Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Starostwie Powiatowym w Łomży

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Łomży

           Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 15 listopada 2017 roku (znak: RIO.IV.6001-7/17), o treści jak niżej:

Pani

Elżbieta Parzych

Starosta Łomżyński

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej powiatu łomżyńskiego za 2016 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Starostwie Powiatowym w Łomży na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 561) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania powiatu oraz jego jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie składnikami majątku, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi powiatu.

           W zakresie zagadnień organizacyjnych stwierdzono postanowienia niezgodne z przepisami prawa w treści statutu powiatu uchwalonego w dniu 4 grudnia 2013 r., który w § 70 ust. 2 stanowi, że: „Budżet powiatu jest corocznym planem finansowym obejmującym dochody i wydatki oraz przychody i rozchody powiatu. Uchwała budżetowa zawiera także plany przychodów i wydatków zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych, jednostek budżetowych i funduszy celowych oraz dochodów własnych jednostek budżetowych”. Należy wskazać, że od 2011 r. w systemie finansów samorządowych nie funkcjonują gospodarstwa pomocnicze oraz fundusze celowe – art. 87 ust. 1 pkt 3 i art. 90 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241 ze zm.) w zw. z art. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077). Ponadto powiat nie utworzył żadnej jednostki organizacyjnej w formie zakładu budżetowego – str. 3 protokołu kontroli.

W treści instrukcji inwentaryzacyjnej, stanowiącej załącznik nr 7 do zarządzenia Nr 43/2014 Pani Starosty z dnia 31 grudnia 2014 r., postanowiono, że za prawidłowe przeprowadzenie inwentaryzacji odpowiedzialny jest kierownik jednostki z wyłączeniem odpowiedzialności za przeprowadzenie inwentaryzacji w formie spisu z natury. Regulacja taka jest sprzeczna z art. 4 ust. 5 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2016 r. poz. 1047, ze zm.), który stanowi, że „kierownik jednostki, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej, ponosi odpowiedzialność za wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości określonych ustawą, w tym z tytułu nadzoru, również w przypadku, gdy określone obowiązki w zakresie rachunkowości – z wyłączeniem odpowiedzialności za przeprowadzenie inwentaryzacji w formie spisu z natury – zostaną powierzone innej osobie lub przedsiębiorcy, o którym mowa w art. 11 ust. 2, za ich zgodą. Przyjęcie odpowiedzialności przez inną osobę lub przedsiębiorcę powinno być stwierdzone w formie pisemnej” – str. 6 protokołu kontroli.

           Analizując rozrachunki ujęte w zestawieniu obrotów i sald budżetu za 2016 r. oraz w bilansie z wykonania budżetu na koniec 2016 r. stwierdzono, że na koncie 240 „Pozostałe rozrachunki”, w korespondencji z kontem 909 „Rozliczenia międzyokresowe”, ujęto zobowiązanie na kwotę 46.552,73 zł, określone decyzją Marszałka Województwa Podlaskiego z 27 października 2016 r., dotyczące zwrotu przez powiat łomżyński części dotacji udzielonej w 2015 r. na budowę ciągu pieszo-rowerowego w pasie drogi powiatowej Stara Łomża – Siemień. W trakcie kontroli realizacji projektu instytucja pośrednicząca stwierdziła, że powiat łomżyński nieprawidłowo, tj. z naruszeniem postanowień umowy, naliczył karę w związku z nieterminową realizacją przedmiotu zmówienia. Od decyzji tej powiat złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku, które decyzją z 9 maja 2017 r. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z 11 września 2017 r. Marszałek Województwa Podlaskiego powtórnie określił kwotę zobowiązania w wysokości 46.552,73 zł i zobowiązał powiat do zwrotu należności wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia 22 czerwca 2016 r. (odsetki na dzień 30 września 2017 r. to kwota 4.755 zł). W dniu 25 września 2017 r. powiat ponownie złożył odwołanie do SKO w Białymstoku.

           Mając na uwadze, że omówione wyżej zobowiązanie jest zobowiązaniem z tytułu wydatków, należy wskazać, że nie ma uzasadnienia ujmowanie go w ewidencji budżetu. Zgodnie z zasadą realizacji budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wszystkie wydatki budżetu powinny być ujęte w planach finansowych jednostek budżetowych – art. 249 ust. 3 ustawy o finansach publicznych. W księgach tych jednostek muszą być zatem ujęte zrealizowane wydatki (na koncie 130 „Rachunek bieżący jednostki”) i zobowiązania ich dotyczące, aby umożliwić sporządzenie jednostkowego sprawozdania Rb-28S i ujęcie w ewidencji kosztów dotyczących tych wydatków (zobowiązań z ich tytułu). Plan wydatków na realizację tego zobowiązania przewidziano w budżecie na 2016 r. w wysokości 46.553 zł (w par. 6660 „Zwroty dotacji oraz płatności wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem lub wykorzystanych z naruszeniem procedur…”), co potwierdza, że kontrolowana jednostka również traktowała to zobowiązanie jako dotyczące wydatków, a zatem zobowiązanie, które nie może być księgowane w ewidencji budżetu. Dla powyższego wniosku nie ma znaczenia, iż zobowiązanie to posiada charakter sporny, a zatem nie podlegało wykazaniu w sprawozdaniu Rb-28S Starostwa, jak to wynika z § 9 ust. 2 pkt 4 załącznika nr 39 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1015, ze zm.) – str. 10-12 protokołu kontroli.

Ponadto weryfikacja danych wynikających z ksiąg wykazała, że:

a) z faktury wystawionej przez wykonawcę robót geodezyjnych na kwotę 26.900 zł potrącono, w związku z nieterminowym wykonaniem zadania, karę umowną w kwocie 3.819,80 zł, pomniejszając wypłacone wykonawcy wynagrodzenie określone w umowie i fakturze. Środki nieprzeznaczone na opłacenie wynagrodzenia wykonawcy – w związku z dokonanym potrąceniem – przelano z rachunku wydatków Starostwa na rachunek budżetu, ujmując wpływ na rachunek budżetu jako rzekomo zrealizowane dochody. Należy wskazać, że powiat nie zrealizował kasowo na rachunku bankowym wpłaty od wykonawcy z tytułu kar umownych, a także nie wypłacił całości wynagrodzenia na rzecz wykonawcy. W praktyce zatem po stronie dochodów i wydatków ujęto dodatkowo kwotę 3.819,80 zł, o którą zawyżono dochody i wydatki budżetu powiatu w 2016 r. Zapisy księgowe skutkujące powstaniem rzekomych dochodów i wydatków w tej samej wysokości zostały dokonane wbrew rzeczywistemu przebiegowi operacji gospodarczej – brak bowiem dochodów z tytułu kar i wydatków z tytułu przelewu na rachunek wykonawcy udokumentowanych wyciągami bankowymi. Tworząc dodatkowe kwoty dochodów i wydatków poprzez przelewy między własnymi rachunkami naruszono zasadę kasowego ustalania dochodów i wydatków budżetu, o której mowa w § 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont… (Dz. U. z 2017 r. poz. 760) oraz art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z rzeczywistym przebiegiem operacji gospodarczej kwota 3.819,80 zł powinna zostać odprowadzona z rachunku Starostwa do budżetu powiatu jako niewykorzystane środki na wydatki – str. 64-65 protokołu kontroli,

b) w 2016 r. poniesiono wydatki tytułem odszkodowania dla zwolnionego Sekretarza Powiatu, które orzekł Sądu Rejonowy w Łomży wyrokiem z dnia 30 września 2015 r. Odszkodowanie wynosiło 19.980 zł, zaś koszty procesu 4.116 zł (razem 24.276 zł). Kwotę 6.660 zł wypłacono w 2015 r. (w zakresie tej kwoty wyrokowi nadano rygor natychmiastowej wykonalności), zaś pozostałe 17.616 zł w dniu 4 stycznia 2016 r. Wyrok Sądu Rejonowego utrzymał w mocy Sąd Okręgowy w Łomży wyrokiem z dnia 18 grudnia 2015 r. Kwoty 17.616 zł zasądzonej prawomocnym wyrokiem nie ujęto jako zobowiązania w księgach rachunkowych 2015 roku, a w efekcie w sprawozdaniach Rb-28S i Rb-Z jako zobowiązania wymagalnego. Stosownie do art. 20 ust. 1 ustawy o rachunkowości, do ksiąg rachunkowych okresu sprawozdawczego należy wprowadzić, w postaci zapisu, każde zdarzenie, które nastąpiło w tym okresie sprawozdawczym, natomiast art. 6 ust. 1 tej ustawy nakazuje ujęcie do ksiąg danego roku wszystkich kosztów dotyczących danego roku, niezależnie od terminu ich zapłaty. Z wyjaśnienia Skarbnika Powiatu wynika, że w dniu 7 stycznia 2016 r. uzyskała ona wiedzę o dokonaniu przelewu w dniu 4 stycznia 2016 r. (w tym dniu była nieobecna); przelew został dokonany na podstawie pisma Sekretarza. Dalej Skarbnik wskazuje: W grudniu 2015 r. nie otrzymałam wyroku sądu, nie otrzymałam wniosku o wprowadzenie zmian do budżetu, ani też żadnej informacji o przewidywanym wydatku, dlatego też powyższe zdarzenie ujęto w księgach rachunkowych okresu, w którym otrzymano dokumenty i nastąpiła płatność – str. 54 protokołu kontroli. Okoliczności przywołane w wyjaśnieniu nie wskazują, aby istniały podstawy do zaniechania księgowania zobowiązań i kosztów w księgach 2015 r.

Badając zagadnienia związane z zadłużeniem powiatu stwierdzono, że umową z 29 września 2015 r. zaciągnięto przewidziany uchwałą budżetową na 2015 r. kredyt w wysokości 1.000.000 zł na sfinansowanie części planowanego deficytu budżetu (koszt kredytu stanowiący szacunkową wartość zamówienia to 84.000 zł, zaś oferta przewidywała cenę 56.685,27 zł).

Planowany deficyt na 2015 r. wynosił 3.347.327 zł i miał być pokryty wymienionym kredytem oraz nadwyżką z lat ubiegłych w wysokości 2.347.327 zł. Faktycznie osiągnięty deficyt za 2015 r. wyniósł 747.097,55 zł, a więc o 2.600.229,45 zł mniej od planowanego. Wpływ na wynik budżetu za 2015 r. miała przede wszystkim realizacja wydatków – wykonano wydatki niższe od planu o 2.593.805,51 zł. Podkreślenia wymaga też, że stan środków na rachunku budżetu w dniu 31 grudnia 2015 r. wyniósł 2.762.237,56 zł, a w czasie podpisywania umowy kredytu (30 września 2015 r.) – 3.298.469,29 zł. Według sprawozdania Rb-NDS za III kwartały 2015 r., na dzień 30 września 2015 r. realizacja budżetu wykazywała nadwyżkę w wysokości 3.330.292,96 zł. Przedstawione okoliczności wskazują, że wnikliwa analiza wykonania budżetu w trakcie 2015 r. powinna doprowadzić do wniosku o braku konieczności zaciągania kredytu w wysokości 1.000.000 zł w celu sfinansowania deficytu budżetu we wrześniu 2015 r. Faktycznie osiągnięty deficyt za 2015 r. był ponad 3-krotnie niższy od samej tylko kwoty nadwyżki z lat ubiegłych, którą planowano w budżecie przeznaczyć na sfinansowanie planowanego deficytu. Zaciągnięcie kredytu generuje wydatki budżetu powiatu na obsługę powstałego zadłużenia, jak zaś stanowi art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, wydatki publiczne powinny być ponoszone w sposób celowy i oszczędny – str. 14-17 protokołu kontroli.

W przedmiocie dochodów budżetu powiatu z najmu lokali użytkowych znajdujących się w budynku Starostwa stwierdzono, że pobierana od najemców ryczałtowa opłata, określana jako czynsz, ma zawierać w sobie zwrot kosztów mediów, a w szczególności energii elektrycznej i cieplnej, wywozu nieczystości, wody, odprowadzania ścieków, monitoringu i ochrony. Ryczałtowe opłaty pobierane były w jednakowej wysokości przez 3 lata, czyli cały okres trwania umów z najemcami, mimo różnych kosztów mediów ponoszonych przez powiat w poszczególnych latach. Jak wynika z ustaleń kontroli, np. koszty energii cieplnej w 2014 r. wyniosły 92.935,92 zł, a w 2016 r. 118.937,04 zł.

Należy wskazać, że tak skonstruowane umowy nie określają w istocie stawki czynszu rozumianej jako należność wynajmującego za prawo korzystania przez najemcę z lokalu. Czynsz stanowi istotę umowy najmu, jak to wynika z art. 659 § 1 Kodeksu cywilnego. Odrębnym rodzajem należności powiatu od najemcy są ponoszone przez powiat – za najemcę – koszty utrzymania lokalu (dostarczanych do niego mediów), które najemca zobowiązany jest ponieść w całości. Do zadań powiatu nie należy bowiem ponoszenie kosztów funkcjonowania innych podmiotów, w tym prowadzących działalność gospodarczą. Prawidłowo, kwoty wpłacone przez najemcę lokalu służące pokryciu ponoszonych przez powiat kosztów utrzymania i eksploatacji lokalu powinny być zarachowane na zwrot (wznowienie) wydatków w odpowiedniej podziałce klasyfikacji budżetowej wydatków. Z ustaleń kontroli nie wynika, aby możliwe było ustalenie, w jakim stopniu pobierany „czynsz” wystarcza na pokrycie rzeczywistych kosztów eksploatacyjnych, będących następstwem prowadzenia działalności prowadzonej w wynajmowanych pomieszczeniach. Zwrócenia uwagi wymaga, że w przypadku gdy odpłatność pokrywałaby wyłącznie koszty eksploatacyjne, świadczyłoby to, że w sensie ekonomicznym nie ustalono należności powiatu z tytułu czynszu za najem lokali.

Uchwała Nr XV/82/2000 Rady Powiatu Łomżyńskiego z dnia 27 czerwca 2000 r. (ze zm.) stanowi w § 10 ust. 5, że „Przedmiotem przetargu na najem lub dzierżawę jest roczna lub miesięczna stawka czynszu za 1 m2…”. Z kolei § 11 ust. 2 pkt 4 uchwały przewiduje, że projekt umowy najmu powinien między innymi zawierać zasady aktualizacji stawki czynszu na wypadek spadku siły nabywczej pieniądza. Jak wykazała kontrola, w praktyce waloryzacji poddawano ryczałtowa kwotę odpłatności za najem lokali, mającą według umów składać się z czynszu i zwrotu kosztów za media, przy czym wysokość żadnego ze składników odpłatności nie jest znana – str. 29-31 protokołu kontroli.

W przedmiocie zaciągania zobowiązań stwierdzono, że:

a) na 6 umowach, w próbie objętej kontrolą, brak było kontrasygnaty Skarbnika Powiatu, wbrew wymaganiom art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1868), zgodnie z którym, jeżeli czynność prawna może spowodować powstanie zobowiązań majątkowych, do jej skuteczności potrzebna jest kontrasygnata skarbnika powiatu lub osoby przez niego upoważnionej – str. 17-18 protokołu kontroli,

b) w umowie o udzielenie miastu Łomża dotacji w wysokości 2.000 zł z przeznaczeniem na nagrodę na XXIX Międzynarodowym Festiwalu Teatralnym „WALIZKA” nie określono terminu wykorzystania dotacji oraz terminu i sposobu rozliczenia udzielonej dotacji, czym naruszono przepisy art. 250 pkt 2 i 3 ustawy o finansach publicznych – str. 45-46 protokołu kontroli.

Badając wydatki na wynagrodzenia stwierdzono, że przyznawała Pani dodatki specjalne niektórym pracownikom jako świadczenia o charakterze stałego składnika wynagrodzenia, podczas gdy zgodnie z art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 902, ze zm.) dodatek specjalny może zostać przyznany pracownikowi z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań. Przywołany przepis przesądza, że dodatek specjalny jest świadczeniem o charakterze okresowym, zaś podstawą jego przyznania jest czasowe wystąpienie sytuacji zwiększenia obowiązków lub powierzenia dodatkowych zadań. 

Tymczasem kontrola wykazała, że Wicestaroście dodatki specjalne były przyznawane kolejnymi pismami nieprzerwanie od 5 grudnia 2014 r. do czasu przeprowadzenia niniejszej kontroli (pisma dotyczyły okresów 1 roku). Jako uzasadnienie przyznania dodatków w pismach podawano „z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych”, bez wskazania zakresu (rodzaju) zwiększenia tych obowiązków. Należy przy tym wskazać, że Wicestarosta został powołany na stanowisko z dniem 5 grudnia 2014 r., a zatem dodatek został mu przyznany od dnia nawiązania stosunku pracy.

W przypadku dodatków specjalnych dla Sekretarza Powiatu stwierdzono, że w pismach je przyznających podawano jako uzasadnienie „z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych”, bez wskazania zakresu (rodzaju) zwiększenia tych obowiązków. Dodatki przyznawane były – jak wynika z ustaleń kontroli – w okresie od 1 lutego 2016 r. do 31 sierpnia 2016 r., a następnie, kolejnymi pismami, nieprzerwanie w okresie od 1 października 2016 r. do 30 czerwca 2017 r.

W podobny sposób zostały przyznane dodatki specjalne Skarbnikowi Powiatu (kolejnymi pismami, nieprzerwanie w okresie od 1 października 2016 r. do 30 czerwca 2017 r.). Jako uzasadnienie wskazywano w pismach „z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych”, bez wskazania zakresu (rodzaju) zwiększenia tych obowiązków.

W wyjaśnieniu złożonym w sprawie podstaw przyznawania dodatków specjalnych opisała Pani szczegółowo sytuacje świadczące o zwiększeniu obowiązków służbowych poszczególnych pracowników. W odniesieniu do Wicestarosty wskazuje Pani przede wszystkim na nadzór nad przygotowaniem i realizacją różnego rodzaju projektów, a w okresie od 5 grudnia 2016 r. do 30 listopada 2017 r. także na (…) kierowanie pracą w Wydziale Rolnictwa, Ochrony Środowiska i Budownictwa w związku z długotrwałą nieobecnością (chorobą) Naczelnika Wydziału (…). W przypadku Sekretarza zwiększenie obowiązków służbowych uzasadnia Pani powstałymi wakatami na niektórych stanowiskach, zaś w przypadku Skarbnika faktem przebywania pracownicy księgowości na urlopie macierzyńskim – str. 39-42 protokołu kontroli.

W zakresie zagadnień związanych z odbywaniem podróży służbowych, w tym samochodem służbowym, stwierdzono w badanym okresie IV kwartału 2016 r. wyjazdy odbywane samochodem służbowym przez Panią Starostę i Wicestarostę m.in. do Warszawy, Białegostoku, Tykocina czy Łap, w związku z którymi kontrolującemu nie okazano poleceń wyjazdu służbowego. Nie jest zatem udokumentowane określenie przez pracodawcę miejsca rozpoczęcia i zakończenia podróży i środka lokomocji, wbrew przepisom § 3 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz. U. z 2013 r. poz. 167), a także służbowego celu wyjazdu. Zagadnienie odbywania podróży przez Starostę i Wicestarostę bez formalnego delegowania było przedmiotem ustaleń na poprzedniej kontroli kompleksowej. Zalecenie pokontrolne w tym zakresie nie jest zatem realizowane – str. 43-44 protokołu kontroli.

Kontrola stosowania klasyfikacji budżetowej wydatków, w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1053, ze zm.), wykazała, że wydatek w kwocie 25.810,73 zł dotyczący wykonania uproszczonych planów urządzenia lasów na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2017 r. poz. 788, ze zm.) ujęto w dziale 900 „Gospodarka komunalna i ochrona środowiska”, rozdziale 90008 „Ochrona różnorodności biologicznej i krajobrazu”, zamiast w dziale 020 „Leśnictwo”. Jak stanowi art. 6 ust. 1 pkt 7 ustawy o lasach, uproszczony plan urządzenia lasu jest dokumentem określającym m.in. podstawowe zadania dotyczące gospodarki leśnej – str. 50 protokołu kontroli.

           Ustalenia kontroli wynikające z analizy sprawozdania o zamówieniach publicznych udzielonych w 2016 r. wskazują na nieprawidłowe wykazanie danych dotyczących zamówień na usługi o wartości przekraczającej kwotę, o której mowa w art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1579) i mniejszej od kwot określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 8 tej ustawy. Jak wynika z ustaleń zawartych na str. 55-56 protokołu kontroli, w sprawozdaniu:

- wykazano kwotę 26.900 zł dotyczącą umowy zawartej w 2015 r.

- wykazano jako 4 postępowania jedno postępowanie, w którym dopuszczono składanie ofert częściowych (możliwość ta dotyczyła 4 części zamówienia).

           Stosownie do przepisów § 1 pkt 3 lit. a) rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 15 grudnia 2016 r. w sprawie informacji zawartych w rocznym sprawozdaniu o udzielonych zamówieniach, jego wzoru oraz sposobu przekazywania (Dz. U. z 2016 r. poz. 2038), w przypadku omawianych zamówień wykazaniu w sprawozdaniu podlega liczba postępowań zakończonych udzieleniem zamówienia oraz wartość zawartych umów, bez podatku od towarów i usług. Należy wskazać, że okoliczność jednego ogłoszenia o przetargu przesądza o fakcie prowadzenia jednego postępowania, niezależnie od dopuszczonej przez zamawiającego liczby ofert częściowych (art. 40 ust. 1 Prawa zamówień publicznych).

Analizując dokumentację techniczną dotyczącą termomodernizacji budynków Starostwa Powiatowego w Łomży stwierdzono, że w przedmiotach robót nie wskazano pozycji specyfikacji technicznej wykonania i odbioru robót budowlanych, zawierającej wymagania dla danej pozycji przedmiaru. Wymóg tego wskazania wynika z § 10 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy dokumentacji projektowej, specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych oraz programu funkcjonalno-użytkowego (Dz. U. z 2013 r. poz. 1129) wydanego na podstawie art. 31 ust. 4 Prawa zamówień publicznych – str. 60 protokołu kontroli.

Kontrola gospodarki materiałami wykazała, że nie wystąpiły zapisy na koncie 310 „Materiały”. Jak wynika z ustaleń zawartych na str. 69 protokołu kontroli, według stanu na koniec 2016 r. w posiadaniu Starostwa znajdowały się m.in. następujące rzeczowe aktywa obrotowe:

- paliwo w samochodzie o wartości o wartości 276,60 zł ustalonej w wyniku inwentaryzacji,

- tablice rejestracyjne do pojazdów o wartości 3.866,22 zł,

- nalepki kontrolne (776,45 zł), pozwolenia czasowe (1.101,60 zł), znaki legalizacyjne (4.189,50 zł), znaki na tablice tymczasowe (38,80 zł) – według ewidencji znajdującej się w Wydziale Komunikacji Starostwa.

Unormowania wewnętrzne dotyczące ewidencji wymienionych składników zawarte są w zarządzeniu Nr 43/1014 Pani Starosty z dnia 31 grudnia 2014 r.; na str. 14 wprowadzonych zarządzeniem zasad rachunkowości postanowiono, że: „Ewidencję w zakresie tablic rejestracyjnych i druków komunikacyjnych prowadzi Wydział Komunikacji (zgodnie z rejestracją pojazdów) a dzienników budów w Wydziale Rolnictwa, Ochrony Środowiska i Budownictwa. Wartość materiałów bezpośrednio po zakupie odpisywana będzie w koszty. Niezużyte materiały zaewidencjonowane na koncie 401, nie będą aktywowane na koncie 310 „Materiały” takie jak: materiały biurowe, paliwo do samochodu i do agregatu na podtrzymanie prądu w budynku w razie awarii. Niezużyte wartości nie mają istotnego wpływu na sytuację majątkową, finansową i wynik finansowy jednostki, ponieważ stany na koniec każdego roku powtarzają się (nie przekraczają 3.500 zł)”. Z zacytowanego fragmentu regulacji wewnętrznych wynika, że tablice rejestracyjne do pojazdów i znaki legalizacyjne powinny być ujęte na koniec roku na koncie 310, ponieważ nie zostały wymienione jako materiały, które „nie będą aktywowane na koncie 310 (…)”. Z kolei z opisu konta 310 w zakładowym planie kont wynika, że na stronie Wn tego konta ujmuje się wartość ustalonych w wyniki inwentaryzacji materiałów, które były rozchodowane w momencie zakupu, a nie zostały do końca roku zużyte. W tym miejscu wskazać też należy na sprzeczność przepisów wewnętrznych, ponieważ w treści załączonych do protokołu kontroli regulacji wewnętrznych wprowadzonych zarządzeniem z 31 grudnia 2014 r. wskazano (bezpodstawnie, niezgodnie z zasadami funkcjonowania kont), że ustalona na koniec roku wartość niezużytych materiałów ustalonych na podstawie spisu z natury ma być ujmowana na koncie 234 „Pozostałe rozrachunki z pracownikami”.

Stwierdzone w wyniku kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania lub błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości jednostek sektora finansów publicznych oraz niewłaściwego funkcjonowania kontroli zarządczej.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Starostwa Powiatowego jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Staroście jako kierowniku jednostki, stosownie do art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz art. 35 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Przygotowywanie projektów uchwał Rady Powiatu należy do zadań Zarządu Powiatu, którego jest Pani Przewodniczącym, stosownie do art. 32 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

Wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości należy do Skarbnika Powiatu, zgodnie z art. 54 ustawy o finansach publicznych oraz postanowieniami zakresu czynności.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Podjęcie działań w celu przedłożenia przez Zarząd Powiatu Radzie Powiatu projektu zmiany statutu powiatu dostosowującej jego postanowienia do zgodności z obowiązującą ustawą o finansach publicznych.

2. Dostosowanie postanowień instrukcji inwentaryzacyjnej do zgodności z art. 4 ust. 5 ustawy o rachunkowości w zakresie odpowiedzialności Pani Starosty za przeprowadzanie inwentaryzacji.

3. Zobowiązanie Skarbnika Powiatu do wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) księgowanie zobowiązań z tytułu wydatków wyłącznie w ewidencji Starostwa jako jednostki budżetowej; zaniechanie ujmowania tego typu zobowiązań w ewidencji budżetu,

b) przeniesienie z ewidencji budżetu do ewidencji Starostwa zobowiązania wobec Urzędu Marszałkowskiego w wysokości 46.552,73 zł; ujęcie go w ewidencji Starostwa zapisem Wn 761 „Pozostałe koszty operacyjne” – Ma 240 „Pozostałe rozrachunki”,

c) zaprzestanie dokonywania między rachunkami bankowymi przelewów niemających uzasadnienia w treści dokumentów obrazujących rzeczywisty przebieg operacji gospodarczej, skutkujących zawyżeniem kwot dochodów i wydatków budżetu, 

d) przestrzeganie zasady memoriału i zasady wprowadzania do ksiąg rachunkowych okresu sprawozdawczego każdego zdarzenia, które nastąpiło w tym okresie sprawozdawczym, mając na uwadze w szczególności zapewnienie rzetelnych danych o stanie zobowiązań jednostki na koniec okresu sprawozdawczego.

4. Dołożenie należytej staranności w zakresie monitorowania faktycznej realizacji budżetu na dany rok w celu uniknięcia sytuacji zaciągania planowanych w budżecie kredytów, które w praktyce są zbędne dla zapewnienia finansowania budżetu.

5. Ustalenie odrębnie kwoty czynszu za najem lokali użytkowych, a odrębnie zasad zwrotu ponoszonych przez powiat kosztów mediów i innych kosztów związanych z korzystaniem z lokalu przez najemcę, mając na uwadze, że powinny one zapewniać pokrycie w całości ponoszonych przez powiat kosztów.

6. Przedkładanie Skarbnikowi Powiatu lub osobie przez niego upoważnionej celem kontrasygnowania dokumentów poświadczających dokonanie wszystkich czynności prawnych mogących spowodować powstanie zobowiązań majątkowych.

7. Zapewnienie, aby wszystkie umowy w sprawie udzielenia dotacji celowych z budżetu powiatu określały termin wykorzystania dotacji oraz termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji.

8. Precyzyjne uzasadnianie merytorycznych podstaw przyznania dodatku specjalnego, mając na uwadze konieczność podania dodatkowych zadań lub zwiększonych obowiązków (w stosunku do obowiązującego zakresu czynności pracownika), a także wykazania okresowego charakteru przyczyny przyznania dodatku.

9. Odbywanie przez Panią Starostę i Wicestarostę wszystkich podróży służbowych na podstawie pisemnego polecenia wyjazdu służbowego.

10. Zapewnienie prawidłowego klasyfikowania wydatków za wykonanie uproszczonych planów urządzenia lasów.

11. Prawidłowe sporządzanie sprawozdania o udzielonych zamówieniach.

12. Zapewnienie, aby w przedmiarach robót, których realizacja będzie zlecana w trybie przepisów Prawa zamówień publicznych, wskazywana była pozycja specyfikacji technicznej wykonania i odbioru robót budowlanych, zawierająca wymagania dla danej pozycji przedmiaru.

13. Jednoznaczne, zgodne z faktycznymi potrzebami jednostki i obowiązującym prawem, określenie w przepisach wewnętrznych zasad ewidencji poszczególnych grup rzeczowych składników aktywów obrotowych oraz ich przestrzeganie w bieżącej działalności.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Łomży w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

Zespół w Łomży

        Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku