli o 1,55 zł); stawka czynszu, w odniesieniu do drugiej umowy powinna wynosić 488,06 zł, przy zastosowanej 489,05 zł (zawyżenie do dnia kontroli o 4,95 zł) – str. 91-93 protokołu kontroli.

           W obrębie zagadnienia dochodów z najmu i dzierżawy stwierdzono ponadto, że począwszy od 1 stycznia 2017 r. wszystkie umowy najmu lokali mieszkalnych i użytkowych (w tym pomieszczeń szkolnych) stanowiących własność gminy są zawierane przez Pana Burmistrza. Jak ustalono, praktyka ta obejmuje także nieruchomości znajdujące się w trwałym zarządzie jednostek organizacyjnych gminy. Odnosząc się do tej kwestii wskazał Pan, iż w związku z faktem, iż od 01.01.2017 r. gmina podlega centralizacji VAT, wszelkie rozliczenia podatku VAT, sporządzanie zbiorczej deklaracji, wystawianie faktur, przekazywanie informacji bezpośrednio do Urzędu Skarbowego spoczęło na Urzędzie Miejskim w Mońkach. W ramach podjętych decyzji związanych z centralizacją, umowy na najem lokali/pomieszczeń Gminy i jej jednostek organizacyjnych są podpisywane przez Burmistrza Moniek. Przywołana przez Pana Burmistrza w wyjaśnieniu argumentacja, opierająca się na tzw. centralizacji rozliczenia podatku VAT, nie znajduje uzasadnienia. W świetle przepisów art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, ze zm.), trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną. Z chwilą oddania nieruchomości w trwały zarząd następuje przekazanie wykonywania części uprawnień płynących z własności określonej jednostce organizacyjnej, do których należy m.in. prawo zarządcy do oddania, zgodnie z art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy, nieruchomości obciążonej trwałym zarządem lub jej części w najem, dzierżawę albo użyczenie na czas nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd za odpowiednim zawiadomieniem właściwego organu i organu nadzorującego lub uzyskaniem zgody tych organów – w zależności od okresu, na jaki taka umowa zostaje zawarta. Do zawarcia lub wypowiedzenia (w imieniu właściciela, tj. gminy) umów najmu, dzierżawy i użyczenia, które są umowami o charakterze zobowiązaniowym, upoważnieni są zatem kierownicy samorządowych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, którzy działają w ramach ustawowych kompetencji trwałego zarządcy. Potwierdzeniem tej tezy jest uzasadnienie zawarte w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 9 stycznia 2012 r. (II SA/GI 730/11), zgodnie z którym oddanie jednostce organizacyjnej w trwały zarząd nieruchomości stanowiącej własność lub przedmiot użytkowania wieczystego jednostki samorządu terytorialnego ogranicza uprawnienia właścicielskie lub uprawnienia wynikające z użytkowania wieczystego j.s.t. Podmioty te z chwilą oddania nieruchomości w trwały zarząd pozbawione zostają faktycznego władztwa nad nimi mimo, że nieruchomości te pozostają w zasobie jednostki samorządu terytorialnego. Ustanowienie na rzecz gminnej jednostki organizacyjnej trwałego zarządu nieruchomością stanowiącą własność lub znajdującej się w użytkowaniu wieczystym gmin pozbawia zatem wójtów, burmistrzów czy prezydentów miast możliwości ich wynajmowania, wydzierżawiania lub oddawania ich w użytkowanie – str. 96-97 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201), jest Pan Burmistrz. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych i stwierdzono nieprawidłowości opisane w protokole kontroli.

Sprawdzeniu poddano ewidencję podatkową nieruchomości przewidzianą treścią art. 7a ust. 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 716, ze zm.). Zasady prowadzenia tej ewidencji reguluje Rozporządzenie Ministra finansów z dnia 22 kwietnia 2004 r. w sprawie ewidencji podatkowej nieruchomości (Dz. U. Nr 107, poz. 1138). W wyniku przeprowadzonej kontroli ustalono, iż prowadzona ewidencja podatkowa w systemie informatycznym nie spełnia wszystkich warunków przewidzianych w § 5 wyżej wymienionego rozporządzenia. Główną nieprawidłowością jest brak możliwości eksportu danych do pliku w formacie przewidzianym przez przytoczony przepis – str. 114-115 protokołu kontroli.

Opis na str. 117 protokołu kontroli wskazuje na sytuację w której podatnik – osoba prawna posiadający grunty we współwłasności z osobami fizycznymi, nie złożył, odrębnie dla każdej współwłasności, deklaracji podatkowych. Taki sposób postępowania stoi w sprzeczności z art. 3 ust. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym  (Dz. U. z 2016 r. poz. 617, ze zm.), który wymaga, aby grunty stanowiące współwłasność lub znajdujące się w posiadaniu dwóch lub więcej podmiotów, stanowiły odrębny przedmiot opodatkowania podatkiem rolnym, a obowiązek podatkowy ciążył solidarnie na wszystkich współwłaścicielach (posiadaczach). Natomiast z treści art. 6a ust. 10 ustawy wynika, że jeżeli grunty stanowią współwłasność lub znajdują się w posiadaniu osób fizycznych oraz osób prawnych, jednostek organizacyjnych, w tym spółek, nieposiadających osobowości prawnej – osoby fizyczne składają deklarację na podatek rolny oraz opłacają podatek na zasadach obowiązujących osoby prawne. Dalsze ustalenia dotyczą dwóch przypadków błędnego złożenia deklaracji podatkowych na podatek rolny. W jednym z nich podatnik zaniżył kwotę podatku rolnego o 32 zł, w drugim natomiast został on zawyżony o 3 zł – str. 118 protokołu kontroli. Do dnia podpisania protokołu podatnicy złożyli poprawne korekty deklaracji podatkowych.

Sprawdzeniu poddano również prawidłowość realizacji dochodów gminy z tytułu należności podatkowych osób fizycznych, którym wymierzono podatki lokalne w formie decyzji na łączne zobowiązanie pieniężne. Według opisu znajdującego się na str. 119-120 protokołu kontroli ustalono dwa przypadki nieprawidłowości. Pierwszy dotyczy opodatkowania podatkiem leśnym lasów o powierzchni 0,169 ha, które podatnik ujawnił jako posiadające wiek do 40 lat. W drugim natomiast podatnik nie wskazuje w złożonej informacji podatkowej, które użytki rolne i o jakiej powierzchni wykorzystuje do prowadzenia działalności gospodarczej. Nie stwierdzono działań organu podatkowego zmierzających do wyjaśnienia tych sytuacji.

W zakresie podatku leśnego w grupie podatników będących osobami prawnymi stwierdzono przypadki nieprawidłowości, opisane na str. 121 protokołu kontroli, dotyczące opodatkowania lasów będących we współwłasności. Podatnicy zadeklarowali tylko części powierzchni lasów stanowiące ich udziały. Taki sposób deklarowania gruntów leśnych będących we współwłasności stoi w sprzeczności z art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 374), który stanowi, że jeżeli las jest współwłasnością lub znajduje się w posiadaniu dwóch lub więcej podmiotów, jest odrębnym przedmiotem opodatkowania podatkiem leśnym, a obowiązek podatkowy ciąży solidarnie na wszystkich współwłaścicielach lub posiadaczach. Oznacza to, iż podatnicy winni zadeklarować całość gruntów będących we współwłasności. W trakcie trwania kontroli tylko jeden podatnik złożył prawidłowo deklarację podatkową za 2016 r. Natomiast opis na str. 126 protokołu kontroli wskazuje przypadek zaniżenia przez podatnika deklarowanej powierzchni lasów o 0,5513 ha.

Nieprawidłowości ustalono również w toku badania realizacji dochodów z tytułu podatku od nieruchomości w grupie osób prawnych. Dotyczą one gruntów zwolnionych z podatku od nieruchomości, gdyż na podstawie okazanych danych z ewidencji gruntów i budynków ustalono, że ujawniona tam powierzchnia została zaniżona o 27.858 m2. Jednak ze  względu na to, iż udostępnione dane geodezyjne dotyczące gruntów pochodziły z roku 2017 nie można jednoznacznie stwierdzić, iż ustalona, zaniżona powierzchnia gruntów jest w aspekcie historycznym ostateczna – str. 126 protokołu kontroli.

W zakresie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustalono jednostkową nieprawidłowość wskazaną na str. 131 protokołu kontroli, polegającą na zaniżeniu zobowiązanemu opłaty o kwotę 4,50 zł.

Przedmiotem kontroli było również sprawdzenie kompletności stosowania procedur upominawczych, których zasady zawarte są w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 30 grudnia 2015 r. w sprawie trybu postępowania wierzycieli należności pieniężnych przy podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2367, ze zm.). W wyniku przeprowadzonej analizy wystawionych tytułów wykonawczych ustalono, iż część postępowań windykacyjnych dotyczących podatków lokalnych w III racie za 2016 r. została przeprowadzona z opóźnieniem. Należy podnieść, iż kontrolowany wierzyciel w okresie objętym kontrolą miał obowiązek przestrzegać przepisów przywołanego rozporządzenia, a w szczególności jego § 7, z treści którego wynika, iż organ podatkowy ma obowiązek niezwłocznie wystawić upomnienie w przypadku, gdy łączna wysokość należności pieniężnych wraz z odsetkami z tytułu niezapłacenia w terminie należności pieniężnej przekroczy dziesięciokrotność kosztów upomnienia i nie zostały podjęte działania informacyjne wskazane treścią § 4 rozporządzenia. W badanym okresie koszty upomnienia wynosiły 11,60 zł – str. 133 protokołu kontroli.

W zakresie przyznawania ulg i zwolnień ustawowych w podatku rolnym ustalono pojedynczy przypadek zaniżenia o 25 zł kwoty ulgi inwestycyjnej w podatku rolnym, w wyniku wadliwego ustalenia wartości poniesionych nakładów inwestycyjnych. W trakcie kontroli organ podatkowy dokonał stosownej zmiany decyzji przyznającej ulgę.

Sprawdzono również prawidłowość przyznawania ulg w spłacie zobowiązań podatkowych przyznawanych na podstawie art. 67a ustawy Ordynacji podatkowej. W jej wyniku ustalono, iż kontrolowany organ podatkowy nie dołożył starań aby zebrać jak najszerszy materiał dowodowy, dający pogląd na sytuację finansową podatnika. Stwierdzono, że w każdym z badanych przypadków był on niewystarczający lub praktycznie nie został zebrany – zazwyczaj było to oświadczenie o stanie majątkowym i osobistym podatnika. Z punktu widzenia prowadzenia postępowania podatkowego istotne są również przepisy Działu IV ustawy mające charakter proceduralno-merytoryczny. Artykuł 187 § 1 Ordynacji podatkowej zobowiązuje organ podatkowy do zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, do którego należy zaliczyć m.in. deklaracje podatkowe, opinie biegłych, księgi podatkowe itp. (art. 181 Ordynacji). Organy podatkowe mają również obowiązek dokonania, na podstawie zebranego materiału dowodowego, oceny czy dana okoliczność została faktycznie udowodniona (art. 191). Jej wyrażenie powinno się znaleźć w uzasadnieniu faktycznym decyzji (art. 210 § 4). W każdej ze skontrolowanych decyzji zamieszczone uzasadnienia faktyczne nie odnoszą się do zgromadzonego materiału dowodowego. Przede wszystkim powinny być w nich wskazane przesłanki, jakimi kierował się organ wydając rozstrzygnięcie, a w szczególności wskazanie faktów uznanych za udowodnione, przyczyn dla których innym dowodom odmówiono wiarygodności oraz przepisów prawa zastosowanych w sprawie. We wskazanych przypadkach w uzasadnieniu faktycznym odnoszono się do treści znajdujących we wnioskach podatników oraz do treści oświadczeń o stanie majątkowym i osobistym podatników. Kontrola nie wskazuje, że ulgi w spłacie podatków tym podatnikom się nie należą, lecz że w trakcie trwania postępowania podatkowego organ podatkowy nie dążył do zebrania materiału dowodowego potwierdzającego ich sytuację uzasadniającą zastosowanie ulgi. Dawał zazwyczaj wiarę faktom przytoczonym we wnioskach  oraz oświadczeniach ubiegających się o ulgi, nie dążąc do klarownego i rzeczywistego wyjaśnieniach sytuacji finansowej w jakiej się wnioskodawcy znajdują – str. 137-141 protokołu kontroli.

Kontroli poddano poprawność prowadzenia ewidencji księgowej podatków i opłat lokalnych i w jej wyniku ustalono przypadki wpisywania na kwitariuszach służących do poboru podatków lokalnych przez inkasentów niepełnej daty dokonania wpłaty. Sposób wypełniania kwitariuszy uniemożliwia stwierdzenie, kiedy podatek został zapłacony przez podatnika – str. 142 protokołu kontroli. Ustalono również pojedynczy przypadek zarachowania nadpłaty z 2015 w ewidencji analitycznej należności z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi bez wydania postanowienia o zarachowaniu na poczet bieżących zobowiązań, co stoi w sprzeczności z § 4 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 25 października 2010 r. w sprawie zasad rachunkowości oraz planów kont dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 208, poz. 1375) – str. 154 protokołu kontroli. Dalszy opis na tej stronie protokołu wskazuje na przypadki księgowania daty dokonania operacji gospodarczej pod inną datą niż podatnik faktycznie dokonał wpłat. Taki sposób księgowania wpłat narusza postanowienia art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy o rachunkowości, który stanowi, że zapis księgowy powinien zawierać między innymi co najmniej datę dokonania operacji gospodarczej, jako element niezbędny prawidłowego zapisu księgowego.

9) Wydatki budżetowe

Kontroli poddano prawidłowość naliczenia odpisu na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych pracowników Urzędu Miejskiego w Mońkach oraz przekazania środków na wyodrębniony rachunek bankowy ZFŚS. Odpis na Fundusz za 2016 r. naliczono i przelano w wysokości 81.875 zł. Jak wynika z ustaleń kontroli, odpis na 2016 r. został zawyżony o kwotę 11.703,09 zł i winien wynosić 70.171,91 zł. Powodem zawyżenia odpisu było przyjęcie niewłaściwej wysokości odpisu na pracowników publicznych i interwencyjnych (podwojenie liczby etatów – 143,5 miesiące zamiast 71,75 miesięcy) i na pracowników administracji i obsługi (zawyżenie o 3 etaty) oraz zaniechanie dokonania korekty odpisu na Fundusz w związku ze zmianą w trakcie roku przeciętnej liczby zatrudnionych w stosunku do planowanej przeciętnej liczby zatrudnionych (odpis w zakresie rozdz. 75412). Naruszono tym samym przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie sposobu ustalania przeciętnej liczby zatrudnionych w celu naliczania odpisu na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych (Dz. U. Nr 43, poz. 349). Nadto zwrócenia uwagi wymaga, że przelewu odpisu dokonano z naruszeniem obowiązujących terminów. Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 800, ze zm.), równowartość dokonanych odpisów i zwiększeń naliczonych na dany rok kalendarzowy pracodawca przekazuje na rachunek bankowy Funduszu w terminie do dnia 30 września tego roku, z tym, że w terminie do dnia 31 maja tego roku przekazuje kwotę stanowiącą co najmniej 75% równowartości odpisów. Faktycznie odpis przekazano na rachunek w następujących terminach: do dnia 31 maja 2016 r. – 31,8% (26.000 zł), do 30 września 2016 r. – 57,90% (47.368 zł) i po dniu 30 września 2016 r. – 42,14% (34.507 zł) – str. 161-164 protokołu kontroli.

Analiza wydatków poniesionych na krajowe podróże służbowe (str. 164-168 protokołu kontroli), przeprowadzona w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz. U. z 2013 r. poz. 167) oraz regulacje wewnętrzne obowiązujące w jednostce, wykazała:

a) brak wskazania (w przypadku wszystkich delegacji Pana Burmistrza oraz dwóch delegacji innych pracowników Urzędu) godzin wyjazdu i powrotu z podróży służbowej, co uniemożliwia ustalenie czy pracownikowi przysługiwała dieta na podstawie § 7 rozporządzenia. Powyższe rzutowało także na prawidłowość ustalenia prawa do ryczałtu za jazdy lokalne uregulowanego przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz. U. Nr 27, poz. 271 ze zm.). W oświadczeniu o używaniu samochodu prywatnego do celów służbowych za wrzesień 2016 r. wykazał Pan, że nie dysponował samochodem osobowym przez dwa dni w okresie urlopu wypoczynkowego. Z rejestru delegacji wynikało, iż we wrześniu 2016 r. odbył Pan 3 podróże służbowe w dniach 12, 15 i 23 tego miesiąca do Białegostoku i Zabiela, jednakże z uwagi na brak wskazania godzin ich odbycia, niemożliwym było stwierdzenie czy podróże trwały co najmniej 8 godzin, w których to przypadkach, stosownie do postanowień § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, kwotę ustalonego ryczałtu zmniejsza się o 1/22 za każdy roboczy dzień nieobecności pracownika w miejscu pracy. Podobnie w przypadku kierownika referatu GKGO pobierającego ryczałt za jazdy lokalne fakt odbycia podróży służbowych w dniach 21 i 23 września do Białegostoku oraz 7 października do Zabiela nie skutkował obniżeniem ryczałtu. Zweryfikowanie prawidłowości niezmniejszenia ryczałtu nie jest możliwe ze względu na brak wskazania godzin wyjazdu i przyjazdu,

b) brak wskazania (w jednym przypadku w badanej próbie) daty przedłożenia rachunku do rozliczenia. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia pracownik dokonuje rozliczenia kosztów podróży krajowej lub zagranicznej nie później niż w terminie 14 dni od dnia zakończenia tej podróży. W związku z powyższym wskazywanie daty przedłożenia rachunku do rozliczenia ma znaczenie dla oceny zachowania tego przepisu. W przedmiotowym przypadku zwrot kosztów podróży pracownikowi nastąpił przed upływem 14 dni od odbycia podróży, co wskazuje, iż przedłożenie rachunku nastąpiło w terminie wynikającym z rozporządzenia,

c) brak potwierdzenia (w kilku przypadkach w badanej próbie) pobytu służbowego w jednostce będącej celem podróży służbowej, który to obowiązek nałożono na pracowników Urzędu Miejskiego postanowieniami załącznika nr 3 do Instrukcji w sprawie funkcjonowania kontroli wewnętrznej dokumentów finansowo-księgowych.

           W zakresie wydatków poniesionych tytułem zwrotu kosztów zagranicznej podroży służbowej odbytej w dniach 19-21 sierpnia 2016 r. przez 4 pracowników Urzędu na Ukrainę, (szczegółowo opisanej na str. 168-173 protokołu kontroli), stwierdzono nieprawidłowości polegające na:

a) rozliczeniu kosztów podróży w oparciu o przepisy nieobowiązującego rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju (Dz. U. Nr 236, poz. 1991 ze zm.), które począwszy od dnia 1 marca 2013 r. zostało zastąpione rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce…,

b) niedokonaniu stosownego pomniejszenia kwot diet o koszty zapewnionego bezpłatnego wyżywienia w dniach: 19 (kolacja), 20 (śniadanie, obiad i kolacja) i 21 sierpnia (śniadanie), wbrew przepisom § 14 ust. 1 i 2 obowiązującego rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej; okoliczność zapewnienia posiłków potwierdza treść programu wizyty,

c) niewypłaceniu delegowanym pracownikom zaliczki, o której mowa w § 20 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, pracownik otrzymuje zaliczkę w walucie obcej na niezbędne koszty podróży zagranicznej. Oznacza to, że pracodawca jest zobligowany do jej wypłaty niezależnie od tego czy pracownik wystąpi z wnioskiem o jej wypłatę czy też nie. Za zgodą pracownika zaliczka może być wypłacona w walucie polskiej, w wysokości stanowiącej równowartość przysługującej pracownikowi zaliczki w walucie obcej. Przepisy nie wskazują, w jakiej wysokości zaliczka powinna zostać wypłacona. Kwota ta powinna być jednak wystarczająca na „niezbędne koszty podróży”,

d) rozliczeniu kosztów podróży w walucie obcej według średniego kursu z dnia rozpoczęcia podróży, co nie miało uzasadnienia w świetle postanowień przepisu § 20 ust. 3 rozporządzenia. Według wskazanej regulacji rozliczenie kosztów podróży zagranicznej jest dokonywane w walucie otrzymanej zaliczki (w walucie wymienialnej albo w walucie polskiej) według średniego kursu z dnia jej wypłacenia,

e) wskazywaniu na druku polecenia wyjazdu zagranicznego jedynie miejsca docelowego za granicą, z pominięciem miejscowości na terenie kraju, od której rozpoczyna się i kończy podróż zagraniczna (tj. następuje: przekroczenie granicy państwowej w przypadku podróży lądowej, start samolotu w drodze za granicę lub lądowanie w drodze powrotnej w przypadku podroży lotniczej oraz wyjście statku z portu polskiego w drodze za granicę i jego wejście do tego portu w drodze powrotnej w przypadku podróży morskiej). Zgodnie z § 21 rozporządzenia, w przypadku odbywania podróży zagranicznej w połączeniu z przejazdem na obszarze kraju, stosuje się odpowiednio przepisy rozdziału 2 „Podróż krajowa”. Stosownie zaś do § 6 rozporządzenia pracodawca określa miejscowość rozpoczęcia i zakończenia podróży służbowej. Na gruncie przywołanych przepisów krajowe odcinki podróży, mimo iż są integralnie złączone z podróżą zagraniczną, podlegają przepisom regulującym podróże krajowe. Z tego wynika, iż należy oddzielnie traktować krajową część podroży zagranicznej, co wiąże się m.in. z obowiązkiem określania miejscowości jej rozpoczęcia i zakończenia, mającej zasadnicze znaczenie dla miejsca rozpoczęcia i zakończenia podróży zagranicznej (miejsca przekroczenia granicy, startu lub lądowania samolotu, wyjścia lub wejścia statku),

f) rozliczeniu diety w zakresie obejmującym krajową część podróży w zawyżonej wysokości w wyniku zsumowania godzin do i od momentu przekroczenia granicy Polski (łącznie 16 godzin, co stanowiło 1 i ½ diety), czym naruszono postanowienia § 7 ust. 2 w zw. z § 21 rozporządzenia (podróż krajowa do granicy trwała 8 godz. 30 min., co uprawniało do diety w kwocie 15 zł, zaś od granicy Polski 7 godz. 30 min., tj. mniej niż 8 godzin, za co dieta nie przysługiwała). Należy wskazać, że zgodnie ze stanowiskiem Departamentu Prawa Pracy w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej z dnia 11 kwietnia 2013 r. dotyczącym ustalania należności z tytułu diety za krajową część podróży zagranicznej, odcinki podróży krajowej – odpowiednio poprzedzające moment rozpoczęcia podróży zagranicznej i odbywane po przekroczeniu granicy polskiej w drodze powrotnej – należy traktować rozdzielnie. Rozpoczęcie podróży zagranicznej w chwili przekroczenia granicy polskiej, w ocenie Departamentu, oznacza przerwanie czasu trwania podróży krajowej. Także Główny Inspektorat Pracy opowiada się za rozdzielnym traktowaniem krajowych odcinków zagranicznej podróży służbowej, chyba że odbyłaby się ona w obrębie tej samej doby podróży (pismo z dnia 2 lutego 2009 r., znak GPP-417-4560-RP).

           Błędne rozliczenie kosztów tej podróży przełożyło się na zawyżenie zwrotu kosztów o 32 zł (po 8 zł na osobę) w części krajowej podróży i o 901,04 zł (po 225,26 zł na osobę) w części zagranicznej podróży z tytułu bezpodstawnie wypłaconych diet za podróż zagraniczną, które ujęto w rozliczeniach mimo zapewnienia bezpłatnego wyżywienia.

Kontrola wydatków z tytułu diet radnych wykazała, że w miesiącu październiku 2016 r. jednemu z radnych wypłacono dietę (za udział w sesji i dwóch posiedzeniach komisji we wrześniu) w wysokości zaniżonej o 152 zł w świetle postanowień zawartych w uchwale Nr VII/38/07 Rady Miejskiej w Mońkach z dnia 12 kwietnia 2007 r. w sprawie ustalenia diet radnym. Wyrównania zaniżonej diety dokonano w czasie trwania kontroli, w dniu 4 kwietnia 2017 r. – str. 173-174 protokołu kontroli.

Kontrola zagadnień dotyczących funduszu sołeckiego wykazała, iż przyjęto do realizacji, jako prawidłowy, wniosek sołectwa Krzeczkowo w sprawie przeznaczenia funduszu sołeckiego na 2016 r. niezawierający uzasadnienia wymaganego przepisem art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim (Dz. U. z 2014 r. poz. 301, ze zm.). Zgodnie z art. 5 ust. 5 tej ustawy Pan Burmistrz powinien, w terminie 7 dni od dnia otrzymania, odrzucić ten wniosek, jednocześnie informując o tym sołtysa. We wniosku o częściowy zwrot z budżetu państwa wydatków wykonanych w ramach funduszu sołeckiego nie ujęto żadnych wydatków dotyczących tego sołectwa – str. 178-179 protokołu kontroli.

Analiza terminowości regulowania zobowiązań wykazała, że nieterminowo uregulowano zobowiązanie na kwotę 1.500 zł dotyczące wydatków w ramach funduszu sołeckiego (nie poniesiono kosztów odsetek za opóźnienie). Zgodnie z art. 44 ust. 3 pkt 3 ustawy o finansach publicznych wydatki publiczne winny być dokonywane w wysokościach i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań – str. 177-178 protokołu kontroli.

Kontrola wydatków na dotacje celowe udzielane jednostkom niezaliczanym do sektora finansów publicznych na wspieranie zadań z zakresu upowszechniania kultury fizycznej i sportu wykazała nieprawidłowości przy wykorzystaniu i rozliczeniu 2 dotacji w łącznej wysokości 35.000 zł, udzielonych UKS „OLIMPIK” w oparciu o postanowienia uchwały Nr XLVII/364/14 Rady Miejskiej w Mońkach z dnia 9 października 2014 r. w sprawie określenia warunków i trybu finansowania rozwoju sportu w gminie Mońki.

W umowach z dnia 1 marca 2016 r. o wsparcie realizacji zadania publicznego pod nazwą „Piłka plażowa” i o wsparcie realizacji zadania pn. „Piłka halowa” (§ 9 ust. 3) przyjęto, że jeżeli dany koszt finansowany z dotacji wykazany w rozliczeniu z realizacji zadania nie jest równy z kosztem określonym w odpowiedniej pozycji kosztorysu, to uznaje się go za zgodny z kosztorysem wtedy, gdy nie nastąpiło jego zwiększenie o więcej niż 10%. Przewidziano ponadto, iż wszelkie zmiany umowy i oświadczenia składane zgodnie z umową wymagają zachowania formy pisemnej (zmiana umowy w formie aneksu) pod rygorem nieważności (§ 16). Jak zaś stanowi przepis art. 77 § k.c., uzupełnienie lub zmiana umowy wymaga zachowania takiej formy, jaką ustawa lub strony przewidziały w celu jej zawarcia. Z ustaleń kontroli wynika, iż pomimo, że w dniu 30 listopada 2016 r. do Urzędu Miejskiego wpłynęły wnioski z prośbą o aneksowanie obu umów wraz z korektami kosztorysów, kontrolowana jednostka nie zawarła aneksów do umów w formie pisemnej. W notatce służbowej sporządzonej przez pracownika merytorycznie odpowiedzialnego za to zagadnienie (nie opatrzonej datą) w zakresie zadania „Piłka plażowa” zawarto: (…) Ze względu na poszczególne terminy sprawy OR.425.2.2016, tj. 26.02.16 r. korekta do wniosku, 30.11.16 r. termin realizacji zadania, 30.11.16 r. prośba o aneksowanie umowy, 19.12.16 r. otrzymanie przez pracownika powyższej prośby, Zastępca Burmistrza - po konsultacji z radcą prawnym (…) i analizie przedstawionej dokumentacji – wyraził zgodę na przedstawione przez klub zmiany, bez aneksowania umowy – telefoniczne poinformowanie Zleceniobiorcy, zaś w notatce służbowej odnoszącej się do w zadania „Piłka halowa”: (…) Ze względu na poszczególne terminy sprawy OR.425.3.2016, tj. 29.02.16 r. korekta do wniosku, 31.12.16 r. termin realizacji zadania, 29.12.16 r. prośba o aneksowanie umowy, 03.01.17 r. otrzymanie przez pracownika powyższej prośby, 09.01.17 r. konsultacja z radcą prawnym, Zastępca Burmistrza - po konsultacji prawnej (…) i analizie przedstawionej dokumentacji – wyraził zgodę na przedstawione  przez klub zmiany - bez aneksowania umowy – poinformowanie telefoniczne Zleceniobiorcy.

           Rozliczenie końcowe z realizacji zadania pn. „Piłka plażowa” wpłynęło do Urzędu Miejskiego w dniu 29 grudnia 2016 r. Wynikało z niego, że kwoty w poszczególnych pozycjach rozliczenia były zgodne z danymi korekty kosztorysu załączonego do prośby o aneksowanie umowy z dnia 29 listopada 2016 r. W związku z tym, iż nie doszło do formalnego aneksowania umowy obowiązywała jej treść, wraz z kosztorysem wydatków, w brzmieniu ustalonym 26 lutego 2016 r. Analiza rozliczenia wykazała, że UKS „OLIMPIK” poniósł wydatki w wysokościach przekraczających 10% korekty kosztorysu, co miało miejsce jeszcze przed wystąpieniem z pisemną prośbą o aneksowanie umowy. Jak bowiem ustalono, wydatki w pkt 1 kosztorysu „Transport i koszty uczestnictwa w zawodach i turniejach …” wyniosły 11.256,88 zł, co stanowiło przekroczenie dopuszczalnej kwoty 9.900 zł (pierwotna suma dotacji zwiększona o 10%) łącznie o 1.356,88 zł (na przekroczenie składało się opłacenie faktur w dniu 30 lipca i 4 października 2016 r.).

           Z kolei rozliczenie końcowe z realizacji zadania pn. „Piłka halowa” wpłynęło do Urzędu Miejskiego w dniu 25 stycznia 2017 r. Wynikało z niego (analogicznie jak wyżej), że kwoty w poszczególnych pozycjach rozliczenia były zgodne z danymi korekty kosztorysu załączonego do prośby o aneksowanie umowy z dnia 29 listopada 2016 r., który jednakże nie został formalnie aneksowany. Obowiązywała zatem treść umowy wraz z kosztorysem wydatków w brzmieniu ustalonym 26 lutego 2016 r. Nie przewidziano w niej wydatków w pozycji „Organizacja zawodów na szczeblu województwa”, którą zawarto w rozliczeniu końcowym na kwotę 2.795,75 zł (na wydatki poniesione na pozycje nieprzewidziane umową składały się: licencje na kwotę 1.120 zł opłacone 3 października, delegacje sędziowskie na kwotę 258 zł opłacone 3 października, podatek na kwotę 27 zł opłacony 16 listopada, delegacje sędziowskie na kwotę 600 zł opłacone 16 listopada 2016 r., podatek na kwotę 93 zł opłacony 23 listopada, delegacje sędziowskie na kwotę 215,60 zł opłacone 13 grudnia, podatek na kwotę 33 zł opłacony 13 grudnia, delegacje sędziowskie na kwotę 140 zł opłacone 28 grudnia, podatek na kwotę 63 zł opłacony 28 grudnia i opieka medyczna na kwotę 246,15 zł opłacona 28 grudnia 2016 r.).

Odnosząc się do kwestii zaakceptowania rozliczeń opisywanych dotacji A. Zdanowicz – Zastępca Burmistrza wskazał: (…) pragnę poinformować, iż każdy z etapów prowadzonej sprawy był konsultowany z radcą prawnym. (…) W związku z nieobecnością w pracy, pracownik merytorycznie odpowiedzialny za dany obszar współpracy, otrzymał pisemną prośbę o aneksowanie umowy (odpowiednio w dniu 19 grudnia 2016 r. w zakresie zadania pn. „Piłka plażowa” i 3 stycznia 2017 r. w zakresie zadania pn. „Piłka halowa”), czyli po zakończonym terminie realizacji w/w zadania. Po dokonaniu konsultacji z radcą prawnym, podjęto decyzję o wyrażeniu zgody na zaproponowane zmiany, bez sporządzania aneksu do w/w umowy, ze względu na rozpatrzenie prośby po terminie realizacji w/w zadania. Pisemna prośba UKS „OLIMPIK” wpłynęła w terminie realizacji w/w zadania, co więcej nie przyczyniała się do zwiększenia udzielonej dotacji. Zleceniobiorca został poinformowany o tym fakcie, czego dowodem są sporządzone notatki służbowe dołączone do akt sprawy. Rozliczenie końcowe zostało rozpatrzone zgodnie z zatwierdzonymi zmianami, wskazanymi przez zleceniobiorcę w prośbie (odpowiednio z dnia 30 listopada 2016 r. i 29 grudnia 2016 r.) ze względu na brak rozbieżności w obu dokumentach uznano jego prawidłowość. Sformułowania dotyczące sprawdzenia w/w rozliczenia pod względem merytorycznym i finansowym wynikają z zakresu obowiązków służbowych poszczególnych pracowników Urzędu Miejskiego w Mońkach. Powyższe wpisy dotyczą sprawdzenia przedłożonej, przez zleceniobiorcę, materii a nie jej zatwierdzenia, uznania. Zgoda na dokonanie przedstawionych zmian została odnotowana w aktach sprawy, tj. na pisemnej prośbie Zleceniobiorcy.

Zgodnie z § 4 ust. 1 obu umów zleceniobiorca zobowiązał się do wykorzystania dotacji zgodnie z celem, na jaki została przyznana oraz na warunkach określonych umową. Z § 10 ust. 4 obu umów wynika zaś, że od kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej nienależenie lub w nadmiernej wysokości, naliczane są odsetki zgodnie z przepisami o finansach publicznych, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych i przekazywane na wskazany rachunek bankowy zleceniodawcy. Nadto wskazania wymaga, że kosztorysy stanowiły integralną część umów, co jednoznacznie wskazuje, że kwoty ujęte w poszczególnych pozycjach kosztorysów nie mogły być traktowane dowolnie przez otrzymującego dotację – str. 196-205 protokołu kontroli.

Analiza zagadnień związanych z udzielaniem dotacji na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2016 poz. 1817, ze zm.) wykazała, że zrządzeniem Nr 127/16 z dnia 21 stycznia 2016 r. ustalił Pan Regulamin dotyczący trybu postępowania o udzielenie dotacji na realizację zadań publicznych w Gminie Mońki w 2016 r. Na jego mocy (§ 3 pkt 5, 6 i 8) warunkami przyznania dotacji jest m.in.: wniesienie co najmniej 10% wkładu własnego na realizację zadania, od przyznanej kwoty dotacji; wkład własny musi być rozliczony przez organizację w wysokości zadeklarowanej w ofercie, co oznacza, że zadeklarowane wydatki są udokumentowane, zostały faktycznie poniesione oraz zaksięgowane przez organizację pozarządową; wnioskowana kwota dotacji nie może przekroczyć 90% kosztów finansowych realizacji całego zadania. Na przykładzie dotacji udzielonej w 2016 r. dla Stowarzyszenia Przyjaciół „Dwójki” na realizację zadania pn. „Dzień Angielski w SP 2” stwierdzono niezachowanie wyżej wymienionych wymogów przewidzianych regulaminem. Przedłożona oferta zakładała bowiem całkowite koszty realizacji zadania w kwocie 7.750 zł, w tym 6.100 zł z dotacji i 200 zł z wkładu finansowego własnego, który stanowił jedynie 3,3% wnioskowanej kwoty dotacji; pozostałą kwotę 1.450 zł stanowił tzw. wkład osobowy. Wnioskowana kwota dotacji przekraczała zatem 90% kosztów finansowych realizacji całego zadania, wynosząc 96,7%. Ostateczna kwota dotacji przyznana na realizację zadania wynosiła 2.000 zł, przy kosztach całkowitych wynoszących 2.925 zł; wkład finansowy stanowił przy tym kwotę 300 zł (tj. 15% przyznanej dotacji, co było już zgodne z regulaminem), zaś wkład osobowy 625 zł.

Analogiczne uchybienie stwierdzono także przy udzieleniu dotacji dla Stowarzyszenia Przyjaciół „Dwójki” w 2014 r. na realizację zadania pn. „Mój teatr”. Zaprezentowane wyżej wymogi wynikały w tym czasie z regulaminu wprowadzonego przez Pana Burmistrza zarządzeniem Nr 340/14 dnia 20 stycznia 2014 r. Oferta Stowarzyszenia przewidywała całkowite koszty realizacji zadania w kwocie 4.796 zł, w tym 3.546 zł z dotacji i 200 zł z wkładu finansowego własnego, który stanowił jedynie 5,3% wnioskowanej kwoty dotacji; pozostałą kwotę 1.050 zł stanowił tzw. wkład osobowy. Jednocześnie wnioskowana kwota dotacji przekraczała 90% kosztów finansowych realizacji całego zadania wynosząc 94,7%. Ostateczna kwota dotacji przyznana na realizację zadania wynosiła 2.000 zł, przy kosztach całkowitych wynoszących 2.560 zł; wkład finansowy stanowił przy tym kwotę 60 zł (tj. 2,92% przyznanej dotacji, co także pozostawało w sprzeczności z regulaminem), zaś wkład osobowy 500 zł – str. 206-208 i 214-215 protokołu kontroli.

Zagadnienia związane z udzielaniem z budżetu gminy Mońki dotacji dla Stowarzyszenia Przyjaciół „Dwójki” pozostają w związku z ustaleniami problemowej kontroli gospodarki finansowej Szkoły Podstawowej Nr 2 w Mońkach przeprowadzonej przez RIO w Białymstoku w 2017 r., przy której to szkole stowarzyszenie prowadzi działalność. Jak bowiem ustalono, jednym ze źródeł finansowania zadań, na które stowarzyszenie otrzymywało dotacje był tzw. wkład osobowy składający się m.in. z kosztów obsługi księgowej realizowanej na podstawie porozumień o współpracy (świadczenia wolontarystyczne o charakterze bezpłatnym) zawartych przez prezesa Stowarzyszenia z dwiema pracownicami Szkoły Podstawowej Nr 2 (główną księgową i pracownicą zatrudnioną na stanowisku specjalisty do spraw administracyjno-gospodarczych). Dodania wymaga, że wskazane osoby prowadziły ponadto obsługę administracyjno-księgową UKS „OLIMPIK” – innego stowarzyszenia działającego przy Szkole Podstawowej Nr 2. Jak stwierdzono podczas kontroli problemowej, obu pracownicom za wykonywanie prac związanych z obsługą administracyjno-księgową tych stowarzyszeń, tj. czynności niebędących zadaniami Szkoły, wypłacano dodatki specjalne przyznane przez dyrektora SP Nr 2 – główna księgowa otrzymywała dodatek w wysokości 15% wynagrodzenia zasadniczego miesięcznie (410 zł), zaś specjalista do spraw administracyjno-gospodarczych w wysokości 21% wynagrodzenie zasadniczego miesięcznie (427 zł). Czynności z zakresu obsługi księgowej, składające się na deklarowany w ofertach wkład osobowy stowarzyszenia, były zatem w praktyce wykonywane przez osobę, której dyrektor SP Nr 2 przyznał z tego tytułu wynagrodzenie ze środków budżetu gminy Mońki. Szczegółowe ustalenia w tym zakresie zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym skierowanym do dyrektora SP Nr 2 w Mońkach, które przekazane zostało do Pana wiadomości – str. 211 protokołu kontroli.

10) Dług publiczny, przychody i rozchody budżetu

W sprawozdaniu Rb-NDS za okres do dnia 31 marca 2017 r. po stronie wykonania przychodów w pozycji D.16 „Wolne środki…” wykazano sumę 1.421.953,91 zł, która to kwota wynika z wyliczenia dokonanego na podstawie danych sprawozdania Rb-NDS za okres 2016 r., tj. dochody wykonane (47.914.965,36 zł) plus przychody wykonane (0 zł) minus wydatki wykonane (45.168.365,48 zł) minus rozchody wykonane (1.324.645,76 zł). W trakcie kontroli stwierdzono, iż z wyliczenia wolnych środków dokonanego na podstawie bilansu wykonania budżetu za 2016 r. wynika inna kwota wolnych środków, a mianowicie suma 846.606,63 zł (mniejsza o 575.347,28 zł). Jak ustalono, na różnicę składa się kwota wykazana w przychodach w poz. D.17 „Inne źródła” sprawozdania Rb-NDS za okres 2015 r., która z kolei miała związek z dokonaniem sprzecznej z prawem operacji finansowej polegającej na wykorzystaniu na finansowanie budżetu 2015 r. środków pochodzących z części oświatowej subwencji stanowiących dochód 2016 r. i zapożyczonych środków depozytowych, o czym była wyżej mowa. Wskazania wymaga, że zaangażowanie tej kwoty, stanowiącej dochód 2016 r., skutkowało brakiem możliwości faktycznego jej przeznaczenia na pokrycie wydatków przyjętych w budżecie na 2016 r. W tej części plan wydatków na 2016 r. nie stanowił zatem realnego limitu, który mógł stanowić podstawę zaciągania zobowiązań. (Na kwestię nieprawidłowego finansowania budżetu za 2015 r. wskazano w opinii o sprawozdaniu z wykonania budżetu gminy Mońki za 2015 r.). Prawidłowo w kwartalnych sprawozdanych Rb-NDS za 2017 r. po stronie wykonania przychodów z tytułu wolnych środków należy wykazywać kwotę wynikającą z bilansu budżetu za 2016 r., tj. 846.606,63 zł. Analiza sprawozdawczości przesłanej do RIO w Białymstoku wykazała, że w sprawozdaniu Rb-NDS za II kwartał 2017 r. kwotę wolnych środków wykazano prawidłowo, zgodnie z ustaleniami zawartymi na str. 230-231 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości zaciągnięcia w dniu 31 grudnia 2015 r. 2 kredytów długoterminowych w BS w Mońkach wykazała, iż zaciągnięto je w oparciu o zarządzenie Nr 117/15 Pana Burmistrza z dnia 9 grudnia 2015 r. w sprawie zaciągnięcia kredytu długoterminowego. Wynikało z niego, że postanawia się zaciągnąć kredyt w wysokości 953.369 zł na sfinansowanie planowanego deficytu (w umowie kredytowej jako cel wskazano sfinansowanie zadań inwestycyjnych) oraz kredyt w wysokości 926.541 zł na spłatę kredytów i pożyczek zaciągniętych w latach poprzednich. Zarządzenie wydano w oparciu o § 4 uchwały Nr XI/80/15 Rady Miejskiej w Mońkach z dnia 28 października 2015 r. w sprawie zmian w budżecie na 2015 r., z którego wynikało upoważnienie Pana Burmistrza do zaciągnięcia kredytu w kwocie 953.369 zł na sfinansowanie planowanego deficytu oraz kredytu w kwocie 926.541 zł na spłatę kredytów i pożyczek zaciągniętych w latach poprzednich. Jak ustalono, w dniu 11 grudnia 2015 r. wystąpił Pan do RIO w Białymstoku z wnioskiem o wydanie opinii o możliwości spłaty wyżej wymienionych kredytów. Skład orzekający RIO w Białymstoku w dniu 4 stycznia 2016 r. odmówił wydania opinii z uwagi na jej bezprzedmiotowość w sensie formalnoprawnym. W opinii wskazano m.in., że w dacie wpływu wniosku RIO w Białymstoku nie była w posiadaniu stosownego zarządzenia organu wykonawczego w sprawie zaciągnięcia kredytów wymienionych we wniosku. Dodano, iż badanie wniosku stało się możliwe dopiero po wpłynięciu zarządzenia Burmistrza Nr 117/15, co nastąpiło w dniu 29 grudnia 2015 r., a to z kolei oznacza, że znacząco przekroczono termin do przekazania do organu nadzoru przedmiotowego aktu wynikający z art. 90 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z treścią art. 91 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, w przypadku ubiegania się przez j.s.t. o kredyt lub pożyczkę na sfinansowanie planowanego deficytu oraz na spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z zaciągniętych kredytów lub pożyczek, zarząd tej jednostki jest obowiązany uzyskać opinię RIO o możliwości spłaty kredytu lub pożyczki. Dodania wymaga, iż wyboru kredytodawcy dokonano w trybie przetargu nieograniczonego ogłoszonego w dniu 9 grudnia 2015 r. W części XV specyfikacji istotnych warunków zamówienia pochodzącej z dnia 9 grudnia 2015 r. pn. „Informacje o formalnościach, jakie powinny zostać spełnione po wyborze oferty w celu zawarcia umowy w sprawie zamówienia publicznego” zawarto stwierdzenie: zamawiający przekaże wykonawcy, którego oferta została wybrana opinię RIO w Białymstoku o możliwości spłaty oraz zawiadomi o miejscu i terminie zawarcia umowy. W praktyce, z przyczyn opisanych wyżej, przekazanie opinii nie nastąpiło – str. 236-238 protokołu kontroli.

Ocena realności i zgodności z posiadaną dokumentacją założeń przyjętych w treści wieloletniej prognozy finansowej (WPF) gminy Mońki wykazała nieprawidłowość dotyczącą planowanych rozchodów. Stwierdzono, że rozchody na lata 2017-2018, prognozowane w WPF uchwalonej na okres 2016-2026, nie znajdowały poparcia w umowach kredytowych i pożyczkowych, z treści których wynikały większe od przyjętych kwoty spłat rat kapitałowych. Podobny wniosek dotyczy rozchodów prognozowanych na rok 2018 i rok 2021 w treści WPF uchwalonej na lata 2017-2027.

W uchwale w sprawie WPF na lata 2016-2026 przyjętej 20 stycznia 2016 r. zaplanowana na 2017 r. kwota rozchodów wynosiła 1.311.204 zł, podczas gdy zgodnie z obowiązującymi umowami (harmonogramami spłat) przewidywane rozchody na ten rok stanowiły kwotę 1.709.204 zł, tj. większą o 398.000 zł; planowane zaś na 2018 r. rozchody (1.549.204,32 zł) były o 100.000 zł mniejsze od wartości rozchodów wynikającej z obowiązujących umów. Analogiczne różnice wynikały z ostatecznej wersji WPF na 2016 r. wprowadzonej uchwalą Nr XXVI/180/16 Rady Miejskiej w Mońkach z dnia 28 października 2016 r. w sprawie zmian w WPF na lata 2016-2026. Natomiast w uchwale w sprawie WPF na okres 2017-2027 podjętej dnia 30 stycznia 2017 r. (obowiązującej w trakcie przeprowadzania kontroli) kwota rozchodów zaplanowana na 2018 r. wynosiła 1.449.204,32 zł, podczas gdy zgodnie z umowami przewidywane rozchody stanowiły kwotę 1.649.204,32 zł, tj. większą o 200.000 zł. Na 2021 r. prognozowano zaś rozchody w wysokości 1.994.796,68 zł – zgodnej z obowiązującymi umowami, lecz nie uwzględniającej rozchodów z tytułu spłaty planowanego do zaciągnięcia w 2017 r. kredytu (według założeń wynikających z roboczej dokumentacji Skarbnika zakładano zwiększenie rozchodów z tego tytułu dodatkowo o kwotę 50.000 zł). W udzielonym w tej sprawie wyjaśnieniu wskazał Pan, iż w 2016 r. powielono błąd z lat poprzednich, gdzie na 2017 r. nie ujęto w harmonogramie spłaty jednego kredytu; natomiast w 2016 r. błędnie zmniejszono o 100.000 zł spłatę jednego kredytu, a w 2017 r. poprawiono w odwrotnym kierunku, zamiast zwiększyć spłaty o 100.000 zł to zmniejszono błędnie o kolejne 100.000 zł spłaty w 2018 r. – str. 239-241 protokołu kontroli.

           Zastrzeżenia budzi także realistyczność kwot wydatków przyjętych w WPF z tytułu obsługi zadłużenia od 2 kredytów zaciągniętych w grudniu 2015 r. Pomimo przewidzianej umowami karencji w spłacie odsetek do końca 2018 r., w uchwałach w sprawie WPF, zarówno na 2016 jak i na 2017 r., uwzględniono planowane wydatki z tytułu odsetek od obu umów kredytowych w wysokościach: 2016 r. – 121.000 zł, 2017 r. – 73.600 zł i 2018 r. – 73.600 zł. Jednocześnie na 2019 r. wydatki z omawianego tytułu uwzględniono w łącznej kwocie 207.800 zł, podczas gdy z harmonogramów załączonych do umów wynika kwota odsetek na 2019 r. w wysokości 314.547,31 zł (większej o 106.747,31 zł). W udzielonym wyjaśnieniu wskazał Pan, iż błędnie w kwocie wydatków na obsługę długu przyjęto odsetki bez karencji począwszy od 2016 r. – str. 243-244 protokołu kontroli.

           Należy wskazać, że zgodność prognozowanych rozchodów z harmonogramami spłat kredytów i pożyczek wynikającymi z obowiązujących umów oraz rzetelne planowanie wydatków na obsługę długu było przedmiotem ustaleń kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Mońki przeprowadzonej w 2013 r. Jak wynika z treści protokołu niniejszej kontroli, nieprawidłowości w tym zakresie nie zostały wyeliminowane

11) Pozostałe ustalenia

Badanie wydatków na wynagrodzenia nauczycieli przeprowadzone podczas problemowej kontroli gospodarki finansowej Szkoły Podstawowej Nr 2 w Mońkach wykazało, że liczba godzin ponadwymiarowych realizowana przez dyrektora oraz wicedyrektora Szkoły za okres od września do grudnia 2016 r. przekraczała ½ tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć tych nauczycieli.

Stosownie do art. 35 ust. 1 Karty Nauczyciela, przydzielenie nauczycielowi większej liczby godzin ponadwymiarowych niż ¼ tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin może nastąpić za zgodą nauczyciela, jednak w wymiarze nieprzekraczającym ½ wymiaru. W uchwale Nr XXXV/286/13 Rady Miejskiej w Mońkach z dnia 18 września 2013 r. w sprawie zasad udzielania i rozmiaru zniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dyrektorom, wicedyrektorom oraz nauczycielom, którym powierzono stanowisko kierownicze w szkole, zespole szkół i przedszkolu prowadzonych przez Gminę Mońki oraz szczegółowych zasad zwalniania od obowiązku realizacji tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych zawarto zapisy, iż tygodniowy wymiar godzin zajęć dyrektora wynosi 3 godziny, zaś wicedyrektora 7 godzin. Zgodna z art. 35 ust. 1 Karty Nauczyciela tygodniowa liczba godzin ponadwymiarowych w przypadku dyrektora nie powinna była zatem przekraczać po zaokrągleniu 2 godzin, a w przypadku wicedyrektora 4 godzin. Stwierdzono, że faktycznie przepracowana przez dyrektora liczba godzin ponadwymiarowych tygodniowo wynosiła średnio: we wrześniu 5, w październiku 4, w listopadzie 4,2 i w grudniu 4,2. Z kolei liczba godzin przepracowanych faktycznie przez wicedyrektora wynosiła średnio: we wrześniu 4,3, w październiku 5, w listopadzie 6 i w grudniu 8. Jak ustalono, arkusz organizacyjny na rok szkolny 2016/2017, przekazany do Urzędu Miejskiego w Mońkach w dniu 13 września 2016 r., przewidywał, że liczba godzin ponadwymiarowych dyrektora wynosi 5, wbrew przywołanym wyżej regulacjom; wskazany w arkuszu limit został zatwierdzony przez Pana Burmistrza poprzez akceptację arkusza organizacyjnego Szkoły.

           Analiza obowiązujących na terenie gminy uregulowań dotyczących zagadnień z zakresu gospodarowania mieniem wykazała, że jednostka nie posiada aktualnego wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, o którym mowa w art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu Cywilnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1610). W okresie objętym kontrolą obowiązywał wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Mońki na lata 2011-2016, przyjęty uchwałą Nr VIII/50/11 Rady Miejskiej w Mońkach z dnia 28 kwietnia 2011 r. Odnosząc się do tej kwestii A. Zdanowicz – Zastępca Burmistrza wskazał, że wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy Mońki na 2017 r. jest w trakcie opracowywania.

           Ponadto badana jednostka w okresie objętym kontrolą nie posiadała opracowanego planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości, o którym od 1 stycznia 2017 r. mowa w art. 25 ust. 2 i 2a ustawy o gospodarce nieruchomości (do tego dnia regulacje zobowiązujące do opracowania planu wynikały z art. 25 ust. 2 w zw. z 23 ust. 1 pkt 3 i ust. 1d tej ustawy). W wyjaśnieniu Zastępca Burmistrza poinformował, że plan wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości na 2016 r. nie był opracowany. Plan na 2017 r. jest w trakcie przygotowania. Zarządzenie w sprawie przyjęcia planu wydane zostanie w pierwszej połowie czerwca 2017 r. – str. 246 protokołu kontroli.

Badając rozliczenia budżetu z Zakładem Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Mońkach stwierdzono, iż w dniu 30 grudnia 2016 r. dokonano na rzecz Zakładu przelewu w wysokości 5.000 zł klasyfikując ten wydatek w rozdz. 90017 „Zakłady gospodarki komunalnej”, par. 6210 „Dotacje celowe z budżetu na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji i zakupów inwestycyjnych samorządowych zakładów budżetowych”. Dokonanie tego wydatku zostało poprzedzone wprowadzeniem go do budżetu gminy uchwałą Nr XXIX/201/16 Rady Miejskiej z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie zmian w budżecie gminy na 2016 r. Z ustaleń kontroli wynika, iż poniesienie wydatku sklasyfikowanego jako dotacja celowa odbyło się bez określenia na piśmie takich warunków jak: wysokość dotacji, cel i zakres rzeczowy dotowanego zadania, termin wykorzystania dotacji, termin i sposób rozliczenia dotacji oraz zwrotu niewykorzystanej części dotacji, tj. postanowień wymaganych przy udzielaniu dotacji celowej z budżetu gminy przepisami art. 250 ustawy o finansach publicznych. Przywołany przepis przewiduje określanie tych postanowień w drodze umowy. Niezależnie od wątpliwości prawnych co do zakresu możliwości dokonywania czynności prawnych z kierownikiem zakładu budżetowego (działającym na podstawie pełnomocnictwa Burmistrza) należy wskazać, że należało sporządzić dokument, w którym zawarłby Pan warunki niezbędne do prawidłowego (zgodnego z wolą dotującego) wykorzystania i rozliczenia dotacji, w tym także terminów dokonania tych czynności, adekwatnych do czasu realizacji dotowanego zadania, zaś kierownik zakładu potwierdziłby ich znajomość.

Nieokreślenie tych postanowień skutkowało brakiem rozliczenia Zakładu z otrzymanych środków. W ramach dokumentacji związanej z przekazaniem środków oznaczonych jako dotacja celowa okazano jedynie pismo wystosowane do Urzędu Miejskiego w dniu 29 grudnia 2016 r. przez kierownika Zakładu, w którym wskazano: w nawiązaniu do pisma GI.7021.25.2016 z dnia 27.04.2016 r. dotyczącego informacji o kwocie udzielonej dotacji z tytułu utrzymania przekazanej sieci kanalizacji deszczowej wraz z urządzeniami w ul. Witosa i ul. Kardynała S. Wyszyńskiego przesyłamy wykaz poniesionych kosztów na utrzymanie w/w w okresie od miesiąca kwietnia 2016 r. do grudnia 2016 r. Wykaz poniesionych kosztów: 1. Ubezpieczenie (aneks do polisy nr….. z dnia 10.03.2016 r. – 1.202 zł, 2. Nadzór nad pracą przepompowni, usuwanie awarii, przeglądy techniczne pomp, wymiana oleju, czyszczenie wirników, poprawności pracy: 170 r-g × 22,90 zł/r-g = 3.893 zł. Razem poniesione koszty: 5.095 zł. W pisemnym wyjaśnieniu w tej sprawie wskazał Pan, że dotacja w kwocie 5.000 zł została przekazana Zakładowi na pokrycie kosztów utrzymania kanalizacji deszczowej przy ul. Wyszyńskiego i Witosa. Kanalizacja ta została wybudowana przez gminę w 2015 r, i 7 marca 2016 r. przekazana zarządzeniem Nr 149/16 Burmistrza Moniek w zarząd dla ZGKiM. W dniu 6 kwietnia 2016 r. został sporządzony protokół zdawczo-odbiorczy. W dniu 14 kwietnia 2016 r. ZGKiM określił sposób rozliczania kosztów utrzymania przekazanej kanalizacji. W odpowiedzi Z-ca Burmistrza w piśmie z 27 kwietnia 2016 r. poinformował, że na utrzymanie kanalizacji zostanie przekazana kwota 5.000 zł, która będzie rozliczona na koniec 2016 r. Rozliczenie nastąpiło w piśmie ZGKiM z dnia 20 grudnia 2016 r. Do wyjaśnienia załączono pismo rozliczeniowe ZGKiM pochodzące z 29 grudnia 2016 r. (wpływ do Urzędu 30 grudnia 2016 r.) zawierające wykaz poniesionych kosztów. Należały do nich: ubezpieczenie (aneks do polisy z dnia 10 marca 2016 r. ) – 1.202 zł i koszty nadzoru nad pracą przepompowni, usuwania awarii, przeglądów technicznych pomp, wymiany oleju, czyszczenia wirników, poprawności pracy wyliczone jako: 170 r-g × 22,90 zł/r-g = 3.893 zł; razem 5.095 zł.

Z przedłożonej dokumentacji wynika, iż dotacja w praktyce została wykorzystana na pokrycie kosztów działalności bieżącej Zakładu; także w złożonym wyjaśnieniu nie podał Pan argumentów wskazujących na inwestycyjny charakter prac. Dotację wykorzystano zatem na cele bieżące a nie inwestycyjne. Należy wskazać, że w świetle przepisów art. 15 ust. 3 ustawy o finansach publicznych zakład budżetowy nie może otrzymać z budżetu gminy dotacji celowej na zadania bieżące, które nie są finansowane z udziałem środków z budżetu UE i innych źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi. Wykorzystanie dotacji przekazanej na cele inwestycyjne (na co wskazuje podziałka klasyfikacji zawarta w treści uchwały budżetowej) na koszty działalności bieżącej należy ocenić jako wykorzystanie jej niezgodnie z przeznaczeniem, co powinno skutkować przypisaniem jej do zwrotu na podstawie art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych. Dodania wymaga, iż dotacja składała się na saldo Wn konta 224 w ewidencji Urzędu na koniec 2016 r., co oznacza, iż nie została uznana za wykorzystaną i rozliczoną, wbrew zasadom funkcjonowania tego konta. Dodatkowo należy wskazać, że bezpodstawne zastosowanie podziałki klasyfikacyjnej właściwej wydatkom majątkowym ma wpływ na relację dochodów bieżących do wydatków bieżących oraz na obliczenie wskaźnika spłaty zadłużenia gminy (art. 242 i art. 243 ustawy o finansach publicznych). ZGKiM w Mońkach z dniem 1 stycznia 2017 r. został przekształcony w gminną spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością – str. 262-263 protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości były w głównej mierze wynikiem nagminnego nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy oraz niezachowywania podstawowych standardów organizacji i funkcjonowania kontroli zarządczej, w tym rażących zaniedbań w wykonywaniu obowiązków przez pracowników. Część z nich była natomiast wynikiem niezapewnienia realizacji wniosków pokontrolnych wystosowanych do Pana Burmistrza na podstawie dwóch poprzednich kompleksowych kontroli gospodarki finansowej.

Organem wykonawczym gminy miejsko-wiejskiej jest Burmistrz, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Miejskiej, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Burmistrz jako organ wykonawczy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, działającego w strukturze organizacyjnej wskazanej w protokole kontroli, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Burmistrzu – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Burmistrz jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej.

           Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do postanowień zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.

           Wśród przyczyn rażących nieprawidłowości w zakresie rachunkowości należy w szczególności zwrócić uwagę na brak odpowiedniego nadzoru Skarbnika Gminy nad wykonywaniem obowiązków przez podległych pracowników, w szczególności nad wskazaną w protokole kontroli pracownicą zatrudnioną na stanowisku inspektora Urzędu Miejskiego, której na mocy zakresu czynności nadanego w dniu 14 lutego 2017 r. powierzono kluczowe obowiązki w zakresie prowadzenia ksiąg Urzędu, tj. m.in. prowadzenie: urządzeń księgowych w postaci dziennika, kont księgi głównej Urzędu, szczegółowej ewidencji do kont rachunków bankowych i rozrachunkowych, obrotów i sald księgi głównej oraz uzgadnianie comiesięczne sald na kontach syntetycznych dochodów i wydatków z pracownikami prowadzącymi analitykę w zakresie dochodów i wydatków. Należy nadmienić, iż do dnia 14 lutego 2017 r. wymienione obowiązki były w praktyce także wykonywane przez tę pracownicę, jednakże przy braku formalnego ich powierzenia. Poprzedni zakres czynności tej pracownicy, pochodzący z 10 września 2001 r., przewidywał inny zakres zadań, m.in.: księgowanie operacji wynikających z wyciągów bankowych, raportów kasowych i innych dokumentów w urządzeniach analitycznych, okresowe uzgadnianie zapisów w prowadzonej ewidencji analitycznej z zapisami dziennik główna, prowadzenie urządzeń analitycznych wydatków budżetowych.

Odpowiedzialność za prowadzenie rachunkowości spoczywa również na Panu Burmistrzu na podstawie art. 4 ust. 5 ustawy o rachunkowości, zgodnie z którym kierownik jednostki ponosi odpowiedzialność za wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości określonych ustawą, w tym z tytułu nadzoru, również w przypadku gdy określone obowiązki w zakresie rachunkowości – z wyłączeniem odpowiedzialności za przeprowadzenie inwentaryzacji w formie spisu z natury – zostaną powierzone innej osobie.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Podjęcie zdecydowanych działań dyscyplinujących wobec Skarbnika Gminy, mając na uwadze rażące nieprawidłowości w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych i sprawozdawczości Urzędu Miejskiego jako jednostki budżetowej, będące przedmiotem poniższych, szczegółowych wniosków pokontrolnych nr 3-36 podlegających realizacji przez Skarbnika. Skuteczne wyeliminowanie tych nieprawidłowości uzależnione jest od należytego zrozumienia przez Skarbnika wagi i celu realizacji spoczywających na nim obowiązków oraz rozpoczęcia rzetelnego ich wykonywania, w tym w zakresie nadzoru nad podległymi pracownikami realizującymi zadania z zakresu prowadzenia ksiąg i przygotowywania danych do sprawozdań. Ewentualnie rozważenie zasadności dalszego zatrudniania osoby zajmującej obecnie stanowisko Skarbnika Gminy.

2. Podjęcie zdecydowanych działań dyscyplinujących wobec pracownicy zatrudnionej na stanowisku inspektora Urzędu Miejskiego, która w badanych latach 2015-2017 wykonywała faktycznie (w tym od 14 lutego 2017 r. na podstawie pisemnego zakresu obowiązków) czynności związane z prowadzeniem dziennika i księgi głównej Urzędu Miejskiego jako jednostki budżetowej, mając na uwadze rażące nieprawidłowości w zakresie stanu ksiąg rachunkowych i sprawozdawczości Urzędu, świadczące o ignorowaniu podstawowych zasad prowadzenia ksiąg rachunkowych i sporządzania sprawozdawczości. Ewentualnie rozważenie zasadności dalszego zatrudniania tej osoby jako pracownika prowadzącego księgi Urzędu Miejskiego.

3. Natychmiastowe podjęcie działań mających na celu wprowadzenie rzetelnego bilansu otwarcia ksiąg rachunkowych Urzędu Miejskiego jako jednostki budżetowej na 2017 r. Warunkiem należytej realizacji tego wniosku jest ustalenie rzeczywistego stanu aktywów i pasywów Urzędu podlegających ujęciu na poszczególnych kontach, co powinno nastąpić w szczególności na podstawie wyników rzetelnie przeprowadzonej inwentaryzacji wszystkich aktywów i pasywów, której niezwłoczne zarządzenie i objęcie nadzorem należy do obowiązków Pana Burmistrza. Uwzględnienie przy tworzeniu rzetelnego bilansu otwarcia 2017 r. ustaleń zawartych w protokole kontroli i niniejszym wystąpieniu, w szczególności dotyczących stanu środków trwałych, inwestycji rozpoczętych, należności i zobowiązań.

4. Bezwzględne przestrzeganie obowiązku bieżącego prowadzenia ksiąg rachunkowych, tj. wprowadzania do nich operacji wynikających z dowodów księgowych w czasie zapewniającym:

a) terminowe sporządzenie na podstawie danych pochodzących z ksiąg wymaganych sprawozdań i deklaracji,

b) terminowe sporządzenie zestawienia obrotów i sald kont księgi głównej oraz porównanie jego obrotów z obrotami dziennika,

c) terminowe dokonanie zamknięcia ksiąg rachunkowych za dany rok.

5. Bezwzględne przestrzeganie zasady ciągłości poprzez zachowanie zgodności bilansu otwarcia danego roku obrotowego na poszczególnych kontach z saldami bilansu zamknięcia za rok poprzedzający. Uwaga ta dotyczy zarówno kont księgi głównej jak i kont ksiąg pomocniczych.

6. Bezwzględne zachowywanie zgodności między danymi kont syntetycznych i odpowiednich kont analitycznych prowadzonych do kont syntetycznych.

7. Oznaczanie zapisów księgowych i dowodów księgowych numerami w sposób zapewniający jednoznaczne powiązanie dowodów z dokonanymi zapisami.

8. Dokonywanie zapisów na podstawie dowodów PK (polecenie księgowania) posiadających wszystkie cechy wymagane przepisami art. 21 ustawy o rachunkowości.

9. Bezwzględne przestrzeganie zasady dokonywania zapisów w księgach rachunkowych na podstawie dowodów księgowych. Zapewnienie kompletności zbioru dowodów księgowych względem dokonanych zapisów.

10. Dokonywanie przypisu należności z tytułu opłaty adiacenckiej i opłaty planistycznej na koncie syntetycznym 221 i w ewidencji analitycznej prowadzonej do tego konta, na podstawie wydanej decyzji ustalającej opłatę.

11. Zaniechanie stosowania technicznych zapisów ujemnych na subkoncie dochodów i subkoncie opłaty za gospodarowanie odpadami dla operacji odprowadzenia dochodów na rachunek budżetu gminy, powodujących bezzasadne „wyzerowanie” obrotów tych subkont.

12. Zaniechanie ujmowania operacji naliczenia wynagrodzenia należnego płatnikowi od wypłaconych świadczeń z ubezpieczenia chorobowego oraz wynagrodzenia z tytułu terminowego wpłacania podatków na rzecz budżetu państwa przy wykorzystaniu konta 130.

13. Ujmowanie przelewów wszystkich udzielonych dotacji na koncie 224 w ewidencji Urzędu oraz księgowanie kwot dotacji uznanych za wykorzystane i rozliczone zapisem Wn 810 – Ma 224, mając na uwadze, że na koniec roku konto 224 nie powinno wykazywać salda.

14. Księgowanie podlegających wykazaniu w sprawozdawczości zaległości i nadpłat dotyczących podatków realizowanych przez urzędy skarbowe i udziałów w podatku dochodowym od osób prawnych na koncie 221 w ewidencji Urzędu.

15. Dokonanie odpisu aktualizującego należności od A. i H. L., po uprzednim ustaleniu jej rzeczywistej wysokości w zakresie odsetek ustawowych należnych za okres od dnia 16 grudnia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2016 r. (zapisy: Wn 761 „Pozostałe koszty operacyjne” – Ma 290 w zakresie należności głównej i Wn 751 „Koszty finansowe” – Ma 290 w zakresie odsetek). W odpowiedzi na wystąpienie pokontrolne poinformowanie Izby o faktycznej, prawidłowo ustalonej kwocie należnych odsetek ustawowych według stanu na koniec 2016 r.

16. Ujęcie w księgach należności w kwocie 500.000 zł od PUHP „Węglopol” sp. z o.o. z tytułu kar umownych.

17. Zaniechanie stosowania konta 800 dla ewidencji operacji odpłatnego nabycia środków trwałych. Ewidencjonowanie zapisem Wn 011 – Ma 800 jedynie nieodpłatnego nabycia środków trwałych (w części nieumorzonej lub niepodlegającej umorzeniu).

18. Zaniechanie wykorzystywania konta 130 do ewidencji środków przeznaczonych na kształcenie młodocianych pracowników.

19. Ujęcie środków trwałych zakupionych w 2016 r. na koncie 011, zgodnie z przepisami wewnętrznymi w tym zakresie oraz postanowieniami § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości…

20. Obejmowanie ewidencją księgową składników majątkowych zakupionych ze środków funduszu sołeckiego. Ujęcie na koncie 013 pozostałych środków trwałych nabytych w 2016 r. ze środków funduszu sołeckiego wsi Kropiwnica, Przytulanka i Sikory.

21. Zaniechanie ewidencjonowania zapisem Wn 133 – Ma 134 kwoty udostępnionego przez bank limitu kredytowego w rachunku budżetu, mając na uwadze, że wykorzystywanie limitu postawionego gminie do dyspozycji przejawia się powstaniem salda Ma konta 133.

22. Prowadzenie ewidencji szczegółowej do konta 224 w ewidencji budżetu według tytułów poszczególnych tytułów rozliczeń.

23. Zaniechanie księgowania na koncie 222 w ewidencji budżetu operacji przekazania z rachunku bieżącego MOPS na rachunek budżetu środków niestanowiących dochodów podlegających wykazaniu w sprawozdaniu Rb-27S.

24. Księgowanie na koncie 226 w ewidencji Urzędu wyłącznie należności mających cechy należności długoterminowych, mając na uwadze, że o posiadaniu tych cech nie świadczy fakt zabezpieczenia ich poprzez ustanowienie hipoteki. Ujmowanie zaległości zabezpieczonych hipoteką na koncie 221.

25. Zaprzestanie „automatycznego” księgowania na koncie 290 równowartości przypisanych odsetek. Dokonywanie odpisów aktualizujących należności (zarówno główne, jak i naliczone od nich odsetki) po ustaleniu przesłanek określonych przepisami art. 35b ust. 1 ustawy o rachunkowości, stosując zapisy księgowe podane w zaleceniu nr 15.

26. W zakresie dotyczącym posiadanych przez Urząd środków depozytowych:

a) zwracanie wykonawcom kwot wniesionych tytułem wadium i zabezpieczenia należytego wykonania umowy wraz z odsetkami wynikającymi z umowy rachunku bankowego, na którym są one przechowywane, po pomniejszeniu o koszty prowadzenia tego rachunku oraz koszty prowizji za przelew, z zachowaniem terminów określonych przepisami art. 46 ust. 1a i art. 151 Prawa zamówień publicznych. W tym celu dokonywanie systematycznej analizy zasadności przetrzymywania na rachunku depozytowym środków wniesionych przez wykonawców,

b) niezwłoczne podjęcie czynności zmierzających do rozliczenia z wykonawcami kwoty w łącznej wysokości 19.086,70 zł, bezzasadnie przetrzymywanej na rachunku sum depozytowych; w przypadku nieskuteczności podjętych działań, wynikającej z nieistnienia danego wykonawcy, przerachowanie odpowiedniej kwoty na dochody budżetu,

c) przeksięgowanie na dochody budżetu środków z konta 139 w wysokości 45.026,61 zł stanowiących zabezpieczenie należytego wykonania umowy wniesione przez Przedsiębiorstwo Budownictwa Ogólnego „Ekobud” J. Radzaj i wspólnicy s.j., wraz z oprocentowaniem,

d) ustalenie w porozumieniu z organami sołectw Zalesie i Konopczyn pochodzenia i celu przetrzymywania przez Urząd na rachunku kwoty w łącznej wysokości 583,73 zł.

27. Zaprzestanie dokonywania przelewów na rachunek budżetu i zaliczania do dochodów budżetu odsetek naliczonych od środków depozytowych przechowywanych na rachunkach ewidencjonowanych w ramach konta 139.

28. Przeprowadzenie rzetelnej weryfikacji stanu należności i postepowania egzekucyjnego w odniesieniu do wykazanych w bilansie Urzędu za 2016 r. należności od Fabryki Maszyn Rolniczych „AGROMET – Unia” z Grudziądza i Poznańskiej Fabryki Maszyn Żniwnych „AGROMET”. Na podstawie wyniku czynności wyjaśniających ujęcie należności w księgach (mając na uwadze, że nie stanowi ona „mienia zlikwidowanych jednostek”) lub podjęcie działań w celu formalnego jej umorzenia jako niepodlegającej dalszej egzekucji.

29. W zakresie ewidencji środków trwałych w budowie:

a) bieżące i rzetelne dokonywanie zapisów w ewidencji syntetycznej i analitycznej do konta 080, obrazujących wartość poniesionych nakładów inwestycyjnych,

b) prowadzenie odrębnych kont analitycznych dla wszystkich inwestycji rozpoczętych,

c) bieżące przenoszenie wartości przyjętych do używania środków trwałych z konta 080 na konto 011,

d) zaniechanie księgowania na koncie 080 wydatków na cele niestanowiące nakładów inwestycyjnych w rozumieniu przepisów ustawy o rachunkowości.

30. Dokonywanie obowiązkowych zapisów na koncie 800, dotyczących przeniesienia wyniku finansowego poprzedniego roku oraz kwot zrealizowanych przez Urząd dochodów i wydatków z kont 222 i 223, a także równowartości poniesionych wydatków inwestycyjnych z konta 810.

31. W zakresie ewidencji na kontach pozabilansowych:

a) prowadzenie ewidencji wyłączeń wzajemnych rozliczeń na koncie pozabilansowym 976,

b) prowadzenie ewidencji planu dochodów budżetu na koncie 991.

32. Bezwzględne przestrzeganie obowiązku sporządzania sprawozdawczości budżetowej i finansowej na podstawie danych wynikających z prowadzonych rzetelnie, bieżąco i sprawdzalnie ksiąg rachunkowych.

33. Uwzględnienie jako stanu na początek roku/koniec roku poprzedniego w sprawozdaniu finansowym Urzędu (bilansie, rachunku zysków i strat oraz zestawieniu zmian w funduszu jednostki), które będzie sporządzane na dzień 31 grudnia 2017 r., rzetelnych danych ustalonych jako bilans otwarcia na 2017 r. w wykonaniu zalecenia nr 3. Pominięcie w sprawozdaniu sporządzonym za 2017 r. danych wynikających ze sprawozdania finansowego za 2016 r., mając na względzie rażącą nierzetelność i niesprawdzalność jego danych.

34. W zakresie sprawozdawczości budżetowej:

a) wykazywanie w sprawozdaniu Rb-27S kwoty dochodów otrzymanych ustalonej zgodnie z przepisami wskazanymi w części opisowej wystąpienia,

b) wykazywanie należności od A. i H. L. również w kolumnie „Zaległości netto”, zaś odsetek naliczonych od tej należności w par. 0920, po uprzednim ustaleniu właściwej ich wysokości w wykonaniu zalecenia nr 15,

c) wykazywanie w kolumnie „Zaległości netto” sprawozdania Rb-27S wszystkich przypisanych odsetek od nieopłaconych w terminie należności niepodatkowych,

d) zaprzestanie wypełniania w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27ZZ Urzędu kolumny 7 „Dochody wykonane potrącone na rzecz jednostek samorządu terytorialnego”, podlegającej wypełnieniu wyłącznie w sprawozdaniu zbiorczym,

e) wypełnianie wiersza N3. „gotówka i depozyty” w sprawozdaniu Rb-N zgodnie z zasadami określonymi przepisami wskazanymi w części opisowej wystąpienia,

f) wykazywanie w sprawozdaniu Rb-N rzetelnych danych w zakresie należności wymagalnych i pozostałych należności, ustalonych zgodnie z instrukcją sporządzania tego sprawozdania,

g) prawidłowe wykazywanie w sprawozdaniu Rb-NDS danych dotyczących przychodów budżetu danego roku w związku z wykorzystywaniem kredytu w rachunku bieżącym,

h) wykazywanie w sprawozdaniu Rb-NDS po stronie wykonania prawidłowych danych dotyczących przychodów z tytułu wolnych środków w wysokości środków osiągniętych za lata ubiegłe.

35. Wykazywanie w pasywach bilansu z wykonania budżetu zobowiązań finansowych w podziale na krótkoterminowe i długoterminowe,

36. Podawanie w bilansie Urzędu danych dotyczących ujętego w księgach odpisu aktualizującego należności.

37. W zakresie inwentaryzacji:

a) przestrzeganie częstotliwości przeprowadzania inwentaryzacji wszystkich składników aktywów i pasywów wymienionych przepisami art. 26 ustawy o rachunkowości,

b) ustalanie w zarządzeniu w sprawie inwentaryzacji, według stanu na jaki dzień inwentaryzacja ma być przeprowadzona,

c) dokumentowanie inwentaryzacji środków trwałych, do których dostęp jest znacznie utrudniony, oraz gruntów w sposób wskazujący na zastosowanie właściwej metody inwentaryzacji, tj. poprzez porównanie danych ksiąg rachunkowych z odpowiednimi dokumentami i weryfikacji wartości tych składników, stosownie do postanowień art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o rachunkowości.

38. Bezzwłoczne opracowanie i wdrożenie dokumentacji opisującej przyjęte w jednostce zasady rachunkowości – zgodnej z przepisami powszechnie obowiązującymi oraz dostosowanej do aktualnych potrzeb jednostki – oraz bieżące jej aktualizowanie. Uwzględnienie w procesie jej opracowania w szczególności następujących kwestii:

a) zawarcia w zakładowych planach kont budżetu i Urzędu jako jednostki budżetowej wykazu kont, które muszą być stosowane dla ewidencji operacji i pominięcia kont, które nie mają zastosowania w świetle zasad ich funkcjonowania wynikających z obowiązującego rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont…,

b) wskazania urządzeń księgowych prowadzonych metodą tradycyjną oraz przy wykorzystaniu programu komputerowego,

c) obowiązku określenia w treści dokumentacji elementów wymaganych przepisami art. 10 ust. 1 pkt 3 lit. b) i c) oraz pkt 4 ustawy o rachunkowości w zakresie opisu zbiorów danych tworzących księgi rachunkowe na nośnikach komputerowych, opisu systemu informatycznego, zawierającego m.in. wykaz programów wraz z ich opisem oraz opisem programowych zasad ochrony danych, w tym w szczególności metod zabezpieczenia dostępu do danych i systemu ich przetwarzania oraz określenia stosowanej wersji oprogramowania i daty rozpoczęcia jego eksploatacji, a także systemu służącego ochronie danych i ich zbiorów,

d) usunięcia procedur regulujących prowadzenie kasy w Urzędzie, z uwagi na jej likwidację,

e) dostosowania do faktycznych potrzeb jednostki regulacji dotyczących druków ścisłego zarachowania,

f) szczegółowego uregulowania zasad dokumentowania i przeprowadzenia inwentaryzacji.

39. Wyeliminowanie nieprawidłowości dotyczących organizacji i funkcjonowania Schroniska Młodzieżowego, poprzez podjęcie działań w celu jego likwidacji jako odrębnej jednostki budżetowej (co uzasadniałby zakres jego działalności) lub zapewnienie realizacji wszystkich wymagań związanych z jego funkcjonowaniem jako jednostki budżetowej.

40. Niezwłoczne wyeliminowanie sprzecznego z prawem stanu w zakresie obsługi finansowo-księgowej szkół podstawowych w Kuleszach i Boguszewie, istniejącego od 1 stycznia 2017 r., przy uwzględnieniu uwag zawartych w części opisowej wystąpienia. W przypadku decyzji o dalszym wykonywaniu tej obsługi przez Zespół Szkół w Mońkach przedłożenie Radzie Miejskiej projektu uchwały stanowiącej podstawę wykonywania przez Zespół Szkół w Mońkach od 1 stycznia 2017 r. obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej innych jednostek budżetowych, określającej w swej treści – stosownie do obowiązującego od 1 stycznia 2016 r. art. 10b ustawy o samorządzie gminnym – jednostkę obsługującą, jednostki obsługiwane oraz zakres obowiązków powierzonych jednostce obsługującej w ramach wspólnej obsługi sformułowany z uwzględnieniem przepisów obowiązującego od 1 stycznia 2016 r. art. 10c ustawy o samorządzie gminnym. W przypadku zaś niepodjęcia stosownej uchwały przez Radę Miejską zapewnienie warunków do zatrudnienia głównych księgowych w szkołach podstawowych w Kuleszach i Boguszewie.

41. Bezwzględne przestrzeganie wymogów przepisów powszechnie obowiązujących dotyczących przekazywania kierownikom jednostek budżetowych informacji niezbędnych do opracowania projektów planów finansowych oraz egzekwowanie obowiązku przedkładania przez kierowników projektów tych planów w celu dokonania przez Pana Burmistrza weryfikacji ich zgodności z projektem uchwały budżetowej.

42. Egzekwowanie od dyrektorów szkół posiadających wydzielony rachunek dochodów, o którym mowa w art. 223 ustawy o finansach publicznych, obowiązku sporządzania projektów planów finansowych tego rachunku i przedkładania ich Panu Burmistrzowi w terminie określonym przez § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych…

43. Przedłożenie Radzie Miejskiej projektu zmian do uchwały Nr XLVI/253/10 Rady Miejskiej w Mońkach z dnia 15 października 2010 r. w sprawie utworzenia wyodrębnionych rachunków dochodów w jednostkach budżetowych, wprowadzających regulacje dotyczące sposobu i trybu dokonywania zmian w planie oraz ich zatwierdzania.

44. Sporządzanie przez Pana Burmistrza planu finansowego Urzędu Miejskiego jako jednostki budżetowej.

45. Przekazanie dyrektorom Biblioteki Publicznej i Monieckiego Ośrodka Kultury uwag zawartych w części opisowej wystąpienia dotyczących prawidłowości sporządzania planów finansowych instytucji kultury oraz terminowości przedkładania rocznego sprawozdania z wykonania planu finansowego, o którym mowa w art. 265 pkt 2 ustawy o finansach publicznych.

46. Zaniechanie przejściowego angażowania w finansowanie budżetu środków depozytowych.

47. Ustalanie kwoty dochodów budżetu danego roku według kasowego wykonania na rachunkach bankowych (wpływów objętych wyciągami bankowymi), za wyjątkiem operacji szczególnych uregulowanych przepisami prawa. W tym celu m.in. zaniechanie zaliczania do dochodów budżetu kwot stanowiących nadwyżkę podatku VAT naliczonego nad należnym, które nie wpłynęły faktycznie na rachunek, a podlegają rozliczeniu w następnych okresach.

48. Dokonywanie wydatków do wysokości limitów określonych w wersji uchwały budżetowej aktualnej na dzień poniesienia wydatku. W tym celu podjęcie zdecydowanych działań dyscyplinujących wobec Skarbnika Gminy oraz innych pracowników opatrujących dowody księgowe podpisami na dowód zgodności wynikających z nich wydatków z planem finansowym.

49. Zapewnienie prawidłowego stosowania klasyfikacji dochodów i wydatków, z uwzględnieniem uwag zawartych w części opisowej wystąpienia.

50. Przekazywanie środków z budżetu gminy podmiotom wykonującym działalność leczniczą w oparciu o przepisy ustawy o działalności leczniczej.

51. Przeznaczanie całości środków z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na wydatki w rozdz. 90002 dotyczące kosztów systemu gospodarowania odpadami. Planowanie wydatków na funkcjonowanie systemu gospodarowania odpadami komunalnymi z uwzględnieniem niewydanych na ten cel środków uzyskanych z opłat za lata ubiegłe. W przypadku utrzymywania się tendencji niewydatkowania całości pobranych opłat na koszty funkcjonowania systemu, rozważenie obniżenia stawek opłat za odbiór odpadów.

52. Umorzenie zaległości z tytułu użytkowania wieczystego w kwocie 19.308,84 zł od ALGA sp. z o.o., który to podmiot został wykreślony z rejestru w 2011 r., stosownie do postanowień uchwały Rady Miejskiej określającej zasady umarzania należności cywilnoprawnych.

53. Ustalanie stawek czynszu za najem nieruchomości zgodnie z zasadami wynikającymi z obowiązujących umów. Rozliczeniem z najemcami wskazanymi w protokole kontroli czynszu zawyżonego za 2017 r. w łącznej wysokości 6,50 zł.

54. Zaprzestanie zawierania przez Pana Burmistrza umów najmu i dzierżawy nieruchomości lub ich części, które zostały oddane w trwały zarząd jednostkom organizacyjnym gminy, mając na uwadze tezy zawarte w części opisowej wystąpienia.

55. Wyeliminowanie nieprawidłowości dotyczących systemu informatycznego, w którym prowadzona jest ewidencja podatkowa nieruchomości.

56. Wyeliminowanie nieprawidłowości w zakresie podatków lokalnych opisanych w protokole kontroli; poinformowanie Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku o efektach i skutkach finansowych tych działań.

57. Prowadzenie terminowych i systematycznych działań windykacyjnych w stosunku do podatników (w tym osób zobowiązanych do wniesienia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi), na których ciążą zaległości podatkowe, mając na względzie aktualnie obowiązujące przepisy zawarte w rozporządzeniu Ministra Finansów w sprawie trybu postępowania wierzycieli należności pieniężnych… 

58. Przestrzeganie przepisów Działu IV Ordynacji podatkowej w zakresie prowadzenia postępowania podatkowego i wydawania decyzji podatkowych, w tym także dotyczących stosowania ulg w zapłacie zobowiązań podatkowych.

59. Wyeliminowanie nieprawidłowości dotyczących kwitariuszy służących do poboru podatków lokalnych przez inkasentów oraz zapisów księgowych dotyczących wpłat dokonywanych przez podatników.

60. W zakresie odpisu na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych:

a) zmniejszenie odpisu w 2017 r. o kwotę 11.703,09 zł, odpowiadającą jego zawyżeniu w 2016 r.,

b) przestrzeganie obowiązku korygowania w końcu roku odpisu na ZFŚS do faktycznej przeciętnej liczby zatrudnionych,

c) terminowe przekazywanie równowartości odpisu na rachunek ZFŚS.

61. W zakresie zlecania podróży służbowych krajowych i rozliczania ich kosztów:

a) zobowiązanie osób upoważnionych do kontroli prawidłowości rozliczeń kosztów podróży do egzekwowania ujęcia w rozliczeniach czasu rozpoczęcia i zakończenia podróży oraz daty przedłożenia rachunku kosztów podróży do rozliczenia,

b) zapewnienie realizacji nałożonego regulacjami wewnętrznymi obowiązku potwierdzania pobytu służbowego w jednostce będącej celem podróży.

62. W zakresie zlecania podróży służbowych zagranicznych i rozliczania ich kosztów:

a) stosowanie przy rozliczaniu kosztów podróży obowiązujących przepisów rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi…,

b) zobowiązanie pracowników odbywających podróż do uwzględniania przy obliczaniu wysokości diety zapewnionego bezpłatnego wyżywienia, zaś pracowników dokonujących kontroli rozliczenia do rzetelnej analizy zawartych w nim danych względem dostępnej dokumentacji określającej warunki i programu wyjazdu,

c) wypłacanie zaliczek na niezbędne koszty podróży,

d) rozliczanie kosztów podróży w danej walucie według średniego kursu z dnia wypłacenia zaliczki,

e) wystawianie pracownikom odrębnych poleceń wyjazdu służbowego określających miejscowość rozpoczęcia i zakończenia krajowej podróży związanej z podróżą zagraniczną,

f) dokonanie przez Pana Burmistrza zwrotu bezpodstawnie wypłaconych diet z tytułu podróży na Ukrainę w kwocie 233,26 zł oraz wyegzekwowanie zwrotu kwoty 233,26 zł z tego samego tytułu od każdego z pozostałych 3 pracowników uczestniczących w podróży służbowej na Ukrainę (łącznie 933,04 zł).

63. Zapewnienie prawidłowego naliczania diet przysługujących radnym Rady Miejskiej.

64. Zapewnienie rzetelnej analizy prawidłowości wniosków składanych przez sołectwa w sprawie przeznaczenia środków funduszu sołeckiego, skutkującej odrzuceniem wniosków niespełniających wymagań określonych przepisami art. 5 ust. 2-4 ustawy o funduszu sołeckim, w tym niezawierających uzasadnienia.

65. Zapewnienie terminowego regulowania zobowiązań.

66. Pisemne powierzenie właściwym pracownikom obowiązków w zakresie sprawdzania rozliczeń wszystkich udzielonych z budżetu dotacji oraz przekazywania do księgowości danych o kwotach dotacji uznanych za rozliczone w celu dokonania zapisu Wn 810 – Ma 224 obrazującego uznanie przekazanej dotacji za wykorzystaną i rozliczoną.

67. W zakresie wydatków na dotacje udzielane jednostkom niezliczanym do sektora finansów publicznych na realizację zadań w zakresie sportu:

a) przestrzeganie postanowień umów dotacyjnych w zakresie regulującym formy dokonywania w nich zmian,

b) rozważenie wystąpienia do UKS „OLIMPIK” o zwrot dotacji w łącznej kwocie 4.152,63 zł wydanych niezgodnie z umowami na wsparcie przedsięwzięć z zakresu sportu, według ich brzmienia obowiązującego w dniu dokonania wydatków.

68. Rzetelne weryfikowanie zgodności ofert złożonych w postępowaniach o udzielenie dotacji na realizację zadań publicznych z przyjętymi warunkami konkursu w zakresie minimalnego poziomu wkładu finansowego.

69. Zaciąganie kredytów i pożyczek na sfinansowanie planowanego deficytu oraz na spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań wyłącznie po uzyskaniu opinii regionalnej izby obrachunkowej o możliwości ich spłaty.

70. Przekazywanie RIO w Białymstoku wszystkich zarządzeń Pana Burmistrza objętych zakresem nadzoru Izby w terminie określonym w art. 90 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

71. Niezwłoczne Przedłożenie Radzie Miejskiej projektu zmian w wieloletniej prognozie finansowej na lata 2017-2027, polegających na:

a) ujęciu w WPF danych dotyczących rozchodów w poszczególnych latach z tytułu spłat rat kredytów i pożyczek zgodnych z kwotami spłat w poszczególnych latach wynikającymi z harmonogramów zawartych w obowiązujących gminę umowach kredytu i pożyczki,

b) dostosowaniu w WPF prognozowanych wydatków w tytułu odsetek od kredytów zaciągniętych w BS w Mońkach w dniu 31 grudnia 2015 r. do kwot odsetek przewidzianych na poszczególne lata w harmonogramach stanowiących załączniki do umów kredytu.

73. Zwracanie uwagi przy zatwierdzaniu arkuszy organizacyjnych szkół, aby zakładana w ich treści liczba godzin ponadwymiarowych nauczycieli zajmujących stanowiska kierownicze nie przekraczała ½ wymiaru godzin danego nauczyciela ustalonego zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej obniżającą tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin.

74. Przedłożenie Radzie Miejskiej projektu uchwały w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy Mońki.

75. Sporządzenie planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości.

76. Podjęcie zdecydowanych działań zapewniających rzetelne zrealizowanie powyższych wniosków pokontrolnych, mając na uwadze, że:

a) niezgodne z prawdą informowanie o wykonaniu wniosków pokontrolnych stanowi czyn zagrożony karą grzywny, stosownie do art. 27 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych,

b) powtarzające się naruszanie przepisów ustaw – np. poprzez notoryczne ignorowanie wniosków pokontrolnych zmierzających do usunięcia stanu sprzecznego z prawem – stanowi podstawę wystąpienia przez RIO w Białymstoku do Wojewody Podlaskiego o wezwanie Pana Burmistrza do zaprzestania naruszeń w trybie art. 96 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

                  Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

            w Białymstoku

Do wiadomości:

Przewodniczący Rady Miejskiej w Mońkach