Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Parku Krajobrazowym Puszczy Knyszyńskiej w Supraślu

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

           Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 14 marca 2017 roku (znak: RIO.I.6002-3/17), o treści jak niżej:

Pani

Joanna Kurzawa

Dyrektor

Parku Krajobrazowego

Puszczy Knyszyńskiej w

Supraślu

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej Parku Krajobrazowego Puszczy Knyszyńskiej w Supraślu za 2016 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 561) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce. Większość stwierdzonych uchybień wyeliminowano w trakcie kontroli.

Zakresem kontroli objęto sprawy ogólnoorganizacyjne, funkcjonowanie kontroli zarządczej, księgowość i sprawozdawczość, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, plan finansowy i jego wykonanie, dochody budżetowe, wydatki budżetowe, zamówienia publiczne, gospodarkę składnikami majątku, inwentaryzację, rozliczenia z budżetem województwa.

Analiza regulacji wewnętrznych jednostki wykazała, że przyjęte zarządzeniem Pani Dyrektor z dnia 14 kwietnia 2014 r. zasady rachunkowości nie precyzowały, jakiego rodzaju materiały ewidencjonuje się na koncie 310 „Materiały”. Odnośnie zasad ewidencji materiałów przepisy wewnętrzne ustalały, iż materiały wycenia się w cenach ewidencyjnych równych cenom nabycia lub zakupu, jednostka prowadzi ewidencję ilościowo-wartościową materiałów, przyjęcie materiałów do magazynu następuje w rzeczywistych cenach zakupu a rozchód wycenia się metodą cen przeciętnych. Brak odniesienia do zasad ewidencji poszczególnych grup materiałów powodował, że regulacji tych nie można uznać za zgodne z przepisami art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2016 r. poz. 1047, ze zm.). W trakcie kontroli, aneksem z dnia 25 stycznia 2017 r. zmieniono przyjęte zasady rachunkowości poprzez sprecyzowanie, iż tylko olej napędowy będzie objęty ewidencją materiałową – str. 26 protokołu kontroli.

                      Zarządzeniem z dnia 2 października 2012 r. wprowadziła Pani instrukcję w sprawie gospodarki majątkiem trwałym, inwentaryzacji majątku i zasad odpowiedzialności za powierzone mienie w Parku Krajobrazowym. Ustalono nią m.in. dolną granicę wartości pozostałych środków trwałych podlegających ewidencji ilościowo-wartościowej na poziomie 10% wartości środków trwałych określonej odrębnymi przepisami (350 zł) oraz dopuszczono wpisanie do ewidencji pozostałych środków trwałych składników poniżej tej wartości, których przypuszczalne użytkowanie przekracza 3 lata. Nie określono jednak, kto podejmuje decyzję o dokonaniu takiego wpisu. W trakcie kontroli, aneksem z dnia 14 lutego 2017 r. wprowadzono do instrukcji zapis, iż decyzję o wpisie do ewidencji pozostałych środków trwałych o wartości poniżej 350 zł podejmuje dyrektor jednostki poprzez akceptację dokumentu PPŚT (przyjęcie pozostałego środka trwałego) – str. 25-26 protokołu kontroli.

Kontrolowana jednostka prowadzi obrót gotówkowy przy pomocy kasy. Do kasy przyjmowano m.in. uzyskane kwoty z biletów za wejście do Parku i za sprzedaż fotografii Parku passe-partout. Zarówno sprzedażą biletów jak i fotografii parku zajmuje się specjalista ds. edukacji, która zbiera opłaty do kasetki metalowej i przekazuje najpóźniej na koniec każdego miesiąca do kasy jednostki. Nie wynikało to z przyjętych regulacji wewnętrznych. Brak regulacji związanych ze sprzedażą passe-partout wynikał z faktu, iż są one wytwarzane samodzielnie przez pracowników i często przekazywane nieodpłatnie w ramach promocji Parku. Bilety są objęte ewidencją druków ścisłego zarachowania, lecz Park nie posiadał regulacji związanych z zasadami tej ewidencji. Z zakresu czynności specjalisty ds. edukacji z dnia 1 stycznia 2016 r. wynikało natomiast ewidencjonowanie przychodu, rozliczenie i sprzedaż biletów wstępu, wydawnictw i pamiątek PKPK. Ustalono, iż na koniec każdego miesiąca pracownik ten sporządza zestawienie sprzedanych w danym miesiącu biletów, z wyszczególnieniem numerów biletów, ilości, ceny jednostkowej i wartości, które wraz z dowodem KP stanowiło załącznik do raportu kasowego.

Z instrukcji gospodarki kasowej i ochrony rzeczowych składników majątkowych w Parku Krajobrazowym wprowadzonej zarządzeniem z 11 lipca 2014 r. wynika, że do druków ścisłego zarachowania zalicza się czeki gotówkowe, dokumenty KP i KW oraz raporty kasowe. Stwierdzono, iż w księdze założonej 2 stycznia 2015 r. ewidencjonowano oprócz druków wymienionych w instrukcji także bilety wstępu do Parku, karty drogowe, faktury i arkusze spisu z natury – str. 7-8 i 11 protokołu kontroli.

W trakcie kontroli, zarządzeniem z dnia 14 lutego 2017 r. wprowadziła Pani nową instrukcję gospodarki kasowej i ochrony rzeczowych składników majątkowych w PKPK. Wskazuje ona na objęcie biletów wstępu do Parku ewidencją druków ścisłego zarachowania oraz reguluje zasady ich wydawania, sprzedaży i rozliczania (instrukcja przewiduje, że kontrola ich rozliczania należy do głównej księgowej).

Do konta 130 „Rachunek bieżący jednostki” prowadzono subkonto dochodów (130-1). Z kolei ewidencję analityczną wydatków według podziałek klasyfikacji budżetowej prowadzono bezpośrednio do konta 130. Rozwiązanie takie nie wynikało z przyjętych zasad rachunkowości. Aneksem z dnia 25 stycznia 2017 r. określono w przepisach wewnętrznych, że do konta 130 prowadzone są subkonta 130-1 (dla dochodów) i 130-2 (dla wydatków) – str. 9 protokołu kontroli.

Analiza zapisów dokonywanych w księgach rachunkowych, przeprowadzona w świetle przepisów ustawy o rachunkowości i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont… (Dz. U. z 2013 r. poz. 289, ze zm.), wykazała następujące uchybienia:

a) dokonywanie na koncie 130 zapisów niezgodnych z danymi wyciągów bankowych i rzeczywistym przebiegiem operacji; zapisy te dotyczyły:

- zwrotu nadpłat składek na Fundusz Pracy wynikających z lat poprzednich w kwocie 9.414 zł. W dniu 3 marca 2016 r. środki wpłynęły na rachunek Parku, co nie znalazło odzwierciedlenia w odpowiednich zapisach na koncie 130 – operację ujęto wyłącznie na kontach rozrachunkowych: Wn 240-4 – Ma 229-1-0 (261,60 zł), 229-2-0 (4.185,29 zł) i 229-3-0 (4.967,11 zł). Kwotę 9.414 zł na koncie 130 zaksięgowano dopiero na podstawie dowodu PK z dnia 30 kwietnia 2016 r.: Wn 130-1-0970 – Ma 229-3-0 z dodatkowym zapisem ujemnym Wn 240-4 – Ma 229-1-0, 229-2-0 i 229-3-0. Wpływ nadpłaty na rachunek bieżący zaksięgowano zatem na dwóch kontach rozrachunkowych a zapisu na koncie 130-1 w dniu 30 kwietnia 2016 r. dokonano podstawie dowodu „polecenie księgowania” – str. 14 protokołu kontroli,

- zwrotu w dniu 18 października 2016 r. z rachunku ZFŚS na rachunek bieżący korekty odpisu za 2016 r. w kwocie 158,62 zł. Zwrot zaksięgowano zapisem ujemnym Wn 240-3 – Ma 130. Zapisu na koncie 130 dokonano zatem niezgodnie z wyciągiem bankowym. Wpływ środków w kwocie 158,62 zł powinien być zaksięgowany po stronie Wn konta 130, a następnie na obu stronach konta 130 należało dokonać technicznego zapisu ujemnego – str. 20 protokołu kontroli.

b) nieujęcie na koniec 2016 r. w ewidencji księgowej na koncie 201 „Rozrachunki z dostawcami i odbiorcami” zobowiązań za energię elektryczną. Z uwagi na rok sprzedaży (2016) faktura PGE z dnia 11 stycznia 2017 r. na kwotę 564,53 zł powinna być ujęta w kosztach 2016 r. i wykazana jako zobowiązanie tego roku w ewidencji i sprawozdawczości, niezależnie od terminu płatności. Zasada memoriału stanowiąca, iż w księgach rachunkowych jednostki należy ująć wszystkie osiągnięte, przypadające na jej rzecz przychody i obciążające ją koszty związane z tymi przychodami dotyczące danego roku obrotowego, niezależnie od terminu ich zapłaty, została określona w art. 6 ust. 1 ustawy o rachunkowości. Zaniechanie ujęcia tej kwoty jako zobowiązania i kosztu 2016 r. było konsekwencją kontroli z Urzędu Marszałkowskiego przeprowadzonej w 2016 r., która zarzuciła badanej jednostce występowanie zobowiązań na koncie 201 w par. 4260 „Zakup energii” w łącznej kwocie 1.665,31 zł na koniec 2015 r., wykazanych w sprawozdaniu Rb-28S za 2015 r. a wycenionych przez główną księgową na dzień 31 grudnia 2015 r. na podstawie odczytu na ten dzień liczników wody, energii elektrycznej i gazu z uwzględnieniem cen zawartych w fakturach. Z protokołu kontroli przeprowadzonej przez Urząd Marszałkowski wynika, że zobowiązania (…) wykazane w sprawozdaniu Rb-27S z wykonania planu wydatków budżetowych – od początku roku do dnia 31 grudnia 2015 r. spowodowały w ww. paragrafie klasyfikacji budżetowej – przekroczenie w porównaniu z zatwierdzonym planem finansowym. Ponadto (…) stwierdzono, że Dyrektor Parku, jako samorządowej jednostki budżetowej nie posiada stosownego upoważnienia Zarządu Województwa Podlaskiego do zaciągania zobowiązań jednostki. RIO w Białymstoku stoi na stanowisku, że kontrolowana jednostka prawidłowo wykazywała zobowiązania i koszty na koniec roku budżetowego, zgodnie z zasadą memoriału, i podobnie powinna postąpić na koniec 2016 r. Należy wskazać, że w przypadku wydatków na zakup energii zobowiązania występujące na koniec roku wynikają z określonych umową terminów płatności za ciągle świadczone dostawy, przypadających na rok następny, a nie z czynności powodujących zaciągnięcie przez kierownika zobowiązań ponad limit ustalony na dany rok. Nie każda sytuacja, w której suma wydatków wykonanych powiększonych o zobowiązania niewymagalne przekracza limit wydatków na dany rok pozostaje w sprzeczności z zasadami wykonywania budżetu. Jeżeli zaś tego rodzaju okoliczność dotyczyłaby np. zlecenia robót czy usług z naruszeniem limitów określonych planem finansowym, to rzetelnie prowadzona ewidencja i sporządzona sprawozdawczość powinny takie zdarzenie zobrazować. Zatem również w takiej sytuacji zalecanie zaniechania księgowania dowodów zgodnie z zasadą memoriału jest w ocenie Izby bezpodstawne, ponieważ prowadziłoby do ukrywania nieprawidłowości w zakresie gospodarki finansowej jednostki – str. 9-10 protokołu kontroli,

c) nieprowadzenie przewidzianego w zakładowym planie kont konta 221 „Należności z tytułu budżetowych”, w efekcie czego nie zaksięgowano należności z faktury wystawionej na kwotę 200 zł za najem pomieszczenia użytkowego. Wpłata została ujęta ujęto bezpośrednio na koncie 130-1 w korespondencji z kontem 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych”. Zgodnie z opisem konta 221 zawartym w załączniku nr 3 do rozporządzenia służy ono do ewidencji należności z tytułu dochodów budżetowych – str. 11 protokołu kontroli.

W kontrolowanym 2016 r. miała miejsce jedna podróż zagraniczna, którą Pani Dyrektor odbyła w dniach 2-6 listopada 2016 r. do Francji. W zakresie ustalenia i rozliczenia kosztów uwag nie wniesiono. Stwierdzono natomiast, że Pani Dyrektor nie pobrała zaliczki na niezbędne koszty podróży i pobytu poza granicami kraju, o której mowa w § 20 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz. U. z 2013 r. poz. 167). Zgodnie z tymi przepisami pracownik otrzymuje zaliczkę w walucie obcej na niezbędne koszty podróży zagranicznej. Oznacza to, że pracodawca jest zobligowany do jej wypłaty niezależnie od tego czy pracownik wystąpi z wnioskiem o jej wypłatę czy też nie. Za zgodą pracownika zaliczka może być wypłacona w walucie polskiej, w wysokości stanowiącej równowartość przysługującej pracownikowi zaliczki w walucie obcej. Przepisy nie wskazują, w jakiej wysokości zaliczka powinna zostać wypłacona. Kwota ta powinna być jednak wystarczająca na „niezbędne koszty podróży”. Wypłacenie zaliczki jest też warunkiem prawidłowego rozliczenia kosztów podróży – według § 20 ust. 3 rozporządzenia rozliczenie kosztów podróży zagranicznej jest dokonywane w walucie otrzymanej zaliczki (w walucie wymienialnej albo w walucie polskiej) według średniego kursu z dnia jej wypłacenia – str. 19-20 protokołu kontroli.

Stwierdzone uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości jednostek budżetowych. Przyczyną nieprzestrzegania w jednostce zasady memoriału były błędne zalecenia pokontrolne sformułowane przez służby kontrolne Urzędu Marszałkowskiego.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych, w tym za realizacje zadań z zakresu kontroli zarządczej, spoczywa na Pani Dyrektor, zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870, ze zm.).

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywają na głównym księgowym, stosownie do zakresu czynności. Prawa i obowiązki głównego księgowego określa art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Zobowiązanie głównego księgowego do wyeliminowania uchybień w zakresie ewidencji operacji w księgach rachunkowych, poprzez:

a) dokonywanie zapisów na koncie 130 wyłącznie na podstawie wyciągów bankowych oraz zgodnie z danymi tych wyciągów, w celu zachowania pełnej zgodności między księgowaniami jednostki i księgowaniami banku; wyjątkiem w zakresie dokonywania zapisów na koncie 130 zgodnie na podstawie wyciągów bankowych jest wyłącznie techniczny zapis ujemny po obu stronach konta dokonywany w celu zachowania czystości obrotów,

b) ewidencjonowanie operacji w zakresie zobowiązań i kosztów na koniec roku budżetowego zgodnie z zasadą memoriału; ujęcie w księgach 2016 r. kwoty zobowiązań i kosztów w wysokości 564,53 zł oraz dokonanie stosownej korekty sprawozdania Rb-28S za 2016 r.,

c) prowadzenie konta 221 i dokonywanie na nim przypisów należności jednostki wynikających z wystawionych faktur i rachunków.

2. Wypłacanie delegowanym pracownikom zaliczki na niezbędne koszty podróży i pobytu poza granicami kraju.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

           Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

                 Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

           w Białymstoku

Do wiadomości:

Zarząd Województwa Podlaskiego