Kontrola problemowa gospodarki finansowej Związku Komunalnego „Biebrza”

przeprowadzona w Związku Komunalnym Biebrza z siedzibą w Suchowoli

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 7 grudnia 2006 roku (znak: RIO.I.6012 - 15/06), o treści jak niżej:

                                                                  Zarząd

Związku Komunalnego „Biebrza”

         W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej za okres 2004 r. – I półrocze 2006 r., przeprowadzonej w Związku Komunalnym „Biebrza” na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto: regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania Związku, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, wykonanie budżetu, mienie Związku, rozliczenia finansowe Związku z jego jednostkami organizacyjnymi oraz księgowość i sprawozdawczość.

Badaniu poddano stan dokumentacji składającej się na procedury wewnętrznej kontroli finansowej w Związku Komunalnym „Biebrza”. Analizy przepisów wewnętrznych dokonano pod kątem zupełności uregulowań dotyczących procesów związanych z gromadzeniem i rozdysponowaniem środków publicznych oraz gospodarowaniem mieniem, będących przedmiotem kontroli finansowej w świetle przepisów art. 28a i art. 35a ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych, a od 1 stycznia 2006 r. art. 47 ustawy o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 r. (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.).

Stwierdzono, że obowiązująca w jednostce instrukcja obiegu dokumentów (na mocy zarządzenia Przewodniczącego Zarządu Związku) nie wyczerpuje w pełni zagadnień służących wykonywaniu wewnętrznej kontroli finansowej z powodu braków w obszarze określenia rodzajów stosowanych dokumentów finansowo-księgowych oraz wykazu operacji gospodarczych, do udokumentowania których służą poszczególne dokumenty. W instrukcji nie zawarto bowiem opisu dokumentu przekazania środków trwałych „PT”. W praktyce, wartość rozchodowanych w okresie objętym kontrolą na podstawie tego dokumentu składników majątkowych wyniosła 9.217.952,89 zł - str. 6 i 53 protokołu kontroli. Opis obiegu dokumentów księgowych powinien dawać możliwość prześledzenia ich drogi w jednostce od momentu sporządzenia albo wpływu do momentu zadekretowania i ujęcia w księgach rachunkowych.

W zakresie ustroju Związku ustalono, że stosownie do § 22 Statutu Związku Zarząd wykonuje swoje zadania przy pomocy Biura Związku, zaś organizację Biura określa regulamin zatwierdzony przez Zgromadzenie Związku. Uchwałą Nr I/9/02 z dnia 25 stycznia 2002 r. Zgromadzenie Związku Komunalnego „Biebrza” uchwaliło Regulamin Biura Zarządu Związku. W § 3 tego aktu ustalono, iż Biuro jest samodzielną jednostką budżetową i jest pracodawcą w rozumieniu przepisów prawa pracy. Część II Regulaminu poświęcona została strukturze organizacyjnej Biura, w ramach której przewidziano 3 stanowiska pracy – kierownika Biura w osobie Przewodniczącego Zarządu Związku, Skarbnika Związku oraz referenta ds. obsługi organów Związku. Z ustaleń kontroli wynika, że stosunek pracy z Przewodniczącą Zarządu Związku Celiną Rudzińską został nawiązany w drodze wyboru, zaś z dwoma pozostałymi pracownikami na podstawie umów o pracę. Nawiązanie to ze strony pracodawcy nastąpiło jednakże nie przez Biuro Zarządu Związku, lecz przez Związek Komunalny „Biebrza” reprezentowany przez Przewodniczącego Zgromadzenia (w przypadku Przewodniczącej Zarządu) i przez Przewodniczącą Zarządu Związku (w odniesieniu do pozostałych pracowników). Istnieje zatem rozbieżność pomiędzy postanowieniami Regulaminu a stanem faktycznym w zakresie pełnienia funkcji pracodawcy. Zgodnie z art. 3 Kodeksu pracy, pracodawcą jest jednostka organizacyjna, choćby nie posiadała osobowości prawnej, a także osoba fizyczna, jeżeli zatrudniają pracowników. Należy dodać, iż postanowienia Regulaminu są zgodne z przepisami art. 4 w zw. z art. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.). Wynika z nich, że pracodawcą samorządowym jest biuro (jego odpowiednik) związku jednostek samorządu terytorialnego.

W praktyce, poza trzema wymienionymi wyżej pracownikami, Związek zatrudniał na podstawie umowy o pracę jeszcze 3 inne osoby, którym przyznano następujące stanowiska: gł. specjalisty ds. ochrony środowiska, administratora projektów ochrony środowiska i gł. specjalisty ds. inwestycji. Stanowiska te nie wynikały ze struktury organizacyjnej Biura Zarządu Związku określonej w Regulaminie. W celu dostosowania stanu faktycznego do postanowień zawartych w § 3 ust. 2 Regulaminu stanowiących, iż Biuro jest pracodawcą w rozumieniu przepisów prawa pracy, fakt zatrudnienia dodatkowych pracowników winien mieć swoje odzwierciedlenie w strukturze organizacyjnej Biura. Struktura organizacyjna, odnosząca się do pracowników i zajmowanych przez nich stanowisk, składa się bowiem na tzw. środowisko wewnętrzne systemu kontroli finansowej, który to obszar został objęty „Standardami kontroli finansowej w jednostkach sektora finansów publicznych”, ogłoszonymi Komunikatem Ministra Finansów z dnia 30 stycznia 2003 r. (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 3, poz. 13). W obecnym stanie prawnym, standardy o których mowa, zawarte zostały w Komunikacie Ministra Finansów z dnia 30 czerwca 2006 r. (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 7, poz. 58), wydanym w oparciu o art. 63 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Stanowią one wytyczne podlegające uwzględnieniu w organizacji systemu kontroli wewnętrznej – str. 4-5 protokołu kontroli.

Odnośnie zatrudniania pracowników Związku stwierdzono ponadto, że Skarbnik Związku Radosław Czerwiński został zatrudniony na podstawie umowy o pracę z dnia 15 marca 2004 r., co pozostaje w zgodzie z przepisami art. 2 ustawy o pracownikach samorządowych. Umowa o pracę ze Skarbnikiem, podobnie jak z pozostałymi pracownikami, została zawarta przez Przewodniczącą Zarządu Związku. Przepisy art. 4 przywołanej ustawy, określające podmioty, które wykonują czynności z zakresu prawa pracy za pracodawców samorządowych, nie zawierają regulacji w tej materii w odniesieniu do innych niż członkowie zarządu pracowników biura związku jednostek samorządu terytorialnego. Natomiast w § 10 pkt 6 Statutu Związku postanowiono, iż kompetencja do powoływania i odwoływania Skarbnika Związku należy do właściwości Zgromadzenia Związku (przy czym Statut nie zawiera, jak to ma miejsce w odniesieniu do kompetencji rad gmin, postanowienia, iż owo powołanie następuje na wniosek organu wykonawczego). Stwierdzono, że Zgromadzenie Związku nie podjęło uchwały w sprawie powołania wskazanej osoby na Skarbnika. Należy uznać, iż istotą regulacji zawartych w Statucie w zakresie wskazanych kompetencji było zapewnienie Zgromadzeniu wpływu na obsadzenie stanowiska Skarbnika Związku. Nawiązanie stosunku pracy na podstawie umowy o pracę winno było zatem nastąpić po podjęciu przez organ stanowiący stosowniej uchwały powołującej Pana R. Czerwińskiego na Skarbnika Związku – str. 3 protokołu kontroli.

W związku z opisanym stanem należy podnieść, że z dniem 7 sierpnia 2005 r. została dokonana nowelizacja ustawy o pracownikach samorządowych m.in. w zakresie przepisów dotyczących nawiązania stosunku pracy (art. 3-3f). Wynika z nich obecnie, że pracownicy samorządowi zatrudniani na podstawie umowy o pracę na stanowiskach urzędniczych, w tym kierowniczych stanowiskach urzędniczych (stanowisko głównego księgowego związku jest takim stanowiskiem, co wynika z załącznika nr 3 (tabela II) do rozporządzenia Rady Ministrów z 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin… (Dz. U. Nr 146, poz. 1223 ze zm.)), winni być wyłaniani w drodze otwartego i konkurencyjnego naboru (art. 3a ustawy). Nabór ten organizują kierownicy jednostek, o których mowa w art. 1 ustawy – m.in. kierownicy biur (ich odpowiedników) związków jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z przyjętym przez Zarząd Związku Regulaminem Biura, jego kierownikiem jest Przewodniczący Zarządu Związku. W świetle zatem obowiązującego obecnie stanu prawnego należy uznać, iż postanowienie Statutu Związku przyznające Zgromadzeniu Związku kompetencję do decydowania o personalnym obsadzeniu stanowiska głównego księgowego Związku jest niezgodne z przepisami aktów prawnych regulujących status pracowników samorządowych.

Kontrola realizacji dochodów Związku wykazała nieuzyskanie w pełnej wysokości dotacji przyznanej z Fundacji EkoFundusz na dofinansowanie zadania „Realizacja selektywnej zbiórki odpadów oraz budowa Zakładu Recyklingu w Dolistowie Starym”. Wartość dotacji wynikająca z umowy Nr 928/38/V/03 z dnia 15 marca 2004 r. wynosiła 2.903.081,70 zł. Faktyczny wpływ dotacji zamknął się sumą 2.880.565,70 zł, a zatem był mniejszy od wielkości dotacji określonej umową o 22.516 zł. Jak ustalono, Związek udokumentował wydatki w wysokości odpowiadającej umowie, lecz rozliczenie I etapu zadania na kwotę 2.236.515,08 zł zostało przez dotującego zakwestionowane. Skutkiem tego było pomniejszenie należnej dotacji o odsetki karne w wysokości 22.516 zł. Należy dodać, iż umowa dotacyjna szczegółowo określała okoliczności mogące spowodować tego typu sankcje, co zostało opisane na str. 18 protokołu kontroli.

Konieczność naliczenia odsetek karnych, o czym EkoFundusz poinformował Związek w piśmie Nr FE/2255/2004 z lipca 2004 r., uzasadniono opóźnieniem w realizacji zadań objętych I etapem i nieterminowym złożeniem rozliczenia tej części inwestycji. W przyjętych przez strony ustaleniach określono bowiem, że zakończenie I etapu nastąpi do końca kwietnia 2004 r., zaś datą jego rozliczenia będzie 15 maja 2004 r. W praktyce, protokoły odbioru robót podpisane zostały 31 maja 2004 r., z tego dnia pochodziły też faktury wystawione przez wykonawcę. Sprawozdanie etapowe opatrzone było natomiast datą 8 czerwca 2004 r.

Umowa dotacyjna przewidywała możliwość zwrócenia się z prośbą o przedłużenie terminu realizacji poszczególnych etapów inwestycji. Wynikało z niej m.in., że zmiana zakresu lub terminów realizacji przedsięwzięcia określonego w dokumentach wymienionych w ust. 1 pkt 2 i 3 umowy, w części finansowanej z dotacji, może być dokonana jedynie po uprzednim uzyskaniu pisemnej zgody Fundacji, a ponadto, że Dotowany zobowiązany jest poinformować o tym Fundację niezwłocznie po wystąpieniu takiej konieczności w celu uzyskania jej zgody (§ 3 ust. 2 i 3 umowy). Ustalono, że z wnioskiem o przesunięcie terminu rozliczenia I etapu do dnia 15 czerwca 2004 r. (w związku z opóźnieniem wykonania zadania przez wykonawcę), Przewodnicząca Zarządu Związku wystąpiła do EkoFunduszu dopiero 17 maja 2004 r., a więc już po upływie terminu jego rozliczenia. Pismo to było efektem zastrzeżeń do realizacji umowy dotacyjnej stwierdzonych w trakcie kontroli merytorycznej przeprowadzonej przez EkoFundusz na terenie budowy w dniu 13 maja 2004 r.

Wykonawcą dotowanego zadania była firma INSTAL Białystok S.A. Prowadzenie przedsięwzięcia, na mocy umowy Nr 15/2002 z dnia 31 października 2002 r., zostało zaś powierzone, jako inwestorowi zastępczemu, PPHU „JUWA” J. Brynkiewicz, W. Filipkowski z Białegostoku. Inwestor zastępczy, jak wynikało z umowy, zobowiązany był m.in. do bieżącej obsługi informacyjnej Związku o postępie robót na budowie i ewentualnych trudnościach w jej realizacji (§ 1 ust. 2 pkt 2.10 i § 2 ust. 3 umowy). Z załączonych do protokołu kontroli wyjaśnień Przewodniczącej Zarządu wynika, że w trakcie realizacji I etapu zadania Związek nie był informowany o jakimkolwiek opóźnieniu w jego realizacji, a na nasze sugestie o istnieniu takiego zagrożenia (telefoniczne) uzyskaliśmy zapewnienie zarówno inwestora zastępczego, jak też wykonawcy, że termin zostanie dotrzymany. W tej sytuacji Związek nie miał podstaw do występowania do EkoFunduszu z wnioskiem o aneksowanie terminu realizacji I etapu zadania. Należy dodać, iż terminy zakończenia poszczególnych etapów realizacji zadania przez PPHU „JUWA” określone zostały w załączniku nr 1 do umowy z tą firmą. Zakończenie etapu II zadania, dotyczącego realizacji inwestycji polegającej na „Budowie Zakładu Recyklingu w Dolistowie Starym” wraz z dostawą urządzeń i wyposażenia do selektywnej zbiórki odpadów (co ustalono na podstawie aneksu Nr 1 do umowy o zastępstwo inwestycyjne z dnia 19 marca 2004 r.) określono na 30 września 2004 r., a więc termin zakończenia tych prac nie pokrywał się z terminem ustalonym z instytucją finansującą tj. EkoFunduszem, który upływał 31 maja 2004 r. Jednocześnie zastrzeżono, iż ostateczne terminy wykonania poszczególnych etapów prac wymienionych w załączniku nr 1 do umowy, zostaną określone na podstawie umów zawartych z instytucjami finansującymi i wprowadzone aneksem do umowy. Zmian umowy z PPHU „JUWA” w tym zakresie nie stwierdzono.

Fakt opóźnienia w realizacji zadania przez wykonawcę oraz błędy inwestora zastępczego w zakresie informowania Związku o jego przebiegu, na co powoływała się Przewodnicząca Zarządu Związku, nie stanowiły okoliczności zwalniających z sankcji w postaci naliczenia karnych odsetek. W umowie dotacyjnej wyraźnie stwierdzono bowiem, iż w razie nieterminowego zakończenia realizacji etapu, dotowany nie może powoływać się na to, że opóźnienie zakończenia realizacji etapu powstało w wyniku działań podmiotów, przy pomocy których przedsięwzięcie jest realizowane (§ 5 pkt 7 umowy). Taki zapis umowny powinien obligować kontrolowaną jednostkę do bezpośredniego i wzmożonego nadzoru nad realizacją projektu. Powinien on polegać m.in. na zweryfikowaniu we właściwym czasie zapewnień inwestora zastępczego o dotrzymaniu terminu zakończenia zadania, co pozwoliłoby na wystosowanie do EkoFunduszu prośby o przedłużenie czasu realizacji I etapu zadania (działania wobec inwestora zastępczego, polegające na odstąpieniu od umowy oraz dochodzeniu strat wynikających z niedotrzymania jej postanowień, zostały podjęte przez Związek dopiero po kontroli przeprowadzonej przez dotującego). Należy dodać, iż merytoryczny nadzór nad realizacją zadań wdrażanych na terenie gmin należących do Związku Komunalnego „Biebrza” powierzony został pracownikowi na stanowisku głównego specjalisty ds. ochrony środowiska. Z zakresu czynności nadanego temu pracownikowi w dniu 31 marca 2004 r. wynika m.in., że został on zobowiązany do bieżącego informowania pracodawcy o postępie prac i trudnościach w ich realizacji, a także do przygotowywania sprawozdań i raportów merytorycznych zgodnych z wymogami podmiotów finansujących realizowane zadanie – str. 17-20 protokołu kontroli.

Kwestia utraty części dotacji wskutek opisanych wyżej okoliczności świadczy o uchybieniach w zakresie organizacji systemu kontroli finansowej, bowiem przyjęte procedury kontroli w zakresie gromadzenia i wydatkowania środków publicznych pochodzących z dotacji okazały się niewystarczające. Obowiązujące do 30 czerwca 2006 r. standardy kontroli finansowej w obszarze zarządzania ryzykiem wskazywały m.in. jako niezbędny element tego procesu prowadzenie bieżącej oceny (monitoringu) realizacji zadań za pomocą mierzalnych wskaźników lub precyzyjnie zdefiniowanych kryteriów przez kierownika jednostki. Wytyczne w sferze informacji i komunikacji odnosiły się zaś m.in. do komunikacji zewnętrznej. Zgodnie z nimi, do obowiązków kierownika jednostki należało zapewnienie efektywnego system komunikacji z podmiotami zewnętrznymi, które mogą mieć znaczący wpływ na osiąganie celów jednostki, a także inną jej działalność dotyczącą w szczególności wydatkowania lub gromadzenia środków publicznych. Obowiązujące w obecnym stanie prawnym standardy co do zasady nie uległy znaczącym zmianom.

W ramach zasad udziału w kosztach wspólnej działalności członkowie badanego Związku Komunalnego zobowiązali się do przekazywania na jego rzecz środków pieniężnych w wysokości ustalonej przez Zgromadzenie Związku (§ 7 ust. 1 Statutu). Postanowiono, iż środki, o których mowa, stanowią dochód Związku, a termin ich zapłaty upływa 31 marca każdego roku budżetowego (§ 7 ust. 2 i 3 Statutu). Kontrola wykazała, że nie wszystkie gminy należycie wywiązywały się z obowiązku uiszczania składek. W 2004 roku żadna z gmin tworzących Związek nie dokonała wpłaty całości składki w terminie przewidzianym w Statucie. W 2005 roku terminowej wpłaty całości składki dokonała jedynie gmina Lipsk. W 2006 roku również tylko jedna gmina (Jaświły) wywiązała się z obowiązku uiszczenia całej składki do końca marca. W pozostałych przypadkach, składki wpłacane były w trakcie całego roku obrotowego (przyjętą praktyką były wpłaty ratalne) albo w ogóle nie były uiszczane.

Na koniec 2004 roku łączna kwota należności z tytułu składek członkowskich wynosiła 162.829 zł. Suma należności z tytułu składek członkowskich na koniec 2005 roku wzrosła do kwoty 256.787 zł. W 2006 roku przypis należności z tytułu składek wyniósł 888.445 zł. Do końca marca wpłaty wyniosły 326.414,20 zł, zaś do końca półrocza tego roku 564.709,60 zł. Na koniec badanego okresu (I półrocza 2006 r.) zaległości poszczególnych gmin z tytułu składek członkowskich stanowiły kwotę 580.523 zł. Jak ustalono w trakcie kontroli, do dnia 1 września 2006 r. uległy one zmniejszeniu do sumy 422.140,48 zł.

Statut Związku, poza wskazaniem terminu wpłaty składek, nie określał sankcji w przypadku ich nieopłacenia lub opóźnienia w zapłacie (inne wewnętrzne regulacje także nie odnosiły się do terminowości ich uiszczania). Stosownie do art. 67 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), gminy uczestniczące w związku są zobowiązane – na zasadach określonych w statucie – partycypować w kosztach wspólnej działalności oraz w zyskach, a także w pokrywaniu strat związku. Ustawodawca pozostawił zatem statutowi uregulowanie tej materii – istotnej dla działalności związku i jego sprawnego funkcjonowania. Racjonalnym rozwiązaniem byłoby zatem rozważenie kwestii określenia zasad windykowania należności z tytułu składek członkowskich w tym akcie.

Do lipca 2006 roku przyjętą praktyką w zakresie dochodzenia należności z tytułu składek było wysyłanie do gmin członkowskich zalegających z opłatami pisemnych próśb o uregulowanie należności. Z dnia 3 lipca 2006 r. pochodziły zaś pisemne wezwania do zapłaty, wystosowane na podstawie art. 476 Kodeksu cywilnego, które zostały opatrzone podpisami Przewodniczącej Zarządu Związku. Skierowane one zostały łącznie do 12 gmin członkowskich zalegających z opłatami na dzień 30 czerwca 2006 r. W pismach tych wezwano do uregulowania, w ciągu 7 dni od daty ich otrzymania, należnych sum z tytułu składek członkowskich wraz z odsetkami ustawowymi wyliczonymi na dzień 30 czerwca 2006 r. W przypadku nie przekazania należnej sumy wezwania przewidywały sankcję skierowania sprawy na drogę postępowania sądowego bez ponownego wezwania do zapłaty. W odpowiedzi część gmin dokonała należnych wpłat, co wpłynęło na obniżenie należności z tego tytułu do wysokości 422.140,48 zł. Z ustaleń kontroli wynika, że dokonane wpłaty obejmowały tylko należności główne (bez odsetek). Nie stwierdzono, aby w stosunku do gmin zalegających ze składkami, zastosowano sankcję skierowania sprawy na drogę postępowania sądowego. Ustalono ponadto, iż kwoty naliczonych w wezwaniach do zapłaty odsetek ustawowych za nieterminowe płatności, do dnia zakończenia kontroli, nie zostały ujęte w księgach rachunkowych Związku. Zgodnie z przepisem art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.), do ksiąg rachunkowych okresu sprawozdawczego należy wprowadzić, w postaci zapisu, każde zdarzenie, które nastąpiło w tym okresie sprawozdawczym. Przepisy zawarte w § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 142, poz.1020), nakazują ujmowanie w księgach rachunkowych odsetek od należności w momencie ich zapłaty lub pod datą ostatniego dnia kwartału w wysokości odsetek należnych na koniec tego kwartału – str. 12 protokołu kontroli.

W zakresie zgodności danych wykazanych w sprawozdawczości budżetowej z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej stwierdzono nieprawidłowości odnośnie sprawozdań Rb-27S z wykonania planu dochodów budżetowych i Rb-N o stanie należności. Przeprowadzone badanie dotyczyło sprawozdań sporządzonych na koniec kwartałów w okresie 2004 r. – I półrocze 2006 r.

          Ogólna norma nakazująca zgodność kwot wykazanych w sprawozdaniach z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej zawarta była w § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej z dnia 13 marca 2001 r. (Dz. U. Nr 24, poz. 279 ze zm.) i następnie w § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 19 sierpnia 2005 r. (Dz. U. Nr 170, poz. 1426). Także według obowiązującego obecnie rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 115, poz. 781) nakaz taki wynika z § 9 ust. 2. Z opisu zasad sporządzania sprawozdania Rb-27S, zawartych w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 13 marca 2001 r., wynikało, iż w sprawozdaniach jednostkowych z wykonania planu dochodów budżetowych za marzec, czerwiec, wrzesień i za rok związki jednostek samorządu terytorialnego winny wypełniać m.in. kolumny „Należności” i „Saldo końcowe” (§ 4 pkt 2). Stosownie do regulacji zawartych w § 3 załącznika, w kolumnie „Należności (salda początkowe plus przypisy minus odpisy)” wykazuje się: salda początkowe (należności pozostałych do zapłaty zmniejszone o nadpłaty), powiększone o kwoty przypisów należności z tytułu dochodów budżetowych, których termin płatności przypada na dany rok budżetowy, po zmniejszeniu ich o kwoty odpisów. W odpowiednich kolumnach „Saldo końcowe” istniał obowiązek wykazywania należności pozostałych do zapłaty, zaległości oraz nadpłat, w tym w kolumnie „Należności pozostałe do zapłaty” kwot stanowiących różnicę pomiędzy kwotami wykazanymi w kolumnie „Należności” oraz kwotami wykazanymi w kolumnie „Dochody wykonane (wpływy minus zwroty)”. Z zasad sporządzania sprawozdań Rb-N, także zawartych w przywoływanym załączniku nr 2, wynikał zaś obowiązek wykazywania należności wymagalnych, przez które należy rozumieć wszystkie bezsporne należności, których termin płatności dla dłużnika minął, a nie są przedawnione ani umorzone (§ 19 ust. 2 pkt 4). Od dnia 22 września 2005 r., adekwatne zasady dotyczące sporządzania sprawozdań Rb-27S i Rb-N wynikały z załącznika nr 32 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 sierpnia 2005 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej.

         Nieprawidłowości w zakresie sporządzania wymienionych sprawozdań dotyczyły dochodów Związku z tytułu składek członkowskich. Ustalono, że w 2004 r. w sprawozdaniach Rb-27S, sporządzonych na koniec I, II i III kwartału, w kolumnie „Należności (salda początkowe plus przypisy minus odpisy)” wykazano jedynie kwotę dochodów z tytułu składek przypadających do zapłaty w 2004 r. wynikającą z planu finansowego Związku. Planowane na ten rok dochody wynosiły 563.370 zł (należy dodać, iż plan nie uwzględniał należności z lat ubiegłych). Saldo początkowe zaś konta 240-01, przewidzianego w ZPK do ewidencji rozrachunków z tytułu składek członkowskich, oznaczające wymagalne należności pozostałe do zapłaty, wynosiło 46.759 zł. Poza tym, w trakcie roku budżetowego dokonywane były odpisy, które w 2004 r. stanowiły kwotę 5.494 zł. Fakty te nie miały jednak swego odzwierciedlenia w sprawozdawczości budżetowej (rubryka ta wykazywała jedynie kwotę należności za dany rok bez uwzględnienia salda początkowego i odpisów). W sprawozdaniu rocznym Rb-27S za 2004 r. w omawianej kolumnie „Należności” ujęto zaś kwotę 442.329 zł, która pokrywała się z sumą dochodów wykonanych. Przyjęta praktyka ujmowania danych w rubryce „Saldo końcowe” sprawozdań Rb-27S, sporządzonych za okres trzech kwartałów 2004 r., polegała na wykazywaniu kwot stanowiących różnicę pomiędzy kwotami wykazanymi w kolumnie „Należności (salda początkowe plus przypisy minus odpisy)” oraz kwotami wykazanymi w kolumnie „Dochody wykonane (wpływy minus zwroty)”, co było zgodne z zasadami określonymi przepisami prawa. Z uwagi jednakże, iż dane wykazywane w kolumnie „Należności” nie wynikały z ewidencji księgowej, prezentacja danych w zakresie należności pozostałych do zapłaty na koniec poszczególnych okresów sprawozdawczych także nie pokrywała się z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej (salda konta 240-01). W rocznym sprawozdaniu Rb-27S rubryka „Saldo końcowe” ustalona została natomiast jako różnica pomiędzy kwotą wykazaną w kolumnie „Plan (po zmianach)” oraz kwotą wykazaną w kolumnie „Dochody wykonane (wpływy minus zwroty)”, a więc z pominięciem zasad wynikających z rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 13 marca 2001 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej. Odstępstwa w zakresie należności pozostałych do zapłaty pomiędzy sprawozdawczością a ewidencją księgową na koniec poszczególnych kwartałów 2004 r. wynosiły odpowiednio: I kwartał - 46.753 zł, II kwartał - 46.753 zł, III kwartał - 121.813 zł i IV kwartał - 41.788 zł.

          Kontrola wykazała, że sprawozdania Rb-N sporządzone za I, II i III kwartał 2004 r. w ogóle nie zawierały danych w zakresie należności wymagalnych z tytułu składek członkowskich (były to sprawozdania o charakterze negatywnym). W sprawozdaniu za I kwartał należało wykazać wymagalne należności z tytułu składek za lata ubiegłe. W pozostałych zaś, kwoty należności wynikające z ewidencji do konta 240-01. Jedynie w sprawozdaniu Rb-N sporządzonym za okres od początku roku do dnia 31 grudnia 2004 r. wykazano sumę 121.041 zł odpowiadającą należnościom pozostałym do zapłaty z tytułu składek członkowskich ujętą w sprawozdaniach Rb-27S, przy czym prawidłowo należało wykazać kwotę 162.829 zł wynikającą z ewidencji księgowej.

          Opisana praktyka w zakresie sporządzania sprawozdań Rb-27S była stosowana także w 2005 r. W kolumnie „Należności (salda początkowe plus przypisy minus odpisy)” przez cały rok ujmowano kwotę dochodów z tytułu składek wynikającą z planu finansowego, bez uwzględnienia salda początkowego tych należności. W pozycji dotyczącej „Salda końcowego” wykazywano zaś kwoty stanowiące różnicę pomiędzy kwotami wykazanymi w kolumnie „Należności (salda początkowe plus przypisy minus odpisy)” oraz kwotami wykazanymi w kolumnie „Dochody wykonane (wpływy minus zwroty)”, które nie pokrywały się z danymi ewidencji. Stwierdzone odstępstwa w zakresie należności pozostałych do zapłaty pomiędzy sprawozdawczością a ewidencją księgową na koniec poszczególnych kwartałów 2005 r. wynosiły: I kwartał – 162.829 zł, II kwartał - 103.231 zł, III kwartał - 102.779,05 zł i IV kwartał 2005 r. - 102.779,05 zł.

          Sprawozdanie Rb-N za I kwartał 2005 r. zawierało wymagalne należności na kwotę 121.041, nie zaś na 162.829 zł, jak wskazywała ewidencja. Sprawozdania Rb-N za pozostałe kwartały 2005 r. wykazywały sumy odpowiadające należnościom pozostałym do zapłaty z tytułu składek członkowskich ujęte w sprawozdaniach Rb-27S, a więc odpowiednio: 458.059 zł zamiast 561.290 zł, 293.507 zł zamiast 396.286,05 oraz 154.008 zł zamiast 256.787 zł.

          Jak ustalono, analogiczne mechanizmy w zakresie sporządzania przedmiotowych sprawozdań stosowane były także w I półroczu 2006 r. Stwierdzone w związku z tym różnice pomiędzy sprawozdaniami Rb-27S a ewidencją księgową na koniec poszczególnych kwartałów 2006 r. wynosiły: w I kwartale 256.786,60 zł i w II kwartale - 256.744,48 zł.

          Sprawozdania Rb-N w odniesieniu do ewidencji księgowej wykazywały następujące odstępstwa: w I kwartale 2006 r. wykazano wymagalne należności w kwocie 462.031 zł, zamiast 718.817,60 zł, zaś w II kwartale 2006 r. 323.735,40 zamiast 580.480,20 zł – str. 59-63 protokołu kontroli. Omówione sprawozdania zostały podpisane przez osoby obowiązane do ich sporządzenia – Przewodniczącą Zarządu Związku i Skarbnika Związku.

Badaniem objęto również kwestię zadłużenia Związku Komunalnego „Biebrza”. W kontrolowanym okresie, tj. w trakcie 2005 roku, Związek uzyskał przychody (w kwotach: 517.306 zł i 1.463.581,54 zł) z tytułu dwóch długoterminowych pożyczek zaciągniętych w WFOŚiGW na finansowanie planowanego deficytu oraz dwóch krótkoterminowych kredytów na pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu (w BOŚ S. A. na kwotę 1.326.318 zł i w PKO BP S. A. na sumę 112.997,13 zł). Łączna kwota zobowiązań Związku z tytułu zaciągniętych pożyczek na koniec 2005 r. wynosiła 1.676.786 zł, zaś na koniec I półrocza 2006 r. 1.599.784,80 zł. Przeprowadzone badanie ogólnego poziomu zadłużenia Związku, w odniesieniu do relacji, o których była mowa w art. 113 i 114 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych, nie wykazało nieprawidłowości. W okresie objętym kontrolą Związek terminowo wywiązywał się też ze spłat zaciągniętych kredytów i pożyczek, zaś zadłużenie prawidłowo wykazywano w ewidencji księgowej i sprawozdawczości. Należy jednakże wskazać, iż wykonanie dochodów budżetowych w stosunku do ich planu na koniec I półrocza 2006 r. wyniosło zaledwie 15,70% (plan 3.915.657,- zł, wykonanie 612.673,52 zł). Tak niska tendencja wykonania dochodów budżetowych grozi zaś realnym niebezpieczeństwem przekroczenia ustawowego limitu długu Związku na koniec 2006 r., określonego w art. 170 ust. 1 w zw. z art. 171 ustawy o finansach publicznych – str. 47 protokołu kontroli. (Tezę tę potwierdzają dane przekazanych do Izby Obrachunkowej sprawozdań budżetowych za III kwartał bieżącego roku; wynika z nich, że w tym okresie sprawozdawczym zrealizowano dochody na kwotę 848.218,27 zł (21,7% planu), zaś zobowiązania z tytułów dłużnych wyniosły 1.447.844,80 zł). Podkreślenia wymaga również fakt, że w 2005 r. zanotowano jeszcze niższe wykonanie dochodów budżetowych. W skali całego roku stanowiło ono zaledwie 14,40% planu po zmianach, co wiązało się z faktem nieuzyskania objętych planem finansowym na ten rok środków z Funduszu Spójności na kwotę 23.430.940 zł oraz środków z NFOŚiGW w wysokości 8.000.000 zł (str. 14 protokołu kontroli). Należy mieć na uwadze, że podczas, gdy w trakcie roku budżetowego ustawowy limit zadłużenia jednostki sektora finansów publicznych jest odnoszony do planowanych dochodów tej jednostki, to na koniec tego roku łączna kwota długu nie może przekraczać 60% dochodów wykonanych. Ma to znaczenie z punktu widzenia planowania budżetowego i obliguje do określania w uchwałach budżetowych dochodów realnych do uzyskania w trakcie danego roku budżetowego.

Odnośnie kwestii zadłużenia Związku stwierdzono także, iż uchwałą Nr VII/16/04 z dnia 2 grudnia 2004 r. Zgromadzenie Związku upoważniło Zarząd do zawarcia umowy pożyczki z WFOŚiGW w Białymstoku w wysokości 1.463.581,54 zł z przeznaczeniem na realizację zadania „Kompleksowy system zbiórki i zagospodarowania odpadów”. Podstawę prawną jej wydania stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. c) i art. 58 ustawy o samorządzie gminnym stanowiące o wyłącznej właściwości rady gminy (w tym przypadku Zgromadzenia Związku) do podejmowania uchwał dotyczących zaciągania długoterminowych kredytów i pożyczek. Należy dodać, iż także na podstawie Statutu Związku, decydowanie o sprawach majątkowych Związku przekraczających zakres zwykłego zarządu, należy do wyłącznej kompetencji Zgromadzenia.

          W postępowaniu nadzorczym, uchwałą Nr 4088/04 z dnia 28 grudnia 2004 r., Kolegium RIO w Białymstoku orzekło, iż przedmiotowa uchwała Zgromadzenia Związku z dnia 2 grudnia 2004 r. została podjęta z istotnym naruszeniem prawa i stwierdziło jej nieważność. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego zostało wskazane, że uchwała Zgromadzenia Związku pozostawała w sprzeczności z art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, stanowiącym, iż jednostki samorządu terytorialnego mogą zaciągać kredyty i pożyczki na finansowanie wydatków nieznajdujących pokrycia w planowanych dochodach jednostki, lecz nie może ona przekroczyć kwoty określonej w budżecie (zgodnie z uchwalonym w dniu 2 grudnia 2004 r. stanem budżetu deficyt wynosił 665.832 zł). Poza tym Kolegium zauważyło, że upoważnienie zawarte w uchwale pozostawało w sprzeczności z określeniem źródeł finansowania zadania – według planu finansowego Związku zadanie miało być opłacone środkami pochodzącymi z wpłat gmin członkowskich oraz z tytułu partycypacji innych jednostek. Rozstrzygnięcie nadzorcze, jak ustalono, wpłynęło do Związku w dniu 6 stycznia 2005 roku. Z chwilą jego uprawomocnienia (rozstrzygnięcie nie było przedmiotem zaskarżenia), nastąpiło wyeliminowanie opisywanej uchwały z porządku prawnego z mocą ex tunc (ponieważ, w świetle art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jest ona nieważna z mocy prawa od chwili jej podjęcia).

         Wszczynając postępowanie nadzorcze Kolegium nie postanowiło o wstrzymaniu wykonania uchwały Zgromadzenia Związku. W piśmie RIO w Białymstoku, zawiadamiającym o terminie posiedzenia Kolegium, zostały natomiast wskazane naruszenia prawa będące przedmiotem rozstrzygnięcia na posiedzeniu Kolegium. Należy zatem domniemywać, że kontrolowana jednostka była świadoma uchybień uchwały w zakresie jej zgodności z prawem. Świadczy o tym fakt dokonania przez Zgromadzenie Związku zmian w planie finansowym Związku uchwałą Nr VIII/18/04 z dnia 27 grudnia 2004 r. (w przeddzień podjęcia rozstrzygnięcia przez organ nadzoru). Na jej mocy zwiększono wysokość deficytu z 665.832 zł do 2.128.414 zł stwierdzając, iż zostanie on pokryty przychodami pochodzącymi z pożyczek. Jednocześnie, w zmienionym tą uchwałą załączniku zawierającym wykaz zadań inwestycyjnych i środków na ich realizację w 2004 r., wskazano jako źródła sfinansowania zadania „Kompleksowy system zbiórki i zagospodarowania odpadów” przychody pochodzące z pożyczki na sumę 1.463.581,54 zł. Umowa pożyczki Nr 063/04/B-OZ/SZ-492/P z WFOŚiGW w Białymstoku została zawarta 31 grudnia 2004 r. przez dwóch członków Zarządu C. Rudzińską i J. Omielana przy kontrasygnacie Skarbnika (faktyczny wpływ pożyczki na rachunek Związku nastąpił 10 lutego 2005 r.). Nie została natomiast podjęta przez organ stanowiący Związku uchwała w sprawie zaciągnięcia pożyczki długoterminowej (jako źródła finansowania zaplanowanego deficytu), o której mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.c) ustawy o samorządzie gminnym.

Z formalnoprawnego punktu widzenia skutkiem opisanego stanu rzeczy był fakt zaciągnięcia przez Zarząd Związku pożyczki bez umocowania w postaci uchwały Zgromadzenia Związku – str. 48 protokołu kontroli.

Kontroli poddano prawidłowość odbywania podróży służbowych i ponoszenia wydatków z tytułu zwrotów ich kosztów. Ustalono, iż wszystkie objęte próbą polecenia wyjazdu służbowego dla Przewodniczącej Zarządu Związku, w części dotyczącej podpisu zlecającego wyjazd, opatrzone były parafą K. Bohusza pełniącego do dnia 31 marca 2006 r., na mocy uchwały Nr I/2/02 Zgromadzenia Związku z dnia 19 lutego 2003 r., funkcję Zastępcy Przewodniczącego Zgromadzenia Związku (z dniem 31 marca 2006 r. wskazana osoba została wybrana Przewodniczącym Zgromadzenia). Z załączonych do protokołu kontroli wyjaśnień Pani C. Rudzińskiej wynika, że kwestia zlecania podróży służbowych przez Z-cę Przewodniczącego Zgromadzenia wynikała z faktu większej jego dostępności, co z kolei usprawniało pracę Zarządu. Stosownie do przepisu art. 4 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych, funkcję pracodawcy wobec członków zarządu związku pełni przewodniczący zgromadzenia związku. W trakcie trwania kontroli nie stwierdzono też, aby ówczesny Przewodniczący Zgromadzenia Związku Z. Męczkowski, w okresie pełnienia tej funkcji, dokonał cesji uprawnienia do dokonywania omawianych czynności w sprawach z zakresu prawa pracy na rzecz swego Zastępcy.

Kontrola prawidłowości rozliczania kosztów podróży służbowych przez Przewodniczącą Związku wykazała ponadto inne nieprawidłowości w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na terenie kraju (Dz. U. Nr 236, poz. 1990 ze zm.). W jednym przypadku do rozliczenia kosztów podróży przedłożony został druk polecenia wyjazdu służbowego nie zawierający w ogóle podpisu pracodawcy (dotyczyło to podróży odbytej w dniu 22 grudnia 2004 r. samochodem prywatnym do Warszawy). Wyjazd do Białegostoku w dniu 19 kwietnia 2006 r. ze strony delegującego, czyli pracodawcy, podpisała zaś sama Przewodnicząca Zarządu Związku. Inne stwierdzone nieprawidłowości polegały na występujących rozbieżnościach między miejscem i datą podróży służbowej określonymi w poleceniach wyjazdu służbowego, a przedłożonymi rozliczeniami. Przykładowo, na podstawie delegacji wystawionej na 14 października 2004 r. z Dąbrowy Białostockiej do Białegostoku, dodatkowo rozliczono wyjazd Białystok – Osowiec oraz Dąbrowa – Lipsk – Dąbrowa. W innym przypadku, na podstawie polecenia wyjazdu służbowego w dniu 12 listopada 2004 r. do Białegostoku, został rozliczony wyjazd 15 listopada 2004 r. z Dąbrowy Białostockiej do Augustowa. Powyższe pozostawało w sprzeczności z przepisami zawartymi w § 2 i 3 przywołanego rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej. Stanowią one, iż miejscowość rozpoczęcia i zakończenia podróży określa pracodawca oraz, że z tytułu podróży odbywanej w terminie i miejscu określonym przez pracodawcę pracownikowi przysługują diety oraz zwrot kosztów przejazdów, noclegów, dojazdów środkami komunikacji miejscowej oraz innych udokumentowanych wydatków, określonych przez pracodawcę odpowiednio do uzasadnionych potrzeb – str. 30-31 protokołu kontroli.

W sferze prowadzenia rachunkowości, poza nieprawidłowościami w sporządzaniu sprawozdań budżetowych, stwierdzono nieliczne uchybienia, naruszające przepisy rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont…, przez:

a) nieprowadzenie ewidencji kosztów inwestycji pn. „Koncepcja programowo-przestrzenna gospodarki wodno-ściekowej dla gmin Związku Komunalnego „Biebrza”, której efektem było nabycie wartości niematerialnej i prawnej, za pośrednictwem konta 080. Wskazany obowiązek wynikał z opisu zasad funkcjonowania tego konta zawartego w ZPK - str. 35 protokołu kontroli;

b) ujmowanie lokat dokonywanych ze środków rachunku podstawowego za pośrednictwem konta 139 „Inne rachunki bankowe”, zamiast przy udziale konta 133 „Rachunek budżetu”, właściwego na gruncie przepisów załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Finansów w spawie szczególnych zasad rachunkowości… oraz ZPK – str. 58-59 protokołu kontroli;

c) podpisywanie bilansów z wykonania budżetu Związku jedynie przez Przewodniczącą Zarządu Związku i Skarbnika. Wymienione sprawozdanie finansowe, stosownie do postanowienia § 17 ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczególnych zasad rachunkowości…, powinno zawierać podpis członków zarządu i skarbnika – str. 63 protokołu kontroli.

Podczas kontroli analizie poddano także prawidłowość udzielania zamówień publicznych w świetle ustawy z dnia 19 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 177 ze zm.). Zbadano 4 postępowania prowadzone przez Związek. W trzech z nich, tj. w postępowaniach na wybór banku udzielającego i obsługującego krótkoterminowe kredyty pomostowe w kwocie 112.997,13 zł i w kwocie 1.326.318 zł oraz w postępowaniu na wykonanie „Koncepcji programowo-przestrzennej gospodarki wodno-ściekowej dla gmin Związku Komunalnego Biebrza”, do opisu przedmiotu zamówienia nie zostały zastosowane nazwy i kody określone we Wspólnym Słowniku Zamówień, co stanowiło naruszenie normy zawartej w przepisie art. 30 ust. 4 Prawa zamówień publicznych – str. 39 i 41 protokołu kontroli.

Badanie prawidłowości udzielenia zamówienia publicznego na wybór banku udzielającego i obsługującego krótkoterminowy kredyt w kwocie 1.326.318 zł wykazało rozbieżności pomiędzy okresem kredytowania określonym w SIWZ i w ofercie a zawartą umową. W SIWZ wskazano, iż okres kredytowania wynosi 4 miesiące, przy czym termin wykonania zamówienia, rozumiany jako postawienie kredytu do dyspozycji zamawiającego, określono do 4 lutego 2005 r., zatem okres kredytowania na gruncie SIWZ upływał najpóźniej z dniem 4 czerwca 2005 r. Okres kredytowania, a tym samym termin spłaty kredytu, wchodził w skład przedmiotu zamówienia. Określenie terminu spłaty kredytu ma zaś bezpośredni wpływ na sporządzenie oferty. Jest także warunkiem niezbędnym w każdej umowie kredytowej, gdyż art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe (Dz. U. z 2002 r. Nr 72, poz. 665 ze zm.) stanowi, że oddanie środków pieniężnych do dyspozycji kredytobiorcy następuje na czas oznaczony w umowie. Kontrola wykazała, iż na podstawie danych zawartych w SIWZ, w tym odnoszących się do okresu kredytowania, sporządzone zostały oferty, z których jedna przewidywała wykonanie przedmiotu zamówienia za łączną cenę 26.780,72 zł (oferta zwycięska), zaś druga za 39.091,86 zł. Należy dodać, iż na cenę ofertową, oprócz kosztów oprocentowania kredytów (wynoszących odpowiednio: 13.517,54 zł i 31.133,95 zł), składały się także jednorazowe prowizje przygotowawcze – 13.263,18 zł w przypadku wybranej oferty i 7.957,91 zł w przypadku drugiej. W podpisanej w dniu 28 stycznia 2005 r. umowie z BOŚ Oddział w Białymstoku postanowiono, iż kredyt zostaje udzielony na okres od 28 stycznia do 30 czerwca 2006 r., podczas gdy zgodnie z warunkami SIWZ, okres kredytowania powinien upływać 28 maja 2005 r. Zachowanie tożsamości pomiędzy zakresem świadczenia wykonawcy wynikającym z umowy z jego zobowiązaniem zawartym w ofercie wymagane jest przez przepis art. 140 ust. 1 Prawa zamówień publicznych. Sankcją za naruszenie tego wymogu jest nieważność umowy w części wykraczającej poza określenie przedmiotu zamówienia zawarte w specyfikacji, o czym stanowi obecnie art. 140 ust. 3 ustawy (w stanie prawnym sprzed nowelizacji Prawa zamówień publicznych dokonanej z dniem 25 maja 2006 r. – art. 140 ust. 2; przywołana nowela wprowadziła możliwość, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zmiany sposobu spełnienia świadczenia przed zawarciem umowy na skutek okoliczności, których nie można było przewidzieć w chwili wyboru najkorzystniejszej oferty lub zmiany te są korzystne dla zamawiającego, a wykonawca wyrazi na nią zgodę. Zmiany sposobu spełnienia świadczenia nie mogą dotyczyć zobowiązań wykonawcy zawartych w ofercie, które były oceniane w toku postępowania (w omawianym postępowaniu okres kredytowania wpływał bezpośrednio na cenę oferty)).

W zakresie prawidłowości opisywanego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego należy wskazać ponadto na uchybienia w zakresie określenia sposobu obliczenia ceny. Obowiązek zawierania w specyfikacji istotnych warunków zamówienia opisu sposobu obliczenia ceny został określony w art. 36 ust. 1 pkt 12 Prawa zamówień publicznych. Specyfikacja istotnych warunków zamówienia opracowana przez zamawiającego stanowiła jedynie, iż cena ofertowa ma być sumą określonych kwotowo kosztów oprocentowania kredytu, jednorazowej prowizji przygotowawczej (nie wyższej niż 1% kwoty wykorzystanego kredytu) oraz kosztów operacji bankowych (tj. sumy opłat i prowizji bankowych innych niż prowizja przygotowawcza). Skutkiem tego, w ofercie całkowity koszt oprocentowania kredytu określono poprzez podanie określonej wartości pieniężnej. Z okazanej dokumentacji nie wynikało zaś w oparciu o jakie zasady oprocentowanie to miało być ustalone. W sposób kwotowy, zarówno w ofercie, jak i w umowie, podana była wysokość prowizji przygotowawczej. W umowie, w przeciwieństwie do złożonej oferty, nie odniesiono się natomiast do kwotowej wysokości oprocentowania kredytu. Regulacje umowne stanowiły, że kredyt jest oprocentowany wg zmiennej stopy procentowej opartej o stopę redyskontową weksli (0,4 stopy redyskonta weksli), lecz nie mniej niż 3% w stosunku rocznym. Dalej stwierdzono, iż w dniu podpisania umowy oprocentowanie wynosi 3% w stosunku rocznym i ulegnie ono automatycznie zmianie w wyniku zmiany stopy redyskontowej weksli. Podkreślenia wymaga fakt, że tego typu uregulowania umowne pozostają w zgodzie w z przepisami ustawy Prawo bankowe. Art. 69 ust. 2 pkt 5 tego aktu prawnego nakazuje wskazanie w umowie wysokości oprocentowania kredytu, przy czym, w zależności od treści konkretnej umowy, stopa procentowa kredytu (zasady jego oprocentowania) może być stała lub zmienna – art. 76 ustawy. Jest ona jednocześnie jednym z czynników mających decydujący wpływ na rozmiar świadczenia odsetek. Ze specyfikacji opracowanej przez zamawiającego nie wynikało, w oparciu o jaką stopę procentową (stałą lub zmienną) ma być skalkulowana cena.

Usługę kredytu bankowego można zaliczyć do kategorii usług powszechnie dostępnych o ustalonych standardach jakościowych, z uwagi na co zamawiający dokonał wyboru trybu zapytania o cenę. Opis sposobu obliczania ceny, która jest jedynym kryterium wyboru oferty we wskazanym trybie, powinien być jednak precyzyjny i przejrzysty oraz uwzględniać opis przedmiotu zamówienia. Skalkulowana przez oferenta cena, w oparciu o wskazane przez zamawiającego kryteria, powinna następnie znaleźć swoje odzwierciedlenie w umowie. W omawianym przypadku, z uwagi na określony w specyfikacji sposób obliczenia ceny, a także z powodów wydłużenia okresu kredytowania, porównanie ceny ofertowej do kosztów udzielenia kredytu wynikających z umowy było niemożliwe.

Kontrola wykazała, iż w dniu 30 czerwca 2005 r. przedmiotową umowę kredytu aneksowano. Zmiana dotyczyła wydłużenia okresu udzielenia kredytu do 31 grudnia 2005 r. Konieczność ta wynikała z faktu nie wpłynięcia do końca czerwca 2005 r. środków z ARiMR. Kontrola wykazała, iż ostatecznej spłaty kredytu dokonano 30 września 2005 r., zaś łączne koszty jego oprocentowania wraz z prowizjami przygotowawczymi zamknęły się kwotą 41.173,41 zł. Ustalono, iż koszty składające się na pierwotną wersję umowy zawartą do końca czerwca 2005 r. wynosiły 28.603,65 zł, z czego oprocentowanie stanowiło kwotę 15.340,47 zł. W stosunku do ceny ofertowej, faktyczna wysokość oprocentowania wzrosła więc o 1.822,93 zł, przy czym należy mieć na uwadze wydłużony okres kredytowania. Koszty poniesione od chwili zawarcia aneksu do umowy kredytowej stanowiły kwotę 12.569,76 zł (w tym koszty prowizji w wysokości 2.652 zł). Do momentu spłaty kredytu, środki pochodzące na ten cel z ARiMR, które wpłynęły na rachunek Związku w dniu 4 lipca 2005 r., były lokowane w bankach. Jak ustalono, lokaty przyniosły zysk w wysokości 12.565,48 zł – str. 38-40 protokołu kontroli.

Skuteczność czynności prawnych mogących spowodować powstanie zobowiązań pieniężnych, z mocy § 34 ust. 2 Statutu Związku, została uzależniona od kontrasygnaty głównego księgowego budżetu. Stwierdzono, iż umowy na wykonanie „Koncepcji programowo-przestrzennej gospodarki wodno-ściekowej dla gmin Związku Komunalnego „Biebrza” (o wartości 51.240 zł) oraz na opracowanie dokumentu „Zintegrowanej Strategii Rozwoju Obszarów Wiejskich dla gmin członkowskich Związku” (na sumę 27.938 zł), wbrew wskazanym regulacjom, nie zostały opatrzone kontrasygnatą Skarbnika Związku – str. 42 i 43 protokołu kontroli.

Stwierdzone w wyniku kontroli nieprawidłowości były wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej, kontroli wewnętrznej, zamówień publicznych i rachunkowości związku międzygminnego. Stosownie do postanowienia art. 73a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, do gospodarki finansowej związku międzygminnego stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce finansowej gmin. Zasady ogólne finansów publicznych określa ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Przepisy tej ustawy nakładają na podmioty zaliczane do sektora finansów publicznych, w tym jednostki samorządu terytorialnego, ich organy oraz związki (art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy), obowiązki i odpowiedzialność za gospodarkę finansową, m.in. w zakresie kontroli finansowej dotyczącej procesów związanych z gromadzeniem i rozdysponowaniem środków publicznych oraz gospodarowania mieniem (o czym mowa w art. 47 ust. 1 ustawy).

Według regulacji art. 4 ust. 1 ustawy o rachunkowości jednostki (w tym także związki gmin – art. 2 ust. 1 pkt 4 i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy) obowiązane są stosować określone ustawą zasady rachunkowości, rzetelnie i jasno przedstawiając sytuację majątkową oraz wynik finansowy.

Zgodnie ze Statutem Związku, organem wykonawczym Związku, odpowiedzialnym m.in. za przygotowywanie projektów uchwał Zgromadzenia, wykonanie budżetu zarządzanie i gospodarowanie majątkiem, jest Zarząd. Kierowanie pracą Zarządu, a także Biura, przy pomocy którego Zarząd wykonuje zadania, należy do zadań Przewodniczącego Zarządu Związku.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości, wykonywania dyspozycji środkami pieniężnymi oraz dokonywania kontroli zgodności dokonywanych operacji gospodarczych i finansowych z planem finansowym, stosownie do zakresu czynności, należą do Skarbnika Związku. Prawa i obowiązki głównego księgowego jednostki sektora finansów publicznych określają przepisy art. 45 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Wyeliminowanie, z wykorzystaniem uwag zawartych w niniejszym wystąpieniu, nieprawidłowości w zakresie funkcjonowania wewnętrznej kontroli finansowej, przez:

a) opisanie drogi obiegu i kontroli dokumentu przekazania środków trwałych;

b) doprowadzenie do zgodności pomiędzy Regulaminem Biura Zarządu Związku a stanem faktycznym w zakresie pełnienia funkcji pracodawcy, z uwzględnieniem przejrzystości i spójności struktury organizacyjnej Biura;

c) wzmocnienie procedur kontroli finansowej w zakresie gromadzenia i wydatkowania środków publicznych pochodzących z dotacji, podlegających szczególnym zasadom rozliczania.

2. Przygotowanie stosownego projektu uchwały w sprawie zmiany Statutu Związku w zakresie kompetencji Zgromadzenia Związku do powoływania głównego księgowego Związku.

3. Przedłożenie Zgromadzeniu Związku propozycji określenia zasad windykowania należności z tytułu składek członkowskich w Statucie Związku oraz spowodowanie ujmowania w księgach rachunkowych Związku naliczonych odsetek z tego tytułu.

4. Spowodowanie sporządzania sprawozdań Rb-27S i Rb-N zgodnie z zasadami określonymi przepisami prawa, ze szczególnym uwzględnieniem zapewnienia zgodności wykazywanych danych z ewidencją księgową.

5. Odnośnie zadłużenia Związku:

a) wnikliwe analizowanie wpływu założeń planów finansowych Związku, dotyczących planowanego poziomu (w tym źródeł) dochodów i długu publicznego, na zachowanie dopuszczalnego limitu zadłużenia na koniec roku budżetowego;

b) przedkładanie Zgromadzeniu Związku projektów uchwał w sprawie upoważnienia Zarządu do zaciągania zobowiązań zaliczanych do długu publicznego z uwzględnieniem wielkości wynikających z planu finansowego, stosownie do postanowień art. 83 ustawy o finansach publicznych.

W przypadku przekroczenia na koniec 2006 roku dopuszczalnego limitu zadłużenia Związku należy podjąć niezwłoczne działania zmierzające do zmniejszenia długu publicznego do poziomu dopuszczalnego przepisami prawa.

6. W zakresie podróży służbowych pracowników:

a) zobowiązanie Przewodniczącego Zarządu Związku, aby jego podróże służbowe były odbywane na podstawie prawidłowo wystawionych poleceń wyjazdów służbowych, tj. przez podmiot wykonujący uprawnienia pracodawcy;

b) spowodowanie rozliczania kosztów podróży służbowej stosownie do określonego w delegacji terminu i miejsca podróży.

7. Wyeliminowanie uchybień w sferze rachunkowości poprzez:

a) prowadzenie ewidencji kosztów realizacji wszystkich inwestycji za pośrednictwem konta 080 „Inwestycje (środki trwałe w budowie)”;

b) ujmowanie lokat dokonywanych ze środków rachunku podstawowego przy udziale konta 133 „Rachunek budżetu”;

c) podpisywanie przez członków Zarządu bilansów z wykonania budżetu Związku.

8. W zakresie zamówień publicznych:

a) stosowanie do opisu przedmiotu zamówienia nazw i kodów określonych we Wspólnym Słowniku Zamówień,

b) zachowywanie przy zawieraniu umów zasady tożsamości pomiędzy zakresem świadczenia wykonawcy wynikającym z umowy i jego zobowiązaniem zawartym w ofercie;

c) precyzyjne opisywanie sposobu obliczania ceny za wykonanie przedmiotu zamówienia w celu zapewnienia zgodności ofert z postanowieniami umownymi.

9. Zorganizowanie obiegu dokumentów w sposób umożliwiający każdorazowe kontrasygnowanie przez Skarbnika Związku czynności prawnych, które mogą spowodować powstanie zobowiązań pieniężnych.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

         Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku