Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej Gminy Stawiski

przeprowadzona w Urzędzie Miejskim w Stawiskach

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej

w Białymstoku Zespół w Łomży

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 2 kwietnia 2007 roku (znak: RIO.IV.6011 - 11/06), o treści jak niżej:

Pan Marek Waszkiewicz

Burmistrz Stawisk

         W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Stawiski, przeprowadzonej w Urzędzie Miejskim w Stawiskach na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży, stwierdzono istotne nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce. Korzystając z uprawnienia, wynikającego z art. 9 ust. 1a ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, Pan Burmistrz odmówił podpisania protokołu, przedkładając uzasadnienie swojego stanowiska. Tezy podniesione przez Pana Burmistrza w tym zakresie nie wywierają jednakże wpływu na ustalenia kontroli wynikające ze zgromadzonej dokumentacji. Stosownie do art. 9 ust. 1c ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, odmowa podpisania protokołu nie stanowi przeszkody w realizacji ustaleń kontroli.

         Zakresem kontroli objęto m. in. regulacje dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz podległych jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną, rozrachunki, wykonanie budżetu, w tym realizację wybranych dochodów i wydatków, udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi, wykonanie zaleceń pokontrolnych.

Jako szczególną kategorię nieprawidłowości należy potraktować działania Pana Burmistrza skutkujące przekroczeniem kompetencji w zakresie czynności, których realizację przepisy prawa uzależniają od uprzedniego wyrażenia woli przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Należały do nich:

a) zaciągnięcie kredytów w 2005 r. w kwocie wyższej niż wynikająca z uchwały budżetowej. Według postanowień uchwały budżetowej w 2005 r. Pan Burmistrz mógł zawrzeć umowy kredytowe do wysokości 2.236.027 zł, tymczasem zawarte zostały trzy umowy kredytowe na łączną sumę 2.541.054 zł (w dniu 2.06.2005 r. - 594.937,00 zł, w dniu 3.08.2005 r. - 370.000,00 zł, i w dniu 21.12.2005 r. - 1.576.117,00 zł), a więc w kwocie przekraczającej limit o 305.027 zł, przy czym faktyczna suma wykorzystanych środków pochodzących z zaciągniętych kredytów była wyższa od limitu określonego przez Radę o 181.027 zł – str. 49-51 protokołu kontroli.

b) dokonanie w 2005 r. sprzedaży nieruchomości gruntowych (działki nr 891/14 i nr 891/85 przy ul. Smolniki i dwóch nieruchomości przy ul. Plac Wolności w Stawiskach – nr 557/1 i nr 557/2) oraz w 2003 r. nieruchomości rolnej we wsi Cwaliny, bez formalnego umocowania przez Radę Miejską. W uchwale nr 46/XI/99 z dnia 28 kwietnia 1999 roku w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości gruntowych stanowiących własność gminy oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata przewidziano, że w przypadku sprzedaży wymagana jest zgoda Rady Miejskiej, której Pan Burmistrz w wymienionych wyżej przypadkach nie uzyskał. W stosunku do działki nr 891/14 okazano protokół wspólnego posiedzenia Komisji Rady, którego przedmiotem było „wyrażenie zgody na zbycie nieruchomości”, przy czym decyzji podejmowanych przez komisje Rady nie można uznać za wyrażenie woli przez Radę (zał. nr 6.8 do protokołu kontroli; z protokołu tego wynikają ponadto wątpliwości, czy wszelkie zamierzenia Pana Burmistrza co do zbywania nieruchomości gminnych były przedmiotem głosowania Komisji, czy też dotyczyło ono tylko sprzedaży mieszkania w Ośrodku Zdrowia, która to sprawa była przedmiotem debaty Komisji). W przypadku działki nr 891/85 również nie stwierdzono uchwały zezwalającej na zbycie nieruchomości. Treść umowy sprzedaży z 15 grudnia 2004 r. wskazuje ponadto na wprowadzenie notariusza w błąd, bowiem, jak wynika z zapisu w § 2, okazano poprzednią, nieobowiązująca już uchwałę Nr 111/XXIX/93 Rady Gminy i Miasta w Stawiskach z dnia 2 kwietnia 1993 roku w sprawie określenia zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata, przyznającą Zarządowi Miasta i Gminy Stawiski m.in. upoważnienie do samodzielnego zbywania zabudowanych nieruchomości zbędnych do realizacji ustawowych zadań gminy (§ 2 ust. 1 lit. f) uchwały), którego nie zawierała uchwała z 1999 roku, wymagając w tym zakresie zgody Rady – str. 84 protokołu kontroli, zał. nr 6.7 i 6.18 do protokołu kontroli,

c) przekazanie dotacji dla Policji w wysokości 10.000 zł (dz.754, rozdz.75405, par. 6170), którą Pan Burmistrz wprowadził do planu wydatków budżetowych na podstawie zarządzenia z dnia 31 sierpnia 2005 r. w sprawie zmian w budżecie..., w ramach przeniesień wydatków z rezerwy ogólnej. Dysponowanie rezerwą ogólną należy do kompetencji organu wykonawczego gminy z mocy obowiązującego w okresie kontrolowanym art. 116 ust. 5 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (obecnie art. 173 ust. 5 ustawy o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 r.). Nie oznacza to jednakże zniesienia zasady gospodarki finansowej, wyrażonej w art. 28 ust. 2 ustawy z 26 października 1998 r. (obecnie art. 35 ust. 2), iż jednostki sektora finansów publicznych dokonują wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków. Przepisy art. 13 ust. 3 ustawy o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) dają gminom możliwość uczestnictwa w pokrywaniu określonych wydatków Policji, wskazując jako właściwego decydenta w tym zakresie jednostkę samorządu terytorialnego. W świetle art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oznacza to, iż organem właściwym do podjęcia decyzji o przekazaniu środków i ich wysokości jest rada gminy jako organ kompetentny we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej – str. 109-110 protokołu kontroli.

Ustalenia kontroli dotyczące transakcji sprzedaży nieruchomości komunalnych w drodze przetargów (str. 76-100 protokołu kontroli) obejmują szereg nieprawidłowości naruszających przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz. U. nr 207, poz. 2108), polegających na: 

a) niepodaniu przez Pana Burmistrza do publicznej wiadomości wykazu o przeznaczeniu do sprzedaży w 2005 r. m.in. działki nr 891/14. W ten sposób naruszono postanowienia art. 35 ustawy. Niektóre działki postawione do sprzedaży w 2004 r. (w tym działka nr 891/14) nie znalazły wówczas nabywcy, jednakże w dacie przetargu zorganizowanego ponownie w 2005 r., w świetle postanowień art. 39 ustawy, wykaz ogłoszony w 2004 r. nie był już aktualny, ponieważ upłynął okres 6 miesięcy. Stosownie do art. 35 ust. 1 ustawy, informacja o wywieszeniu wykazu podawana jest do publicznej wiadomości przez ogłoszenie w prasie lokalnej oraz w inny sposób przyjęty zwyczajowo w danej miejscowości – str. 76-77 protokołu kontroli,

b) niezamieszczaniu w ogłoszeniach o przetargach wszystkich informacji przewidzianych w § 13 rozporządzenia, a mianowicie: numeru oznaczenia nieruchomości według księgi wieczystej (§ 13 pkt 1 rozporządzenia; dane te nie były zawierane także w protokołach z przetargu - § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia) oraz informacji o skutkach uchylenia się od zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości (§ 13 pkt 7 rozporządzenia) – str. 78 protokołu kontroli,

c) ustalaniu (np. w dokumentacji dotyczącej przetargu na sprzedaż działki nr 891/14 wyznaczonego na 14 października i ponownie na 3 listopada 2004 r.), iż w przetargu mogą brać udział osoby, które wpłacą wadium w dniu przetargu, podczas gdy § 4 ust. 6 rozporządzenia stanowi, iż wyznaczony termin wniesienia wadium powinien być ustalony w taki sposób, aby umożliwiał komisji przetargowej stwierdzenie, iż dokonano wpłaty, nie później niż 3 dni przed przetargiem; ponadto w zakresie dotyczącym wnoszenia wadium stwierdzono także przypadek nieprzestrzegania ustalonego terminu wnoszenia wadium – w przetargu na zbycie działki nr 891/14 mającym miejsce 27 grudnia 2005 r. termin wpłaty wadium wyznaczono na 21 grudnia, tymczasem późniejszy nabywca tej działki dokonał wpłaty dzień po wyznaczonym terminie (w dniu 22 grudnia 2005 r.), co uchybiało przepisowi § 4 ust. 1 rozporządzenia stanowiącemu, że w przetargu mogą brać udział osoby, które wniosą wadium w terminie wyznaczonym w ogłoszeniu o przetargu – str. 78-80 protokołu kontroli,

d) sporządzaniu protokołów z przetargów niezawierających informacji dotyczących niektórych kwestii spośród wyszczególnionych w § 10 rozporządzenia, w tym o obciążeniach nieruchomości, imionach i nazwiskach przewodniczącego i członków komisji przetargowego oraz dacie sporządzenia protokołu – str. 78-79 protokołu kontroli.

         Poza formalnymi naruszeniami trybu przeprowadzania przetargów i sporządzania dotyczącej ich dokumentacji stwierdzono również istotne nieprawidłowości dotyczące ograniczania kręgu podmiotów dopuszczonych do przetargu oraz zbycia działki nr 891/14 z pominięciem jej części składowej (studni głębinowej).

W zakresie dotyczącym sprzedaży działki nr 891/14 przy ul. Smolniki, dokonanej przez Pana Burmistrza w dniu 15 lutego 2006 r. stwierdzono, że według zapisu w § 1 umowy sprzedaży, stawający przed notariuszem oświadczyli, iż na działce tej znajduje się hydrofornia i ogrodzenie, co było informacją niezgodną ze stanem faktycznym, bowiem pominięto w niej studnię, która stanowiła część składową tej nieruchomości i zasadniczy element wpływający na jej wartość – w 2004 roku wyceniona została przez rzeczoznawcę na 173.235,00 zł, podczas gdy cała nieruchomość, wraz z pozostałymi częściami składowymi, na 203.924 zł, natomiast w kolejnej wycenie z 22 czerwca 2005 r. wartość studni została oszacowana na kwotę 139.349 zł (przy wartości całej nieruchomości 163.031 zł). Zbycie przedmiotowej nieruchomości poprzedziły 4 przetargi nieograniczone (2 w 2004 roku i 2 w 2005 roku), w których ceny wywoławcze ustalano na poziomie 204.000 zł, 194.000 zł, 164.000 zł i 160.000 zł oraz zaproszenie do rokowań wyznaczonych na dzień 4 listopada 2005 r. z ceną wywoławczą 66.000 zł. Wyłonienie nabywcy nastąpiło natomiast dopiero w wyniku kolejnego przetargu wyznaczonego na dzień 27 grudnia 2005 r. z ceną wywoławczą 30.000 zł, ustaloną już po wyłączeniu studni z przedmiotu przetargu (cena osiągnięta w wyniku przetargu – 30.300 zł). Racjonalnych przesłanek wyłączenia wartości studni przy ustaleniu ceny wywoławczej i przedmiotu sprzedaży nie przedstawiono. Artykuł 48 k.c. ustanawia zasadę, że do części składowych gruntu należą m.in. budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, natomiast z art. 49 k.c. wynika wyjątek, iż urządzenia służące m.in. do doprowadzania wody oraz inne urządzenia podobne nie należą do części składowych gruntu lub budynku, jeżeli wchodzą w skład przedsiębiorstwa lub zakładu. Należy wskazać, że w omawianym stanie faktycznym, uwzględniając w szczególności sprzedaż hydroforni, która jest niezbędna do poboru wody, znajdująca się na działce studnia nie mogła być uznana za urządzenie umożliwiające doprowadzanie wody, a co z tego wynika za część składową przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w świetle art. 49 k.c. Dlatego też za bezpodstawne należy uznać stwierdzenia, iż zbycie przedmiotowej nieruchomości gruntowej nie doprowadziło do przejścia własności studni na nabywcę. W istocie przeszła ona na własność nabywcy nieodpłatnie, po uprzednim podaniu błędnych informacji notariuszowi co do budowli znajdujących się na działce,

Zwrócenia uwagi wymaga również fakt, że po sprzedaży działki nr 891/14 znacząco zmalała sprzedaż wody dla nabywcy tej nieruchomości – w porównywalnych okresach (półrocznych) spadła o 246 m³ (ponad 33%), co może świadczyć, że po zakupie hydroforni przedsiębiorca korzysta ze studni jak właściciel. Wskazania wymaga, że pobór wody związany jest z kwestią odprowadzania ścieków - posesje przy ul. Smolniki podłączone są do gminnego systemu kanalizacyjnego. Okoliczność ta wymaga wyjaśnienia i ewentualnego obciążenia kosztami odbioru nieczystości z pominięciem urządzeń pomiarowych.

Dokonanie zbycia w oparciu o nieprawidłowo ustaloną cenę należy powiązać z faktem, iż 22 grudnia 2005 r. Pan Burmistrz umorzył firmie Koja, nabywcy działki nr 891/14, zaległości podatkowe na sumę 30.000 zł, tj. równą cenie wywoławczej nieruchomości w przetargu i nieznacznie mniejszej od faktycznej ceny sprzedaży (30.300 zł) ustalonej w wyniku przetargu. Należy podkreślić, że Pan Burmistrz nie umorzył całej zaległości podatkowej, lecz tylko do wysokości 30.000 zł (jak wynika z decyzji pozostała zaległość w wysokości 7.675,30 zł), co wskazuje na wyraźny związek z kwotą ceny wywoławczej zbywanej nieruchomości. Konfrontacja dat ujawniła, że przedstawiciel firmy Koja dokonał wpłaty wadium – tym samym zgłosił chęć uczestnictwa w przetargu na działkę nr 891/14 – dzień po terminie ustalonym w ogłoszeniu o przetargu, tj. w dniu 22 grudnia 2005 r., a więc w dniu, w którym wydana została decyzja umorzeniowa należności podatkowych. Decyzja nr Fn 3102-68/05 z 22 grudnia 2005 r., którą Pan Burmistrz postanowił „umorzyć III i IV raty zaległości w podatku od nieruchomości” zawiera błędy odnośnie podstawy prawnej. Błędnie powołano art. 67b § 1 lit. a) Ordynacji podatkowej (nieistniejącą jednostkę redakcyjną). Ewentualnym wytłumaczeniem błędnej podstawy może być potraktowanie jej jako pomyłki, wskutek której pominięto „pkt 3”, wymieniający cele udzielanej pomocy publicznej, w tym w lit. a) – w celu naprawienia szkód wyrządzonych przez klęski żywiołowe lub inne nadzwyczajne zdarzenia. Z dokumentacji przedstawionej przez podatnika (zał. nr 20-20.64. do protokołu) nie wynikają jednakże przesłanki wymienione w cytowanym przepisie. Wniosek o umorzenie 2 rat podatku podatnik motywował wydatkami na modernizację zakładu, załączając kopie faktur, a także innych dokumentów obrazujących inne koszty działalności zakładu (np. składki ubezpieczeniowe). Przedstawione dokumenty nie obrazują natomiast trudności finansowych firmy, które to kryterium mogłoby być podstawą udzielenia pomocy. Uzasadnienie decyzji ma ogólnikowy charakter i, tak jak w treści wniosku podatnika, wskazuje na wielkość kosztów związanych z modernizacją i innymi wydatkami dotyczącymi prowadzonej działalności jako podstawę umorzenia zaległości. Brak natomiast informacji o stanie majątkowym i kondycji finansowej wnioskodawcy, której nie badano. Sytuacja finansowa nie była jednak adekwatna do złożonego wniosku o umorzenie (w ramach pomocy de minimis), skoro podatnik posiadał środki na zakup działki nr 891/14 przy ul. Smolniki, a wcześniej także działki nr 891/85 kupionej od kontrolowanej j.s.t. w dniu 15 grudnia 2004 r. w wyniku przetargu.

Opisany stan faktyczny świadczy w istocie o praktycznie nieodpłatnym zbyciu działki nr 891/14 firmie Koja, albowiem sekwencja zdarzeń dotyczących sprzedaży działki i umorzenia ciężarów podatkowych wykazuje, iż z tego tytułu gmina nie uzyskała przysporzenia finansowego.

         Istotne nieprawidłowości związane były również z procedurą sprzedaży nieruchomości przy ul. Plac Wolności 3 w Stawiskach. Nieruchomość była przedmiotem darowizny na cele publiczne, dokonanej na rzecz kontrolowanej j.s.t. przez Starostę Kolneńskiego, działającego na podstawie zarządzenia nr 139/04 Wojewody Podlaskiego z dnia 16 listopada 2004 r. Pan Burmistrz nie przystąpił do realizacji celu publicznego związanego z przyznaną darowizną, podejmując czynności zmierzające do sprzedaży części darowanej nieruchomości, mimo zapisu w § 8 aktu darowizny, iż „w przypadku niewykorzystania darowanej nieruchomości na cel określony w § 2 i § 4 tego aktu, darowizna niniejsza podlega odwołaniu, zgodnie z dyspozycją art. 13 ust. 2 i 2a, cytowanej ustawy o gospodarce nieruchomościami.”, co też nastąpiło. Z dokumentacji wynika, że wprowadzono w błąd Wojewodę i Starostę Kolneńskiego, prowadząc korespondencję w sprawie wyrażenia zgody na odstąpienie od odwołania darowizny i zmianę celu publicznego, przy jednoczesnym podejmowaniu działań zmierzających do sprzedaży części nieruchomości na urządzenie apteki. Następnie, mimo oświadczenia Starosty Kolneńskiego (pismo z 28 września 2005 r.) wyrażającego zgodę na zmianę celu publicznego, w oparciu o zarządzenie Wojewody Podlaskiego z dnia 21 września 2005 r. w sprawie wyrażenia zgody..., w dniu 5 października 2005 r. dokonano sprzedaży przedmiotowej nieruchomości. W tej sytuacji korespondencję Pana Burmistrza z Wojewodą i Starostą należy uznać za działania służące jedynie odwleczeniu decyzji o odwołaniu darowizny w celu doprowadzenia do transakcji sprzedaży nieruchomości z przeznaczeniem na aptekę. Na zamiar sprzedaży bez względu na okoliczności wskazuje również fakt wprowadzenia w błąd Rady Miejskiej na sesji odbytej w dniu 14 marca 2005 r., iż „urządzenie apteki w tym budynku to również cel publiczny”. Cele publiczne w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami określa art. 6 tej ustawy. Radnym udzielono także błędnej informacji, iż do wyrażenia zgody na sprzedaż nie jest potrzebna uchwała (odbyło się jednakże głosowanie, którego wynik wskazywał na zgodę Rady co do zbycia nieruchomości). Należy wskazać, iż dowodem podejmowania przez Pana Burmistrza działań zmierzających jednoznacznie do sprzedaży nieruchomości z przeznaczeniem na aptekę wcześniej ustalonemu, konkretnemu podmiotowi jest – oprócz opisanych niżej warunków uczestnictwa w przeprowadzonym „przetargu” – podróż Pana Burmistrza do firmy START w Suwałkach w dniu 2 marca 2005 roku, odbyta na podstawie polecenia wyjazdu służbowego Nr 58/05 z 28 lutego 2005 r. Na druku polecenia wyjazdu służbowego Pan Burmistrz odręcznie zapisał, iż podróż do Suwałk dotyczyła „spotkania ze spółką START w/s utworzenia dodatkowej apteki na terenie Stawisk” (zał. nr 7.33a do protokołu kontroli).

Zbycie części darowanej nieruchomości stworzyło sytuację, w której niemożliwy stał się ewentualny jej zwrot. W konsekwencji Starosta Kolneński odwołał darowiznę i wystąpił przeciwko gminie na drogę sądową. Wyrokiem sądowym gmina zobowiązana została do zapłaty na rzecz Skarbu Państwa kwoty 68.500 zł, tj. kwoty uzyskanej ze sprzedaży jako wartość części darowanej nieruchomości wraz z ustawowymi odsetkami w stosunku rocznym od dnia wyrokowania do dnia zapłaty oraz 3.600 zł tytułem zwrotu kosztów procesu i 1.800 zł tytułem kosztów odwoławczych. W dniu 23 stycznia 2007 roku z powyższego tytułu poniesiono wydatek na kwotę 76.964,67 zł. Oprócz tego poniesiono dodatkowo wydatek w wysokości 4.392 zł, według rachunku adwokata, którego zatrudniono do reprezentowania gminy w tej sprawie, mimo iż Urząd zatrudnia radcę prawnego. Wydatek ten należy uznać za sprzeczny z zasadą określoną w art. 92 pkt 3, w związku z art. 129 ust. 1 ustawy o finansach publicznych (art. 138 pkt 3, w związku z art. 189 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy o finansach publicznych), w myśl której wydatków dokonuje się w sposób celowy i oszczędny.

Działania Pana Burmistrza, podejmowane wobec nieruchomości uzyskanej w drodze darowizny, spowodowały szkodę w majątku gminy obejmującą zwrot pozostałej części nieruchomości (według aktu darowizny wartość całej nieruchomości wynosiła 165.542,80 zł) oraz zapłatę kwoty 81.356,67 zł (obejmującej 68.500 zł pochodzące ze sprzedaży części nieruchomości i kwotę 12.856,67 zł tytułem kosztów procesu i odsetek).

Ogłaszając przetarg na sprzedaż nieruchomości przy ul. Plac Wolności 3 wprowadzono ograniczenie udziału w przetargu do podmiotów posiadających minimum trzy apteki. W dokumentacji przetargowej wbrew wymogom prawa nie znalazło się uzasadnienie takiego rozwiązania (Pan Burmistrz wskazał je dopiero w złożonym wyjaśnieniu). Przyjęte warunki przetargu wyłączały zatem możliwość uczestnictwa większej liczby potencjalnych nabywców, a tym samym istotnie ograniczyły konkurencję umożliwiającą osiągnięcie najwyższej ceny. Należy wskazać, iż stosownie do art. 40 ust. 2 i 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami przetarg ustny ma na celu uzyskanie najwyższej ceny, a podstawą zastosowania jego ograniczonej formy jest sytuacja, w której warunki przetargu mogą być spełnione przez ograniczoną liczbę osób. Przyjmując nawet założenie Pana Burmistrza, iż lokal miał być przeznaczony na aptekę (kwestią uboczną jest, że zastrzeżenie takiego celu zbywanej nieruchomości nie jest wiążące dla nabywcy w zakresie późniejszego jej wykorzystania, ponieważ zgodnie z art. 157 § 1 k.c. własność nieruchomości nie może być przeniesiona pod warunkiem – w tym wypadku pod warunkiem otwarcia apteki), ustalenie warunku prowadzenia trzech aptek stanowiło jedynie okoliczność utrudniającą osiągnięcie najwyższej ceny. Przepisy dotyczące funkcjonowania aptek, wynikające z ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2004 r. Nr 53, poz. 533 ze zm.), nie wprowadzają minimum dotyczącego ilości prowadzonych aptek jako warunku wykonywania działalności w tym zakresie. Według zapisu w art. 88 ust. 1 i 2 ustawy, w aptece ogólnodostępnej musi być ustanowiony farmaceuta, o którym mowa w art. 2b ust. 1 pkt 1, 2 i 5-7 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz. U. z 2003 r. Nr 9, poz. 108), odpowiedzialny za prowadzenie apteki, zwany dalej "kierownikiem apteki". Jak natomiast stanowi art. 99 ust. 4 ustawy,  prawo do uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki posiada osoba fizyczna, osoba prawna oraz niemająca osobowości prawnej spółka prawa handlowego. Wprowadzone ograniczenie nie może zatem być uznane za pochodzące z obiektywnych, prawnie uzasadnionych okoliczności wynikających z określonych uwarunkowań zbywanej nieruchomości. W istocie zatem oferentom stawiano wymogi, które nie miały umocowania w przepisach prawa, a także uzasadnienia z punktu widzenia interesu publicznego.

Poczynione wyżej uwagi dotyczą również ograniczeń wprowadzonych w przetargu na lokal położony w budynku przy ul. Plac Wolności 5 (po bibliotece) – sąsiadującym z budynkiem, w którym dokonano sprzedaży lokalu na urządzenie apteki. W tym przypadku ograniczono udział w przetargu do osób, które przedstawią m.in. zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej lub wypis z KRS oraz oświadczenie potwierdzające prowadzenie działalności usługowej przez minimum ostatnich 5 lat (zał. nr 7.43 do protokołu kontroli).

W odniesieniu do lokalu zbywanego na aptekę postawione kryteria spełnił tylko jeden podmiot – firma START. W przetargu na lokal po bibliotece udział wzięło zaś trzech uczestników. Konkurencja potencjalnych nabywców (aczkolwiek ograniczona warunkami przetargu) spowodowała, że wylicytowana w tym postępowaniu cena – 82.000 zł – była wyższa o 13.500 zł od ceny uzyskanej za lokal na aptekę, mimo że lokal po bibliotece zyskał niższą wycenę rzeczoznawcy (odpowiednio 57.210 zł i 65.400 zł).

Należy ponadto dodać, że pierwszy przetarg na lokal po bibliotece, wyznaczony na 13 lipca 2005 r., został przez Pana Burmistrza unieważniony z powodu błędów w pracy Komisji Przetargowej, braku wystarczającej interpretacji prawnej co do zakresu prowadzonej przez oferentów działalności gospodarczej oraz faktu, iż dopuszczenie ofert w obecnej postaci do przetargu ustnego nie gwarantuje gminie wskazanego w ogłoszeniu przeznaczenia nieruchomości (zał. nr 7.40 i 7.41 do protokołu kontroli). Powody wskazane przez Pana Burmistrza nie zostały jednakże umotywowane merytorycznie. Ponadto należy wskazać, iż dwa spośród trzech wymienionych powodów unieważnienia są wprost pochodną przyjętych przez Pana bezpodstawnie kryteriów ograniczenia katalogu podmiotów mogących brać udział w przetargu. Działanie takie jest sprzeczne z art. 38 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiącym, że właściwy organ może odwołać ogłoszony przetarg jedynie z ważnych powodów, niezwłocznie podając informację o odwołaniu przetargu do publicznej wiadomości.

Kontrola prawidłowości sprzedaży nieruchomości rolnej położonej we wsi Cwaliny wykazała, że wyłonienie nabywcy nieruchomości przeprowadzono w trybie przetargu nieograniczonego (str. 95-100 protokołu kontroli, załącznik nr 8 do protokołu kontroli). Przeznaczenie nieruchomości do zbycia nastąpiło na podstawie zarządzenia Pana Burmistrza z dnia 3 lipca 2003 r. Nie stwierdzono, aby Rada Miejska podejmowała uchwałę w sprawie wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości, stosownie do postanowień uchwały z 28 kwietnia 1999 r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości gruntowych…

Kontrola wykazała, że nieprawidłowo, w świetle § 4 ust. 2 ówcześnie obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu przeprowadzania przetargów… (Dz. U. Nr 9, poz. 30 ze zm.), określono w regulaminie przetargu i ogłoszeniu termin wpłaty wadium - na dzień przeprowadzenia przetargu. Jak wynika z dopiska na ogłoszeniu, było ono wywieszone na tablicach ogłoszeń w dniach od 28 lipca do 11 sierpnia 2003 r. W przetargu nieograniczonym wzięło udział pięć osób. Ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że w trakcie przetargu uniemożliwiono uczestnictwo jednej z osób, która wpłaciła wadium, ponieważ nie prowadzi osobiście gospodarstwa rolnego, w związku z czym nie spełnia wymagań określonych przepisami ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz. U. Nr 64, poz. 592). W sporządzonej przez radcę prawnego Urzędu Miejskiego opinii prawnej zawarto błędne wnioski, jakoby niespełnienie warunków wskazanych w art. 6 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego w istocie uniemożliwiało nabycie nieruchomości przez osoby m.in. nieprowadzące samodzielnie gospodarstwa rolnego i niezameldowane na pobyt stały na terenie gminy, w której położona jest zbywana nieruchomość. Wykładni takiej przeczą wprost przepisy art. 7 ust. 5 i 6 tej ustawy, które nakazują osobom nie spełniającym warunków z art. 6 złożenie oświadczenia o ich nie spełnianiu przy zawarciu umowy, wskazując jednocześnie, iż oświadczenie takie stanowi załącznik do zawartej umowy. Zasadą ogólną wynikającą z art. 3 ustawy jest prawo pierwokupu Agencji Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa w stosunku do zbywanych nieruchomości rolnych (oprócz wyjątków wskazanych w tym artykule), co oznacza – w świetle art. 597 k.c., iż nabywca wyłoniony w przetargu może skutecznie nabyć nieruchomość w przypadku nie wykonania prawa pierwokupu przez Agencję.

Wskazania wymaga, iż rygorystyczne (aczkolwiek błędne) podejście przez komisję przetargową do faktu nieprowadzenia gospodarstwa rolnego przez jednego z uczestników nie przełożyło się na konsekwentne stosowanie ograniczeń wynikających z ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Osoba wyłoniona jako nabywca nieruchomości nie spełniała bowiem w dacie przetargu warunku wynikającego z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 4 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, tj. warunku zameldowania na pobyt stały na terenie gminy, na której znajduje się jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa. Wyłoniony nabywca w dacie przetargu zameldowany był na pobyt stały w Białymstoku, natomiast zameldowania na terenie gminy Stawiski dokonał w dniu 21 sierpnia 2003 r. (10 dni po dniu przetargu) – załącznik nr 8.8 do protokołu kontroli. Należy dodatkowo wskazać, iż wobec faktu wpłacenia wadium w terminie wymaganym przez organizatora przetargu nieograniczonego, pozbawienie uczestnictwa w przetargu jest niedopuszczalne. Do istoty przetargu nieograniczonego należy bowiem brak szczegółowych ograniczeń w stosunku do podmiotów, które mogą wziąć udział w przetargu.

W zakresie zagadnień dotyczących gospodarki nieruchomościami stwierdzono ponadto, że Pan Burmistrz jako organ właściwy do gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości z mocy art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) nie sporządził planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości, a zatem nie wypełnił obowiązku nałożonego przepisami art. 25 ust. 2 w związku z art. 23 ust. 1 pkt 3 tej ustawy – str. 159 protokołu kontroli.

         Kontrola zagadnień dotyczących planowania i realizacji budżetów w latach 2004-2006 ujawniła istotne nieprawidłowości, świadczące o prowadzeniu gospodarki finansowej gminy w zbadanym okresie z naruszeniem podstawowych zasad określonych przepisami art. 28 ustawy o finansach publicznych z dnia 26 listopada 1998 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.) i art. 35 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.). Przejawiało się to w szczególności brakiem możliwości sfinansowania przyjętych w budżetach założeń, a także podejmowaniem w toku ich realizacji działań niemających umocowania w postanowieniach budżetu. Konsekwencją tych nieprawidłowości było stosowanie niezgodnych z prawem metod ukierunkowanych na zachowanie bieżącej płynności finansowej gminy – str. 20-26, 43-44, 49-51 i 104-108 protokołu kontroli.

Stwierdzono, iż w następstwie niekontrolowanego zaciągania zobowiązań oraz niepełnego wykonywania zaplanowanych dochodów powstawała konieczność realizacji wydatków wyższych od posiadanych środków pieniężnych, pochodzących z dochodów i przychodów danego budżetu. Niedobór środków pokrywano dokonując sprzecznych z prawem operacji finansowych, polegających na zapożyczaniu do realizacji zadań budżetowych środków przekazanych gminie w depozyt przez wykonawców zadań inwestycyjnych, środków z Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych oraz środków części oświatowej subwencji stanowiącej dochód następnego roku budżetowego, a także, jak to miało miejsce w 2005 r., poprzez zaciągnięcie kredytów na kwotę 181.027,00 zł ponad poziom określony przez Radę Miejską, wynikający z konstrukcji uchwały budżetowej. Za pomocą bezprawnie zaangażowanych środków sfinansowano wydatki:

- w 2004 r. w wysokości 301.599 zł (w tym 231.099 zł z raty części oświatowej subwencji stanowiącej dochód budżetu 2005 roku i 70.500 zł z ZFŚS),

- w 2005 r. w wysokości 498.399,90 zł (w tym 219.670 zł z raty części oświatowej subwencji stanowiącej dochód budżetu 2006 roku, 181.027 zł z kredytu zaciągniętego ponad zakres umocowania wynikającego z decyzji Rady Miejskiej, 51.109,81 zł ze środków depozytowych, 46.593,09 zł z ZFŚS).

Zapożyczenia takie należy uznać za nielegalne w świetle przepisów ustawy o finansach publicznych, wskazujących rodzaje środków publicznych oraz określających zasady ich gromadzenia i rozdysponowania przez jednostki sektora finansów publicznych, przepisów ustawy z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2006 r. Nr 164, poz. 1163 ze zm.) w zakresie przechowywania i zwrotu zabezpieczenia należytego wykonania umowy wniesionego w pieniądzu, a także ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz. U. z 1996 r. Nr 70, poz. 335 ze zm.), stanowiących, iż środki funduszu są gromadzone na odrębnym rachunku bankowym i mogą być przeznaczane wyłącznie na działalność socjalną.

Sfinansowane z tych środków wydatki faktycznie obciążały budżety kolejnych lat poprzez powstanie obowiązku zwrotu środków depozytowych i ZFŚS, a także poprzez brak możliwości faktycznego przeznaczenia na wydatki zaewidencjonowanych dochodów budżetu z otrzymanej w grudniu raty części oświatowej subwencji, której środki zostały fizycznie rozdysponowane w roku ich wpływu. Postanowienia budżetów konstruowanych w latach następnych (2005 i 2006) nie uwzględniały konieczności refundacji zapożyczonych środków.

Główną przyczyną podejmowania opisanych wyżej działań była konieczność uregulowania zobowiązań, które zaciągane były z naruszeniem zasad określonych przepisami ustawy o finansach publicznych oraz przy braku analizy realnych możliwości płatniczych, wynikających z poziomu faktycznie realizowanych dochodów. Według stanu na koniec 2004 roku, wielkość nieopłaconych zobowiązań wynikających z dostaw i usług wynosiła 212.292 zł, wśród których zobowiązania w wysokości 159.455 zł były zobowiązaniami wymagalnymi, czyli zobowiązaniami, których termin płatności minął. Dodatkowo należy wyszczególnić, iż w łącznej sumie nieopłaconych zobowiązań z tego tytułu, zobowiązania zaciągnięte w 2004 roku i przekraczające plan w poszczególnych podziałkach klasyfikacji budżetowej stanowiły sumę 154.059 zł. Według tabeli zamieszczonej na str. 23 protokołu kontroli, zobowiązania dotyczące zakupu materiałów i wyposażenia oraz zakupu usług pozostałych (par. 4210 i 4300), będące jednocześnie zobowiązaniami wymagalnymi oraz zaciągniętym ponad wysokość limitów w planie budżetu, wynosiły 94.903 zł. Należy ponadto dodać, że zobowiązania obciążające gminę na koniec 2004 roku nie zostały ujęte w ewidencji, co było sprzeczne z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.), stanowiącym, że w księgach rachunkowych jednostki należy ująć wszystkie osiągnięte, przypadające na jej rzecz przychody i obciążające ją koszty związane z tymi przychodami dotyczące danego roku obrotowego, niezależnie od terminu ich zapłaty. Uchybiało to również przepisowi art. 20 ust. 1 tej ustawy, nakazującemu wprowadzić do ksiąg rachunkowych okresu sprawozdawczego, w postaci zapisu, każde zdarzenie, które nastąpiło w tym okresie sprawozdawczym. Zobowiązania zostały jednakże ujęte w sprawozdawczości (bez wyodrębnienia zobowiązań wymagalnych), co z kolei przeczy zasadzie sporządzania sprawozdań budżetowych na podstawie ksiąg rachunkowych.

Jak wynika z postanowień budżetu na 2004 r., zaplanowane w nim wydatki w wysokości 10.883.082 zł zrealizowano w kwocie 10.291.410 zł, co wskazuje iż wykazane wyżej przekroczenia limitów cząstkowych w tym roku nie stanowiły formalnego naruszenia postanowień art. 29 ust. 6 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych, w myśl których jednostki sektora finansów publicznych mogły zaciągać zobowiązania do wysokości wynikającej z planu wydatków jednostki, pomniejszonej o wydatki na wynagrodzenia i uposażenia oraz o obligatoryjne wpłaty płatnika. Z kolei według aktualnie obowiązujących postanowień art. 36 ust. 1 obowiązującej od 1 stycznia 2006 r. ustawy jednostki sektora finansów publicznych mogą zaciągać zobowiązania do sfinansowania w danym roku do wysokości wynikającej z planu wydatków lub kosztów jednostki, pomniejszonej o wydatki na wynagrodzenia i uposażenia, składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy, inne składki i opłaty obligatoryjne oraz płatności wynikające z zobowiązań zaciągniętych w latach poprzednich.

Łączna kwota zobowiązań w 2004 roku ustalona na podstawie posiadanego przez Izbę sprawozdania Rb-28S wynosiła 769.851 zł. Razem z kwotą zrealizowanych wydatków budżetu przekraczała o 178.179 zł plan wydatków, jednakże zobowiązania dotyczące obowiązkowych płatności w roku następnym (dotyczących wynagrodzeń, pochodnych i dodatkowego wynagrodzenia rocznego – par. 4010, 4040, 4110, 4120) wynosiły ponad 546.000 zł, z czego w samym par. 4040 291.607 zł.

Rzeczywista możliwość sfinansowania przez budżet gminy Stawiski zaciąganych zobowiązań nie może jednakże zostać jednoznacznie oceniona tylko w oparciu o formalne ramy zawarte w przywołanych wyżej regulacjach. Należy bowiem zwrócić uwagę, iż planowane założenia budżetu nie mogły być bezpiecznym wyznacznikiem co do poziomu zaciąganych zobowiązań. Powodem tego było zrealizowanie dochodów budżetu 2004 r. w kwocie 9.928.142 zł (plan 10.408.025 zł), czyli niższej od planowanej o 479.883 zł. Faktyczny deficyt za 2004 rok (biorąc pod uwagę niepełne, w związku z tym, wykonanie planu wydatków) był zatem niższy od planowanego o kwotę 111.789 zł. Jednakże planowany do zaciągnięcia dla zrównoważenia budżetu (przy uwzględnieniu kwot rozchodów) kredyt w wysokości 827.257 zł zaciągnięto w kwocie mniejszej od planowanej o 220.000 zł, co – przy uwzględnieniu realizacji niższego od zaplanowanego deficytu – spowodowało, iż do zrównoważenia budżetu 2004 roku brakowało kwoty 108.211 zł. Należy stwierdzić, iż stan realizacji budżetu nie był należycie monitorowany, ponieważ zaciągane zobowiązania, aczkolwiek globalnie mieszczące się w planie wydatków budżetu w danym roku, nie mogły być sfinansowane, ponieważ plan wydatków nie mógł być wykonany z powodu niższej realizacji dochodów oraz zaciągnięcia kredytu w kwocie mniejszej niż niezbędna dla zbilansowania budżetu.

Zaciąganie zobowiązań następowało zatem w nadmiernej wysokości, ponieważ nie zapewniono pokrycia ich realnymi środkami pieniężnymi, co doprowadziło do zwłoki w regulowaniu zobowiązań wobec kontrahentów lub finansowania zobowiązań środkami obciążającymi budżet następnego roku budżetowego w sposób wyżej przedstawiony. Nieterminowe regulowanie zobowiązań finansowych stanowiło naruszenie art. 28 ust. 3 pkt. 3 ustawy o finansach publicznych z 26 listopada 1998 r. (obecnie art. 35 ust. 3 pkt 3 ustawy o finansach publicznych z 30 czerwca 2005 r.).

Podobnie za 2005 rok, stwierdzono, iż plan wydatków w kwocie 14.549.706 zł zrealizowano w wysokości 14.341.069, a zatem niższej o 208.637 zł. Tymczasem poziom zobowiązań wykazany w sprawozdaniu Rb-28S wyniósł 737.803 zł. Suma zobowiązań i wykonanych wydatków przekraczała zatem o 529.166 zł plan wydatków. Kwoty przekraczające plan wydatków w poszczególnych podziałkach klasyfikacyjnych (dotyczące zakupu dostaw i usług) wyniosły 56.203 zł. Poziom zobowiązań w paragrafach wynagrodzeń, pochodnych i dodatkowego wynagrodzenia rocznego wynosił według sprawozdania ponad 553.000 zł, co wskazuje, że nie doszło do formalnego naruszenia art. 29 ust. 6 obowiązującej wówczas ustawy o finansach publicznych. Należy jednakże wskazać, że zaplanowane kwoty wydatków publicznych w poszczególnych podziałkach klasyfikacji budżetowej stanowią dla jednostki sektora finansów publicznych granicę upoważnienia do ich realizacji, co w okresie omawianym wynikało z przepisów art. 28 ust. 1 i art. 92 pkt 3 w zw. z art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych. Uregulowanie przez gminę zobowiązań wymagalnych, tj. dokonanie wydatków w zgodzie z przywołanymi przepisami, nie mogłoby nastąpić bez wcześniejszej korekty planu wydatków.

Należy ponadto podkreślić, iż sprawozdania Rb-28S za 2004 i 2005 rok nie wykazują danych w kolumnie „Zobowiązania wymagalne”, co powoduje, że sporządzana sprawozdawczość nie przedstawia wszystkich istotnych informacji dla oceny prawidłowości prowadzenia gospodarki finansowej gminy.

Stwierdzono także fakt nieuwzględniania w budżecie następnego roku konieczności zabezpieczenia środków na pokrycie zobowiązań powstałych z tytułu zawartych umów. Przy konstruowaniu budżetu na 2006 r. nie uwzględniono konieczności poniesienia zobowiązań na kwotę 13.162,78 zł, wynikających z umowy na realizację zadania p.n. „Przebudowa drogi gminnej w miejscowości Sokoły” zawartej przez Pana Burmistrza w dniu 18 listopada 2005 r. - str. 128-130 protokołu kontroli.

Opisaną sytuację należy wiązać ze sposobem zaciągania zobowiązań z pominięciem wewnętrznych procedur kontrolnych, o których była mowa w art. 35a ustawy o finansach publicznych (w obecnie obowiązującej ustawie art. 47). Z wprowadzonych przez Pana Burmistrza procedur (np. w Schemacie obiegu dowodów....) wynika m.in. obowiązek analizy zgodności z planem zaciąganych zobowiązań. Kontrola wykazała natomiast, że w wielu przypadkach zobowiązania zaciągane były przez Pana Burmistrza bez udziału i wiedzy Skarbnika – wskazuje na to brak kontrasygnaty na większości kontrolowanych umów lub brak pisemnych umów np. na dostawy kostki brukowej i pospółki, o których to dostawach i wynikających z nich zobowiązaniach Skarbnik nabywała wiedzę dopiero w momencie otrzymania faktury. Brak kontrasygnaty Skarbnika jest uchybieniem wobec art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Należy jednakże podnieść, iż pomimo braku zabezpieczenia środków w budżecie, Skarbnik Gminy autoryzowała wszystkie dokumenty stwierdzające dokonywane zakupy. Podpis głównego księgowego złożony na dokumentach dotyczących danej operacji, na gruncie przepisów art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych, oznaczał m.in., że zobowiązania wynikające z operacji mieszczą się w planie finansowym jednostki, a jednostka posiada środki finansowe na ich pokrycie. Wyjaśnienia Skarbnika wskazujące na fakt podpisywania faktur dopiero w momencie ich zapłaty nie stanowią argumentu w kontekście stwierdzonych nieprawidłowości w kontroli wykonywanej w stosunku do dokumentów finansowo-księgowych. Ustalenia dotyczące udziału Skarbnika przy zawieraniu umów oraz kontroli dokumentów finansowo-księgowych zawarte są na str. 24, 106, 109, 134, 137, 141 i 148 protokołu kontroli.

         Badanie prawidłowości organizacji i funkcjonowania kontroli finansowej w Urzędzie Miejskim w świetle obowiązujących w okresie objętym kontrolą przepisów art. 35a ustawy o finansach publicznych (obecnie art. 47 ustawy) wykazało ponadto nieprawidłowości polegające na niezgodności między strukturą organizacyjną Urzędu Miejskiego, zawartą w regulaminie organizacyjnym wprowadzonym zarządzeniem Pana Burmistrza z 26 września 2003 r., a faktyczną obsadą stanowisk i zakresem zadań wykonywanym przez pracowników, w tym:

a) w regulaminie przewidziano stanowisko zastępcy burmistrza, które nie zostało obsadzone, przy czym nie uregulowano na piśmie przydziału innym stanowiskom zakresu zadań wskazanych dla zastępcy burmistrza, a w szczególności z zakresu gospodarki finansowej. Należy zatem stwierdzić, iż należały one bezpośrednio do Pana Burmistrza. Jednakże sprawy te faktycznie prowadził Sekretarz Gminy, nie będąc przez Pana upoważniony na piśmie, jak tego wymagał art. 28a ust. 2 ówcześnie obowiązującej ustawy o finansach publicznych (obecnie art. 44 ust. 2 ustawy). Przywołane przepisy wymagają, by upoważniony pracownik potwierdził na piśmie przyjęcie powierzanych obowiązków. Do stanowiska zastępcy burmistrza przypisano m.in. obowiązek sporządzania rocznych planów kontroli wewnętrznej (§ 30 ust. 2 regulaminu), które nie były faktycznie sporządzane – str. 7-8, 10 i 13 protokołu kontroli,

b) młodszy referent zatrudniony na stanowisku ds. rolnictwa zajmuje się zasadniczo kierowaniem nieformalnie utworzoną tzw. grupą remontową i zamówieniami publicznymi na zakup materiałów do remontów wykonywanych przez tę „grupę”, jak również kontroli z ramienia inwestora robót wykonywanych przez wykonawców zewnętrznych, nie posiadając przygotowania merytorycznego w zakresie prac budowlanych – str. 121 i 141 protokołu kontroli,

c) przeciętne zatrudnienie w Urzędzie Miejskim w 2005 r., według sprawozdania Z-06, wyniosło 79 etatów, z tego 56 przypadało na stanowiska robotnicze (grupę remontową), których nie uwzględniano w ustalonej przez Pana Burmistrza strukturze organizacyjnej Urzędu, co stoi w sprzeczności z przywołanymi niżej standardami. Utworzenie w Urzędzie grupy remontowej sprawiło, że Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Stawiskach – będący jednostką organizacyjną gminy – odsunięty został od realizacji jednego ze swoich podstawowych zadań, które zostało mu przypisane w statucie przez Radę Miejską. Opisane w protokole nieprawidłowości w zakresie remontów wykonanych systemem gospodarczym świadczą, że Urząd nie dysponuje kadrą przygotowaną merytorycznie do realizacji tych zadań – str. 8, 115, 116 protokołu kontroli,

d) Pan Burmistrz, jako kierownik kontrolowanej jednostki, nie wyznaczył, wbrew unormowaniom w przepisach wewnętrznych, osób odpowiedzialnych za gospodarkę środkami rzeczowymi (oznaczanie, konserwacja itp.). Należy to uznać za przyczynę faktu, iż żaden ze sprawdzonych podczas kontroli składników nie był oznakowany inicjałami jednostki i numerem inwentarzowym. Stan taki utrudnia należyte wykonywanie obowiązków kontroli wewnętrznej w zakresie ochrony posiadanych zasobów majątkowych. Numery inwentarzowe stanowią element ułatwiający identyfikację poszczególnych składników oraz właściwe przeprowadzenie i rozliczenie inwentaryzacji w drodze spisu z natury oraz powiązania jej wyników z zapisami ksiąg rachunkowych, stosownie do przepisów art. 26 i 27 ustawy o rachunkowości – str. 12, 158 protokołu kontroli.

Opisany w protokole stan faktyczny w zakresie funkcjonowania systemu kontroli wewnętrznej należy uznać za niewłaściwy w świetle „Standardów kontroli finansowej w jednostkach sektora finansów publicznych”, które kierownik jednostki powinien uwzględnić ustalając pisemne procedury kontroli finansowej dotyczące zachodzących w jednostce procesów związanych z gromadzeniem i rozdysponowaniem środków publicznych oraz gospodarowaniem mieniem - art. 35a ustawy o finansach publicznych (obecnie art. 47 ustawy). Obowiązujące procedury nie są kompletne, ponieważ pomijają niektóre zagadnienia związane z prowadzeniem gospodarki finansowej, takie jak: podział obowiązków w zakresie zamówień publicznych, gospodarka materiałami nabywanymi w celu wykonywania remontów systemem gospodarczym, wypłata diet radnym - str. 14 protokołu kontroli. Kontrola wykazała, że zadania z zakresu zamówień publicznych i gospodarki materiałami nabywanymi w celu wykonywania remontów systemem gospodarczym generalnie realizowane były na podstawie ustnych dyspozycji Pana Burmistrza, niemających oparcia w pisemnym systemie kontroli finansowej. Obecnie obowiązują standardy ogłoszone komunikatem Nr 13 Ministra Finansów z dnia 30 czerwca 2006 r. (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 7, poz. 58). Należy wskazać, iż sposób zorganizowania w Urzędzie systemu kontroli finansowej narusza w szczególności standardy: A.2 „pracownicy posiadają taki poziom wiedzy, umiejętności i doświadczenia, który pozwala im skutecznie i efektywnie wypełniać powierzone zadania i obowiązki”, A.5 „zakres uprawnień powierzonych poszczególnym pracownikom jest precyzyjnie określony oraz odpowiedni do wagi podejmowanych decyzji i ryzyka z nimi związanego. Przyjęcie uprawnień jest potwierdzone podpisem pracownika”, C.11 „wszystkie operacje finansowe i gospodarcze, a także inne znaczące zdarzenia, są rzetelnie dokumentowane, a dokumentacja ta jest łatwo dostępna dla upoważnionych osób. Dokumentacja jest pełna oraz umożliwia prześledzenie każdej operacji finansowej, gospodarczej lub zdarzenia od samego początku, w trakcie trwania i po zakończeniu. Operacje finansowe i gospodarcze i inne znaczące zdarzenia są bezzwłocznie rejestrowane i prawidłowo klasyfikowane”. Z ustaleń kontroli wynika, że w kontrolowanej jednostce nie było kompletnej dokumentacji w zakresie remontów prowadzonych systemem gospodarczym w latach 2004-2005, m.in. remontu siedziby Urzędu Miejskiego i budynku gminnego przy ul Polowej 21 - dopiero podczas kontroli, w oparciu o przedłożone faktury i dokonane obmiary, sporządzone zostały przez inspektorów RIO rozliczenia materiałów zużytych do wykonania tych zadań. W trakcie kontroli pracownicy Urzędu sporządzili natomiast rozliczenia materiałów zużytych do remontów chodników – str. 115-120 protokołu kontroli.

Ustalono, że Urząd Miejski prowadzi obsługę finansowo-księgową wszystkich jednostek organizacyjnych gminy za wyjątkiem zakładu budżetowego. Unormowania wewnętrzne dotyczące organizacji i funkcjonowania systemu kontroli finansowej w Urzędzie oraz w podległych i podporządkowanych gminie jednostkach organizacyjnych nie uwzględniają zakresu uprawnień i obowiązków kierowników jednostek w związku z prowadzeniem obsługi finansowo-księgowej tych jednostek przez Urząd - str. 10 protokołu kontroli. Wskazano jedynie na kierowników OPS i GOK jako uprawnionych do kontroli dowodów księgowych dotyczących tych jednostek pod względem merytorycznym – str. 12 protokołu kontroli.

W przypadku skoncentrowanej obsługi finansowo–księgowej jednostek organizacyjnych właściwe jest, aby kierownicy tych jednostek w sposób formalny przyjęli ustalone, wspólne procedury obiegu i kontroli dokumentacji operacji gospodarczych i finansowych, uwzględniające w swej treści zakres kompetencji i odpowiedzialności kierowników, dotyczący procesów związanych z gromadzeniem i rozdysponowaniem środków publicznych oraz gospodarowaniem mieniem (np. zaciąganie zobowiązań i dokonywanie wydatków w ramach ustalonych planów finansowych – autoryzacja operacji gospodarczych, okresowa weryfikacja drogą spisu z natury przydzielonych i nabytych składników majątkowych). Uregulowania wewnętrzne powinny zapewnić właściwe wykonywanie obowiązków w tym zakresie przez kierowników poszczególnych jednostek, dzięki czemu możliwe będzie przepisanie im odpowiedzialności za gospodarkę finansową jednostki.

Kontrola dokumentacji określającej bazę materialną i zasady funkcjonowania GOK jako instytucji kultury wykazała natomiast, że w szeregu zagadnień nie spełnia ona wymogów ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia 17 lutego 1992 r. w sprawie sposobu prowadzenia rejestru instytucji kultury (Dz. U. Nr 20, poz. 80) – wydanego stosownie do dyspozycji zawartej w art. 14 ust. 4 ustawy. Nie zgromadzono akt rejestrowych, które powinny dokumentować zapisy w rejestrze instytucji kultury (§ 5 ust. 1 rozporządzenia). Stan faktyczny bazy materialnej instytucji kultury nie jest zgodny ze stanem ewidencyjnym w rejestrze, gdyż mimo zachodzących zmian nie dokonywano zapisów aktualizujących (np. lokal przy ul. Plac Wolności 5, w którym mieściła się siedziba biblioteki w 2005 r. został sprzedany a nadal figuruje w rejestrze). Nie wskazano w rejestrze tytułu prawnego do władania powierzonym mieniem (własność, używanie), a także bazy materialnej placówek wchodzących w skład GOK, w tym 10 świetlic we wsiach: Karwowo, Wysokie Małe, Jurzec Włościański, Dzięgiele, Sokoły, Cedry, Wilczewo, Poryte Włościańskie, Dzierzbia, Rostki –  str. 4-7 protokołu kontroli.

Z opisu na str. 46-47 protokołu kontroli wynika, że konstruując uchwały budżetowe sporządzano jednocześnie plany wydatków jednostek budżetowych w pełnej szczegółowości (do paragrafów klasyfikacji budżetowej wydatków) i z podziałem na poszczególne jednostki budżetowe. W następstwie tego postępowania nie stosowano trybu sporządzania i autoryzacji planów przez kierowników jednostek w sposób określony w obowiązującym w okresie objętym kontrolą rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 29 grudnia 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych oraz szczegółowych zasad i terminów rocznych rozliczeń i wpłat do budżetu przez zakłady budżetowe i gospodarstwa pomocnicze jednostek budżetowych (Dz. U. Nr 122, poz. 1333). Analogiczne obowiązki dotyczące sporządzania planów finansowych określiło następnie rozporządzenie Ministra Finansów, tj. z dnia 26 stycznia 2005 r. (Dz. U. Nr 23, poz. 190), a po nim rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych oraz trybu postępowania przy przekształcaniu w inną formę organizacyjno-prawną (Dz. U. Nr 116, poz. 783). W dokumentacji jednostki znajdują się „projekty” (zapotrzebowania na środki) sporządzone przed przekazaniem projektu uchwały budżetowej organowi stanowiącemu oraz plany finansowe jednostek autoryzowane przez Pana Burmistrza i przekazane jednostkom po 12 dniach od uchwalenia budżetu – str. 46-47 protokołu kontroli. Wskutek przyjętego trybu opracowania planów finansowych naruszono szereg przepisów ustawy o finansach publicznych i przywołanych wyżej rozporządzeń, określających m.in. obowiązek i termin przekazania informacji kierownikom podległych jednostek w celu opracowania przez nich projektów planów finansowych (po przedstawieniu projektu uchwały budżetowej Radzie Miejskiej) w trybie określonym w art. 125 ust. 1 ustawy o finansach publicznych (obecnie art. 185 ust. 1 ustawy), obowiązek sporządzenia projektów przez kierowników jednostek, a także – w przypadku jednostek oświatowych – wymóg przedstawienia projektów radom pedagogicznym celem zaopiniowania – art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.).

W zakresie obowiązków sprawozdawczych podległych jednostek organizacyjnych ustalono, że nie były sporządzane plany finansowe i sprawozdania przez będący jednostką budżetową Ośrodek Pomocy Społecznej (obsługiwany księgowo przez Urząd Miejski) – str. 3 protokołu kontroli. Tryb i zasady sporządzania planów finansowych przez jednostki budżetowe szczegółowo określały przepisy przywołanych wyżej rozporządzeń Ministra Finansów, zaś rodzaje, formy, terminy i sposoby sporządzania sprawozdań z wykonania planów finansowych jednostek budżetowych - rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej – obecnie rozporządzenie z 27 czerwca 2006 r. (Dz. U. Nr 115, poz. 781 ze zm.) - wskazujące na obowiązki kierownika każdej jednostki budżetowej.

Prowadzenie przez Urząd obsługi finansowo-księgowej jednostek organizacyjnych nie może prowadzić do zaniechania sporządzania planów finansowych lub naruszania obowiązującego trybu ich opracowywania. Nie zwalnia także kierowników jednostek z obowiązku sporządzania sprawozdań z wykonania planów finansowych.

Ponadto w zakresie spraw ogólnoorganizacyjnych stwierdzono, że prowadzony w formie załącznika do Statutu Gminy wykaz gminnych jednostek organizacyjnych, przy pomocy których gmina wykonuje zadania, nie został uaktualniony o zmiany jakie zaszły w obrębie organizacji jednostek oświatowych – str. 3-4 protokołu kontroli,

Badanie prawidłowości wykonywania obowiązków w zakresie kontroli podległych jednostek organizacyjnych, nałożonych na Pana Burmistrza obowiązującymi w okresie objętym kontrolą przepisami art. 127 ust. 2 i 3 ustawy listopada 1998 r. o finansach publicznych (obecnie art. 187 ustawy), wykazała że - poza faktem bieżącej kontroli gospodarki finansowej jednostek objętych skoncentrowaną w Urzędzie obsługą finansowo-księgową – brak dowodów na prowadzenie kontroli w jednostce samodzielnie prowadzącej księgi rachunkowe – zakładzie budżetowym. Zadanie to, stosownie do postanowień § 29 regulaminu organizacyjnego Urzędu, scedowane zostało na Skarbnika Gminy – str. 9-10 protokołu kontroli.

Badając dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości, wprowadzoną w kontrolowanej jednostce zarządzeniem Pana Burmistrza z dnia 25 listopada 2002 r. w sprawie zakładowego planu kont, planu kont dla prowadzenia ewidencji podatków i opłat, wprowadzenia w życie instrukcji kontroli finansowej i audytu wewnętrznego, zasad rachunkowości, obiegu dowodów finansowo-księgowych i instrukcji inwentaryzacyjnej stwierdzono, że nie wszystkie zagadnienia wymagające unormowania zostały w niej zawarte, a mianowicie:

a) brak postanowień dotyczących prowadzenia ewidencji księgowej przy zastosowaniu programów komputerowych - art. 10 ust. 1 pkt 3 lit. b) i c) ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.). W kontrolowanej jednostce większość ewidencji prowadzona jest metodą tradycyjną (ręcznie), zaś z zastosowaniem programów komputerowych prowadzona jest ewidencja wydatków budżetowych Urzędu jako jednostki budżetowej, naliczanie i ewidencja wynagrodzeń pracowników oraz wymiar podatków – str. 11 protokołu kontroli,

b) nie stwierdzono zapisów ustalających system służący ochronie danych i ich zbiorów, w tym dowodów księgowych, ksiąg rachunkowych i innych dokumentów stanowiących podstawę dokonanych w nich zapisów. Nie spełniono zatem wymogu z art. 10 ust. 4 ustawy o rachunkowości – str. 13 protokołu kontroli,

c) w zakładowym planie kont nie określono zasad funkcjonowania konta 130 „Rachunek bieżący jednostek budżetowych” w sposób uwzględniający fakt, iż dochody i wydatki Urzędu Miejskiego realizowane są przy pomocy rachunku budżetu – str. 11 protokołu kontroli.

Kontrola poprawności prowadzenia ksiąg rachunkowych wykazała szereg istotnych nieprawidłowości naruszających zarówno ogólne przepisy ustawy o rachunkowości, jak i szczegółowe zasady prowadzenia ewidencji księgowej ustalone dla jednostek sektora finansów publicznych obowiązującym w okresie objętym kontrolą rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości i planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 153, poz. 1752 ze zm.), polegających na:

a) ujęciu operacji dotyczących otrzymania dotacji z budżetu UE w ramach ZPORR i spłat pożyczki na prefinansowanie do wyników 2005 r., mimo że kasowa ich realizacja nastąpiła w roku 2006, w wyniku czego naruszono postanowienia § 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r. stanowiącego, że w celu ustalenia nadwyżki lub niedoboru budżetu operacje gospodarcze dotyczące dochodów i wydatków budżetów jednostek samorządu terytorialnego są ujmowane w księgach rachunkowych na odrębnych kontach księgowych w zakresie faktycznych (kasowo zrealizowanych) wpływów i wydatków dokonanych na bankowych rachunkach budżetów oraz rachunkach bieżących dochodów i wydatków budżetowych jednostek budżetowych. Obecnie zasadę tę wyraża § 4 obowiązującego od 24 sierpnia 2006 r. rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości... (Dz. U. Nr 142, poz. 1020) – str. 30-32 protokołu kontroli.

Kontrolowana jednostka otrzymała w dniach 2 i 3 lutego 2006 r. kwotę dotacji ze środków UE w wysokości 1.548.440,19 zł, z których to środków spłacona została pożyczka na prefinansowanie realizowanego projektu w kwocie 1.358.951,19 zł. Operacje dotyczące otrzymania dotacji i spłaty pożyczki ujęto nieprawidłowo w księgach 2005 roku (jednakże przy zachowaniu właściwej korespondencji kont: Wn 138 - Ma 907, Wn 268 – Ma 138), naruszając tym samym przywołaną wyżej zasadę. Pozostałą kwotę dotacji – 189.489 zł ujęto w księgach 2006 roku, kwalifikując ją jednakże nieprawidłowo jako rozrachunek na stronie Ma konta 240 (zamiast zaliczenia do dochodów 2006 roku zapisem Wn 133 – Ma 901), a oprócz tego zapisem Wn 240 – Ma 901 zaliczono do dochodów 2005 roku, zniekształcając saldo konta 240 na koniec tego roku (zostało ono zniwelowane w księgach 2006 roku poprzez opisane wyżej księgowanie Wn 133 – Ma 240). Konsekwencją takich zarachowań było wykazanie nieprawidłowych danych w sprawozdaniach za 2005 r., skutkujących zniekształceniem wyniku budżetu zarówno za rok 2005 jak i 2006, polegających na:

- zawyżeniu o kwotę 1.548.440,19 zł dochodów budżetu 2005 roku w sprawozdaniu Rb-27S i w konsekwencji zaniżeniu dochodów 2006 roku o tę samą kwotę,

- wykazaniu w sprawozdaniu Rb-NDS zrealizowanego deficytu za 2005 r. w kwocie niższej od faktycznie wykonanej o 1.548.440,19 zł; ponadto w sprawozdaniu Rb-NDS wykazano nieprawidłowo kwotę zrealizowanych przychodów, w kwocie zawyżonej o 7.319,81 zł, co było wynikiem ujęcia przychodów w wartości wynikającej z wniosku o przyznanie pożyczki na prefinansowanie (1.366.271 zł) zamiast pożyczki faktycznie otrzymanej (1.358.951,19 zł),

- wykazaniu w sprawozdaniu Rb-Z za 2005 rok stanu zobowiązań w wysokości zaniżonej o 1.540.144 zł, ponieważ oprócz ujęcia w księgach 2005 r. spłaty pożyczki na prefinansowanie w wysokości 1.358.951,19 zł, nieprawidłowo zaksięgowano także spłatę ze środków dotacji kredytu w wysokości 181.193 zł, zaciągniętego dodatkowo na finansowanie projektu,

b) braku zgodności między numerami, którymi oznaczano dowody księgowe a numerami zapisów księgowych co utrudnia powiązanie dowodów z zapisami, naruszając tym samym postanowienia art. 14 ust. 2 i art. 24 ust. 4 pkt 1 ustawy – str. 16-17 protokołu kontroli,

c) wykazaniu na koncie 224 „Rozrachunki budżetu” salda Ma w wysokości 312.526,65 zł ze znakiem minus, tj. salda, którego nie przewidują zasady funkcjonowania kont określone w rozporządzeniu. To nierealne saldo (będące w istocie saldem sald) powstało w wyniku błędnych zarachowań dotyczących sumy 632.255 zł ujętej w wykazie wydatków niewygasłych z upływem 2005 r., o którą zminusowano pozostałe saldo po Ma tego konta wynoszące 319.728,35 zł. Kwotę 632.255 zł przelano bezpodstawnie na wyodrębniony rachunek bankowy ewidencjonowany w urządzeniach księgowych Urzędu jako jednostki budżetowej (zapis: Wn 139 „Inne rachunki bankowe” – Ma 240 „Pozostałe rozrachunki”). W ewidencji budżetu dokonano natomiast równolegle księgowań związanych z tą operacją, sprzecznych z treścią ekonomiczną kont, w tym m.in. dokonano zarachowania ze znakiem minus Wn 902 „Wydatki budżetu” - Ma 224, co skutkowało powstaniem nierealnego salda na koncie 224. W myśl postanowień ustawy o finansach publicznych,  środki finansowe na wydatki ujęte w wykazie wydatków niewygasających powinny być gromadzone na wyodrębnionym subkoncie podstawowego rachunku bankowego jednostki samorządu terytorialnego (subkoncie do konta 133). W obecnie obowiązującej ustawie zasada ta zapisana została w art. 191. Błędne zarachowania zniekształciły salda kont przedstawiających wielkość środków pieniężnych na rachunkach budżetu i w zakresie należności, wykazanych następnie, niezgodnie z wynikami ewidencji księgowej, w bilansie z wykonania budżetu za 2005 rok - str. 18-19 i 39-41 protokołu kontroli,

d) niewłaściwym, za pośrednictwem konta 224 zamiast 909 „Rozliczenia międzyokresowe”, ewidencjonowaniu raty części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej w grudniu i stanowiącej dochód budżetu następnego roku. Wpływ raty subwencji nie stanowi zobowiązania budżetu – str. 41 protokołu kontroli,

e) nieprawidłowym ewidencjonowaniu zobowiązań z tytułu kredytów na koncie 240 zamiast na koncie 134 „Kredyty bankowe”, jak tego wymagają postanowienia załącznika nr 1 do rozporządzenia – str. 19 protokołu kontroli,

f) nieprawidłowym zarachowaniu w 2005 roku kwoty 17.137,60 zł, oznaczającej pobraną przez bank ratę kredytu w wysokości wyższej niż wynikało to z harmonogramu spłat; operacja ta została ujęta jako nadpłata, zamiast na zmniejszenie zadłużenia – salda tego nie rozliczono także w 2006 roku. Błędy w ewidencji spowodowały zawyżenie w sprawozdawczości zadłużenia gminy o 17.137,60 zł, zarówno na koniec 2005, jak i 2006 roku – str. 18-19 protokołu kontroli,

g) utrzymywaniu w ewidencji budżetu na koncie 240 salda w wysokości 4.220 zł niewiadomego pochodzenia i nieweryfikowanego do czasu kontroli (saldo wystąpiło już w bilansie otwarcia 2005 r.), jak również nie rozliczaniu uwidocznionych na tym koncie sald mylnych wpłat – str. 41-42 protokołu kontroli,

h) dokonywaniu za pośrednictwem konta 240 w ewidencji budżetu rozliczeń z tytułu wpłat wadium, zobowiązań za energię elektryczną, itp. operacji, które zważywszy na rodzaj powinny być rozliczane w ewidencji Urzędu jako jednostki budżetowej – str. 42  protokołu kontroli,

i) nieprawidłowym prowadzeniu na jednym koncie zbiorczym w analityce do konta 240 szeregu rozliczeń z wieloma kontrahentami i z różnych tytułów, co spowodowało, że saldo tego „zbiorczego” konta analitycznego (Wn – 3.618,47 zł) wykazane na koniec 2005 r., było w istocie saldem sald, stanowiącym wypadkową różnych rozliczeń. W konsekwencji ewidencja ta nie spełniała roli przewidzianej rozporządzeniem – według zasad funkcjonowania kont zespołu 2 ewidencja szczegółowa powinna umożliwić wyodrębnienie poszczególnych grup rozrachunków, rozliczeń i roszczeń spornych, ustalenie przebiegu rozliczeń oraz stanu należności, rozliczeń, roszczeń spornych i zobowiązań z podziałem według kontrahentów. W wyniku nieprawidłowej ewidencji nie wykazano zatem na koniec roku faktycznych wielkości sald analitycznych na koncie 240. Na podstawie analizy obrotów na rachunkach bankowych (w powiązaniu z obrotami zarachowanymi na kontach) wyliczono podczas kontroli, że w skład sald strony Wn konta 240 wchodziły m.in. należności Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych na kwotę 46.593,09 zł z tytułu zapożyczenia na rachunek budżetu, należności na kwotę 51.109,81 zł z tytułu analogicznego zapożyczenia sum depozytowych i saldo w kwocie 11 zł, którego nie wyjaśniono na koniec 2005 roku, (jak ustalono, było ono powodem rozbieżności stanu aktywów ze stanem Gminnego Funduszu Gospodarki Wodnej i Ochrony Środowiska). Ewidencji analitycznej nie prowadzono także do konta 139. Według postanowień załącznika nr 2 do rozporządzenia powinna ona zapewnić podział wydzielonych środków na rodzaje, a także według kontrahentów – str. 35-39 i 45 protokołu kontroli,

j) wykazaniu na dzień 31 grudnia 2005 r. na koncie 851 stanu Zakładowych Funduszy Świadczeń Socjalnych w wysokości 116.651,46 zł, czyli niższej o 75.000 zł od sumy aktywów Funduszy (Urzędu Miejskiego i obsługiwanych przez Urząd jednostek organizacyjnych). Jak ustalono różnica wystąpiła już w bilansie otwarcia ksiąg rachunkowych w 2005 roku i wynosiła 60.370 zł – str. 36 protokołu kontroli,

k) prowadzeniu ewidencji Zakładowych Funduszy Świadczeń Socjalnych wbrew zasadom funkcjonowania konta 851, według których ewidencja szczegółowa powinna pozwolić na wyodrębnienie stanu, zwiększeń i zmniejszeń zakładowego funduszu świadczeń socjalnych, z podziałem według źródeł zwiększeń i kierunków zmniejszeń. Skoncentrowanie w Urzędzie obsługi finansowo-księgowej jednostek organizacyjnych oświaty nie daje podstaw do koncentracji Funduszy wszystkich obsługiwanych jednostek – str. 37 protokołu kontroli,

l) nieujęciu na koncie 201 „Rozrachunki z odbiorcami i dostawcami” na koniec 2004 roku zobowiązań na sumę 56.131 zł, uchybiając zasadom funkcjonowania tego konta, jak również postanowieniom art. 20 ust. 1 ustawy o rachunkowości stanowiącym, że do ksiąg rachunkowych okresu sprawozdawczego należy wprowadzić, w postaci zapisu, każde zdarzenie, które nastąpiło w tym okresie sprawozdawczym oraz zasadzie memoriału określonej w art. 6 ust. 1 tej ustawy – str. 120 protokołu kontroli,

m) nieujęciu w ewidencji księgowej, a w efekcie i w sprawozdawczości, należności z tytułu odsetek od należności przypisanych – str. 30 protokołu kontroli; stosownie do § 7 rozporządzenia Ministra Finansów z 18 grudnia 2001 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości i planów kont…, odsetki od należności ujmuje się w księgach rachunkowych w momencie ich zapłaty lub pod datą ostatniego dnia kwartału.

W zakresie sprawozdawczości finansowej stwierdzono wykazywanie nieprawidłowych danych w bilansie budżetu i Urzędu, które były pochodną opisanych wyżej nieprawidłowości w ewidencjonowaniu operacji gospodarczych. W bilansie budżetu za 2005 rok, m.in. w wyniku ujęcia środków na wydatki niewygasające w ewidencji Urzędu Miejskiego, zaniżono kwotę środków pieniężnych budżetu o 632.255 zł oraz wykazano nierealne stany należności i zobowiązań. W bilansie Urzędu zaniżono natomiast stan zobowiązań o kwoty nie ujęte na koncie 201 na koniec 2004 roku – str. 18-20 protokołu kontroli.

Analiza rozliczeń dochodów Skarbu Państwa, prowadzonych za pośrednictwem konta 224, wykazała, że kwotę 1.020 zł z tytułu opłat za wydanie dowodów osobistych i kwotę 60,80 zł za udostępnienie danych osobowych przekazano na rachunek Urzędu Wojewódzkiego w dniu 13 stycznia 2006 r., tj. z naruszeniem obowiązującego terminu, który minął w dniu 8 stycznia 2006 r., zgodnie z § 7 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z 10 listopada 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad, trybu i terminów opracowywania planów finansowych zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami oraz przekazywania jednostkom samorządu terytorialnego dotacji celowych na realizację tych zadań (Dz. U. Nr 100, poz. 1077 ze zm.). Obecnie zasady przekazywania przedmiotowych dochodów określa rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie planów finansowych zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami, przekazywania dotacji celowych i przekazywania pobranych dochodów związanych z realizacją tych zadań (Dz. U. Nr 135, poz. 955). Należy mieć na uwadze, że nieprzestrzeganie terminów powoduje obowiązek naliczenia i przekazania, wraz z kwotą odprowadzanych dochodów, także odsetek od nieterminowo przekazanych dochodów obliczonych jak dla zaległości podatkowych (§ 8 ust. 4 pkt 2 tego rozporządzenia) – str. 41 protokołu kontroli.

Badając prawidłowość stosowania klasyfikacji budżetowej stwierdzono, że w 2005 r., z zamiarem ustalenia kosztów remontów, przeniesiono do par. 4270 „Zakup usług remontowych” wydatki na wynagrodzenia (par. 4010, 4110, 4120) dotyczące pracowników zatrudnionych w tzw. grupie remontowej, realizującej remonty na rzecz gminy oraz wydatki dotyczące zakupu materiałów do tych remontów (z par. 4210). Wydatki te zostały zaewidencjonowane w par. 4270 w następujących działach i rozdziałach:

- Dział 600, rozdział 60016: 99.436,61zł - wynagrodzenia, 188.891,96 zł - materiały,

- Dział 750, rozdział 75023: 21.951,44zł - wynagrodzenia, 79.969,00 zł - materiały,

- Dział 754, rozdział 75412: 29.197,81 zł- wynagrodzenia, 72.986,86 zł - materiały,

- Dział 801, rozdział 80101: 56.340,70 zł - wynagrodzenia,128.130,76 zł - materiały,

- Dział 900, rozdział 90095: 19.921,86 zł - wynagrodzenia, 11.539,09 zł – materiały.

Przerachowania te naruszały zasady klasyfikowania wydatków budżetowych wynikające z obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 20 września 2004 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. Nr 209, poz. 2132 ze zm.) – obecnie obowiązuje rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 14 czerwca 2006 r. (Dz. U. Nr 107, poz.726 ze zm.). Przepisy rozporządzenia nie dawały podstaw do zaliczania wynagrodzeń pracowników i materiałów do innych podziałek klasyfikacji budżetowej, wskazując na powinność klasyfikowania w par. 4270 jedynie zakupu obcych usług remontowych. Skutkiem tych przerachowań było zniekształcenie wyników w zakresie realizacji wydatków na wynagrodzenia i pochodne, materiały i usługi remontowe w sprawozdaniu Rb-28S – str. 29-30 i 118-119 protokołu kontroli.

Ponadto nieprawidłowo klasyfikowano wydatki na zakup materiałów do remontu obiektu przy ul. Polowej 21 w 2004 r. – wydatki ujmowano częściowo do par. 6050 „Wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych”, a częściowo do wydatków bieżących – par. 4210 „Zakup materiałów i wyposażenia”. Praktyki tej zaprzestano w 2005 roku, kwalifikując całość zakupów do par. 4210 – str. 118-119 protokołu kontroli.

Kontrola wydatków na podróże służbowe radnych wykazała, że w 2005 r. ujęto do rozdz. 75023, zamiast do rozdz. 75022, kwotę 1.742,53 zł oznaczającą wydatki na zwroty kosztów 22 podróży służbowych Przewodniczącego Rady Miejskiej Pana Marka Sobocińskiego. Jak wynika z wyjaśnień, kwota wydatków na podróże służbowe radnych nie była w ogóle zaplanowana, w związku z czym należy wysnuć wniosek o nieprawidłowym funkcjonowaniu kontroli wewnętrznej w zakresie spoczywającym na głównym księgowym (skarbniku), którego podpis na dokumencie oznacza, iż wydatki mieszczą się w planie finansowym jednostki – str. 112 protokołu kontroli.

         Badając realizację w 2005 roku obowiązków wynikających z art. 24h i następnych ustawy o samorządzie gminnym stwierdzono, że Pan Burmistrz i Przewodniczący Rady Miejskiej nie przedstawili Radzie informacji, o której mowa w art. 24h ust. 12 ustawy – str. 111-112 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli udokumentowania wydatków na podróże służbowe stwierdzono, że w dniu 30 kwietnia 2003 roku Przewodniczący Rady Miejskiej zawarł z Panem Burmistrzem umowę na używanie prywatnego samochodu w celach służbowych do jazd lokalnych, nie będąc do tego upoważniony przez Radę. Stosownie do przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz. U. Nr 27, poz. 271), zwrot kosztów następuje na podstawie umowy cywilnoprawnej zawartej między pracodawcą a pracownikiem. Przepis ten, w rozumieniu art. 9 § 1 Kodeksu Pracy, należy do przepisów prawa pracy, a zatem zawarcie umowy w przedmiotowej sprawie stanowi czynność leżącą w kompetencji organu stanowiącego gminy lub jego przewodniczącego na podstawie umocowania w odrębnej uchwale. Stanowi o tym art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 roku o pracownikach samorządowych, (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.). Nie stwierdzono, by Rada Miejska ustaliła kompetencję Przewodniczącego Rady w omawianym zakresie. Zakres umocowania Przewodniczącego Rady ustalony w uchwale z 10 grudnia 2002 r. obejmuje w zakresie podróży wyłącznie delegowanie poza teren gminy – str. 112 protokołu kontroli, załącznik nr 11 do protokołu kontroli.

         Badanie prawidłowości ustalania wysokości kosztów podróży służbowych Przewodniczącego Rady Miejskiej wykazało, że były one kalkulowane w oparciu o stawki i zasady obowiązujące pracowników samorządowych, co naruszało postanowienia art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, że zwrot kosztów podróży służbowych radnym powinien być dokonywany na zasadach ustalonych przez radę gminy. Nie stwierdzono, by Rada Miejska w Stawiskach określiła przedmiotowe zasady. Ponadto stwierdzono, iż nie na wszystkich poleceniach wyjazdu służbowego Przewodniczącego zamieszczano odpowiednie postanowienia umożliwiające jednoznaczne określenie służbowego charakteru odbywanej podróży (związku z działalnością organu stanowiącego), a w niektórych przypadkach nie określano celu podróży, wpisując tylko nazwę instytucji jako miejsce podróży  – str. 113 protokołu kontroli. Służbowy charakter odbywanych podróży nie wynikał także jednoznacznie ze wszystkich zbadanych poleceń wyjazdu służbowego Pana Burmistrza. W treści poleceń wyjazdu służbowego zamieszczano często instytucję (firmę) i miejscowość bez wskazania celu w rubryce do tego przeznaczonej, zaś na potwierdzenie pobytu zamieszczone były jedynie własnoręczne adnotacje Burmistrza, wskazujące cel podróży – str. 113 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości gospodarki materiałowej wykazała, że zaniechano ewidencjonowania na koncie 310 „Materiały” wartości materiałów nabywanych na potrzeby remontów prowadzonych systemem gospodarczym. Stwierdzono, że nabywane materiały odnoszono bezpośrednio w koszty, bez udokumentowania zużycia, a na dowodach zamieszczano lakoniczne opisy, iż materiały zostały użyte do remontu. Przeprowadzone przez pracowników Urzędu podczas kontroli rozliczenie materiałów zakupionych do remontów chodników w okresie od 22 października 2004 r. do 11 września 2006 r. wykazało, że operacje dotyczące opisywanej grupy materiałów księgowano w koszty niezgodnie z rzeczywistym przebiegiem operacji, bowiem zużycie (wbudowanie) faktycznie następowało w okresie późniejszym. W wyniku rozliczenia ustalono ponadto pozostałości materiałów, które nie były objęte ewidencją – str. 118-125, 142, 145 i 151 protokołu kontroli. Należy wskazać, iż przyjęcie metody odpisywania materiałów bezpośrednio w koszty wiąże się z obowiązkiem ustalenia ich stanu drogą inwentaryzacji oraz korekty kosztów o wartość tego stanu nie później niż na dzień bilansowy – art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o rachunkowości.

W trakcie kontroli inspektorzy RIO dokonali rozliczenia materiałów zakupionych do remontu budynku przy ul. Polowej 21 i budynku Urzędu Miejskiego poprzez porównanie ilości zakupionych materiałów i zakresu wykonanych robót remontowych z normami nakładów na roboty remontowe danego rodzaju. Ustalenia kontroli wykazały, iż wykonanie robót zgodnie z normami powinno skutkować pozostałościami znacznej ilości materiałów (m.in. blisko 1.500 kg zaprawy klejowej zakupionej na potrzeby remontu budynku przy ul. Polowej 21 i ponad 3.700 kg zaprawy klejowej zakupionej w związku z remontem Urzędu Miejskiego). Jak wynika z wyjaśnienia Pana Burmistrza, cała zaprawa została zużyta na wyrównywanie nierówności posadzek, ścian i schodów, co jednakże nie wynika z żadnej dokumentacji robót, albowiem takiej nie sporządzano – str. 144-147 i 151-153 protokołu kontroli, załączniki nr 16.25-16.33 do protokołu kontroli.

Nieprawidłowości w zakresie rozliczenia materiałów stwierdzono także przy realizacji remontu instalacji elektrycznej w budynku Urzędu Miejskiego. Wykonawca sporządził kosztorys powykonawczy dotyczący realizacji robót remontowych dopiero na wniosek kontrolujących. Zakupione do remontu materiały zostały spisane w koszty w momencie zakupu. Z rozliczenia wynika, iż wartość remontu wynikająca z kosztorysu powykonawczego była wyższa od zafakturowanych robót i materiałów (nabywanych uprzednio od późniejszego wykonawcy robót) o 2.351,73 zł i wynosiła 82.151,49 zł. W trakcie czynności sprawdzających posłużono się dostępnymi w Urzędzie wynikami pomiarów (miernikiem FLUKE DSP–100 S/N: 7260103 - załącznik nr 16.20 do protokołu kontroli), dokonanych w dniu 7 stycznia 2006 r. i stwierdzono, że łączna długość zużytego kabla UPTCAT 5 – 4x2x0,5  do budowy sieci logicznej wynosi 808,8 mb. Cena kabla, według złożonej oferty przez firmę MEGAWAT, za 1 mb wynosiła 1,66 zł. Zgodnie z powyższym protokołem kabla UPTCAT 5 – 4x2x0,5 zużyto 808,8 mb, natomiast z ustaleń kontroli wynika, iż na potrzeby remontu zakupiono go 1.587,04 mb (tyle też widnieje w sporządzonym przez wykonawcę kosztorysie powykonawczym). Brakująca ilość kabla wynosi 778,24 mb, co po przemnożeniu przez wartość 1 mb - 1,66 zł - odpowiada kwocie 1.291,04 zł oznaczającej wartość nierzetelnie rozliczonego przez wykonawcę kabla. Dokonano ponadto oględzin w celu oszacowania zużytych podczas remontu listew „kanał instalacyjny” i kołków rozporowych. Pomiar wykazał nie wbudowanie 265,1 mb listew o wartości ok. 3.230 zł i ok. 2.700 sztuk zakupionych na potrzeby remontu kołków rozporowych o wartości 162,66 zł – str. 142-144 protokołu kontroli.

Wybór metody ewidencji rzeczowych składników obrotowych powinien być dokonany przez Pana Burmistrza, jako kierownika jednostki, na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy o rachunkowości, przy czym należy wskazać, iż ze względu na wartość nabywanych przez jednostkę materiałów oraz zakres rzeczowy i czasowy prowadzonych remontów za niewłaściwe należy uznać – w świetle realizacji celów wewnętrznej kontroli finansowej – przyjęcie metody bezpośredniego odpisywania w koszty.

Badanie prawidłowości realizacji robót remontowych wykazało również przypadki naruszenia przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Stwierdzono, że zakres realizowanego remontu budynku przy ul. Polowej 21 wymagał uzyskania pozwolenia na budowę (dobudowa wiatrołapu), stosownie do art. 28  ust. 1 Prawa Budowlanego. Postępowanie o uzyskanie pozwolenia toczyło się w trakcie kontroli – str. 144 protokołu kontroli. Nie dokonano również zgłoszenia do Starostwa Powiatowego w Kolnie robót budowlanych polegających na przebudowie drogi gminnej w miejscowości Sokoły, co naruszało postanowienia art. 29 ust. 2 pkt 11 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego – str. 133 protokołu kontroli. W zakresie dotyczącym dokumentowania prowadzonych robót w budynku przy ul. Polowej 21 nie stwierdzono określenia zakresu robót ani udokumentowania prowadzonych prac w dzienniku budowy. Stosownie do postanowień § 2 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki oraz tablicy informacyjnej… (Dz. U. Nr 108, poz. 1953 ze zm.), dziennik budowy jest przeznaczony do rejestracji, w formie wpisów, przebiegu robót budowlanych oraz wszystkich zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku ich wykonywania mających znaczenie przy ocenie technicznej prawidłowości wykonywania budowy. Należy go prowadzić odrębnie dla każdego obiektu budowlanego wymagającego pozwolenia na budowę – str. 144-145 protokołu kontroli.

Kontrola wydatków na zakup energii wykazała, że nie obciążano Policji kosztami energii elektrycznej zużytej w lokalu przy ul. Polowej 21 (poprzez licznik Urzędu). Koszty te w 2005 r. stanowiły kwotę 1.117,70 zł, a w 2006 r. - 1.257,62 zł. Za przyczynę takiego stanu należy uznać brak należytej komunikacji między Panem Burmistrzem a Skarbnikiem, czyli niedomaganiem systemu kontroli wewnętrznej – z opisu na str. 118 protokołu wynika bowiem, że Skarbnikowi nie została przedstawiona umowa z Policją określająca obowiązek refundowania przez Policję energii zużywanej w lokalu zajmowanym na posterunek Policji.

         Kontrola prawidłowości udzielania zamówień publicznych wykazała nagminne łamanie przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2006 r. Nr 164, poz. 1163 ze zm.). Badaniem objęto zamówienia publiczne na zakup materiałów do remontu i budowy chodników, zakup pospółki do remontu dróg gminnych, wykonanie robót ziemnych na zalewie w Stawiskach, przebudowę drogi w Sokołach, remont instalacji elektrycznej w budynku Urzędu Miejskiego i wymianę pokrycia dachowego na budynku Szkoły Podstawowej w Porytem.

Z opisanej na str. 120-124 protokołu kontroli dokumentacji dotyczącej zakupu płytek, kostki brukowej, obrzeży i krawężników wynika, iż dokonano zakupów na kwotę 202.027,05 zł. Większości zakupów dokonano w 2005 roku – według wystawionych faktur w 2004 r. zakupiono materiały o wartości 7.689,66 zł, a w 2006 r. 10.570,16 zł. Jak wynika z zaproszeń do składania ofert i protokołu postępowania, intencją zamawiającego był wybór wykonawcy w trybie zapytania o cenę. Nie stwierdzono, by przed rozpoczęciem postępowania ustalono, w sposób udokumentowany wartość zamówienia (art. 32 ust. 1 ustawy). W dniu 11 kwietnia 2005 r. w zapytaniach skierowanych do 5 firm wymieniono 4 rodzaje materiałów podlegających dostawie. Nie została sporządzona specyfikacja istotnych warunków zamówienia dla tego postępowania, czym naruszono art. 71 ust. 2 ustawy.

W odpowiedzi na wysłane zaproszenia wpłynęły 4 oferty cenowe, spośród których w dniu 19 kwietnia 2005 r. wybrano ofertę firmy Wiprobet (oferta opatrzona była datą 20 kwietnia 2005 r., co sugeruje, iż została sporządzona już po dniu wskazanym w dokumentacji jako dzień rozstrzygnięcia przetargu). Nie stwierdzono, aby wykonawcy ubiegający się o udzielenie zamówienia złożyli oświadczenia o spełnianiu warunków udziału w postępowaniu, o których mowa w art. 22 ustawy. Wśród badanej dokumentacji nie stwierdzono także oświadczeń pracowników zamawiającego biorących udział w postępowaniu o braku okoliczności wyłączających ich udział w postępowaniu (art. 17 ustawy). Nie stwierdzono istnienia dowodów na wykonanie dyspozycji art. 92 ust. 2 ustawy, nakazującego zamawiającemu niezwłocznie po wyborze najkorzystniejszej oferty zamieścić na stronie internetowej oraz w miejscu publicznie dostępnym w swojej siedzibie informacje o wyborze najkorzystniejszej oferty, podając nazwę (firmę) i adres wykonawcy, którego ofertę wybrano oraz uzasadnienie jej wyboru.

Ustalono, że z wybranym wykonawcą dostawy materiałów nie zawarto pisemnej umowy, co narusza postanowienia art. 94 ust 1 ustawy. Nie stwierdzono dowodów korespondencji z wybranym wykonawcą dotyczącej zamiaru zawarcia umowy w trybie określonym ustawą lub uchylania się od jej zawarcia przez wykonawcę, jak również unieważnienia postępowania przez zamawiającego (np. na podstawie art. 93 ust. 1 pkt 6 lub 7 ustawy). Ustalono natomiast, iż w dniu 11 kwietnia 2005 r. (a więc w dacie sporządzenia zaproszeń do składania ofert w opisanym wyżej postępowaniu) wysłano zamówienia na dostawy materiałów do dwóch wykonawców - Wiprobet (którego oferta została w opisanym wyżej postępowaniu uznana za najkorzystniejszą) oraz Zakładu Produkcji Elementów Budowlanych i Kruszywa A. Męczkowski z Jedwabnego. Na podstawie tych zamówień opłacono 4 faktury na sumę 12.734,40 zł. W dokumentacji stwierdzono rachunek kosztów podróży służbowej Pana Burmistrza, z którego wynika, iż w dniu 12 kwietnia 2005 r. (a więc w trakcie trwania opisanego wyżej postępowania) Pan Burmistrz dokonywał ustalał zasady dostaw materiałów z firmą Wiprobet z Hołówek, której oferta została uznana za najkorzystniejszą, lecz następnie nie zawarto z nią umowy. Z notatki służbowej z dnia 29 kwietnia 2005 r. wynika, iż Wiprobet „nie dostarczył materiałów, mimo iż zostały skierowane zamówienia” (zasady dostawy materiałów nie miały oparcia w zawartej umowie, jak wyżej wskazano), w związku z czym należy zrezygnować z dostaw od tego wykonawcy oraz, że Pan Burmistrz zaproponował nawiązanie kontaktu z firmą Mackiewicz. W dniu 5 maja 2005 r. przeprowadzono z kolei negocjacje, w następstwie których pozostałe dostawy zlecono firmie PPHU Mackiewicz z Łomży – pisemnej umowy nie zawarto. Dalsze negocjacje w sprawie dostaw materiałów przez tego wykonawcę miały miejsce jeszcze w dniu 8 czerwca 2005 roku, kiedy to Pan Burmistrz udał się osobiście do firmy Mackiewicz (polecenie wyjazdu służbowego nr 166/05).

W świetle opisanego stanu faktycznego należy stwierdzić, iż wykonawca większości dostaw materiałów - PPHU Mackiewicz – został wybrany z pominięciem procedur przewidzianych Prawem zamówień publicznych. Zgodnie z art. 7 ust 3 ustawy, zamówienia udziela się wyłącznie wykonawcy wybranemu zgodnie z przepisami ustawy.

Kontrola dokumentacji postępowania na zakup pospółki do remontów dróg gminnych wskazuje, że działania zamawiającego zmierzające do wyboru wykonawcy posiadały pewne cechy trybu zapytania o cenę, przy czym nie udokumentowano, iż stosowano taki właśnie tryb (str. 125-126 protokołu kontroli). Zakres nieprawidłowości prowadzi zaś do wniosku, iż w istocie udzielono zamówienia z pominięciem przepisów ustawy. Wartość wystawionych przez wykonawcę faktur (68.489,95 zł w 2004 r. i 47.667,84 zł w 2005 r.), jak również charakter zamawianych dostaw, wskazują, że tryb ten mógł być zastosowany w świetle przepisów Prawa zamówień publicznych. Ustalono, że w dniu 18 stycznia 2005 r. przygotowano zaproszenie do składania ofert na dostawę pospółki, zamieszczając na nim zestawienie 5 firm, do których, jak stwierdził pracownik przygotowujący przetarg, wysłano oferty (w dokumentacji nie stwierdzono dowodów przekazania zaproszeń, np. w postaci potwierdzeń odbioru przez wykonawców). Według protokołu otwarcia ofert, w odpowiedzi na zaproszenie wpłynęła tylko jedna oferta, którą komisja postanowiła przyjąć do realizacji. W trybie zapytania o cenę wpłynięcie tylko jednej oferty powinno skutkować unieważnieniem postępowania – art. 93 ust. 1 pkt 2 ustawy. Na żadnym z przedstawionych dokumentów nie stwierdzono podpisu Pana Burmistrza jako kierownika zamawiającego. Innej dokumentacji dotyczącej tego postępowania nie sporządzono. Nie stwierdzono m.in. oświadczenia wykonawcy o spełnianiu warunków udziału w postępowaniu, o którym mowa w art. 22 ustawy oraz oświadczeń pracowników zamawiającego biorących udział w postępowaniu o braku okoliczności wyłączających ich udział w postępowaniu (art. 17 ustawy). Nie zawarto pisemnej umowy (art. 94 ust. 1 i 139 ustawy) określającej warunki dostaw zgodnie z przedstawioną ofertą. Nie udokumentowano ponadto określenia wartości zamówienia, nie opracowano specyfikacji istotnych warunków zamówienia oraz nie sporządzono protokołu postępowania.

Umową z 23 grudnia 2004 r. zlecono, jak wynika z wyjaśnień - w trybie z wolnej ręki na podstawie art. 67 ust. 1 pkt 3 Prawa zamówień publicznych, roboty ziemne na zalewie w Stawiskach (str. 126-128 protokołu kontroli). Wartość robót według faktur wystawionych przez wykonawcę - Przedsiębiorstwa Robót Inwestycyjnych „Budokan” z Grajewa wyniosła 40.906,60 zł brutto. Oprócz umowy na wykonanie robót i wystawionych na jej podstawie faktur nie stwierdzono innej dokumentacji dotyczącej wyboru wykonawcy, tj. w szczególności oświadczenia wykonawcy o spełnianiu warunków udziału w postępowaniu, o którym mowa w art. 22 ustawy oraz oświadczeń pracowników zamawiającego biorących udział w postępowaniu o braku okoliczności wyłączających ich udział w postępowaniu (art. 17 ustawy), protokołu postępowania o udzielenie zamówienia (art. 96 ust. 1 ustawy). Ponadto ustalenia kontroli wskazują, że nie zachodziły przesłanki do zastosowania trybu z wolnej ręki podnoszone w wyjaśnieniu. Pan Burmistrz wyjaśnił, że nie można było zaplanować terminu wykonania robót, których realizacja mogła nastąpić jedynie w niskich temperaturach. Z ustaleń kontroli wynika, że nie zachodziła konieczność natychmiastowego wykonania zamówienia, ponieważ wiedzę o konieczności wykonania robót na zalewie jednostka posiadała odpowiednio wcześniej – Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego zobowiązał do usunięcia nieprawidłowości związanych z funkcjonowaniem zalewu do dnia 31 maja 2005 r., na podstawie kontroli przeprowadzonej 26 stycznia 2004 r. Ocena stanu technicznego została natomiast przeprowadzona w październiku 2004 r.

Nie stwierdzono, aby kontrolowana jednostka ustaliła precyzyjnie zakres przedmiotu robót, co przełożyło się na brak oszacowania wartości zamówienia, w związku z czym umowa określała jedynie stawki godzinowe pracy sprzętu wykonawcy.

Wobec stwierdzonych faktów należy uznać, że zamówienia na roboty ziemne dotyczące zalewu dokonano z pominięciem procedur Prawa zamówień publicznych.

W zakresie zlecenia robót polegających na remoncie instalacji elektrycznej w budynku Urzędu Miejskiego stwierdzono, że dokonano podziału zamówienia, zakupując wstępnie materiały do remontu, a następnie zlecając wykonanie robót temu samemu wykonawcy, u którego zakupiono materiały. Nie stwierdzono dowodów na ustalenie wartości szacunkowej zamówienia. Został natomiast opracowany projekt budowlany, którego wykonawcą była firma MEGAWAT (następnie wyłoniona jak dostawca materiałów i wykonawca robót budowlanych). W świetle obowiązującego w okresie udzielania zamówienia brzmienia art. 24 ust. 2 pkt 1 Prawa zamówień publicznych, z postępowania winni być wykluczeni wykonawcy, którzy wykonywali czynności związane z przygotowaniem postępowania. Z ustaleń kontroli wynika, iż prowadzono postępowanie dotyczące wyłonienia wykonawcy materiałów na zasadach zbliżonych zapytaniu o cenę, zwracając się z zapytaniem o ceny materiałów do 5 wykonawców. Nie stwierdzono, aby wykonawcy (wpłynęło 5 ofert) złożyli oświadczenia, o których mowa w art. 22 Prawa zamówień publicznych, nie sporządzono także specyfikacji istotnych warunków zamówienia. Cena najtańszej oferty (50.761,76 zł brutto, 41.608 zł netto) przesądza, iż istniał obowiązek stosowania procedur Prawa zamówień publicznych. Umowa na dostawę materiałów została zawarta 1 lutego 2005 r., a następnie 23 maja 2005 r. – bez stosowania procedur przewidzianych ustawą i bez określenia wartości szacunkowej w kosztorysie inwestorskim – zlecono za cenę netto 23.800 zł firmie MEGAWAT realizację robót budowlanych w zakresie remontu instalacji elektrycznej. Należy ponadto dodać, że na podstawie zawartej umowy o zakup materiałów opłacono wykonawcy dwie faktury zaliczkowe (bez dostawy materiałów) w lutym i marcu 2005 r. na kwotę łączną 31.720 zł – str. 138-142 protokołu kontroli. W świetle art. 32 ust. 2 Prawa zamówień publicznych, zakazującego dzielenia zamówienia w celu uniknięcia procedur ustawy, należy stwierdzić, iż zakres nieprawidłowości dotyczący zakupu materiałów, czyli zamówienia którego udzielenie ze względu na wartość podlegało przepisom ustawy mimo podziału, był tak znaczący, iż sposób wyłonienia wykonawcy nie spełnia kryteriów uznania go za dokonany w trybie przepisów ustawy.

Kontrola prawidłowości zlecenia robót polegających na wymianie pokrycia dachowego w budynku Szkoły Podstawowej w Porytem wykazała, iż odrębnie zlecono roboty polegające na demontażu i utylizacji pokrycia azbestowego (ustalona wartość szacunkowa 15.000 zł – wykonawca ALBEKO), a odrębnie zawarto w dniu 4 października 2005 r. z firmą RAJAN dwie umowy: na wykonanie dachu (wartość umowna 17.000 zł netto) i odbudowę istniejących kominów (wartość umowna 6.500 zł netto) – razem 23.500 zł netto. Nie stwierdzono, aby dla tych robót sporządzono kosztorys inwestorski lub ustalono wartość szacunkową w inny sposób (w załączonej dokumentacji znajduje się jedynie obmiar wykonanych robót). Nie stosowano również w celu wyłonienia wykonawcy procedur Prawa zamówień publicznych. Zamawiający nie dołożył należytej staranności w celu określenia wartości zamówienia, co jest szczególnie istotne ze względu na wartość netto obu zawartych umów zbliżoną do równowartości 6.000 euro. Brak ustalenia wartości szacunkowej nie pozwala na weryfikację prawidłowości zlecenia prac pod kątem ewentualnego wyłączenia przypadku niedozwolonego podziału zamówienia w celu uniknięcia stosowania procedur Prawa zamówień publicznych, czyli działania zabronionego przepisem art. 32 ust. 2 tej ustawy. Oprócz wymienionych umów na wykonanie robót, zakupiono na potrzeby realizacji zadania materiały budowlane na kwotę 28.127,27 zł (blacha, rynny, tarcica) – str. 149-150 protokołu kontroli, załącznik nr 16.30 do protokołu kontroli.

         W toku kontroli zagadnień związanych z gospodarowaniem rzeczowymi składnikami majątku stwierdzono następujące nieprawidłowości:

a) dokonanie na podstawie dowodu PK z 30 czerwca 2005 r., sporządzonego, według wyjaśnienia, na podstawie ustnej dyspozycji Pana Burmistrza i Skarbnika przez M. Brodowską (referenta), wyksięgowania ze stanu samochodu UAZ o wartości ewidencyjnej 1.100 zł. Dowody PK – jako dowody wewnętrzne w świetle art. 20 ust. 2 pkt 3 ustawy - zasadniczo służą do dokumentowania zapisów korygujących, uzupełniających i tym podobnych zapisów dotyczących operacji wewnątrz jednostki. Dowody te nie mogą zatem służyć jako wyłączna podstawa do dokumentowania takich operacji gospodarczych jak np. sprzedaż samochodu lub złomowanie (tudzież inne zdarzenia uzasadniające jego zdjęcie z ewidencji), które, stosownie do postanowień art. 20 ust. 2 pkt 2 ustawy powinny być dokumentowane dowodami zewnętrznymi obcymi. Należy bowiem mieć na uwadze m.in., iż przepisy ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 25, poz. 202 ze zm.) przewidują obowiązek przekazania pojazdu przeznaczonego do wycofania przedsiębiorcy prowadzącemu stację demontażu lub punkt zbierania pojazdów (art. 18), czego dowodem jest zaświadczenie o demontażu pojazdu lub przyjęciu niekompletnego pojazdu (art. 23-26 ustawy).

Samochód UAZ, jak wynika z opisu na str. 154-155 protokołu kontroli, został wyksięgowany bez wyjaśnienia kwestii kompetencji osób, które zadecydowały o tej operacji i jej przyczyn oraz udokumentowania tych faktów, co powoduje, że opis operacji w omawianym dowodzie PK, w świetle postanowień art. 21 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o rachunkowości, nie jest wystarczający. Operacja polegająca na bliżej nieokreślonej likwidacji samochodu, jak wynika z opisu w protokole kontroli, dokonana została przez członków OSP. Zaistniała sytuacja wymaga wyjaśnienia, w porozumieniu z członkami OSP i w oparciu o dostępne dowody, kwestii podstaw likwidacji i udokumentowania tej operacji. Należy dodać, że w dokumentacji kontrolowanej jednostki nie wskazano osób upoważnionych do sporządzania dowodów PK i zdarzeń podlegających ujmowaniu w księgach na ich podstawie,

b) dokonywano również wyksięgowania środków trwałych z ewidencji na podstawie protokołów „zniszczenia” niezawierających udokumentowania w kwestii przyczyn zniszczenia poszczególnych likwidowanych przedmiotów oraz sposobu ich fizycznej likwidacji. Protokołem z 25 listopada 2005 r. zlikwidowano znaczne ilości m.in. biurek, szaf, biblioteczek oraz przedmiotów metalowych, jak szafy, kasy pancerne, maszyny do pisania. Dopiero w czasie kontroli uzyskano wyjaśnienia w zakresie sposobu ich likwidacji, wynika z nich m.in., iż złomowanie nastąpiło w 2006 r. - str. 155-156 protokołu kontroli,

c) nie stwierdzono, by komisja inwentaryzacyjna po inwentaryzacji przeprowadzonej w 2005 r. przedstawiła ocenę stanu składników majątku, sposobu zagospodarowania, zabezpieczenia, czyli zrealizowała wymogi nałożone instrukcją inwentaryzacyjną - str.157 protokołu kontroli,

d) nie objęto ewidencją księgową budynków świetlic w miejscowościach: Wysokie Małe, Cedry, Dzierzbia, dróg gminnych, a także większości nieruchomości gruntowych (w tym pod budynkami zajmowanymi przez OSP). Nie były objęte ewidencją m.in. działki nr 891/85 i 891/14, których zbycie objęto kontrolą oraz inne sprzedane nieruchomości - np. nieodpłatnie nabyty budynek przy pl. Wolności 3, sprzedany następnie na aptekę - str. 26-29, 84 i 159

Z zakresu pomocy społecznej badaniu poddano okoliczności przyznania zasiłku obywatelce Mołdowy Pani R. N. Z dokumentacji opisanej na str. 160-163 protokołu kontroli wynika, że przekazanie zasiłku nastąpiło niezgodnie z decyzją o jego przyznaniu, zarówno jeśli idzie o formę, jak i okres realizacji. Przyznano pomoc: „w formie zakupu posiłków, w kwocie 400 zł miesięcznie (...) na okres od 1 lipca 2005 r. do 31 grudnia 2005 r., tj. na okres sześciu miesięcy”. Tymczasem zasiłek wypłacono w dniu 31 sierpnia 2005 r. gotówką i od razu za okres 6 miesięcy. Wcześniej, w dniu 30 sierpnia 2005 r. Pani R.N. poinformowała o konieczności pilnego wyjazdu za granicę w sprawach rodzinnych. Niebawem Pani R.N. opuściła Polskę na stałe, co skutkowało tym, iż wygasło jej prawo do zasiłku. Powstała w ten sposób szkoda została naprawiona poprzez zwrot w dniu 18 października 2005 r. całej sumy nienależnie wypłaconego zasiłku w wysokości 2.400 zł przez Panią Izabelę Łoszewską – Kierownika OPS.

Z kwestią omawianego zasiłku dla obywatelki Mołdowy i utraty prawa do jego otrzymania spowodowanej wyjazdem z Polski związane były inne nieprawidłowości. Jeszcze przed uprawomocnieniem się decyzji Pana Burmistrza (przed 31 marca 2006 roku) o wymeldowaniu, podjętej w związku z cofnięciem przez Wojewodę Podlaskiego zezwolenia na zamieszkanie, przedsięwzięto czynności zmierzające do zawarcia umowy najmu i wynajęto najmowany przez Panią R.N. lokal innej osobie. Doprowadzono tym samym do sytuacji, że jeden lokal wynajmowany był przez kilka miesięcy dwom najemcom. Przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) nie przewidują zawieszenia umowy najmu. W dniu 5 września 2005 r. kierownik ZGK i M podpisał umowę najmu na przedmiotowy lokal przy ul. Łomżyńskiej 41/13 (należy wskazać, że pełnomocnictwo Pana Burmistrza, o którym mowa w art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, otrzymał dopiero w dniu 21 października 2005 r.) z naruszeniem obowiązujących w gminie procedur dotyczących najmu lokali wchodzących w skład komunalnego zasobu (czyli bez dyspozycji Pana Burmistrza i wytypowania najemcy przez społeczna komisję). Kolejną umową z 3 października 2006 r. wynajęto w/w lokal „na czas oznaczony” bez oznaczenia czasu obowiązywania, co w praktyce oznacza, że najem zawiązano na czas nieoznaczony, przy czym tym razem umowa najmu zawiązana została zgodnie z dyspozycją Pana Burmistrza. Należy jednak wskazać, że odbyło się to przed wygaśnięciem najmu z Panią R.N.

Opisany przebieg zdarzeń wskazuje na nieprawidłowe funkcjonowanie wewnętrznej kontroli, w tym zwłaszcza obieg informacji między poszczególnymi komórkami i jednostkami organizacyjnymi, ponieważ w dniu 30 sierpnia 2005 r. Pani R.N. poinformowała w swoim piśmie, że wyjeżdża z Polski, prosząc o zawieszenie zameldowania, tym samym przewidując dłuższą nieobecność (co eliminuje ją z prawa do zasiłku), a mimo tego następnego dnia wypłacono zasiłek, naruszając jednocześnie zasady jego realizacji wynikające z decyzji.

W zakresie obowiązujących stawek czynszu za najem lokali mieszkalnych (str. 74-75 protokołu kontroli) stwierdzono, Pan Burmistrz zarządzeniem nr 0152-36/03 z dnia 28 listopada 2003 roku ustalił stawkę czynszu za 1m² powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego „w oparciu o zasady polityki czynszowej zawarte w uchwale” w wysokości 0,70 zł od dnia 1 grudnia 2003 r. Należy wskazać, że stosownie do art. 8 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, Burmistrz winien ustalić stawki czynszowe z uwzględnieniem czynników podwyższających lub obniżających wartość użytkową lokali, wymienionych enumeratywnie w art. 7 ustawy, w oparciu o uchwałę w sprawie zasad polityki czynszowej, o której mowa w art. 21 ust. 2 pkt 4 tej ustawy. Z treści zarządzenia wynika, że ustalona została jednakowa stawka dla wszystkich lokali, bez uwzględnienia czynników. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 lipca 2002 r. (sygn.: II S.A./Wr 1049/02): …użyte w cyt. przepisie art. 7 ww. ustawy, sformułowanie: „(…) ustala stawki czynszu (…) z uwzględnieniem (…) w szczególności (…), oznacza, że właściciel ustalając stawki czynszu za 1 m² powierzchni użytkowej lokali obowiązany jest uwzględnić podane w ustawie czynniki podwyższające lub obniżające ich wartość użytkową. (…) skoro cyt. wyżej przepis art. 7 ww. ustawy nałożył na właścicieli obowiązek uwzględnienia określonych czynników podwyższających lub obniżających wartość użytkową lokali, to niedopuszczalne jest korzystanie z tej normy prawnej jedynie w części…

W odniesieniu do lokali wynajmowanych w budynku we wsi Dzierzbia ustalono, że znajduje się w nim 8 lokali mieszkalnych (wszystkie zasiedlone) o łącznej powierzchni 272 m², z tego 3 o łącznej powierzchni 111 m² wynajmowane są na podstawie umowy (czynsz od najemców pobiera ZGKiM), natomiast pozostałe lokale o powierzchni łącznej 161 m² zajmowane są bezumownie. W wyniku nieustalenia czynszu w okresie ostatnich 3 lat (2004-2006) uszczuplono środki publiczne w wysokości 4.057,20 zł (0,70 zł x 161 x 36 miesięcy) - str. 28-29 protokołu kontroli

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy, badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), jest Burmistrz Miasta. Kontrola w powyższym zakresie prowadzona była między innymi pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, kompletności ewidencji, windykacji zaległości podatkowych oraz rzetelności sporządzanych sprawozdań budżetowych.

         Stwierdzono, iż wymiar podatku Panu Burmistrzowi, Sekretarzowi Miasta (zastępującego Pan Burmistrza w czasie nieobecności) oraz rodzicom Skarbnika dokonywany jest w Urzędzie Miasta Stawiski, a decyzje wymiarowe podpisywane są z upoważnienia Burmistrza Miasta przez pracownika wymiaru – str. 48 i 49 protokołu kontroli.

Zgodnie z treścią art. 132 § 1 Ordynacji podatkowej wójt, burmistrz (prezydent miasta), starosta, marszałek województwa, ich zastępcy oraz skarbnik jednostki samorządu terytorialnego podlegają wyłączeniu od załatwiania spraw dotyczących ich zobowiązań podatkowych lub innych spraw normowanych przepisami prawa podatkowego. Paragraf  2  tego przepisu stanowi, że stosuje się owo wyłączenie również do spraw dotyczących:

1)  małżonka, rodzeństwa, wstępnych, zstępnych albo powinowatych pierwszego stopnia osób wymienionych w § 1;

2)  osób związanych stosunkiem przysposobienia, opieki lub kurateli z osobami wymienionymi w § 1.

W przypadku wyłączenia organu, o którym mowa w § 1, samorządowe kolegium odwoławcze wyznacza, w drodze postanowienia, organ właściwy do załatwienia sprawy. Należy także wskazać, iż w myśl art. 130 Ordynacji podatkowej, wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawach dotyczących zobowiązań podatkowych oraz innych spraw normowanych przepisami prawa podatkowego, w których stroną jest osoba pozostająca wobec nich w stosunku nadrzędności służbowej podlega także pracownik urzędu gminy (miasta).

Na stronie 54 protokołu kontroli opisano brak działań upominawczych i windykacyjnych dotyczących zaległości z tytułu zobowiązań podatkowych. Brak systematycznych, kompletnych i skutecznych czynności egzekucyjnych stanowi naruszenie obowiązków wynikających z treści ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2201 roku w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541).

W toku kontroli zagadnień związanych z prawidłowością pozyskiwania przez gminę dochodów tytułu opłaty targowej ustalono, że Pan Burmistrz zawarł umowę zlecenia z Panem S. M. w sprawie poboru opłaty targowej i ustalił prowizję w wysokości 20% od zainkasowanych kwot. Zgodnie z treścią art. 19 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 121, poz. 844 ze zm.) do wyłącznych uprawnień organu stanowiącego (rady gminy) należy ustalenie, w drodze uchwały:

- zasad ustalania i poboru oraz terminów płatności i wysokości stawek opłaty,

- zarządzenie poboru opłaty w drodze inkasa oraz określenie inkasentów i wysokości wynagrodzenia za inkaso.

W wyniku kontroli decyzji wydawanych na podstawie art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej, opisanych na stronie 61 i 62 protokołu kontroli, stwierdzono m.in., że w przypadku decyzji wydawanych podatnikom będącym osobami fizycznymi organ podatkowy rozstrzygał sprawy w oparciu o informacje wynikające jedynie z protokołu o stanie majątkowym wnioskodawcy. Ustalenia zawarte w jego treści dotyczą majątku posiadanego przez podatnika, uzyskanych dochodów i ewentualnie ponoszonych wydatków. Brak jest natomiast dokumentów źródłowych, które mogłyby potwierdzić podane w protokole fakty. Artykuł 122 Ordynacji podatkowej nakazuje, aby w toku prowadzonego postępowania organ podatkowy podejmował wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym. Każdy ustalony fakt, mający zdaniem organu podatkowego istotne znaczenia dla sprawy, powinien być odpowiednio udokumentowany. W art. 180 § 1 określono, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Natomiast w art. 181 ustawodawca określił katalog dokumentów, które mogą służyć za dowody podczas prowadzonego postępowania. Należą do nich w szczególności księgi podatkowe, deklaracje złożone przez stronę, zeznania świadków, opinie biegłych, materiały i informacje zebrane w wyniku oględzin, informacje podatkowe itp. Każdy uzyskany dowód powinien zgodnie z art. 187 § 1 Ordynacji zostać przez organ podatkowy w sposób wyczerpujący przeanalizowany. Powinno to mieć również swoje odbicie w uzasadnieniu faktycznym decyzji. Tymczasem w większości badanych decyzji uzasadnienie jest bardzo ogólnikowe i nie odnosi się bezpośrednio do materiału dowodowego Narusza to normy art. 210 § 4 zgodnie, z którymi uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności. W przypadku decyzji dotyczących osób prawnych pojawiają się analogiczne niedociągnięcia.

Stwierdzono, że w tych przypadkach dokumentację podatkową stanowią sprawozdania w zakresie przychodów, kosztów i wyników finansowych (wzór F-01/I-01), rachunek zysków i strat oraz bilanse obrazujące sytuację finansową podatników na koniec roku poprzedzającego rok, w którym złożono wniosek. Brak jest dokumentów z bieżącego okresu np. deklaracji CIT, VAT itp. Dokonane ustalenia dotyczyły także sytuacji, w której stwierdzono, że w zebranej dokumentacji nie ma żadnych dowodów świadczących o sytuacji finansowej podatnika. Organ podatkowy pomimo tego umorzył podatek w wysokości, o jaką ubiegali się podatnicy. Należy zatem stwierdzić, że również te decyzje nie spełniają wymagań formalnych wynikających z treści art. 210 § 4 Ordynacji podatkowej. Uzasadnienie faktyczne w nich zawarte jest bardzo ogólne i w żaden sposób nie wyczerpuje obowiązku, jaki nakłada na nie ww. przepis, tj. nie odnosi się do dokumentów będących w aktach sprawy. Ponadto należy stwierdzić, że organ podatkowy w toku prowadzonego postępowania nie ustalił, jaki wpływ na sytuację podatnika miałby fakt opłacenia podatku.

Stwierdzono nieprawidłowości popełnione przy sporządzaniu sprawozdań z wykonania podstawowych dochodów podatkowych (Rb-PDP) za rok 2005. Zgodnie z opisem zawartym na stronach 62-67 protokołu kontroli, błędnie wykazano skutki obniżenia stawek podatkowych i zwolnień wynikających z uchwał Rady Miejskiej.

Skutki finansowe obniżenia i zwolnienia dokonanego przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winny być wykazane w kolumnach 3 i 4 omawianego sprawozdania. W kolumnie 3 należy wskazać skutki obniżenia górnych stawek podatkowych, liczone jako iloczyn powierzchni przedmiotów opodatkowania, w tym zwolnionych (podstawy opodatkowania) i różnicy stawek, maksymalnej wskazanej na rok 2005 w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych i stawki wygenerowanej uchwałą organu stanowiącego. Natomiast w kolumnie 4 wskazywać powinna skutki zastosowania zwolnienia ustalone jako iloczyn podstawy opodatkowania i stawki obowiązującej na terenie gminy.

Powyższy sposób ustalania skutków zwolnień podatkowych, wynikających z uchwał organów stanowiących samorządu terytorialnego, jest zgodny z treścią rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 czerwca 2006 roku w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 115, poz. 781).

Należy także zauważyć, iż nieprawidłowe i nierzetelne prezentowanie omawianych skutków może mieć wpływ na prawidłowość ustalenia kwoty wyrównawczej stanowiącej element składowy części podstawowej subwencji ogólnej dla gmin.

Ustalono, że niektóre z opisanych nieprawidłowości wystąpiły w związku z brakiem realizacji wniosków pokontrolnych, wydanych w wyniku poprzedniej kontroli kompleksowej RIO. W szczególności nie uzupełniono wewnętrznych regulacji w zakresie wykonywania kontroli finansowej w Urzędzie, nie objęto procedurami wszystkich procesów zachodzących w jednostce, nie wykonywano obowiązku kontroli podległych i nadzorowanych jednostek, nie objęto ewidencją posiadanych gruntów i innych składników majątku trwałego, nie nadano środkom trwałym numerów inwentarzowych, nie przestrzegano przepisów w zakresie procedur opracowywania planów finansowych jednostek organizacyjnych. Ponadto przez pewien okres nieprawidłowo wydawano uczestnikom działań ratowniczych artykuły żywnościowe zamiast ekwiwalentu pieniężnego, którego stawkę ustalono dopiero w 2006 r. – str. 164-165 protokołu kontroli.

Stwierdzone nieprawidłowości są wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej, gospodarki nieruchomościami, zamówień publicznych i rachunkowości gminy, a także nieprawidłowego funkcjonowania kontroli wewnętrznej.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową gminy ponosi Burmistrz, który jest organem wykonawczym gminy. Na Burmistrzu spoczywają obowiązki dotyczące m.in. wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Burmistrz wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na Burmistrzu zgodnie z art. 44 obowiązującej od 1 stycznia 2006 r. ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Na Burmistrzu, jako kierowniku jednostki spoczywa także obowiązek wdrożenia i aktualizacji dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości oraz nadzór nad prowadzeniem rachunkowości, stosownie do postanowień art. 4 ust. 5 i art. 10 ust. 2 ustawy o rachunkowości.

         Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do zakresu czynności, na Skarbniku. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają obecnie przepisy art. 45 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych.

         Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Zaciąganie kredytów bankowych w kwotach wynikających z postanowień uchwały budżetowej w celu zapewnienia zbilansowania budżetu oraz zachowania zakresu umocowania wynikającego z uchwały budżetowej, czyli do wysokości kwoty wynikającej z uchwały.

2. Przestrzeganie postanowień uchwały Rady Miejskiej z dnia 28 kwietnia 1999 roku w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości gruntowych stanowiących własność gminy oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata, nakazujących uzyskiwanie zgody Rady na sprzedaż nieruchomości gruntowych.

3. Przestrzeganie kompetencji Rady Miejskiej w zakresie ustalania kwot dotacji dla Policji.

4. Przestrzeganie trybu przeprowadzania przetargów na zbycie nieruchomości komunalnych. W tym celu:

a) podawanie do publicznej wiadomości wykazów nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży,

b) zamieszczanie w ogłoszeniach o przetargu numeru oznaczenia nieruchomości według księgi wieczystej oraz informacji o skutkach uchylenia się od zawarcia umowy sprzedaży,

c) określanie terminu wnoszenia wadium zgodnie z przepisami § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości,

d) zamieszczenie w protokołach z przetargów kompletnych informacji w kwestiach wyszczególnionych w § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r.,

e) zaniechanie wprowadzania ograniczeń dopuszczalności uczestnictwa w przetargu nieograniczonym w trakcie trwania przetargu.

5. Zaniechanie praktyki subiektywnego ograniczania powszechności uczestnictwa w przetargach na sprzedaż nieruchomości biorąc pod uwagę, że ustawowym celem organizacji przetargów ustnych jest osiągnięcie najwyższej ceny za zbywaną nieruchomość. W związku z tym odstąpienie m.in. od stosowania błędnej wykładni przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, prowadzącej do nieuzasadnionego ograniczania dopuszczalności udziału w przetargu potencjalnych nabywców nieruchomości rolnych.

6. Zaniechanie bezskutecznego - w świetle przepisów prawa - wyłączania z przedmiotu zbycia części składowych zbywanej nieruchomości. Podawanie notariuszowi rzetelnych informacji dotyczących części składowych sprzedawanych nieruchomości.

7. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie istotnego spadku poboru wody przez nabywcę działki nr 891/14 (zabudowanej studnią głębinową) i ewentualne obciążenie właściciela działki kosztami odbioru do kanalizacji zbiorczej nieczystości z pominięciem urządzeń pomiarowych.

8. Sporządzenie planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości.

9. Wyeliminowanie stwierdzonych podczas kontroli nieprawidłowości w realizacji budżetów gminy poprzez:

a) zaniechanie zapożyczania środków Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych, środków depozytowych w celu finansowania wydatków budżetu; bezzwłoczne zrefundowanie zapożyczonych środków,

b) zaniechanie wykorzystywania środków pieniężnych raty części oświatowej subwencji ogólnej stanowiącej dochód następnego roku w celu finansowania budżetu roku poprzedzającego powstanie dochodu,

c) bieżące monitorowanie poziomu zaciąganych zobowiązań pod kątem wysokości limitów w planie wydatków budżetu, a także przy uwzględnieniu realnych możliwości płatniczych wynikających z faktycznego poziomu wykonywanych dochodów budżetowych w celu zapobieżenia powstawania zobowiązań wymagalnych,

d) bieżące dostosowywanie poziomu zaplanowanych wydatków – jako wyznaczającego granicę możliwych do zaciągnięcia zobowiązań w świetle art. 36 ustawy o finansach publicznych - do wysokości umożliwiającej sfinansowanie faktycznymi dochodami i przychodami danego budżetu, przy uwzględnieniu konieczności spłaty wcześniej zaciągniętych zobowiązań,

e) zobowiązanie Skarbnika Gminy do należytego wykonywania wewnętrznej kontroli finansowej w stosunku do przedkładanych mu dokumentów poświadczających dokonanie operacji gospodarczych, stosownie do uprawnień przyznanych skarbnikowi na mocy art. 45 ustawy o finansach publicznych, przejawiającego się w szczególności w odmowie podpisu na dokumentach dotyczących wydatków nie mających pokrycia w kwocie wolnych limitów w odpowiednich podziałkach klasyfikacji budżetowej,

f) przedkładanie Skarbnikowi celem kontrasygnowania dokumentów poświadczających dokonanie czynności prawnych skutkujących powstaniem zobowiązań pieniężnych,

g) bezzwłoczną spłatę wszystkich istniejących zobowiązań wymagalnych,

h) przeanalizowanie postanowień budżetu na rok 2007 w celu dostosowania zaplanowanych w nim wydatków do faktycznych możliwości płatniczych gminy w bieżącym roku, skorygowanych o konieczność realizacji sformułowanych powyżej wniosków pokontrolnych.

10. Uzupełnienie wewnętrznych uregulowań składających się na procedury kontroli finansowej w celu dostosowania systemu kontroli finansowej do Standardów kontroli finansowej w jednostkach sektora finansów publicznych poprzez:

a) wyeliminowanie rozbieżności między określoną w Regulaminie Organizacyjnym Urzędu strukturą zatrudnienia a faktyczną obsadą stanowisk i zadaniami pracowników,

b) wskazanie osób odpowiedzialnych za gospodarkę środkami rzeczowymi, stosownie do postanowień zawartych w przepisach wewnętrznych i zobowiązanie ich m.in. do oznakowania środków trwałych numerami inwentarzowymi,

c) objęcie pisemnymi procedurami kontroli wszystkich procesów gospodarczych zachodzących w jednostce, a w szczególności gospodarki materiałami zużywanymi do remontów wykonywanych systemem gospodarczym, w tym sporządzania rozliczeń ich wykorzystania, oraz wypłat diet radnym, z uwzględnieniem standardu wskazującego by wszystkie operacje finansowe i gospodarcze, a także inne znaczące zdarzenia, były rzetelnie dokumentowane, a dokumentacja była łatwo dostępna dla upoważnionych osób i umożliwiała prześledzenie każdej operacji finansowej lub gospodarczej.

11. Rozważenie zasadności realizacji robót remontowych przy pomocy pracowników dorywczo zatrudnianych w Urzędzie pod kątem efektów ekonomicznych i możliwości kadrowych Urzędu Miejskiego w zakresie nadzoru merytorycznego oraz w kontekście statutowych zadań Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Stawiskach,

12. Zaktualizowanie, prowadzonego zgodnie z dyspozycją zawartą w § 5 Statutu Gminy, wykazu gminnych jednostek organizacyjnych.

13. Obejmowanie Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Stawiskach kontrolą wynikającą z obowiązków nałożonych przepisami art. 187 ustawy o finansach publicznych.

14. Wyeliminowanie nieprawidłowości w zakresie organizacji i funkcjonowania gminnych jednostek organizacyjnych obsługiwanych przez Urząd Miejski, w tym celu:

a) prowadzenie akt rejestrowych instytucji kultury zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Kultury i Sztuki z 17 lutego 1992 r. w sprawie sposobu prowadzenia rejestru instytucji kultury,

b) uzupełnienie unormowań wewnętrznych dotyczących organizacji i funkcjonowania systemu kontroli finansowej w Urzędzie oraz obsługiwanych jednostkach organizacyjnych w celu uwzględnienia zakresu uprawnień, obowiązków i odpowiedzialności kierowników tych jednostek,

c) zapewnienie przestrzegania trybu opracowywania planów finansowych jednostek budżetowych, ustalonego przepisami ustawy o finansach publicznych i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych; w tym w zakresie przedkładania projektów planów finansowych jednostek oświatowych radom pedagogicznym celem zaopiniowania.

d) zapewnienie sporządzania odrębnych planów finansowych i sprawozdań jednostkowych przez kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej.

15. Uzupełnienie obowiązujących przepisów wewnętrznych ustalających zasady (politykę) rachunkowości poprzez:

a) wprowadzenie odpowiednich postanowień dotyczących prowadzenia elementów ewidencji księgowej przy zastosowaniu programów komputerowych,

b) ustalenie systemu służącemu ochronie danych i ich zbiorów, w tym dowodów księgowych, ksiąg rachunkowych i innych dokumentów stanowiących podstawę dokonanych w nich zapisów,

c) określenie w zakładowym planie kont zasad funkcjonowania konta 130 w sposób uwzględniający fakt, iż dochody i wydatki Urzędu Miejskiego realizowane są przy pomocy rachunku budżetu,

d) określenie przypadków i zasad stosowania dowodów PK – „Polecenie księgowania”, mając na uwadze, iż stanowią one dowody wewnętrzne w rozumieniu art. 20 ust. 2 pkt 3 ustawy o rachunkowości, czyli dowody dotyczące operacji wewnątrz jednostki.

16. Zobowiązanie Skarbnika Gminy do wyeliminowania stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych poprzez:

a) ewidencjonowanie operacji dotyczących zrealizowanych dochodów budżetu danego roku w zakresie faktycznych wpływów na rachunki bankowe (za wyjątkiem przypadków szczególnych przewidzianych przepisami prawa) w celu prawidłowego ustalenia wyniku budżetu,

b) ujmowanie w ewidencji i sprawozdawczości kwot zrealizowanych w roku budżetowym przychodów i rozchodów budżetu w oparciu o faktycznie dokonane w tym roku operacje finansowe w celu zapewnienia prawidłowości sporządzanych sprawozdań Rb-Z i Rb-NDS

c) oznaczanie dowodów księgowych w sposób umożliwiający ich jednoznaczną identyfikację z zapisami księgowymi, jak jest to wymagane art. 14 ust. 2 i w art. 24 ust. 4 pkt 1 ustawy o rachunkowości,

d) zaniechanie ewidencjonowania operacji gospodarczych dowodami PK sporządzanymi bez merytorycznego uzasadnienia operacji,

e) zaniechanie przekazywania kwot wydatków ujętych w wykazie wydatków niewygasających na rachunek sum depozytowych (konto 139) w ewidencji Urzędu; ujmowanie tych środków na wyodrębnionym subkoncie podstawowego rachunku bankowego jednostki samorządu terytorialnego (konto 133),

f) zaniechanie dokonywania zapisów powodujących powstawanie na kontach rozrachunkowych sald ze znakiem minus, wbrew treści ekonomicznej tych kont,

g) ujmowanie wpływu raty subwencji stanowiącej dochód następnego roku budżetowego na koncie 909,

h) ewidencjonowanie zobowiązań z tytułu kredytów na koncie 134,

i) urealnienie stanu zadłużenia gminy z tytułu kredytów poprzez zaliczenie do spłat kwoty 17.137,60 zł ujętej w ewidencji jako nadpłata,

j) ustalenie przyczyn powstania i realności wykazanego na koncie 240 w ewidencji budżetu salda w wysokości 4.220 zł,

k) przeksięgowanie do ewidencji Urzędu Miejskiego, jako jednostki budżetowej, sald dotyczących wadiów i rozliczeń za energię elektryczną,

l) dokonanie stosownych zapisów korygujących w celu urealnienia sald na kontach analitycznych do konta 240 w ewidencji Urzędu, w tym jasnego wykazania kwot należności od budżetu wynikających z zapożyczeń środków ZFŚS i depozytów,

m) doprowadzenie do zgodności między ewidencyjnym stanem aktywów i pasywów Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych oraz Gminnego Funduszu Gospodarki Wodnej i Ochrony Środowiska,

n) prowadzenie ewidencji analitycznej umożliwiającej ustalenie stanu ZFŚS dotyczącego poszczególnych jednostek,

o) założenie ewidencji analitycznej do konta 139 z podziałem środków na ich rodzaje, a także według kontrahentów,

p) ujmowanie w ewidencji księgowej zobowiązań przynajmniej według stanu na koniec okresów sprawozdawczych (kwartałów) oraz na koniec roku w celu zachowania zasady memoriału,

r) ujmowanie w ewidencji księgowej na koniec kwartałów odsetek od należności przypisanych.

17. Prawidłowe sporządzanie bilansów budżetu i Urzędu Miejskiego jako jednostki budżetowej.

18. Przestrzeganie obowiązujących terminów przekazywania na rachunek dysponenta dochodów budżetu państwa pobranych w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej i innych zadań zleconych gminie ustawami.

19. Wyeliminowanie wskazanych w części opisowej wystąpienia nieprawidłowości w zakresie stosowania klasyfikacji budżetowej wydatków.

20. Przedkładanie Radzie Miejskiej informacji o wnioskach wynikających z analizy złożonych oświadczeń majątkowych.

21. Wyeliminowanie nieprawidłowości formalnych dotyczących umowy na używanie przez Pana Burmistrza prywatnego samochodu w celach służbowych do jazd lokalnych. Rozważenie zasadności wystąpienia do Rady Miejskiej z projektem uchwały rozszerzającej zakres umocowania Przewodniczącego Rady również na zawieranie umów w sprawie używania samochodu prywatnego do jazd lokalnych.

22. Wystąpienie do Rady Miejskiej z projektem uchwały określającej zasady zwrotu kosztów podróży służbowych radnych.

23. Uwzględnienie przy odbywaniu podróży służbowych Przewodniczącego Rady i Pana Burmistrza obowiązku określania celu podróży i zgodności faktycznego miejsca podróży z celem wskazanym w poleceniu.

24. Zaniechanie bezpośredniego księgowania w koszty materiałów budowanych nabywanych w celu prowadzenia remontów systemem gospodarczym. Zakres prowadzonych działań w tym remontowych wymaga prowadzenia ewidencji poprzez konto 310 i ustalenia osób odpowiedzialnych za gospodarowanie materiałami i dokumentowanie ich zużycia oraz aktualnych stanów.

25. Zweryfikowanie ilości materiałów zużytych faktycznie do remontu instalacji elektrycznej w budynku Urzędu Miejskiego i dokonanie rozliczenia z wykonawcą w zakresie faktycznych kosztów materiałów przy wykorzystaniu ustaleń zawartych w protokole kontroli.

26. Przestrzeganie przepisów Prawa budowlanego w zakresie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i zgłoszenia robót do starostwa powiatowego oraz prowadzenia dokumentacji robót budowlanych.

27. Wyegzekwowanie od Policji kwoty 2.375,32 zł stanowiącej równowartość opłat za energię elektryczną zużytą  w lokalu stanowiącym własność gminy, udostępnionym na potrzeby posterunku Policji oraz bieżące obciążanie jednostki Policji kosztami zużytej energii, stosownie do postanowień zawartej umowy.

28. Zlecanie dostaw, usług i robót budowlanych po uprzednim zastosowaniu procedur przewidzianych Prawem zamówień publicznych, nakazujących:

a) sporządzanie dokumentacji na okoliczność określenia przedmiotu zamówienia oraz jego wartości szacunkowej (w przypadku robót budowlanych w oparciu o kosztorys inwestorski),

b) sporządzanie specyfikacji istotnych warunków zamówienia,

c) uzasadnianie przesłanek wyboru trybu innego niż przetarg nieograniczony lub przetarg ograniczony,

d) składanie oświadczeń przez osoby występujące w imieniu zamawiającego o braku okoliczności wyłączających z udziału w postępowaniu,

e) żądanie od wykonawców składania oświadczeń o możliwości ubiegania się o udzielenie zamówienia lub dokumentów poświadczających możliwość ubiegania się o udzielenie zamówienia; wykluczanie z postępowania wykonawców, którzy nie złożyli oświadczeń lub dokumentów i nie uzupełnili braków w terminie wyznaczonym przez zamawiającego

d) sporządzanie informacji o wyniku postępowania i zamieszczanie ich na stronie internetowej oraz w miejscu publicznie dostępnym w siedzibie Urzędu,

f) zawieranie umów w sprawie zamówień publicznych w formie pisemnej,

g) zlecanie realizacji zamówienia wykonawcy, którego oferta została uznana za najkorzystniejszą,

h) sporządzanie protokołu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego.

29. Zaniechanie prowadzenia uzgodnień i negocjacji z potencjalnymi wykonawcami zamówień publicznych i nabywcami nieruchomości komunalnych przed rozpoczęciem lub rozstrzygnięciem prowadzonej procedury przetargowej.

30. Wyjaśnienie, w porozumieniu z członkami OSP i w oparciu o dostępne dowody, okoliczności sposobu likwidacji samochodu UAZ i udokumentowania tej likwidacji.

31. Dokumentowanie sposobu fizycznej likwidacji składników majątkowych zdejmowanych ze stanu ewidencyjnego.

32. Egzekwowanie od komisji inwentaryzacyjnej, po zakończeniu inwentaryzacji, przedstawienia oceny stanu składników majątku, sposobu zagospodarowania, zabezpieczenia, tj. wymogów nałożonych postanowieniami instrukcji inwentaryzacyjnej.

33. Objęcie ewidencją księgową wszystkich składników mienia komunalnego, w tym przede wszystkim nieruchomości gruntowych.

34. Wzmożenie kontroli wewnętrznej w zakresie poprawności dokumentowania decyzji w sprawie przyznawania zasiłków z pomocy społecznej oraz formy realizacji pomocy.

35. Zawarcie umów najmu z najemcami lokali w budynku położonym we wsi Dzierzbia oraz ustalenie czynszu za najem tych lokali.

36. Ustalenie stawek czynszu za najem lokali mieszkalnych przy uwzględnieniu czynników, o których mowa w art. 7 ustawy o ochronie praw lokatorów…

37. Wystąpienie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o wyznaczenie, w drodze postanowienia, organu właściwego do załatwiania sprawy w zakresie wymiaru zobowiązań podatkowych osobom wymienionym w treści protokołu kontroli, wyłączonym wskazanymi przepisami ordynacji podatkowej. 

38. Podjęcie przewidzianych prawem działań zmierzających do wyegzekwowania zaległości podatkowych ciążących na podatnikach wskazanych treścią opisu w protokole kontroli.

39. Opracowanie i przedłożenie Radzie Miasta projektu uchwały w sprawie zarządzenia poboru opłaty targowej w drodze inkasa oraz określenia inkasentów i wysokości wynagrodzenia za inkaso, zgodnie z treścią wskazanych przepisów ustawy o podatkach i opłatach lokalnych.

40. Wydawanie decyzji podatkowych zawierających wszystkie elementy wskazywane treścią ustawy Ordynacja podatkowa oraz przestrzeganie przepisów działu IV tej ustawy w zakresie postępowania podatkowego.

41. Dokonanie prawidłowego ustalenia skutków obniżenia stawek podatkowych oraz zastosowania zwolnień w tym zakresie wynikających z uchwał Rady Miejskiej. Skorygowanie błędnie wykazanych danych, z uwzględnieniem wskazówek zawartych w treści wystąpienia pokontrolnego oraz przesłanie korekty sprawozdania do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku.

42. Rzetelną realizację zaleceń pokontrolnych, stosownie do udzielonej odpowiedzi.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Łomży w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

         Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

                                                                                       w Białymstoku

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa

w Białymstoku Zespół w Łomży

         W wyniku kontroli w w/w jednostce skierowano pismo z dnia 2.04.2007 roku, do organu wykonawczego:

                                                                           Pan

Barbara Rzadka

Przewodniczący Rady Miejskiej

                                                                                              w Stawiskach

         W okresie październik 2006 – styczeń 2007 inspektorzy Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku przeprowadzili kompleksową kontrolę gospodarki finansowej gminy Stawiski. Zasadniczym okresem objętym kontrolą był rok 2005. Wyniki kontroli zostały zawarte w protokole z dnia 2 marca 2007 r.

         Poczynione w trakcie kontroli ustalenia wykazały istotne nieprawidłowości w prowadzeniu gospodarki finansowej gminy, obciążające odpowiedzialnością Burmistrza Stawisk. Stwierdzono, iż szereg działań Burmistrza było prowadzonych z naruszeniem wyłącznej kompetencji Rady Miejskiej. Dotyczy to zaciągania kredytów ponad kwotę ustaloną w budżecie przez Radę, podejmowania działań w celu sprzedaży mienia komunalnego bez umocowania w stosownych uchwałach Rady, udzielania dotacji Policji bez uprzedniego ustalenia przez Radę kwoty dotacji.

         Kontrola prawidłowości planowania i realizacji budżetu wykazała, że gmina nie posiada płynności finansowej, co przejawia się w konieczności corocznego angażowania środków Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych, środków depozytowych będących w posiadaniu gminy oraz środków pochodzących z raty części oświatowej subwencji, a stanowiących dochód następnego roku, w celu realizacji bieżących płatności. Mimo tego występuje również znaczny poziom zobowiązań wymagalnych, tj. zobowiązań, których termin płatności minął. Powodem takiego stanu rzeczy jest zarówno brak należytej analizy zaciąganych zobowiązań, jak i przeszacowanie założeń budżetu, który nie przystaje w zakresie ustalonych w nim limitów do faktycznych możliwości płatniczych.

         Gmina Stawiski praktycznie nie stosuje przepisów ustalających procedury udzielania zamówień publicznych. Ponadto wskazania wymaga, iż przyjęty system realizowania większości zadań przy pomocy tzw. „grupy remontowej” wykazuje znaczące braki z punktu widzenia kontroli wewnętrznej. Nabywane materiały w celu prowadzenia remontów w tej formie nie są rozliczane - ustalenia kontroli wskazują natomiast na nienormatywne zużycie materiałów w zakresie niektórych robót. Nie zapewniono merytorycznego nadzoru nad wykonywanymi przez tę brygadę robotami budowlanymi.

         Odrębnie należy potraktować kategorię nieprawidłowości dotyczącą zbywania nieruchomości komunalnych. Organizowane przetargi obwarowywane są w sposób nieuprawniony warunkami uczestnictwa, co prowadzi do zmniejszenia konkurencji potencjalnych nabywców, a przez to umniejszenia dochodów gminy. Drastycznym przypadkiem nieprawidłowości w zakresie zbywania nieruchomości komunalnych jest zbycie działki nr 891/14 z pominięciem studni głębinowej, która nie mogła być odrębnym przedmiotem własności. Studnia ta została wyceniona przez rzeczoznawcę w ostatnim operacie szacunkowym na 139.349 zł. Przy sporządzeniu aktu notarialnego wprowadzono notariusza w błąd, nie podając studni głębinowej jako jednego z elementów zabudowy zbywanej działki. Cena sprzedawanej działki, zabudowanej jakoby wyłącznie budynkiem hydroforni i ogrodzeniem, wyniosła 30.300 zł (cena wywoławcza 30.000 zł). Tymczasem Burmistrz, w tym samym dniu, w którym późniejszy nabywca wpłacił wadium na poczet udziału w przetargu, umorzył temu nabywcy zaległości w podatku od nieruchomości na kwotę 30.000 zł, tj. równej wysokością cenie wywoławczej nieruchomości, przy braku merytorycznego uzasadnienia przesłanek przewidzianych przepisami Ordynacji podatkowej. Zbycie działki nr 891/14 nie odpowiadało zatem jakiemukolwiek przysporzeniu finansowemu na rzecz gminy. Została ona zbyta praktycznie nieodpłatnie.

Działania na szkodę gminy były również podejmowane przez Burmistrza wobec nieruchomości uzyskanej w drodze darowizny od Starostwa Kolneńskiego. Opisane w protokole kontroli i wystąpieniu pokontrolnym niezgodne z prawem działania Burmistrza doprowadziły do uszczerbku w majątku gminy, polegającym na odwołaniu darowizny nieruchomości o wartości ewidencyjnej 165.542,80 zł oraz zapłacie kwoty 81.356,67 zł, obejmującej 68.500 zł pochodzące ze sprzedaży części nieruchomości i 12.856,67 zł tytułem kosztów procesu i odsetek.

         Biorąc pod uwagę zaistniałe fakty zasadnym jest rozważenie przez Radę Miejską Stawisk, jako pracodawcę w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy o pracownikach samorządowych, przesłanek pociągnięcia Burmistrza do odpowiedzialności z tytułu wyrządzonych szkód, w trybie przewidzianym przepisami Działu V Kodeksu pracy.

         Szczegółowy opis dotyczący zaprezentowanych wyżej (najistotniejszych tylko) wyników kontroli oraz pozostałych ustaleń został zawarty w wystąpieniu pokontrolnym, którego egzemplarz przekazuję Pani w załączeniu.

      Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

                                                                                       w Białymstoku

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa

w Białymstoku Zespół w Łomży