Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Gminy w Przytułach

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Łomży

           Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 1 marca 2018 roku (znak: RIO.IV.6001-9/17), o treści jak niżej:

Pan

Kazimierz Ramotowski

Wójt Gminy Przytuły

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Przytuły za 2016 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy w Przytułach na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 561) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2017 r. poz. 1189, ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

Analiza zagadnień dotyczących organizacji i funkcjonowania jednostek organizacyjnych oświaty (str. 3 protokołu kontroli) wykazała, że:

a) w wykazie jednostek organizacyjnych gminy, stanowiącym załącznik do statutu gminy, nadal figuruje Zespół Szkół w Przytułach, podczas gdy obecnie jednostką organizacyjną gminy jest Szkoła Podstawowa w Przytułach,

b) jednostką obsługującą szkoły, zgodnie z uchwałą Nr X/59/2015 Rady Gminy Przytuły z dnia 21 grudnia 2015 r. podjętą na podstawie art. 10b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1785, ze zm.), jest Urząd Gminy. W treści uchwały wskazano, że do zadań Urzędu jako jednostki obsługującej miałoby należeć wykonywanie dyspozycji środkami pieniężnymi zleconych przez kierowników jednostek obsługiwanych. Zapis taki jest wprost niezgodny z art. 10c ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który przewiduje, że zakres wspólnej obsługi nie może obejmować kompetencji kierowników jednostek zaliczanych do sektora finansów publicznych do dysponowania środkami publicznymi. Za sprzeczne z ustawą należałoby zatem uznać w szczególności fizyczne dysponowanie rachunkami szkół przez Pana Wójta – str. 3 protokołu kontroli.

Regulamin organizacyjny Urzędu Gminy w kwestii funkcjonowania i dokumentowania kontroli wewnętrznych przewiduje przeprowadzanie kontroli, z których sporządza się – w terminie 7 dni od daty jej zakończenia – protokół pokontrolny. Stwierdzono, że w praktyce brak jest protokołów kontroli, o których mowa w regulaminie, co wskazuje, iż nie były one przeprowadzane – str. 5 protokołu kontroli.

Analiza dokumentacji opisującej przyjęte w jednostce zasady rachunkowości, w świetle postanowień ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2017 r. poz. 2342, ze zm.) oraz obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 760), zastąpionego od 1 stycznia 2018 r. przez rozporządzenie Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1911), wykazała sprzeczność z obowiązującym prawem przyjętych rozwiązań lub brak odpowiednich uregulowań w zakresie następujących zagadnień:

a) wykaz stosowanych ksiąg rachunkowych bezpodstawnie przewiduje, że księgi jednostki obejmują także wykaz składników aktywów i pasywów (inwentarz). Jak stanowi art. 19 ust. 1 ustawy, obowiązek sporządzania takiego wykazu dotyczy jedynie jednostek, które uprzednio nie prowadziły ksiąg rachunkowych w sposób określony ustawą. W pozostałych jednostkach rolę inwentarza spełnia zestawienie obrotów i sald kont księgi głównej oraz zestawienie sald kont ksiąg pomocniczych, sporządzone na dzień zamknięcia ksiąg rachunkowych – str. 6 protokołu kontroli,

b) przyjęte zasady ewidencjonowania składników majątkowych wskazują, że w kontrolowanej jednostce ewidencją księgową mają być obejmowane pozostałe środki trwałe o wartości od 500 zł do 3.500 zł (z wyłączeniem zakupów dla Ochotniczych Straży Pożarnych). Postanowienia przepisów wewnętrznych nie były realizowane w praktyce, ponieważ składniki o wartości jednostkowej poniżej 500 zł ujmowano co do zasady na koncie 013 „Pozostałe środki trwałe” i w ewidencji analitycznej, np. na polu spisowym pokój nr 10, spośród 18  pozycji inwentarza o wartości ewidencyjnej na sumę 8.017 zł w 15 pozycjach ujęto składniki o wartości jednostkowej poniżej 500 zł, np. krzesło – 65 zł, wentylator – 45 zł, roleta – 54 zł, żaluzja – 84 zł, zszywacz – 61,99 zł. Ustalenia te potwierdzają objęte kontrolą dowody zakupu pozostałych środków trwałych z 2016 r. – str. 6-7 protokołu kontroli,

c) polityka rachunkowości przewiduje, iż niewielkie salda należności, w kwocie nie przekraczającej kosztów wysłania upomnienia, podlegają odpisaniu w pozostałe koszty operacyjne. Zapis taki jest sprzeczny z ogólną zasadą art. 42 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077, ze zm.) określającą, iż jednostki sektora finansów publicznych zobowiązane są do ustalania wszystkich przypadających im należności, w tym cywilnoprawnych, oraz terminowego podejmowania w stosunku do zobowiązanych czynności zmierzających do wykonania zobowiązania. Nie stwierdzono przy tym uregulowań wskazujących np. minimalny okres, za który mają zostać naliczone te należności, aby dokonać ich „odpisania”, czy też wyłączających ich stosowanie do należności cywilnoprawnych. Przepisy prawa nie przewidują samodzielnego decydowania przez Wójta o podstawach do „odpisywania” z ksiąg należności cywilnoprawnych przypadających budżetowi gminy bez formalnego ich umorzenia. Artykuł 42 ust. 6 ustawy o finansach publicznych przewiduje możliwość odstępowania od podejmowania czynności wobec dłużnika zmierzających do wykonania zobowiązania, jeżeli zachodzą przesłanki odstąpienia od czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych przewidziane przepisami o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z kolei obowiązujący od 28 kwietnia 2017 r. art. 59a ustawy o finansach publicznych przewiduje, że rada gminy może, w drodze uchwały, postanowić o niedochodzeniu należności o charakterze cywilnoprawnym przypadających gminie lub jej jednostkom organizacyjnym, których kwota wraz z odsetkami nie przekracza 100 zł. W przypadku braku tego typu uchwały, której postanowienia – w ocenie Izby – również powinny odnosić się do okresu, za jaki kwota należności cywilnoprawnej z odsetkami ma nie przekraczać 100 zł, jedyną drogą legalnego usunięcia z ewidencji należności cywilnoprawnej jest jej umorzenie na zasadach określonych przez Radę Gminy Przytuły w uchwale Nr V/24/2015 z dnia 31 marca 2015 r. Dopiero stosowne oświadczenie woli Pana Wójta w sprawie umorzenia stanowi podstawę usunięcia ustalonych wcześniej należności cywilnoprawnych z ksiąg rachunkowych. W kontrolowanym okresie nie stwierdzono przypadków odpisywania „niewielkich sald” – str. 7 protokołu kontroli.

Ponadto w zakresie związanym z tym zagadnieniem stwierdzono postanowienie, że pracownik księgowości dokonuje odpisu przedawnionych roszczeń na podstawie noty księgowej (polecenia księgowania). W odniesieniu do należności cywilnoprawnych należy wskazać, że sam fakt upływu terminu przedawnienia nie skutkuje wygaśnięciem należności, a jedynie brakiem możliwości jej skutecznego dochodzenia w przypadku podniesienia przez dłużnika zarzutu przedawnienia. Ponadto postanowienie to nie może mieć zastosowania do należności podatkowych. Wskazać też należy, że przy prawidłowo prowadzonych czynnościach egzekucyjnych – tj. właściwej realizacji obowiązku z art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych – nie może dochodzić do sytuacji przedawnienia należności – str. 12 protokołu kontroli,

d) w zakresie ewidencji i gospodarki materiałami zawarto zapisy wykazujące sprzeczność między sobą i po części niezgodne ze stanem rzeczywistym. W jednej części postanowiono, iż jednostka nie prowadzi (w trakcie roku) ewidencji ilościowo-wartościowej dla materiałów, które nie zostały bezpośrednio zużyte, ze wskazaniem (odnoszącym się w szczególności  do paliwa silnikowego i opału), iż pozostałe zapasy na koniec roku obrotowego przenoszone są na konto 310 „Materiały”. W innym miejscu regulacji wewnętrznych, sprzecznie z tym zapisem, przewidziano zaś, że materiały budowlane do remontu, montażu, które nie zostały bezpośrednio zużyte ewidencjonowane są na koncie 310. Z ustaleń kontroli wynika, że bezpośrednio w koszty odnoszona jest wartość paliwa zatankowanego z posiadanego przez gminę zbiornika do samochodów i innego sprzętu silnikowego. W praktyce konto 310 w trakcie roku ma natomiast zastosowanie do ewidencjonowania zapasu paliwa magazynowanego w zbiorniku z dystrybutorem (co nie wynika z przepisów wewnętrznych), a na koniec roku także do ujmowania ustalonego zapasu materiałów odniesionych w koszty (paliwa w zbiornikach samochodów i innego sprzętu silnikowego oraz opału) – str. 7-8 protokołu kontroli,

e) w zakładowym planie kont Urzędu Gminy przewidziano konta, które ze względu na zakres prowadzonej działalności nie mają lub nie mogą mieć zastosowania w Urzędzie (str. 8-9 protokołu kontroli). Dotyczy to w szczególności kont:

- 015 „Mienie zlikwidowanych jednostek”; gmina nie utworzyła  podmiotów wskazanych w rozporządzeniu, których mienie po likwidacji mogłoby podlegać ewidencji na tym koncie.

- 101 „Kasa” – Urząd nie prowadzi kasy,

- 140 „Krótkoterminowe papiery wartościowe i inne środki pieniężne”. Ujęcie tego konta w wykazie należy wiązać z zapisem w innym punkcie polityki rachunkowości wskazującym krótkoterminowe aktywa finansowe jako jeden z elementów aktywów nabywanych w  celu odsprzedaży. Zgodnie z definicją z art. 3 ust. 1 pkt 17 ustawy należy do nich zaliczyć aktywa finansowe w postaci akcji, obligacji, bonów skarbowych i innych dłużnych papierów wartościowych nabytych w celu odsprzedaży. Wynikałoby stąd, że według przepisów wewnętrznych gmina może prowadzić działalność polegającą na nabywaniu tego typu aktywów w celu odsprzedaży, co sprzeciwia się postanowieniom ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 827). Zasady wnoszenia wkładów oraz obejmowania udziałów i akcji w spółkach prawa handlowego przez jednostki samorządu terytorialnego określone zostały w rozdziale 3 tej ustawy. Treść przywołanych regulacji wskazuje, że tworzenie spółek z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółek akcyjnych, a także przystępowanie do takich spółek przez jednostki samorządu terytorialnego winno służyć zaspokajaniu potrzeb wspólnoty mieszkańców w sferze użyteczności publicznej. Przystępowanie do spółek działających poza sferą użyteczności publicznej możliwe jest natomiast jedynie w warunkach określonych w art. 10 ustawy. Przywołane przepisy ustawy nie wskazują na możliwość nabywania przez gminę dowolnych udziałów i akcji w celu odsprzedaży. Operacji takich kontrolowana jednostka faktycznie nie dokonywała,

f) nie prowadzono ewidencji na koncie pozabilansowym 976 „Wzajemne rozliczenia między jednostkami” przewidzianym załącznikiem nr 3 do rozporządzenia, w związku z czym jednostka nie posiada danych ewidencyjnych umożliwiających dokonanie wyłączeń wzajemnych rozliczeń, o których mowa w § 20 ust. 2 i 3 rozporządzenia z 5 lipca 2010 r., a obecnie w § 28 ust. 2 w zw. z § 27 ust. 2 i 3 rozporządzenia z 13 września 2017 r.; konta tego nie przewidziano w zakładowym planie kont – str. 10 protokołu kontroli,

g) od 2014 r. ewidencja analityczna do kont 011 „Środki trwałe” i 013 prowadzona jest przy zastosowaniu programu komputerowego, natomiast w wykazie  ksiąg rachunkowych nadal znajduje się zapis, według którego składniki te ewidencjonowane są w księgach inwentarzowych  prowadzonych ręcznie – str. 10 protokołu kontroli,

h) w opisie zasad sporządzania i stosowania dowodów księgowych nadal figurują dowody służące do dokumentowania operacji kasowych (dowód wypłaty – KW, dowód wpłaty – KP, raport kasowy), niemające zastosowania ponieważ kontrolowana jednostka nie prowadzi kasy. Stwierdzono też nieaktualny – wobec likwidacji kasy i stanowiska kasjera – zapis, z którego wynika, że gospodarka drukami ścisłego zarachowania, w tym prowadzenie ich ewidencji należy do obowiązków kasjera. Faktycznie zadania te wykonuje inny pracownik – str. 11 i 13 protokołu kontroli.

Analiza regulacji wewnętrznych obowiązujących w Urzędzie Gminy wykazała ponadto, że nie zostały opracowane i wdrożone pisemne procedury określające zasady dokumentowani procesu wyłaniania wykonawców zamówień publicznych, które ze względu na wartość nie podlegają przepisom ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1579, ze zm.). Ustawa o finansach publicznych w art. 44 ust. 3 pkt 1 stanowi, że wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, zatem właściwe jest, aby jednostka posiadała procedury umożliwiające zweryfikowanie jej przestrzegania. Poinformował Pan, że jednostka stosowała w praktyce konkurencyjne procedury wyboru wykonawców zamówień o wartości poniżej 30.000 euro lecz ich nie dokumentowała. Brak dowodów na prowadzenie postępowania w celu wyboru najkorzystniejszej oferty stwierdzono m.in. dla zamówień na wykonanie nakładek bitumicznych na drodze gminnej za kwotę 83.394,90 zł oraz na dostawę żwiru i pospółki do naprawy dróg gminnych za kwotę 24.002,72 zł, a więc wydatków o istotnej wysokości z punktu widzenia planu finansowego Urzędu – str. 13-14 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości zapisów w księgach rachunkowych, przeprowadzona pod kątem przepisów ustawy o rachunkowości oraz przywołanego wyżej rozporządzenia z dnia 5 lipca 2010 r., wykazała, że:

a) nie zachowywano zasady czystości obrotów na subkontach 130-2 i 130-3, prowadzonych do konta 130 „Rachunek bieżący jednostki”, stosowanych do ewidencjonowania wydatków Urzędu, ponieważ zaniechano dokonywania technicznych zapisów ujemnych po obu stronach subkonta dla błędnych operacji, zwrotów nadpłat i korekt. W efekcie obroty wykazane na koncie 130 nie odzwierciedlały kwot zrealizowanych  wydatków ujętych w ewidencji Urzędu, przewyższając je o 89.701,60 zł – str. 19 protokołu kontroli. Opis konta 130 zawarty w rozporządzeniu z dnia 5 lipca 2010 r. przewidywał wprost obowiązek zachowania pełnej zgodności zapisów między jednostką a bankiem oraz zachowanie zasady czystości obrotów poprzez stosowanie technicznego zapisu ujemnego po obu stronach konta 130. Z kolei opis zasad funkcjonowania konta 130 zawarty w załączniku nr 3 do rozporządzenia obowiązującego od 1 stycznia 2018  r. nadal przewiduje obowiązek zachowania zasady czystości obrotów, jednakże nie zawiera już postanowień odnoszących się do stosowania technicznego zapisu ujemnego, a także zwrotu wyrażającego wprost obowiązek zachowania pełnej zgodności zapisów między jednostką a bankiem. Przewidziano, że zapisy na koncie 130 są dokonywane na podstawie dokumentów bankowych, a stosowana technika księgowości ma zapewnić możliwość prawidłowego ustalenia wysokości obrotów oraz niezbędne dane do sporządzenia obowiązujących sprawozdań. Dopuszczono też wprost stosowanie dowodów księgowych innych niż dokumenty bankowe, jeżeli jest to konieczne dla zachowania czystości obrotów. W procesie interpretacji obowiązujących od 1 stycznia 2018 r. zasad ewidencji na koncie 130 należy w ocenie Izby uwzględnić zawarty w rozporządzeniu opis funkcjonowania kont korespondujących z kontem 130. Istotne znaczenie ma mianowicie fakt, że z opisu żadnego z kont zespołu 2 czy 4 nie wynika od 1 stycznia 2018 r., aby mogły być na nim dokonywane zapisy ujemne. Obowiązek ujmowania zwrotów wydatków po stronie Ma tych kont powoduje, że na koncie 130 zapis dotyczący takiej operacji powinien być ujęty po stronie Wn, a następnie dla zachowania czystości obrotów na tym koncie nadal niezbędne staje się zastosowanie technicznego zapisu ujemnego po obu stronach konta 130 na podstawie dowodu wewnętrznego (polecenia księgowania),

b) rozliczenia z Bankiem Gospodarstwa Krajowego związane z zaciągnięciem w 2010 r. i spłatami pożyczki na sumę 2.483.000 zł błędnie ujmowano na koncie 134 „Kredyty bankowe”, zamiast na koncie 260 „Zobowiązania finansowe”, jak to wynika z załącznika nr 2 do rozporządzenia – str. 21 protokołu kontroli,

c) w ewidencji budżetu nie ewidencjonowano rozliczeń z tytułu dochodów realizowanych przez jednostki budżetowe, których suma w 2016 r., według sprawozdań jednostkowych Rb-27S, wynosiła 22.564,58 zł. Stanowi to naruszenie postanowień załącznika nr 2 do rozporządzenia, zgodnie z którym rozliczenia te powinny być uwidocznione na koncie 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych” w ewidencji budżetu. Na stronie Wn konta 222 należy ujmować dochody budżetowe zrealizowane przez jednostki budżetowe, w wysokości wynikającej z okresowych sprawozdań tych jednostek, w korespondencji z kontem 901 „Dochody budżetu”, a na stronie Ma przelewy dochodów na rachunek budżetu dokonane przez jednostki budżetowe, w korespondencji z kontem 133 „Rachunek budżetu”. Ewidencja szczegółowa do konta 222 powinna być prowadzona się w sposób umożliwiający ustalenie stanu rozliczeń z poszczególnymi jednostkami budżetowymi. Jak wynika z ustaleń kontroli, na koncie 222 zaksięgowano tylko kwotę 59,50 zł – str. 99 protokołu kontroli.

Weryfikacja sald wykazanych na koncie 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” na dzień 31 grudnia 2016 r. ujawniła:

a) saldo należności w kwocie 316,27 zł (obejmujące należność główną w wysokości 250 zł i odsetki 66,27 zł) od firmy ECO-Vital z Poznania za wynajęcie sali w 2014 r. Nie stwierdzono dokumentacji świadczącej o podejmowania prawem przepisanych działań windykacyjnych (okazano tylko wezwanie do zapłaty z 17 października 2014 r. W wyjaśnieniu do protokołu wskazuje Pan, iż w 2014 r. nastąpiła zmiana na stanowisku skarbnika, co ze względów organizacyjnych przedłużyło okres weryfikacji dokumentów i zakresu pracy. Podjęto próby kontaktu telefonicznego i korespondencji na adres poczty internetowej w/w firmy z prośbą o zapłatę. Następnie zostało wysłane wezwanie o uiszczenie należności jednak przesyłka nie została odebrana przez dłużnika. Z danych uzyskanych przez kontrolujących wynika, że firma nadal figuruje w KRS  – str. 23-24 protokołu kontroli,

b) saldo w wysokości 44.807,19 zł dotyczące należności za dostarczoną wodę + 3.076,41 odsetki. Na dzień kontroli tego zagadnienia (21 grudnia 2017 r.), według zestawienia sporządzonego przez merytorycznego pracownika, saldo zaległości od dłużników, którzy nie dokonują wpłat lub dokonują ich sporadycznie wynosiło łącznie 15.541,53 zł + 2.553,50 zł z tytułu odsetek. Analiza poszczególnych sald, w kontekście terminu przedawnienia roszczeń okresowych wynikającego z art. 118 k.c., wykazała, że dopuszczono do przedawnienia należności na kwotę 2.232,44 zł (odsetki od tych należności wyniosły łącznie 1.405,60 zł). Nie stwierdzono żadnych działań windykacyjnych podejmowanych przed sądem, które prowadziłyby do przerwania biegu terminu przedawnienia, stosownie do art. 123 § 1 k.c. W złożonym wyjaśnieniu, jako okoliczność niepodejmowania czynności windykacyjnych przed sądem wskazuje Pan, że niemal połowa dłużników boryka się od dłuższego czasu z problemami finansowymi, ponieważ są to osoby o niskim statusie materialnym. W związku z tym, że kwoty zadłużenia są niewielkie wszczynanie procedury egzekucyjnej wiązałoby się z poniesieniem kosztów, a kwoty odzyskanych należności byłby znikome i nie przyniesie to zamierzonych efektów. Prowadzone są czynności poprzez wezwania telefoniczne dłużników, po których dłużnicy generalnie dokonują wpłat. Wskazane przez Pana czynności nie przerywają biegu przedawnienia w świetle art. 123 § 1 pkt 1 k.c. Podniesiona przez Pana kwestia niskiego statutu materialnego dłużników mogłaby być ewentualnie przesłanką do rozłożenia na raty lub umorzenia należności na podstawie uchwały Rady Gminy Przytuły Nr V/24/2015 z dnia 31 marca 2015 r. w sprawie zasad, obu i tryb udzielania umarzania, odraczania terminu zapłaty oraz rozkładania na raty spłat należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny, przypadających Gminie Przytuły i jej jednostkom podległym oraz wskazania  organów  i osób do tego uprawnionych. Kontrola nie wykazała jednak żadnych wniosków dłużników w sprawie zastosowania ulg w spłacie na podstawie tej uchwały, dokumentujących ich status materialny. Należy podkreślić, że wnioski takie jednocześnie stanowiłyby dowód uznania długu przez dłużników, a więc skutkowałyby przerwaniem biegu przedawnienia na podstawie art. 123 § 1 pkt 2 k.c. Wskazania wymaga, że zagrożeniu sukcesywnego przedawniania podlegają pozostałe salda zaległości wchodzące w skład sumy 15.541,53 zł, o ile nie zostaną podjęte przez Pana Wójta prawem przepisane działania zmierzające do wyegzekwowania należności na drodze sądowej.  Zgodnie z art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych jednostki sektora finansów publicznych są obowiązane do terminowego podejmowania w stosunku do zobowiązanych czynności zmierzających do wykonania zobowiązania – str. 24-25 protokołu kontroli. Jak wynika z adnotacji poczynionych na str. 101 protokołu kontroli, na dzień jego podpisania (20 lutego 2018 r.) z przedstawionej kwoty zaległości w wyniku działań podjętych na skutek kontroli wyegzekwowano 6.009,99 zł, w tym 259,88 zł dotyczyło należności, dla których upłynął termin przedawnienia.

Z ustaleń kontroli w zakresie prawidłowości stosowania klasyfikacji budżetowej, określonej przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1053, ze zm.) wynika, że:

a) dochody wykonane wykazane w sprawozdaniu Rb-27ZZ w kolumnie „potrącone na rzecz jednostek samorządu terytorialnego” na kwotę 1,55 zł w takiej samej wysokości wykazano w sprawozdaniu Rb-27S w kolumnie „dochody wykonane (wpływy minus zwroty)”, lecz błędnie w par. 0690 „Wpływy z różnych opłat”, zamiast –  zgodnie z  dyspozycją § 6 ust. 4 załącznika nr 39 do obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1015, ze zm.) – w par. 2360 „Dochody jednostek samorządu terytorialnego związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami” – str. 17 protokołu kontroli,

b) dochody za wynajem sali na sumę 4.800 zł ujęto do par. 0830 „Wpływy z usług”, zamiast do par. 0750 Wpływy z najmu i dzierżawy składników majątkowych…” – str. 56 protokołu kontroli,

c) czynsz od firmy Polkomtel za dzierżawę działki o powierzchni 225 m² (w 2016 r. na sumę 9.857,87 zł) nieprawidłowo ujmowano do rozdziału 90095 „Pozostała działalność”, zamiast do rozdziału 70005 „Gospodarka gruntami i nieruchomościami” – str. 59 protokołu kontroli,

d) do rozdziału 60016 „Drogi publiczne gminne” par. 4300 „Zakup usług pozostałych” zarachowano m.in. fakturę na kwotę 7.800 zł za „remont cząstkowy polegający na skrapianiu na gorąco emulsją asfaltową k-65 wraz z uzupełnieniem grysem….”, który to wydatek powinien być ujęty w par. 4270 „Zakup usług remontowych” – str. 76 protokołu kontroli

W zakresie realizacji dochodów z najmu i dzierżawy nieruchomości stwierdzono nieprawidłowości dotyczące wysokości czynszu w treści umowy na dzierżawę nieruchomości rolnych. Kontrola wykazała, że na podstawie przetargu kontrahent wydzierżawił 2 działki za łączną kwotę rocznego czynszu wynoszącą 4.200 zł, w tym za działkę o pow. 2,0778 ha na terenie wsi Przytuły kontrahent zaoferował opłatę w wysokości 2.800 zł, która w latach następnych miała być przeliczana z uwzględnieniem średniej ceny skupu żyta na podstawie obwieszczenia Prezesa GUS. W umowie z dzierżawcą w zakresie tej działki błędnie ujęto kwotę czynszu na poziomie 2.000 zł, wskutek czego w latach 2015-2017 nastąpiło uszczuplenie dochodów gminy z tego tytułu o 2.183,65 zł. Pismem z dnia 3 stycznia 2018 r. poinformował Pan dzierżawcę o zaistniałej sytuacji i wezwał do wpłaty kwoty 2.183,65 zł – str. 58-59 protokołu kontroli. Jak wynika z adnotacji na str. 101 protokołu kontroli, dzierżawca w dniu 19 stycznia 2018 r. wpłacił kwotę 2.183,65 zł.

Kontrola poprawności ustalania i pobierania opłat za zajęcie pasa drogowego, w świetle postanowień ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222, ze zm.), wykazała, że w dniu 16 sierpnia 2005 r. były Wójt wydał decyzję dla Zakładu Energetycznego Rejon Energetyczny Łomża określającą wysokość opłaty za umieszczenie w pasie drogi gminnej infrastruktury technicznej…(słupy, przewód) według stawki wynoszącej 2 zł za m², nie mając do tego umocowania, gdyż w dacie wydania tej decyzji nie były ustalone stawki opłat. Stosownie do art. 40 ust. 8 ustawy ich ustalanie należy do kompetencji Rady Gminy. Stawki te Rada Gminy Przytuły określiła już po wydaniu decyzji – uchwałą Nr XXXI/109/05 podjętą w dniu 18 sierpnia 2005 r. Ponadto z uchwały wynika stawka za zajęcie pasa w wysokości 3 zł za m², a zatem pobierana do czasu kontroli opłata jest niższa o 1 zł  za m² zajmowanej powierzchni od wynikającej z uchwały.

W ramach tego zagadnienia stwierdzono również błędną klasyfikację budżetową. Między innymi dochody z opłaty za zajęcie pasa drogowego w kwocie 14 zł sklasyfikowano w par. 0410 „Wpływy z opłaty skarbowej” – str. 59-60 protokołu kontroli.

W okresie objętym kontrolą na terenie gminy obowiązywały taryfy za wodę dostarczaną z wodociągu gminnego ustalone na okres od 1 sierpnia 2015 r. do 31 lipca 2016 r. – uchwałą Nr VI/31/2015 z dnia 29 czerwca 2015 r. (opartą o kalkulacje z wniosku z dnia 5 maja 2015 r.) i na okres od 1 sierpnia 2016 r. do 31 lipca 2017 r. – uchwałą Nr XIII/90/2016 z dnia 19 czerwca 2016 r. (opartą o kalkulacje we wniosku z dnia 4 maja 2016 r.).  Przeprowadzona w trakcie kontroli analiza kalkulacji kosztów dołączonych do wniosków wykazała, iż do ustalenia poziomu niezbędnych przychodów przyjęto dane odpowiednio za cały 2014 r. i za cały 2015 r. Zatem rok obrachunkowy ustalano niezgodnie z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2017 r. poz. 1701), zgodnie z którym za rok obrachunkowy poprzedzający wprowadzenie nowych taryf należy przyjąć 12 kolejnych pełnych miesięcy poprzedzających nie więcej niż o 2 miesiące dzień złożenia wniosku – str. 61-62 protokołu kontroli.

Ustawą z dnia 27 października 2017 r. o zmianie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2017 r. poz. 2180) uchylone zostały dotychczasowe zasady ustalania taryf, zawarte w szczególności w przywołanych wyżej przepisach art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę…, w tym kompetencja rady gminy do zatwierdzania taryf. Kompetencja do zatwierdzania taryf należy od wejścia w życie nowelizacji ustawy, tj. od 12 grudnia 2017 r., do organu regulacyjnego, tj. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Zasady sporządzania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wniosku o zatwierdzenie taryf oraz tryb postępowania w celu jego zatwierdzenia regulują po nowelizacji przepisy art. 24b-24j ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę... Nowelizacją wprowadzono też zasadę określania taryf na okres 3 lat.

Stwierdzono, że Rada Gminy Przytuły w dalszym ciągu nie podjęła uchwały w sprawie ustalenia stawek opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej oraz podziałem nieruchomości. Zalecenia w tym zakresie formułowane były przez Regionalną Izbę Obrachunkową na podstawie wyników ostatniej kontroli kompleksowej. Należy ponownie podkreślić, że opłata adiacencka stanowi prawem określone, zatem niezależne od woli organów gminy, źródło dochodów gminy, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1473). Nieokreślenie przez organ stanowiący stawek procentowych opłat adiacenckich  uniemożliwia podejmowanie postępowań w sprawach indywidualnych, zmierzających do wydania decyzji ustalających wysokość opłaty, a tym samym może prowadzić do nieuprawnionego zaniechania ustalania i poboru dochodów budżetowych gminy – str. 64-65 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetu gminy badaniu poddano także dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, ze zm.), jest Pan Wójt. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.

Badając powszechności opodatkowania podatkiem rolnym stwierdzono nieprawidłowości polegające na nieprzedłożeniu do kontroli części informacji podatkowych, które stanowią podstawowy materiał dowodowy służący ustaleniu podstawy opodatkowania. Świadczy to o braku reakcji organu podatkowego na nierealizowanie przez podatników obowiązków w zakresie prezentacji podstaw opodatkowania będących pochodną treści art. 6a ust. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1892). W związku z powyższym organ podatkowy naruszył także art. 272 Ordynacji podatkowej. W trakcie wskazanych tym przepisem czynności sprawdzających organ podatkowy powinien podjąć działania m.in. w celu ustalenia stanu faktycznego także poprzez ewentualne wyegzekwowanie prawidłowo wypełnionych informacji. Łącznie w próbie przyjętej do kontroli stwierdzono w 2 przypadkach brak informacji zawierających dane, na podstawie których dokonywany jest wymiar zobowiązania podatkowego w łącznej kwocie 300 zł – str. 34 protokołu kontroli.

Analizie poddano materiał dowodowy zgromadzony w wyniku postępowań podatkowych, prowadzonych w celu wznowienia postępowania podatkowego, stwierdzenia nieważności wcześniej wydanych decyzji oraz wydania w oparciu o ten materiał decyzji zmieniających wysokość wymiaru podatków. Ustalono, iż nie uwzględniają one przepisów Ordynacji podatkowej. W wydanych decyzjach brak jest elementów uzasadnienia. Decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu podatkowego, datę jej wydania, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o trybie odwoławczym – jeżeli od decyzji służy odwołanie – oraz podpis osoby upoważnionej, z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego (art. 210 § 1 Ordynacji). Natomiast zgodnie z § 1 pkt 6 przywołanego artykułu integralną częścią każdej decyzji jest jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Przytoczenie przepisów prawa to również wskazanie ich treści i relacji do stanu faktycznego sprawy i zasad prawidłowo prowadzonego postępowania podatkowego na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej. Decyzja powinna wskazywać ustalony przez organ podatkowy stan faktyczny, określać przesłanki zastosowania tej a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalać, jakie okoliczności stanu faktycznego odpowiadają którym z fragmentów normy prawnej zastosowanej w sprawie, co nie zostało dopełnione przez organ podatkowy. Kompletność materiału zgromadzonego w sprawie jest zupełnie podstawowym, niejako pierwotnym warunkiem uznania, że po pierwsze została zrealizowana zasada prawdy obiektywnej, a po drugie, że ocena dowodów dokonana przez organ podatkowy jest oceną korzystającą z ochrony art. 191 ustawy. Natomiast z treści art. 210 § 4 oraz art. 235 ustawy nie wynika, aby uzasadnienie decyzji musiało przedstawiać stanowisko organu we wszystkich najdrobniejszych kwestiach proceduralnych. Uzasadnienie faktyczne rozstrzygnięcia organu powinno odnosić się do okoliczności, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy– str. 36-37 protokołu kontroli.

Sprawdzeniu poddano ewidencję podatkową nieruchomości, przewidzianą treścią art. 7a ust. 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1785, ze zm.), której zasady prowadzenia określone zostały w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 22 kwietnia 2004 r. w sprawie ewidencji podatkowej nieruchomości (Dz. U. Nr 107, poz. 1138).  Kontrola pozwoliła ustalić, że system informatyczny obsługujący w jednostce przedmiotową ewidencję nie spełnia warunków przewidzianych w § 2 rozporządzenia, zgodnie z którymi powinien umożliwiać:

- tworzenie raportów i zbiorczych zestawień według kryteriów definiowanych przez użytkownika;

- eksport danych zawartych w ewidencji do pliku w formacie rozszerzalnego języka znaczników (XML), w celu ich porównywania z danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego.

Struktura i zasady budowy pliku w formacie XML zostały określone w załączniku do rozporządzenia. Stwierdzono, że użytkowany przez kontrolowaną jednostkę program komputerowy nie odpowiada wymogom określonym w załączniku do rozporządzenia w zakresie struktur i zasad budowy pliku w formacie Rozszerzalnego Znacznika Języków XML po wygenerowaniu – str. 45 protokołu kontroli.

           Kontrola prawidłowości realizacji dochodów z tytułu podatku od nieruchomości opłacanego przez osoby prawne i jednostki niemające osobowości prawnej wykazała, że jedna jednostka nie złożyła deklaracji na podatek od nieruchomości, tj. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Przytułach. Zgodnie z art. 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych obowiązek podatkowy powstaje od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym powstały okoliczności uzasadniające powstanie tego obowiązku. Podmioty będące podatnikami mają obowiązek składać, w terminie do dnia 31 stycznia, organowi podatkowemu właściwemu ze względu na miejsce położenia przedmiotów opodatkowania, deklaracje na podatek od nieruchomości na dany rok podatkowy, sporządzone na formularzu według ustalonego wzoru, a jeżeli obowiązek podatkowy powstał po tym dniu – w terminie 14 dni od dnia zaistnienia okoliczności uzasadniających powstanie tego obowiązku. Wskazana jednostka wykorzystuje do prowadzenia swojej działalności lokal stanowiący własność gminy, zatem w myśl art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy jest podatnikiem podatku od nieruchomości za posiadane nieruchomości (ich części). Do dnia zakończenia kontroli Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej nie złożył deklaracji na podatek od nieruchomości. Organ podatkowy nie podjął czynności zmierzających do wyegzekwowania deklaracji – str. 46 protokołu kontroli.

Rada Gminy w Przytułach nie podjęła uchwały w sprawie wprowadzenia opłaty prolongacyjnej. Przyczyną tego stanu rzeczy było brak projektu, który powinien Radzie  przedłożyć Pan Wójt w ramach dbałości o kompletność dochodów – str. 47 protokołu kontroli.

Analiza wydanych przez organ podatkowy decyzji na podstawie art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej pozwoliła ustalić, że w większości badanych przypadków materiał dowodowy oraz treść uzasadnienia faktycznego nie wskazują faktów i dowodów, które pozwalałyby na uzyskanie przez organ podatkowy przywileju w postaci możliwości zastosowania ulgi. Zdaniem organu podatkowego przez ważny interes podatnika, który jest jedną z przesłanek umożliwiających zastosowanie ulgi, należy rozumieć „(…) zdarzenia losowe powodujące znaczne osłabienie zdolności płatniczych podatnika (gradobicie, powódź, choroby i upadek zwierząt hodowlanych) (…)”.Materiał dowodowy w większości przypadków nie przedstawia (nie uwiarygodnia) uzyskiwanych dochodów i ponoszonych wydatków oraz nie pozwala stwierdzić czy sytuacja ma charakter nagły, niedający się przewidzieć i przejściowy. W konsekwencji należy uznać, że organ nie wypełnia dyspozycji wynikającej z art. 122 Ordynacji podatkowej, w myśl którego jest on zobligowany do podejmowania w toku postępowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Ponadto zgodnie z art. 187 § 1 Ordynacji organ podatkowy jest zobowiązany do zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, do którego należy zaliczyć m.in. deklaracje podatkowe, opinie biegłych, księgi podatkowe itp. (art. 181) – str. 53 protokołu kontroli.

              Dokonane ustalenia dotyczyły także braku zasad przeprowadzania kontroli dotyczących podatków i opłat lokalnych oraz planu kontroli. Organ podatkowy nie wykorzystał upoważnienia ustawowego wynikającego z treści przepisów zawartych w dziale VI Ordynacji podatkowej i nie przeprowadzał w 2016 r. i latach wcześniejszych kontroli w siedzibach podatników, mających na celu porównanie danych wykazanych w deklaracjach podatkowych (informacjach podatkowych) ze stanem faktycznym – str. 54 protokołu kontroli.

Analiza regulaminu wynagradzania pracowników wykazała, że zawiera on zapis: „Wysokość wynagrodzenia pracownika w okresie jego pierwszego roku pracy, nie może być niższa niż 80 % wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę”. Przewidujący taką możliwość art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. 2017 r. poz. 847) uchylony został przez art. 1 pkt 6 lit. b) ustawy z dnia 22 lipca 2016 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 1265) zmieniającej tę ustawę z dniem 1 stycznia 2017 r. Zatem od 1 stycznia 2017 r. każdy pracownik zatrudniony na podstawie stosunku pracy, w tym pracownik w okresie pierwszego roku pracy, ma prawo do pełnej kwoty minimalnego wynagrodzenia (art. 6 ust. 1 ustawy z dnia  10 października 2002 r.). Nieaktualny zapis regulaminu nie znalazł zastosowania w praktyce – str. 71 protokołu kontroli.

Analiza dokumentów źródłowych stanowiących podstawę dokonywania wydatków wykazała, że nie zamieszczano na tych dowodach pieczątek z podpisem pracowników na dowód wykonania kontroli merytorycznej. W tej sytuacji brak jest udokumentowania wykonania kontroli w pełnym zakresie przewidzianym ustalonymi w Urzędzie procedurami. Zgodnie z postanowieniami przepisów wewnętrznych zamieszczenie pieczątki z podpisem oznacza, że pracownik potwierdza, m.in. że: wyszczególniona operacja gospodarcza jest zgodna z jej rzeczywistym przebiegiem i jest zgodna z prawem, dokonał sprawdzenia danych zawartych w fakturze (rachunku) za zgodność ze stanem faktycznym, i zawartą umową lub zleceniem oraz jest w posiadaniu kompletnej dokumentacji w postaci np. protokołu częściowego lub końcowego odbioru wykonanych robót lub protokołu zdawczo-odbiorczego, kosztorysów powykonawczych i innych elementów rozliczeniowych wynikających z zapisów umownych, dokonał sprawdzenia terminowości (a w przypadku nie dotrzymania terminu realizacji przystąpił już do naliczenia kary umownej. Jak wynika z ustaleń zawartych na str. 75 protokołu kontroli, na fakturach dokonywano opisów, które częściowo tylko czyniły zadość przytoczonym wymaganiom (np. o sposobie wykorzystania zakupionych materiałów czy o potwierdzeniu wykonania usługi).

           Kontrola prawidłowości przeprowadzenia przez badaną jednostkę analizy osiągania w 2016 r. wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego wykazała, iż w wyniku błędów rachunkowych poczynionych podczas obliczania struktury zatrudnienia dla nauczycieli stażystów i kontraktowych – odpowiednio dla okresów styczeń-sierpień oraz wrzesień-grudzień – w pierwszym przypadku zaniżono strukturę zatrudnienia o 0,07 etatu, zaś w drugim zawyżono o 0,11 etatu. Spowodowało to konieczność korekty sumy iloczynów średniorocznej liczby etatów i średnich wynagrodzeń dla tych grup awansu zawodowego, a w konsekwencji kwoty różnicy między tymi wartościami wykazywanej w kolumnie 10 sprawozdania. Ustalenia kontroli wykazały, że z tego powodu dodatnia różnica w grupie nauczycieli stażystów została zawyżona o 1.521,85 zł (pierwotnie wykazana dodatnia kwota dodatniej różnicy wynosiła 10.411,72 zł).

W grupie nauczycieli kontraktowych na zmianę dodatniej różnicy (ogółem dodatnia różnica została zaniżona o 1.809,91 zł, pierwotnie wykazana była na kwotę 21.089,34 zł) wpływ miała dodatkowo niewłaściwie ustalona struktura zatrudnienia za okres styczeń-sierpień. Wykazując strukturę zatrudnienia za ten okres na poziomie 4,34 etatu nie uwzględniono faktu pobierania przez nauczyciela zatrudnionego na całym etacie zasiłku opiekuńczego w okresie od 14 marca do 18 marca 2016 r. (5 dni). Zgodnie z § 3 ust. 7 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 13 stycznia 2010 r. w sprawie sposobu opracowywania sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego w szkołach prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 6, poz. 35 ze zm.) w zw. z pkt 2 objaśnień zawartych w załączniku nr 2 do rozporządzenia, przy ustalaniu średniorocznej struktury zatrudnienia nauczycieli nie uwzględnia się liczby etatów nauczycieli, proporcjonalnie do okresów, w których pobierali zasiłek chorobowy, świadczenie rehabilitacyjne lub zasiłek opiekuńczy, przyjmując za miesiąc 30 dni – etat tego nauczyciela w marcu 2016 r. należało wykazać w wysokości 0,83 a średnioroczną strukturą zatrudnienia na poziomie 4,32 etatu.

Analogiczny błąd miał miejsce przy obliczeniu struktury zatrudnienia w okresie wrzesień-grudzień w grupie nauczycieli dyplomowanych. Nie dokonano zmniejszenia etatu nauczyciela zatrudnionego na całym etacie, który w okresie od 12 września do 16 września 2016 r. (5 dni) pobierał zasiłek opiekuńczy. Skutkiem powyższego zawyżono średnioroczną liczbę etatów okresu o 0,04 etatu – prawidłowa wartość to 13,57 etatu. To z kolei rzutowało na zmianę sumy iloczynów średniorocznej liczby etatów i średnich wynagrodzeń, a w konsekwencji spowodowało korektę dodatniej kwoty różnicy (kol. 10 sprawozdania) nauczycieli dyplomowanych – z 22.216,37 zł do 23.016,43 zł (zaniżono ją o 800,06 zł).

Błąd sumowania poszczególnych etatów nauczycieli do struktury zatrudnienia okresu wrzesień-grudzień, wystąpił także w grupie nauczycieli mianowanych. Prawidłowo obliczona struktura okresu wynosi 8,38 etatu, natomiast w sprawozdaniu podano 8,39 etatu. Ponadto w grupie nauczycieli mianowanych błędnie wyliczono strukturę zatrudnienia dla okresu styczeń-sierpień, zawyżając ją o 0,05 etatu – prawidłowa wielkość 6,82 etatu. Przyczyna wskazanego uchybienia tkwiła w niepomniejszeniu za kwiecień etatu nauczyciela zatrudnionego na 0,44 etatu, który przebywał od 5 kwietnia do 30 czerwca 2016 r. na urlopie bezpłatnym. Do wyliczenia struktury przyjęto, że w kwietniu etat tego nauczyciela stanowił 0,44 zamiast 0,04 etatu. W efekcie również i w tej grupie awansu zawodowego uległy zmianie dane determinujące wynik kolumny 10 sprawozdania, która prawidłowo obliczona powinna obrazować ujemną różnicę podlegającą podziałowi miedzy nauczycieli mianowanych tytułem dodatków uzupełniających na poziomie 7.626,97 zł, zamiast wykazanej przez jednostkę ujemnej różnicy na poziomie 9.348,83 zł. Konsekwencją ustaleń dotyczących nauczycieli mianowanych jest wniosek o nadpłaceniu nauczycielom mianowanym dodatków uzupełniających za 2016 r. na łączną kwotę 1.721,86 zł – str. 77-83 protokołu kontroli.

           Kontrola prawidłowości planowania i realizacji godzin ponadwymiarowych, wykonywanych przez nauczycieli, którym powierzono stanowiska kierownicze w jednostkach oświatowych gminy Przytuły, przeprowadzona m.in. w oparciu o treść uchwały Nr XVI/58/2000 Rady Gminy Przytuły z dnia 9 czerwca 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania i rozmiaru zniżek nauczycielom, którym powierzono stanowiska kierownicze w szkołach prowadzonych przez Gminę Przytuły wykazała, że według § 2 pkt 1 uchwały „Nauczycielom, którym powierzono stanowiska kierownicze w szkołach, organ prowadzący może przydzielić godziny ponadwymiarowe w wymiarze nie przekraczającym 5 godzin tygodniowo, chyba że z planu nauczania przedmiotu wynika potrzeba przydzielenia większej liczby godzin”. Przepis ten stanowi bezpodstawne uregulowanie przez Radę Gminy zagadnienia dopuszczalnej liczby realizowanych godzin ponadwymiarowych, a do tego inaczej niż wynika to z art. 35 ust. 1 Karty Nauczyciela. Nie odnosi się też do obowiązującego nauczycieli sprawujących funkcje kierownicze tygodniowego wymiaru godzin, wykraczając jednocześnie poza limit godzin ponadwymiarowych wynikający z art. 35 ust. 1 Karty Nauczyciela. Możliwość przydzielenia godzin ponadwymiarowych nauczycielom pełniącym funkcje kierownicze w wymiarze 5 godzin tygodniowo byłaby zgodna z art. 35 ust. 1 ustawy tylko w przypadku dyrektorów szkół liczących do 4 oddziałów (tygodniowy wymiar zajęć ustalony przez Radę wynosi 12 godzin) i od 5 do 6 oddziałów (tygodniowy wymiar zajęć 10 godzin) – str. 83-85 protokołu kontroli.

Dodatkowym argumentem za uchyleniem omawianych regulacji uchwały jest wejście w życie z dniem 1 września 2018 r. dodanego do art. 42 Karty Nauczyciela ust. 6a – na mocy art. 76 pkt 22 lit. c) w zw. z art. 147 pkt 3 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2203) – zgodnie z którym dyrektorowi i wicedyrektorowi szkoły oraz innym nauczycielom, o których mowa w art. 42 ust. 6, korzystającym z obniżonego tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć, nie przydziela się godzin ponadwymiarowych, chyba że jest to konieczne dla zapewnienia realizacji ramowego planu nauczania w jednym oddziale, a za zgodą organu prowadzącego szkołę także gdy jest to konieczne dla zapewnienia realizacji ramowego planu nauczania w więcej niż jednym oddziale.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy oraz niewłaściwego funkcjonowania kontroli zarządczej.

Organem wykonawczym gminy wiejskiej jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, działającego w strukturze organizacyjnej wskazanej w protokole kontroli, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Wójcie – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywające, stosownie do postanowień zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Przedłożenie Radzie Gminy projektów uchwał w sprawie:

a) zmiany wykazu jednostek organizacyjnych stanowiącego załącznik do statutu gminy, polegającej na uwzględnieniu w nim Szkoły Podstawowej w Przytułach zamiast Zespołu Szkół w Przytułach,

b) usunięcia z treści uchwały Nr X/59/2015 Rady Gminy Przytuły z dnia 21 grudnia 2015 r.   zapisu przewidującego wykonywanie przez Urząd Gminy jako jednostkę obsługującą dyspozycji środkami pieniężnymi obsługiwanych jednostek,

c) stawek opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową infrastruktury technicznej i podziałem nieruchomości na wniosek jej właściciela lub użytkownika wieczystego. Wskazanie  Radzie Gminy na obligatoryjność ustalenia stawek,

d) zmiany uchwały z dnia 9 czerwca 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania i rozmiaru zniżek nauczycielom, którym powierzono stanowiska kierownicze…, polegającej na usunięciu zapisów przewidujących możliwość przyznawania nauczycielom zatrudnionym na stanowiskach kierowniczych godzin ponadwymiarowych, w oderwaniu od ustalonego im – na podstawie tej uchwały – tygodniowego wymiaru godzin zajęć, mając na uwadze również zmiany uregulowań w tej materii, które będą obowiązywały od dnia 1 września 2018 r., polegające na tym, iż co do zasady te osoby nie będą mogły realizować już godzin ponadwymiarowych,

e) opłaty prolongacyjnej.

2. Przestrzeganie postanowień regulaminu organizacyjnego Urzędu Gminy w zakresie dokumentowania przeprowadzanych kontroli.

3.  Dokonanie zmian w treści przepisów wewnętrznych składających się na procedury kontroli zarządczej i dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości, poprzez:

a) usunięcie postanowień przewidujących prowadzenie wykazu składników aktywów i pasywów (inwentarza) jako elementu ksiąg rachunkowych,

b) usunięcie postanowień przewidujących odpisywanie „niewielkich sald należności” oraz wyksięgowywanie należności o charakterze cywilnoprawnym ze względu na upływ terminu przedawnienia, mając na uwadze tezy zawarte w części opisowej wystąpienia.

c) wyeliminowanie wewnętrznych sprzeczności między postanowieniami odnoszącymi się do gospodarki materiałami i zasad ich ewidencji; przyjęcie regulacji w tym zakresie dostosowanych do faktycznych potrzeb jednostki,

d) usunięcie z zakładowego planu kont Urzędu kont niemających w praktyce zastosowania,

e) wyeliminowanie zapisów sugerujących, że gmina może prowadzić działalność polegającą na zakupie akcji, obligacji i innych papierów wartościowych jedynie w celu ich odsprzedaży,

f) ujęcie w wykazie kont pozabilansowych konta 976 i zobowiązanie Skarbnika do prowadzenia na nim ewidencji wyłączeń wzajemnych rozliczeń Urzędu Gminy z gminnymi jednostkami budżetowymi; zapewnienie prowadzenia ewidencji wyłączeń wzajemnych rozliczeń także przez pozostałe jednostki budżetowe gminy,

g) wyeliminowanie rozbieżności między postanowieniami polityki rachunkowości i stosowaną w praktyce techniką prowadzenia ewidencji analitycznej do kont 011 i 013,

h) usunięcie wskazanych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia postanowień odnoszących się do prowadzenia kasy (która została zlikwidowana w Urzędzie), w tym do dowodów księgowych służących dokumentowaniu obrotu gotówkowego i zadań kasjera,

i) opracowanie i wdrożenie procedur wyłaniania wykonawców zamówień publicznych o wartości poniżej 30.000 euro.

4. Wskazanie Skarbnikowi na wyeliminowanie uchybień w zakresie ewidencji operacji w księgach, poprzez:

a) przestrzeganie regulacji wewnętrznych określających dolny próg wartości pozostałych środków trwałych, od którego obejmowane są one ewidencją na koncie 013; ewentualnie rozważenie zmiany przepisów w tym zakresie, jeżeli nie są dostosowane do faktycznych potrzeb jednostki,

b) przestrzeganie zasady czystości obrotów na koncie 130; w tym celu stosowanie technicznego zapisu ujemnego dla błędnych operacji, korekt, zwrotów nadpłat, zwrotów środków na wydatki,

c) ujmowanie rozliczeń z tytułu zaciągniętych pożyczek na koncie 260,

d) księgowanie na koncie 222 w ewidencji budżetu rozliczeń z jednostkami budżetowymi z tytułu zrealizowanych przez nie dochodów budżetowych wykazanych w sprawozdaniach Rb-27S.

5. W zakresie egzekwowania należności:

a) wystąpienie do sądu o wydanie nakazu zapłaty kwoty 250 zł wraz z odsetkami od spółki ECO-Vital,

b) niezwłoczne podjęcie przed sądem działań windykacyjnych wobec zalegających z opłatami za wodę, w szczególności w stosunku do należności, dla których w najbliższym czasie upływa okres przedawnienia. W przyszłości podejmowanie czynności windykacyjnych przed sądem w terminach zapewniających niedopuszczenie do upływu okresu przedawnienia. Podjęcie próby wyegzekwowania także tych należności, dla których upłynął już okres przedawnienia, a w przypadku podniesienia przez dłużnika zarzutu przedawnienia podjęcie działań w celu ich formalnego umorzenia i wyksięgowania.

6. Zapewnienie prawidłowego stosowania klasyfikacji budżetowej dochodów i wydatków, mając na uwadze wskazania zawarte w części opisowej wystąpienia.

7. Dołożenie należytej staranności przy konstruowaniu umów dzierżawy, w celu zapewnienia zgodności ustalonego w nich czynszu z wynikiem przeprowadzonego przetargu.

8. Dokonanie zmiany omówionej w części opisowej wystąpienia decyzji zezwalającej na umieszczenie urządzeń w pasie drogowym, poprzez określenie w jej treści prawidłowej wysokości opłaty.

9. Prawidłowe przyjmowanie roku obrotowego na potrzeby ustalenia niezbędnych przychodów we wniosku o zatwierdzenie taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę.

10. Egzekwowanie od podatników informacji w sprawie podatku rolnego w przypadkach przewidzianych przepisami ustawy o podatku rolnym.

11. Przestrzeganie wskazanych przepisów Ordynacji podatkowej w zakresie kompletności postępowania podatkowego oraz wydawania decyzji w sprawie zobowiązań podatkowych.

12. Dostosowanie programu komputerowego obsługującego ewidencję podatkową nieruchomości do wymogów określonych w przepisach rozporządzenia przywołanego w części opisowej wystąpienia.

13. Zachowanie powszechności realizacji dochodów z tytułu podatku od nieruchomości poprzez wyegzekwowanie od wszystkich podatników wymaganych deklaracji podatkowych.

14. Stosowanie ulg w zapłacie zobowiązań podatkowych z uwzględnieniem obowiązujących standardów w zakresie postępowania podatkowego wynikających z treści wskazanych przepisów Ordynacji podatkowej.

15. Realizowanie ustawowych uprawnień do prowadzenia kontroli podatkowych poprzez ustalenie planu kontroli, określenie obowiązujących zasad ich przeprowadzania, terminowości, zakresu oraz częstotliwości.

16. Wykreślenie z regulaminu wynagradzania pracowników nieaktualnego postanowienia  określającego wysokość wynagrodzenia pracownika w okresie jego pierwszego roku pracy.

17. Egzekwowanie od pracowników dokumentowania wykonywania kontroli merytorycznej dowodów księgowych w sposób określony w przepisach wewnętrznych.

18. Zobowiązanie odpowiedzialnego pracownika do wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie ustalania danych na potrzeby sporządzenia sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, poprzez:

a) pomijanie przy ustalaniu średniorocznej struktury zatrudnienia liczby etatów nauczycieli proporcjonalnie do okresów, w których nie pobierali wynagrodzenia z planu finansowego szkoły, przyjmując – dla okresów, w których przez część miesiąca pobierali zasiłek lub inne świadczenie z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – za miesiąc 30 dni, w pozostałych przypadkach, w szczególności jeżeli rozpoczęcie lub zakończenie stosunku pracy nastąpiło w trakcie miesiąca albo gdy nauczyciel przebywał na urlopie bezpłatnym – za miesiąc przyjmować ilość dni roboczych danego miesiąca.

b) dołożenie należytej staranności podczas sumowania miesięcznych struktur zatrudnienia liczby etatów nauczycieli, w celu wyeliminowania błędów rachunkowych zaburzających wynik sprawozdania.

19. Sporządzenie przez Pana Wójta korekty sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli za 2016 r. uwzględniającej wyniki kontroli oraz przekazanie jej właściwym podmiotom.

20. Ponowne naliczenie, po uwzględnieniu właściwych danych, jednorazowych dodatków uzupełniających dla nauczycieli mianowanych, zawyżonych za 2016 r. łącznie o 1.721,86 zł. Wystąpienie do nauczycieli mianowanych, którym wypłacono zawyżone dodatki, o ich dobrowolny zwrot w części przekraczającej prawidłowo ustaloną wysokość.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Łomży w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.                                                                                                        Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.                                                                   Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

Zespół w Łomży

        Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku