Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Zakładzie Energetyki Cieplnej w Łapach

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 25 września 2006 roku (znak: RIO.I.6012 - 12/06), o treści jak niżej:

Pan Jacek Płoński

Dyrektor

Zakładu Energetyki Cieplnej

w Łapach

         W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej za okres 2005 roku, przeprowadzonej w Zakładzie Energetyki Cieplnej w Łapach na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Kontrolą objęto sprawy z zakresu gospodarki finansowej dotyczące organizacji i kontroli wewnętrznej zakładu, księgowości i sprawozdawczości, gospodarki pieniężnej i rozrachunków, prawidłowości opracowania planu finansowego, realizacji przychodów, realizacji wybranych rodzajów kosztów, udzielania zamówień publicznych oraz gospodarki składnikami majątkowymi.

         Stwierdzono, że Zakład Energetyki Cieplnej, działający od 1995 r. w formie zakładu budżetowego, niemal od momentu rozpoczęcia działalności nie spełnia ustawowo określonych warunków funkcjonowania, wynikających - w odpowiednich okresach działalności – z art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. Prawo budżetowe (Dz. U. z 1993 r. Nr 72, poz. 344 ze zm.), art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz.148, ze zm.) i art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104). Przywołane przepisy, jako warunek uzasadniający funkcjonowanie jednostki organizacyjnej w formie zakładu budżetowego, stawiają wymóg, aby koszty działalności były pokrywane z przychodów własnych i - ewentualnie - dotacji otrzymywanych z budżetu. Z ustaleń kontroli wynika, że jedynie w 1995 r. kontrolowany zakład spełniał te wymagania, wykazując nadwyżkę środków obrotowych. W późniejszych latach zakład część kosztów pokrywał zobowiązaniami, w związku z czym na koniec każdego, kolejnego roku wstępuje ujemny stan środków obrotowych. Kształtowanie się stanu środków obrotowych na koniec poszczególnych lat obrazuje tabela Nr 2 zamieszczona na str. 22 protokołu kontroli. Z tabeli tej wynika, że w 1999 r. ujemny stan środków obrotowych przekroczył 300 tys. zł, a w 2001 r. 500 tys. zł. Na koniec 2005 r. ujemny stan środków obrotowych wyniósł 544.302 zł, co stanowiło 14,1% uzyskanych w tym okresie przychodów.

         Ustalenia kontroli prowadzą do wniosku, że przyczyną wystąpienia nieprawidłowości w zakresie finansowych podstaw funkcjonowania zakładu budżetowego, wyrażających się permanentnym występowaniem ujemnego stanu środków obrotowych, były w szczególności czynniki zewnętrzne, niezależne od kierownictwa ZEC. W dużym stopniu zaobserwowana sytuacja finansowa zakładu wynika ze sposobu kalkulowania cen energii cieplnej, polegającego na pominięciu w nich kosztów amortyzacji od środków trwałych otrzymanych przez Zakład od gminy Łapy, ustalonego przez Urząd Regulacji Energetyki.

         Należy podkreślić, że w latach 2001- 2002 gmina Łapy gruntownie zmodernizowała system ciepłowniczy miasta Łapy. Wartość środków trwałych powstałych w wyniku tej inwestycji przekazanych na stan ZEC wyniosła 12.306.615,03 zł. Z drugiej strony, władze gminy nie określały w budżetach dotacji na niezbędne zakupy inwestycyjne, co pozwoliłoby na zmniejszenie niedoboru środków obrotowych.

         Analizując poszczególne pozycje kosztów, zawarte we wnioskach o zatwierdzanie taryf, zwrócono uwagę na nieuwzględnienie w kalkulacjach cen kosztów amortyzacji, stanowiących istotny udział w kosztach wytwarzania i dystrybucji energii cieplnej. Z uzyskanych w trakcie kontroli wyjaśnień wynika, że w trakcie przygotowywania pierwszego wniosku o zatwierdzenie taryfy uzyskano z Urzędu Regulacji Energetyki informację, iż do kalkulacji można przyjąć wyłącznie amortyzację naliczoną od środków trwałych nabytych za własne środki zakładu budżetowego, a amortyzacja od środków trwałych otrzymanych od gminy nie może być brana pod uwagę przy określaniu poziomu cen energii cieplnej. Informacje te nie zostały poparte wskazaniem podstawy prawnej, uzasadniającej przyjęcie takiego sposobu kalkulacji cen. Analizując obowiązujące regulacje prawne, zawarte w rozporządzeniu Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 30 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad kształtowania i kalkulacji taryf oraz rozliczeń w obrocie ciepłem (Dz. U. Nr 184, poz. 1902), ustawie z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.), do której wskazane rozporządzenie odwołuje się w związku z zasadami ustalania kosztów przedsiębiorstwa energetycznego (§ 12 ust. 1 rozporządzenia), a także rozporządzeniach Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1752 ze zm.) i 28 lipca 2006 r. (Dz. U. Nr 142, poz. 1020) w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych, nie stwierdzono postanowień uzasadniających trafność sugerowanych przez URE rozwiązań. Dodatkowo należy podkreślić, że koncesje na wytwarzanie, dystrybucję i obrót energią cieplną zostały udzielone nie Zakładowi Energetyki Cieplnej, lecz gminie Łapy, zaś taryfa zatwierdzana jest również dla gminy, a nie dla zakładu budżetowego.

Pomijanie w kalkulacji cen energii cieplnej amortyzacji od środków trwałych otrzymanych od gminy ma istotny wpływ na sytuację finansową zakładu budżetowego. Koszt amortyzacji w 2005 r. wyniósł 1.106.772,59 zł, co oznacza, że w przypadku uwzględnienia tej kwoty w kalkulacji taryfy na energię cieplną, w Zakładzie wystąpiłby poziom przychodów powodujący nie tylko dodatni stan środków obrotowych, ale i nadwyżkę środków obrotowych podlegającą odprowadzeniu na dochody budżetu gminy. Zatwierdzanie taryf na ciepło omówiono na str. 16-20 protokołu kontroli.

Ustalono ponadto, że mimo uzyskiwania przychodów ze sprzedaży ciepła w wysokości niepokrywającej kosztów związanych z jego wytwarzaniem i dystrybucją, zakład dokonywał zakupów środków trwałych z własnych środków. Zakupy te w okresie funkcjonowania ZEC wyniosły łącznie 154.440 zł i również w istotny sposób rzutują na obecny niedobór środków obrotowych.

         Analizując dokumentację opisującą przyjęte w zakładzie zasady rachunkowości stwierdzono, że zasady te zabezpieczają prawidłowe prowadzenie ksiąg rachunkowych i pozwalają na wyodrębnienie danych niezbędnych do sporządzania obowiązujących sprawozdań i opracowania taryf na energię cieplną zatwierdzanych przez Urząd Regulacji Energetyki. W wyniku czynności kontrolnych ustalono, że na kontach zespołu 5 nie jest ujmowana amortyzacja ewidencjonowana uprzednio na koncie 400 „Amortyzacja”, mimo, iż z obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont… wynikało (pkt 45 załącznika nr 2), że amortyzacja również powinna być księgowana na kontach zespołu 5 w zakładach prowadzących rozliczenia kosztów działalności. W aktualnie obowiązującym rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. (Dz. U. Nr 142, poz. 1020) zasady ujmowania amortyzacji na kontach zespołu 5 nie uległy zmianie (pkt 52 załącznika nr 2) – str. 7 protokołu kontroli.

         Badając prawidłowość zapisów księgowych, m.in. pod kątem ich zgodności z przyjętymi zasadami rachunkowości, ustalono, że faktury za gaz, energię elektryczną, energię cieplną oraz dotyczące innych zakupów materiałów i usług dotyczących działalności podstawowej są przeksięgowywane z kont zespołu 5 na odpowiednie konta zespołu 7 pod datą ujęcia omawianych operacji na stronie Wn kont zespołu 5. Przedstawione rozwiązanie nie zostało uregulowane w dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości – str. 9 protokołu kontroli.

         Sprawdzając stan zobowiązań z tytułu dostaw i usług stwierdzono, że na koniec 2004 r. wynosiły one 850.614,55 zł, w tym zobowiązania wobec gminy Łapy – 532.926,46 zł. Ustalono, że zobowiązania wobec gminy wynikały z przejęcia przez gminę należności Zakładów Naprawczych Taboru Kolejowego w Łapach za dostarczoną do ZEC energię cieplną (faktury z okresu kwiecień-listopad 2004 r.), w zamian za zobowiązanie się ZEC do uregulowania zobowiązań podatkowych ZNTK wobec gminy z tytułu podatku od nieruchomości. W I półroczu 2005 r. gmina przejęła w ten sposób wierzytelności ZNTK od ZEC na kwotę 530.164,60 zł. Przejęcie tych wierzytelności następowało na podstawie porozumień kompensacyjnych. Z analizy treści tych porozumień wynika brak zachowania należytej staranności ze strony osób podpisujących porozumienia w imieniu ZEC (Dyrektor i Główny Księgowy) i w imieniu Gminy Łapy (Burmistrz). Wniosek powyższy wynika stąd, że w punkcie 2 porozumienia zamieszczono, niezgodny ze stanem faktycznym, zapis stwierdzający uregulowanie zobowiązań Urzędu Miasta i Gminy Łapy wobec ZEC. W rzeczywistości nie występowały należności ZEC od gminy Łapy, a w wyniku omawianych zobowiązań kompensacyjnych następował wzrost zadłużenia ZEC wobec gminy – str. 10-13 protokołu kontroli, załącznik Nr 7 do protokołu kontroli.

         Badając udzielanie zamówień publicznych nie stwierdzono naruszeń przepisów ustawy z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2006 r. Nr 164, poz. 1163). Ustalono jednakże, że zagwarantowana w umowach możliwość zmian cen oleju napędowego nie była dokonywana w wymaganej formie pisemnych aneksów do umów, zaś wykonawcy dostaw dokonując zmiany cen nie załączali do faktur dokumentów (faktur zakupu oleju od producenta) uzasadniających te zmiany – str. 23-25 protokołu kontroli.

          Kontrola rozliczeń Zakładu z budżetem gminy wykazała, że w 2005 r. w terminie zapłacono miesięczne raty podatku od nieruchomości jedynie za styczeń, luty, marzec i listopad, a wpłaty za pozostałe miesiące, z uwagi na chroniczny brak środków obrotowych, były wnoszone z opóźnieniem (wraz z należnymi odsetkami za zwłokę) – str. 26 protokołu kontroli.

         Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości w zakresie finansowych podstaw funkcjonowania Zakładu były wynikiem ustalonego przez URE sposobu kalkulowania cen energii oraz działań (lub ich braku) organów gminy. W odniesieniu do pozostałych ustaleń należy stwierdzić, że wynikały one w głównej mierze z nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości zakładu budżetowego.

Stosownie do postanowień art. 44 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 roku o finansach publicznych, odpowiedzialność za całość gospodarki finansowej jednostki sektora finansów publicznych, w tym wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli finansowej, ponosi jej kierownik.

Obowiązki w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, stosownie do zakresu czynności, należały do głównego księgowego. Prawa i obowiązki głównego księgowego jednostki sektora finansów publicznych określają przepisy art. 45 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Wystąpienie do Urzędu Regulacji Energetyki z wnioskiem o wskazanie podstawy prawnej uzasadniającej nieuwzględnianie w kalkulacji cen na ciepło amortyzacji od środków trwałych otrzymanych od gminy a wykorzystywanych przez Zakład do prowadzenia działalności w zakresie wytwarzania energii cieplnej.

2. Ujmowanie kosztów amortyzacji na kontach zespołu 5.

3. Formalne uregulowanie przyjętych w Zakładzie zasad rachunkowości dotyczących momentu przeksięgowywania kosztów działalności podstawowej, ujętych na kontach zespołu 5, na odpowiednie konta zespołu 7.

4. Zaniechanie podpisywania porozumień kompensacyjnych zawierających postanowienia niezgodne ze stanem faktycznym.

5. Przestrzeganie zapisów umów zawieranych z dostawcami oleju napędowego w zakresie konieczności zachowania formy pisemnej w przypadku zmiany ceny spowodowanej zmianą ceny zakupu u producenta.

6. Terminowe regulowanie zobowiązań z tytułu podatku od nieruchomości.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

         Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

1. Burmistrz Łap