Kontrola doraźna gospodarki finansowej

przeprowadzona w Powiatowym Urzędzie Pracy w Augustowie

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Suwałkach

           Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 31 marca 2017 roku (znak: RIO.V.6003-2/17), o treści jak niżej:

Pan

Andrzej Krzywicki

Dyrektor

Powiatowego Urzędu Pracy

w Augustowie

           Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku przeprowadziła, na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 561), doraźną kontrolę Powiatowego Urzędu Pracy w Augustowie w zakresie wyłaniania ośrodka nauki jazdy jako wykonawcy szkoleń osób bezrobotnych organizowanych przez PUP

           Kontroli poddano prawidłowość przeprowadzenia zapytania ofertowego na:

- wybór ośrodka nauki jazdy na przeprowadzenie szkoleń osób bezrobotnych w 2012 r;

- przeszkolenie do 5 osób bezrobotnych w zakresie „Kwalifikacji wstępnej przyspieszonej dla kierowców wykonujących transport drogowy w zakresie kategorii C” w 2012 r.;

- przeszkolenie osoby bezrobotnej w zakresie „Prawa jazdy C” i „Kwalifikacji wstępnej przyspieszonej dla kierowców wykonujących transport drogowy w zakresie przewozu rzeczy” w 2016 r.

           Stwierdzono, że Powiatowy Urząd Pracy w Augustowie nie miał obowiązku stosowania procedur ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2164, ze zm.) do wyboru wykonawców wymienionych wyżej szkoleń, bowiem ich wartość nie przekraczała obowiązujących w czasie udzielania zamówień kwot określonych w art. 4 pkt 8 tej ustawy.

W PUP obowiązywały wewnętrzne regulaminy udzielania zamówień publicznych, do których nie stosuje się procedur Prawa zamówień publicznych, wprowadzone:

- zarządzeniem Pana Dyrektora Nr 10/2010 z dnia 31 grudnia 2010 r. dla zamówień o wartości nieprzekraczającej w złotych równowartości 14.000 euro,

- zarządzeniem Pana Dyrektora Nr 6/2016 z dnia 19 lutego 2016 r. dla zamówień o wartości nieprzekraczającej w złotych równowartości 30.000 euro (nowe zarządzenie wydano dopiero 19 lutego 2016 r., mimo że zmiana kwoty określonej przepisem art. 4 pkt 8 Prawa zamówień publicznych na 30.000 euro weszła w życie 16 kwietnia 2014 r.) – str. 3-5 protokołu kontroli.

Analiza zgodności dokumentacji zapytań ofertowych na wyżej wymienione zamówienia z obowiązującymi w PUP w procedurami wewnętrznymi, a także ocena przeprowadzonych postępowań pod kątem zapewnienia realizacji zasady wynikającej z art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 stycznia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870, ze zm.), wykazała:

a) brak dokumentacji poświadczającej ustalenie wartości szacunkowej zamówień, która jest warunkiem oceny prawidłowości zastosowania regulacji wewnętrznych – regulamin dla zamówień o wartości nieprzekraczającej 14.000 euro określał bowiem odmienne zasady w przypadku zamówień do 4.000 euro, od 4.001 do 8.000 euro i od 8.001 euro, a regulamin dla zamówień o wartości nieprzekraczającej 30.000 euro – do 20.000 zł, od 20.000 zł do 50.000 zł i powyżej 50.000 zł. Ponadto z regulacji wewnętrznych wynika, że wszczęcie postepowania powinno nastąpić na podstawie zatwierdzonego przez Pana Dyrektora wniosku o wszczęcie postępowania o udzielenie zamówienia. W sprawdzonych zapytaniach ofertowych wnioski takie nie były sporządzane. W złożonym w tych sprawach wyjaśnieniu wskazał Pan, że Wartość szacunkowa szkoleń na Prawo jazdy kat. C, C+E oraz Kwalifikacja wstępna w zakresie przewozu rzeczy/osób nie była określana, ponieważ w/w szkolenia traktowaliśmy jako indywidualne, realizowane na wniosek osoby bezrobotnej. (…) Ze względu na to, że jest to szkolenie indywidualne nie jesteśmy w stanie przewidzieć ile osób bezrobotnych w danym roku zgłosi się z wnioskiem o skierowanie na kurs prawo jazdy czy też na kwalifikację wstępną. (…) Przeprowadzono tryb zapytania ofertowego, aby wyłonić jednostkę szkoleniową, którą w miarę potrzeb będą zawierane umowy na organizację szkoleń w danym roku. Dlatego też nie sporządzaliśmy wniosków o dokonanie zamówienia przed realizacją każdego ze szkoleń pojawiającego się w ciągu danego roku – str. 6 i 15-16 protokołu kontroli,

b) nieokreślenie charakteru informacji i dokumentów żądanych w zapytaniach jako podlegające przedstawieniu w ofercie, w tym sankcji za ich pominięcie (np. czy ich przedłożenie jest warunkiem dopuszczenia do udziału w postępowaniu). Żądano m.in. danych w takim zakresie, jak doświadczenie zawodowe, dysponowanie placem manewrowym, ilość samochodów w dyspozycji wykonawcy, liczba zatrudnionych osób i forma ich zatrudnienia. Zawarto także postanowienie, że oferta powinna składać się z programu oraz kalkulacji kosztów – str. 6 i 12 protokołu kontroli,

c) nieokreślenie w zapytaniach kryterium (kryteriów) wyboru najkorzystniejszej oferty. Według wyjaśnienia p.o. Zastępcy Dyrektora PUP W swoich zapytaniach ofertowych dość obszernie opisujemy wymagania stawiane względem oferenta oraz wskazujemy jakie dokumenty, oświadczenia potencjalny wykonawca ma przedstawić w swojej ofercie. Wyboru firmy szkoleniowej dokonaliśmy na podstawie złożonej oferty, zawierającej informacje o koszcie poszczególnych szkoleń oraz na podstawie pozostałych dokumentów wymaganych przy złożeniu oferty. Kryteria wyboru najkorzystniejszej oferty nie były określone w odrębnym punkcie, ale na podstawie przedstawionych dokumentów sporządzony został protokół z wyboru, w którym wyszczególniono kryteria na podstawie których wybrano daną firmę szkoleniową – str. 7 i 12 protokołu kontroli.

           Kontrola zapytania ofertowego na wybór ośrodka nauki jazdy w celu przeprowadzania szkoleń osób bezrobotnych w 2012 r. (str. 7-9 protokołu kontroli) wykazała, że:

a) w ofercie Ośrodka Szkolenia Kierowców „LEWAR” Augustów brak było informacji o wpisie do Rejestru Instytucji Szkoleniowych w Wojewódzkim Urzędzie Pracy oraz kalkulacji kosztów;

b) w ofercie firmy Szkolenie Kandydatów na Kierowców Jan Sitnik Augustów brak było programu szkolenia i kalkulacji kosztów.

Jako wykonawca została wybrana oferta firmy Szkolenie Kandydatów na Kierowców Jan Sitnik, mimo zaoferowania wyższej ceny; oferta „LEWAR” nie została formalnie odrzucona. Jak wynika z ustaleń kontroli, wybrana firma zaoferowała cenę kursu na prawo jazdy kategorii C (wraz z egzaminem teoretycznym i praktycznym) w wysokości 1.682 zł (firma „LEWAR” 1.555 zł), zaś cenę kursu na prawo jazdy kategorii C + E (wraz z egzaminem praktycznym) w wysokości 1.495 zł (firma „LEWAR” 1.393 zł). W uzasadnieniu wyboru napisano: Z firmą Pana Sitnika Urząd współpracuje od wielu lat i jak dotąd współpraca zawsze układa się bardzo dobrze. Placówka szkoleniowa realizowała kursy z należytą starannością. Natomiast wszelkie kwestie wymagające dopracowania lub zmian były wprowadzane na bieżąco. Dokumentacja szkoleń była tworzona terminowo oraz zgodnie z obowiązującymi zasadami. Jednostka posiada odpowiednie zaplecze kadrowe, techniczne oraz znaczące doświadczenie w organizacji szkoleń na prawo jazdy kategorii C oraz C+E. Pod uwagę wzięto również pozytywne opinie osób bezrobotnych, które w latach ubiegłych korzystały ze szkoleń w firmie Szkolenie Kandydatów na Kierowców. Kontrola wykazała ponadto, że w notatce służbowej przy ocenie oferty firmy „LEWAR” został błędnie wpisany koszt egzaminu na prawo jazdy kat. C – wpisano kwotę 182 zł a należało wpisać 157 zł, jak to wynikało z oferty firmy.

Ustalenia kontroli wykazują zatem, że wybrano ofertę z wyższą ceną, mimo że obie uznano za spełniające warunki do wykonania zamówienia. Wskazuje to na sprzeczność z art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym wydatki publiczne powinny być dokonywane m.in. celowo i oszczędnie, a także podważa sens prowadzonego przez PUP zapytania ofertowego, które to stwierdzenie jest tym bardziej uzasadnione po uwzględnieniu opisanego niżej sposobu zawierania i realizacji w 2012 r. umów z firmą Jan Sitnik.

W 2012 r. Powiatowy Urząd Pracy zawarł z firmą Jan Sitnik 12 umów zlecenia. Kontrolujący ustalił, że w 8 umowach ceny były niezgodne ze złożoną ofertą – różnica między zawartymi umowami a cenami zawartymi w ofercie tej firmy to kwota 936 zł. Wydatki poniesione przez PUP zostały zawyżone, w porównaniu do cen wynikających z oferty, o kwotę 718 zł, natomiast 218 zł to wydatek poniesiony w wyższej wysokości przez osoby bezrobotne. Umowy podpisywane były przez Pana Dyrektora, wynagrodzenie do wypłaty zatwierdzał Pan z główną księgową, a merytorycznie zatwierdzał wydatek pracownik przeprowadzający zapytanie ofertowe.

W wyjaśnieniu w sprawie zawierania umów przewidujących ceny niezgodne z ofertą wskazał Pan, że Jednostka szkoleniowa, która została wyłoniona do realizacji szkoleń na zlecenie Urzędu, każdorazowo przed podpisaniem kolejnej umowy na organizację szkolenia przedstawiała dokumenty dotyczące danego kursu, m.in. kalkulację kosztów. Pracownik merytoryczny zasugerował się złożoną kalkulacja i pewien, że jest ona zgodna ze złożoną ofertą przygotował umowę – zlecenie dotyczącą przeprowadzenia szkolenia. W związku z tym, że pracownik merytoryczny nie dokonał weryfikacji ceny szkolenia przedstawianej przed rozpoczęciem szkolenia ze złożoną ofertą, umowy zostały zawarte na kwotę wyższą niż ta przedstawiona w ofercie. Przy zawieraniu umów skupiliśmy się na pozostałych warunkach umowy, a pominęliśmy ten czynnik cenowy, sugerując się tym, że podana cena jest ceną zgodna z przedstawiona wcześniej ofertą – str. 10-11 protokołu kontroli.

           Kontrola prawidłowości przeprowadzenia w 2012 r. zapytania ofertowego na przeszkolenie do 5 osób bezrobotnych w zakresie „Kwalifikacja wstępna przyspieszona dla kierowców wykonujących transport drogowy w zakresie kategorii C” (str. 11 protokołu kontroli) wykazała, że dwóch oferentów nie przedstawiło wszystkich dokumentów przewidzianych w treści zapytania (jeden kalkulacji kosztów i programu szkolenia, a drugi tylko kalkulacji). Ich oferty nie zostały wybrane, o czym firmy te poinformowano. Wybrano ofertę z najniższą ceną.

           Z kolei kontrola prawidłowości przeprowadzenia w 2016 r. zapytania ofertowego na przeszkolenie osoby bezrobotnej w zakresie „Prawa jazdy kat. C” i „Kwalifikacji wstępnej przyspieszonej dla kierowców wykonujących transport drogowy w zakresie przewozu rzeczy” wykazała, że oferta Ośrodka Szkolenia Kierowców „LEWAR” zawierała ogólną kwotę szkolenia, bez wyszczególnienia kosztu szkolenia, egzaminu i materiałów szkoleniowych. Do oferty „LEWAR” dołączono zaświadczenie o wpisie do rejestru przedsiębiorców prowadzących w województwie podlaskim ośrodek szkolenia kierowców wykonujących przewóz drogowy, które dotyczyło Ośrodka Szkolenia Kierowców ALFA Białystok. W ofercie formy „LEWAR” brak umowy o współpracy z Ośrodkiem Szkolenia Kierowców ALFA czy innego dokumentu uzasadniającego załączenie tego zaświadczenia. W protokole z wyboru wykonawcy wskazano, że firma „LEWAR” (…) nie posiada odpowiednich uprawnień, z związku z czym nie ma możliwości zawarcia umowy na organizację szkoleń z ta firmą. Niezależnie od wykazanych wyżej braków w ofercie „LEWAR” (skutek tych braków w postaci np. sankcji odrzucenia oferty nie został określony w zapytaniu) należy wskazać, że zaproponowana przez tę firmę cena szkolenia wynosiła łącznie 4.080 zł, zaś cena wybranego wykonawcy 4.325 zł – str. 12-13 protokołu kontroli.

Stwierdzone nieprawidłowości były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania wewnętrznych procedur udzielania zamówień publicznych i nieprawidłowego funkcjonowania kontroli zarządczej, skutkującego naruszeniem ogólnych zasad dokonywania wydatków publicznych wynikających z ustawy o finansach publicznych.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Panu Dyrektorze, jako kierowniku jednostki, zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Dokumentowanie ustalenia wartości szacunkowej zamówienia, mając na uwadze możliwość potwierdzenia prawidłowości zastosowania procedur wynikających z regulacji wewnętrznych.

2. Przestrzeganie wewnętrznych procedur wyłaniania wykonawców zamówień publicznych o wartości nieprzekraczającej 30.000 euro.

3. Określanie w zapytaniach ofertowych charakteru wymagań stawianych wykonawcom w zakresie podawanych przez nich informacji i przedstawianych dokumentów, mając na względzie w szczególności wskazanie, które z informacji i dokumentów będą skutkowały odrzuceniem oferty w przypadku ich nieprzedstawienia.

4. Wskazywanie w zapytaniach ofertowych kryterium (kryteriów) wyboru najkorzystniejszej oferty, mając na uwadze, że w szczególności powinna to być najniższa cena oferty spełniającej wymagania określone przez zamawiającego.

5. Zawieranie w umowie z wykonawcą ceny zgodnej z treścią oferty.

6. Rozważenie podjęcia działań w celu rozliczenia kwoty 936 zł z wykonawcą zamówienia lub z osobami odpowiedzialnymi za zawyżenie wydatków na szkolenie kierowców względem oferty złożonej przez wykonawcę.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Suwałkach, w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

           Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

                Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

          w Białymstoku

Do wiadomości:

1.Zarząd Powiatu Augustowskiego

2. Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

Zespół w Suwałkach