Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej Gminy Supraśl

przeprowadzona w Urzędzie Miejskim w Supraślu

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 24 lipca 2006 roku (znak: RIO.I.6011 - 5/06), o treści jak niżej:

                                                                           Pan

Wiktor Grygiencz

                                                                                              Burmistrz Supraśla

         W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Supraśl za okres 2005 r., przeprowadzonej w Urzędzie Miejskim w Supraślu na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto m.in. regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, wykonanie budżetu, w tym realizację wybranych dochodów oraz wydatków, udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i realizowanych w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

Z ustaleń kontroli wynika, że nie zostało obsadzone stanowisko zastępcy burmistrza gminy. Przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w art. 26a określają liczbę zastępców burmistrza gminy, w zależności od liczebności gminy, a w art. 33 ust. 4 wymieniają stanowisko zastępcy burmistrza jako właściwe do prowadzenia spraw gminy w imieniu burmistrza, w zakresie przez niego określonym. Potrzeba powołania tego stanowiska, i jego rola w bieżącej działalności, została przez Pana uwzględniona w treści Regulaminu Organizacyjnego Urzędu. W § 4 ust. 1 i 3 tego aktu postanowiono, iż burmistrz kieruje pracą Urzędu przy pomocy zastępcy, oraz że może powierzyć mu prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu. Dalej przypisano zastępcy burmistrza zajmowanie się bezpośrednio problemami oświaty, kultury, sportu, turystyki, promocji gminy i współpracy zagranicznej. Ustalono, iż w praktyce większość wymienionych zadań, a w szczególności spraw dotyczących oświaty, kultury, sportu i promocji gminy, na mocy zarządzenia Pana Burmistrza Nr 4/2003 z dnia 10 stycznia 2003 r., została powierzona Sekretarzowi Urzędu. Nie obsadzenie stanowiska zastępcy burmistrza powoduje niezgodność ustalonego w Regulaminie podziału zadań ze stanem rzeczywistym. Dodatkowo należy wskazać, że zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jedynie zastępca burmistrza (działając samodzielnie lub z inną upoważnioną przez burmistrza osobą) może zostać upoważniony do składania oświadczeń woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem – str. 3 protokołu kontroli.

Badając wewnętrzne regulacje składające się na dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości stwierdzono, że nie zawiera ona postanowień dotyczących sposobu prowadzenia ewidencji rzeczowych składników majątku obrotowego - str. 17, 149-150 i 153 protokołu kontroli. Ustawa z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.) stanowi w art. 17 ust. 2, iż kierownik jednostki, uwzględniając rodzaj i wartość poszczególnych grup rzeczowych składników aktywów obrotowych posiadanych przez jednostkę, podejmuje decyzję o stosowaniu jednej z następujących metod prowadzenia kont ksiąg pomocniczych dla tych grup składników:

- ewidencję ilościowo-wartościową, w której dla każdego składnika ujmuje się obroty w jednostkach naturalnych i pieniężnych,

- ewidencję ilościową obrotów i stanów prowadzoną dla poszczególnych składników lub ich jednorodnych grup wyłącznie w jednostkach naturalnych,

- ewidencję wartościową obrotów i stanów towarów,

- odpisywania w koszty wartości materiałów i towarów na dzień ich zakupu połączone z ustalaniem stanu tych składników aktywów i jego wyceny oraz korekty kosztów o wartość tego stanu nie później niż na dzień bilansowy.

Ponadto z wykazu stosowanych ksiąg rachunkowych, stanowiącego załącznik nr 3 do zakładowego planu kont, wynikało prowadzenie dwóch odrębnych dzienników dla budżetu i Urzędu Miejskiego jako jednostki budżetowej. W praktyce zdarzenia gospodarcze dotyczące budżetu i Urzędu Miejskiego ujmowane były w jednym wspólnym dzienniku – str. 19-20 protokołu kontroli.

W zakresie regulacji wewnętrznych składających się na pisemne procedury kontroli finansowej ustalono, iż obowiązująca w okresie objętym kontrolą Instrukcja obiegu i kontroli dokumentów finansowo-księgowych została wprowadzona zarządzeniem nr 19/99 Burmistrza Supraśla z dnia 30 września 1999 r., które nie było zmieniane do czasu przeprowadzenia kontroli. Przedmiotem regulacji wskazanego aktu jest m.in. zagadnienie sprawdzania operacji finansowych pod względem merytorycznym, formalnym i rachunkowym oraz zatwierdzania do wypłaty. Do omawianej Instrukcji obiegu… załączono wykazy osób uprawnionych do sprawdzania dowodów pod względem merytorycznym, formalnym i rachunkowym oraz zatwierdzania dokumentów do wypłaty (ustalono, iż część wymienionych w wykazach pracowników w kontrolowanym okresie nie była już pracownikami Urzędu). Kwestia określenia zasad zatwierdzania dowodów księgowych została uregulowana ponadto w zarządzeniu Pana Burmistrza Nr 16/2003 z dnia 12 maja 2003 r. w sprawie kontroli finansowej w Urzędzie Miejskim w Supraślu oraz jednostkach organizacyjnych, dla których Urząd prowadzi obsługę finansowo-księgową. Także i w tym dokumencie zawarte zostały wykazy osób uprawnionych do sprawdzania i zatwierdzania dowodów pod względem merytorycznym, formalnym i rachunkowym oraz zatwierdzania dokumentów do wypłaty (załączniki Nr 2, 3 i 4), przy braku formalnego uchylenia wcześniejszych wykazów. Z powołanej wyżej Instrukcji w sprawie zasad funkcjonowania kontroli finansowej… wynika, że kontroli merytorycznej i formalno-rachunkowej dowodów dokonują pracownicy wyznaczeni do podpisywania dokumentów księgowych w tym zakresie w Instrukcji obiegu… oraz w załącznikach do omawianego aktu. Ustalenia kontroli, zawarte na str. 11-13 protokołu, wskazują zatem na rozbieżności między regulacjami obu wymienionych aktów wewnętrznych w odniesieniu do kwestii autoryzacji operacji gospodarczych.

Kontrola wykazała ponadto, iż w Instrukcji obiegu… nie znalazł odzwierciedlenia fakt świadczenia usług bankowych przez Bank Spółdzielczy w Białymstoku o/Supraśl (powołany do bankowej obsługi Gminy) za pośrednictwem elektronicznego systemu zdalnej obsługi bankowej. W swych postanowieniach Instrukcja odnosi się jedynie do zasad sporządzania poleceń przelewów w formie papierowej – str. 10-11 protokołu kontroli.

Z przepisów art. 47 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) wynika, że kierownik jednostki sektora finansów publicznych jest zobowiązany do zorganizowania odpowiedniego systemu kontroli wewnętrznej w swojej jednostce. Wykonywanie kontroli powinno mieć oparcie w procedurach ustalonych przez kierownika jednostki w formie pisemnej. Procedury te powinny być opracowane z uwzględnieniem zadań, struktury organizacyjnej i kadrowej jednostki oraz ustalać drogę obiegu dokumentów związanych ze wszystkimi procesami zachodzącymi w jednostce. Wytyczne podlegające uwzględnieniu w organizacji systemu kontroli wewnętrznej określają obecnie „Standardy kontroli finansowej w jednostkach sektora finansów publicznych”, ogłoszone Komunikatem Ministra Finansów Nr 13 z dnia 30 czerwca 2006 roku.

Kontrola przestrzegania ustalonych dla Urzędu Miejskiego procedur wewnętrznej kontroli finansowej w odniesieniu do sporządzania i kontroli dowodów księgowych, wykazała następujące nieprawidłowości:

a) brak na dowodach księgowych adnotacji, że wydatek podlega ujęciu w księgach rachunkowych i mieści się w planie finansowym jednostki, czego wymaga zarządzenie Pana Burmistrza z dnia 12 maja 2003 r. w sprawie kontroli finansowej w Urzędzie Miejskim w Supraślu oraz jednostkach organizacyjnych, dla których Urząd prowadzi obsługę finansowo-księgową - str. 10 i 14 protokołu kontroli; należy dodać, że w świetle art. 45 ust. 3 pkt 3 ustawy o finansach publicznych podpis głównego księgowego (skarbnika) na dokumencie oznacza m.in., iż wydatek mieści się w planie finansowym jednostki, dlatego też wprowadzenie przez Pana Burmistrza obowiązku opatrywania dokumentów dodatkową klauzulą nie wprowadza w istocie dodatkowej procedury kontroli finansowej;

b) brak na dowodach księgowych (poza wnioskami o zaliczkę) klauzuli o „wypłacono czekiem nr…, przelewem dnia…podpis”, wymaganej w pkt 21 rozdziału 1 Instrukcji obiegu i kontroli dokumentów finansowo-księgowych – str. 21 protokołu kontroli,

c) brak sprawdzenia przez Skarbnika zgodności i prawidłowości udokumentowania operacji kasowych odzwierciedlonych w raporcie kasowym Nr 12/05, prawidłowości sumowania tego raportu i wprowadzenia salda pozostałości gotówki na koniec dnia, co jest nakazane w przywołanej wyżej Instrukcji obiegu… – str. 22 protokołu kontroli.

d) naruszanie ustalonej w Instrukcji obiegu… częstotliwości sporządzania raportów kasowych – str. 22 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli nie stwierdzono, aby zostały zrealizowane obowiązki, które na Pana Burmistrza nakładał w okresie objętym kontrolą art. 127 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.). Przywołany przepis określał obowiązek kontroli przestrzegania przez podległe jednostki ustanowionych w nich procedur kontroli finansowej. Kontrola taka powinna obejmować w każdym roku co najmniej 5% wydatków podległych jednostek organizacyjnych. Z ram organizacyjnych tej kontroli, zakreślonych w przepisach wewnętrznych obowiązujących w jednostce, wynikało, iż prowadzenie kontroli w jednostkach powiązanych z budżetem gminy prowadzi skarbnik (§ 22 ust. 2 Regulaminu Organizacyjnego) na podstawie imiennego upoważnienia wystawionego przez burmistrza. Nadzór i kontrolę w zakresie gospodarki finansowej gminnych jednostek organizacyjnych wskazano ponadto jako obowiązek w pkt 6 nadanego Skarbnikowi zakresu czynności – str. 8 i 14-15 protokołu kontroli. Od 1 stycznia 2006 roku obowiązki w zakresie kontroli podległych i nadzorowanych jednostek formułują przepisy art. 46 i 187 ustawy o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 r.

         W zakresie rozliczeń finansowych między budżetem i Urzędem Miejskim jako jednostką budżetową stwierdzono, że w kontrolowanym 2005 r. finansowanie Urzędu Miejskiego odbiegało od wynikających z przepisów prawa zasad finansowania wydatków i rozliczania dochodów zrealizowanych przez jednostki budżetowe. Wydatki z rachunku bankowego Urzędu Miejskiego dokonywane były nie tylko ze środków przekazanych na ten cel z budżetu gminy, ale również z wpływów na ten rachunek z innych tytułów, w tym również kwalifikowanych jako dochody budżetowe – str. 162 protokołu kontroli. Częściowo miało to związek z przyjętym w 2005 r. systemem ewidencjonowania operacji gospodarczych, a w szczególności z wydzieleniem rachunku bankowego budżetu oraz Urzędu Miejskiego jako jednostki budżetowej. Z dniem 1 stycznia 2005 r. w BS w Białymstoku o/Supraśl otwarto bowiem rachunek bankowy o nr 38 8060 0004 0680 0781 2000 0010, służący operacjom pieniężnym budżetu gminy ujmowanym na koncie 133 „Rachunek bieżący budżetu”. Rachunek dotychczas posiadany, o nr 09 8060 0004 0680 0130 2000 0010, miał natomiast od tego dnia charakter rachunku bankowego Urzędu jako jednostki budżetowej (którego obroty odzwierciedla konto 130 „Rachunek bieżący jednostek budżetowych”). Pomimo wyodrębnienia rachunków bankowych, dochody własne Urzędu w trakcie roku budżetowego wpływały także na rachunek bankowy budżetu. W początku roku występowały ponadto przypadki polegające na wpływie dochodów budżetowych, które realizowane są bezpośrednio na rachunek budżetu (np. subwencje, dotacje), na rachunek bankowy jednostki budżetowej. Stwierdzono, iż poprzez rachunek bankowy o nr 09 8060 0004 0680 0130 2000 0010 (odpowiednik konta 130) w trakcie 2005 r. realizowane były, oprócz podatków i opłat lokalnych, m.in. także wpływy środków pieniężnych stanowiące dochód budżetu gminy, takie jak udziały we wpływach z podatków realizowanych przez urzędu skarbowe, dotacje celowe, subwencja ogólna. Na rachunek bankowy oznaczony nr 38 8060 0004 0680 0781 2000 0010 (odpowiednik konta 133), wpływały natomiast bezpośrednio dochody realizowane przez Urząd. Poza tym ustalono, że z rachunku nr 09 8060 0004 0680 0130 2000 0010 (konto 130) przekazywano środki na wydatki także dla innych, niż Urząd Miejski, jednostek organizacyjnych Gminy Supraśl (miało to miejsce głównie w początku roku).

Błędne wpływy nie były korygowane poprzez fizyczne przekazanie środków między rachunkami bankowymi. W celu odzwierciedlenia w ewidencji budżetu i Urzędu obrotów mających wskazywać na prawidłowy obieg środków pieniężnych, stanowiących zrealizowane przez Urząd dochody i przekazane Urzędowi środki na wydatki, dokonywane były przeksięgowania na podstawie dokumentów PK przy zastosowaniu kont 130, 133, 222 i 223, opisane na stronach 27-29 protokołu kontroli. W wyniku tych zapisów wystąpiły na kontach 222 i 223 obroty obrazujące stan rozliczeń między budżetem a Urzędem Miejskim w zakresie zrealizowanych przez Urząd dochodów i otrzymanych środków na wydatki.

W efekcie zatem przyjęty system pozostawał w sprzeczności z podstawową zasada funkcjonowania jednostek budżetowych, określoną w okresie objętym kontrolą przepisami art. 18 ust. 1 ustawy o finansach publicznych (art. 20 ust. 1 ustawy obowiązującej od 1 stycznia 2006 r.), zgodnie z którą jednostkami budżetowymi są takie jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Przedstawione wyżej zapisy księgowe były pozbawione treści ekonomicznej z uwagi na brak faktycznego przelewu dochodów na rachunek budżetu gminy.

Przyjęty sposób ewidencji, w sytuacji posiadania przez Urząd Miejski wyodrębnionego rachunku bankowego, naruszał natomiast zasady zawarte w obowiązującym w okresie objętym kontrolą rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości i planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego i niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 153, poz. 1752 ze zm.), w myśl których zapisy na kontach 130 i 133 dokonywane są wyłącznie na podstawie dowodów bankowych i muszą być zgodne z zapisami w księgowości banku.

Niezgodne z przywołanymi zasadami dokonywania zapisów na kontach zespołu 1 było także przeniesienie, na podstawie PK w dniu 31 grudnia 2004 r., środków pieniężnych w łącznej wysokości 2.312.432,82 zł (które w istocie stanowiły stan środków pieniężnych budżetu) ze strony Ma kont 130-1, -2 i -3 na stronę Wn konta 133. Wiązało się to z błędnym ewidencjowaniem całości operacji budżetowych w 2004 r. za pośrednictwem konta 130, z pominięciem konta 133, o czym mowa na stronach 26-27 protokołu kontroli. Podobnie, zakwestionować należy dokonane w dniu 1 stycznia 2005 r., na podstawie PK, cofnięcie opisanej operacji, a mianowicie przeniesienie środków w wysokości 2.312.432,82 zł z powrotem z konta 133 na konto 130 (od 1 stycznia 2005 r. funkcjonowały odrębne rachunki bankowe dla budżetu i Urzędu jako jednostki budżetowej).

         Należy dodać, iż zasady ujmowania operacji gospodarczych na kontach 130 i 133 ponownie uległy zmianie z dniem 1 stycznia 2006 r. Przyjęto system polegający na funkcjonowaniu konta 130, przy braku wyodrębnienia rachunku bankowego dla Urzędu jako jednostki budżetowej. Kasowe wykonanie dochodów i wydatków budżetowych znajduje odzwierciedlenie w ewidencji budżetu, zaś na koncie 130 do operacji kasowych dokonywane są zapisy równoległe na podstawie dowodów wtórnych. Na podstawie przykładowych operacji ujętych w ewidencji księgowej miesiąca stycznia 2006 r. ustalono, iż w przypadku wpływu dochodów własnych Urzędu dokonywano równoległych zapisów na obu tych kontach: Wn 133 – Ma 901 oraz Wn 130 – Ma 221. W odniesieniu do wydatków, równoległe zapisy na stronie Ma konta 130 prowadzone były do zapisów w budżecie Wn 902 – Ma 133.

Ustalono, iż obroty strony Ma konta 223 w ewidencji Urzędu Miejskiego, oznaczające stan środków budżetowych otrzymanych na pokrycie wydatków budżetowych, wyniosły 8.439.695,24 zł. (W istocie stanowiły one jedynie księgowe odbicie środków Urzędu na wydatki, ponieważ, jak wyżej wskazano, w wielu przypadkach nie następował fizyczny ruch środków pieniężnych między rachunkiem budżetu i Urzędu, co było konsekwencją wpływu dochodów na niewłaściwe rachunki). Badana jednostka w 2005 r. wydatkowała zaś środki w wysokości 8.451.497,02 zł, co wynika z jednostkowego sprawozdania Rb-28S z wykonania planu wydatków budżetowych i obrotów strony Wn wskazanego konta. Powstała różnica pomiędzy sumą przelanych (zaewidencjonowanych) środków na wydatki a faktycznymi wydatkami w wysokości 11.801,78 zł świadczy o pokryciu części poniesionych w skali roku budżetowego wydatków ze zrealizowanych przez Urząd dochodów budżetowych. Z wyjaśnienia Skarbnika, potwierdzającego ów fakt, wynika, że powodem zaistniałej sytuacji było nie dokonanie niezbędnego zasilenia rachunku Urzędu – str. 34-35 protokołu kontroli. Stan ten naruszał przywołaną wyżej zasadę określoną w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (obecnie w art. 20 ust. 1 ustawy z dnia z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych).

W zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych stwierdzono – oprócz przypadków wyżej opisanych – nieprawidłowe zarachowywanie niektórych operacji gospodarczych, naruszające zasady określone w ustawie o rachunkowości oraz obowiązującym w okresie objętym kontrolą rozporządzeniu Ministra Finansów w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont…, polegające na:

a) niewłaściwym ewidencjonowaniu środków na wydatki niewygasające; zgodnie z art. 130 ust. 4 obowiązującej ówcześnie ustawy o finansach publicznych, środki na wydatki niewygasajace z upływem roku budżetowego powinny być gromadzone na wyodrębnionym subkoncie podstawowego rachunku bankowego jednostki samorządu terytorialnego (a więc na subkoncie konta 133). W badanej jednostce środki na te wydatki do wykorzystania w 2005 r. w wysokości 1.325.667 zł fizycznie zgromadzone zostały w końcu 2004 r. na rachunku lokat, którego odpowiednikiem w prowadzonej ewidencji księgowej było konto 130-3, a nie wyodrębnione subkonto konta 133. W dniu 31 grudnia 2004 r. dokonano ich przeksięgowania na podstawie PK na stronę Wn konta 133 w korespondencji ze stroną Ma konta 130-3 (przeniesienie to miało wyłącznie księgowy charakter i nie wiązało się z przenoszeniem środków z poszczególnych rachunków bankowych). Z początkiem 2005 r. środki w wysokości 1.325.667 zł przeniesiono z powrotem z konta 133 na konto 130-3 (dokument PK Nr 1 z dnia 1 stycznia 2005 r.). Wskazaną operację ujęto w ewidencji księgowej w następujący sposób: Wn 223 – Ma 133 oraz Wn 130-3 – Ma 223 - 1.325.667 zł. Naruszono zatem przywoływaną wyżej zasadę dokonywania zapisów na kontach zespołu 1.

Zwroty niewykorzystanych w terminie środków na wydatki niewygasajace w kwocie 400.391,99 zł, w wyniku przyjętych księgowań opisanych na stronach 29-30 protokołu kontroli, trafiały na rachunek bankowy ewidencjonowany jako konto 130 i były ujmowane jako dochody zrealizowane przez Urząd. Jako dochód w ewidencji budżetu gminy zwroty tych środków pojawiały się w wyniku przeksięgowania sprawozdań Rb-27S z wykonania dochodów zrealizowanych przez Urząd, która to operacja w ewidencji budżetu ujmowana była zapisem Wn 222 – Ma 901. Prawidłowo, zwrot niewykorzystanych środków na wydatki niewygasające powinien odbywać się na rachunek podstawowy i ujmowany w korespondencji  kont 133 i 901. W dniu ostatecznego upływu terminu określonego w uchwale ustalającej  wykaz wydatków niewygasających, niewykorzystane środki finansowe są zwracane na rachunek podstawowy budżetu;

b) nieprawidłowym funkcjonowaniu konta 130; w trakcie roku 2005 ponoszone wydatki objęte planem finansowym Urzędu ujmowane były po stronie Ma tylko analitycznie według podziałek klasyfikacji budżetowej do konta 130, bez odzwierciedlenia syntetycznych obrotów. W przypadku uzyskiwanych dochodów, ich wpływ ujmowany był także tylko na odpowiednich kontach analitycznych odpowiadającym właściwym podziałkom klasyfikacji budżetowej prowadzona do konta 130. Dopiero w końcu roku, na podstawie dowodu PK, dokonywano przeniesienia sald zrealizowanych dochodów i wydatków z kont uwzględniających podział według klasyfikacji budżetowej na konto syntetyczne 130-1. Przykładowy dokument PK o nr 2182 zawierał 240 pozycji, a jego obroty strony Wn i Ma stanowiły kwotę 15.865.079,20 zł. W wyniku przyjętego sposobu ewidencjonowania obroty konta 130-1 (mającego charakter ewidencji syntetycznej), do dnia przeniesienia sald zrealizowanych dochodów i wydatków, nie odpowiadały obrotom kont ksiąg pomocniczych. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o rachunkowości konta ksiąg pomocniczych zawierają zapisy będące uszczegółowieniem i uzupełnieniem zapisów kont księgi głównej, prowadzi się je zaś w ujęciu systematycznym jako wyodrębniony system ksiąg, kartotek, komputerowych zbiorów danych, uzgodniony z saldami i zapisami na kontach księgi głównej – str. 30 protokołu kontroli;

c) ustalaniu wartości rozrachunków per saldo, co dotyczyło konta 224 „Rozrachunki budżetu”  oraz kont 201 „Rozrachunki z odbiorcami i dostawcami” i 221 „należności z tytułu dochodów budżetowych” – str. 33-34 protokołu kontroli. Wartość poszczególnych składników aktywów i pasywów, przychodów i związanych z nimi kosztów, jak też zysków i strat, zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy o rachunkowości, ustala się oddzielnie. Na gruncie przywołanych przepisów istnieje też zakaz kompensowania ze sobą wartości różnych co do rodzaju aktywów i pasywów, przychodów i kosztów związanych z nimi oraz zysków i strat nadzwyczajnych. Na podstawie analizy prawidłowości sporządzenia bilansu budżetu za 2005 r. ustalono (str. 45 protokołu kontroli), iż w bilansie należności i zobowiązania, składające się na per saldo konta 224, zostały wykazane w prawidłowej (rzeczywistej) wysokości, skutkiem czego wystąpiła jednakże rozbieżność między sumą bilansową zestawienia obrotów i sald oraz bilansu;

d) błędnym zaewidencjonowaniu (zapisem Wn 201 – Ma 130) operacji polegającej na przelewie kwoty 9.970 zł wynikającej z faktury za nabycie przez Urząd Miejski w Supraślu elementów do oświetlenia Klasztoru Zwiastowania NMP w Supraślu. Zakupione materiały zostały protokolarnie przekazane Klasztorowi w dniu 23 listopada 2004 r. Z protokołu przekazania nie wynikał obowiązek ich ewentualnego zwrotu, a zatem przedmiotowa operacja nie powinna była zostać uwidoczniona jako należność jednostki – str. 33-34 protokołu kontroli;

e) stosowaniu praktyki ujmowania w ewidencji księgowej, za pośrednictwem konta 241, zdarzeń polegających na wniesieniu zabezpieczenia należytego wykonania umowy przez wykonawcę w innej formie niż gotówka (zapis księgowy – Wn 140 – Ma 241). Fakt ustanowienia zabezpieczenia należytego wykonania umowy w formie gwarancji nie powoduje bowiem powstania żadnych zobowiązań jednostki z tego tytułu (jak to ma miejsce przy przyjęciu w depozyt środków pieniężnych, które podlegają następnie zwrotowi). Ustawa o rachunkowości stanowi, że przez zobowiązanie rozumie się wynikający z przeszłych zdarzeń obowiązek wykonania świadczeń o wiarygodnie określonej wartości, które spowodują wykorzystanie już posiadanych lub przeszłych aktywów jednostki (art. 3 ust. 1 pkt 20). Obowiązek ujmowania rozrachunków z tytułu zabezpieczeń należytego wykonania umów, ustanowionych w formie innej niż gotówka, wynikał z przyjętych w badanej jednostce zasad rachunkowości. W wyniku kontroli ustalono, iż wyksięgowywania 70% zabezpieczenia, w związku z jego zwolnieniem po upływie 30 dni od dnia wykonania zamówienia i uznania przez zamawiającego za należycie wykonane, dokonywano jedynie w odniesieniu do kwot zabezpieczeń wniesionych w pieniądzu, a konto 241 na koniec 2005 wykazywało nierealne saldo strony Ma w wysokości 980.913,66 zł, na które składała się m.in. wartość zabezpieczeń ustanowionych w formie gwarancji, które utraciły swą ważność – str. 36-37 protokołu kontroli.

Ustalono, że plan przychodów i rozchodów budżetu gminy na 2005 r., stanowiący załącznik do uchwały budżetowej, nie był w trakcie roku zmieniany mimo, że uchwalone wielkości przychodów i rozchodów ujęte w tym planie ulegały zmianom. W efekcie w kolumnie plan po zmianach kwartalnego sprawozdania Rb-NDS sporządzonych na dzień 31 grudnia 2005 r. wykazano wielkości różniące się od wielkości ustalonych w planie. Prawidłowość kwoty planowanych na 2005 r. przychodów i rozchodów budżetu ustalono na podstawie analizy treści uchwał Rady Miejskiej – str. 72 protokołu kontroli

         W zakresie pobierania i rozliczania dochodów budżetowych stwierdzono nieprzestrzeganie postanowień § 7 ust. 2 obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 10 stycznia 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad, trybu i terminów opracowywania planów finansowych zadań z zakresu administracji rządowej… (Dz. U. Nr 100, poz. 1077 ze zm.) ustalających, że jednostki samorządu terytorialnego przekazują pobrane dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej, pomniejszone o określone w odrębnych przepisach dochody przysługujące jednostce z tytułu wykonywania tych zadań, dwa razy w miesiącu – do 15 i 25 dnia miesiąca – str. 69-71 protokołu kontroli.

         Uchwałą nr XXIII/228/04 z dnia 27 listopada 2004 r. Rada Miejska w Supraślu utworzyła z dniem 1 stycznia 2005 r. instytucję kultury pod nazwą Centrum Kultury i Rekreacji w Supraślu. Jednostką poprzedzającą powołane Centrum Kultury i Rekreacji w Supraślu był Ośrodek Animacji Kultury i Rekreacji w Supraślu, działający – wbrew przepisom ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 ze zm.) – w formie jednostki budżetowej. W trakcie kontroli stwierdzono, iż w gminnych obiektach stanowiących mienie OAKiR w Supraślu (tj. w świetlicach wiejskich w: Sowlanach, Ogrodniczkach, Ciasnym, świetlicy środowiskowej w Karakulach, w siedzibie OAKiR przy ul. Piłsudskiego 11 w Supraślu i w Gminnej Bibliotece w Supraślu) w 2004 r. wykonywane były prace przez firmę „IGNATIUK SECURITY” M. Ignatiuk, G. Romańczuk s.j. z Grabówki. Wspólnikiem „IGNATIUK SECURITY” jest M. Ignatiuk, pełniący funkcję przewodniczącego Rady Miejskiej w Supraślu obecnej kadencji. Podstawę wykonywania prac stanowiły ustne umowy zlecenia zawarte pomiędzy firmą „IGNATIUK SECURITY” M. Ignatiuk, G. Romańczuk s.j. z Grabówki a OAKiR w Supraślu, reprezentowanym przez dyrektora. Za wykonanie zleceń, tytułem wynagrodzenia wypłacono łącznie na podstawie dwóch faktur wystawionych przez M. Ignatiuka, kwotę 5.531,91 zł.

Wykonywanie tych prac pozostawało w sprzeczności z przepisem art. 24d ustawy o samorządzie gminnym stanowiącymi, iż wójt nie może powierzyć radnemu gminy, w której radny uzyskał mandat, wykonywania prac na podstawie umowy cywilnoprawnej. Wynikający z cytowanych przepisów zakaz rozciąga się na ograniczenie powierzania wykonywania prac na podstawie umowy cywilnoprawnej także przez kierowników jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej (w tym jednostek budżetowych). Kierownicy ci, zgodnie z art. 47 ust. 1 wskazanej ustawy o samorządzie gminnym, dokonują bowiem czynności z zakresu prawa cywilnego w imieniu gminy, w granicach pełnomocnictwa udzielonego przez wójta – str. 177-178 protokołu kontroli.

W toku kontroli wybranych procedur zakupu nieruchomości przez Gminę Supraśl stwierdzono przypadki braku dowodów na wypełnienie obowiązku wynikającego z § 3 uchwały Nr XXXI/219/98 Rady Miejskiej w Supraślu z dnia 14 lutego 1998 roku w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata, dotyczącego zasięgania opinii odpowiedniej komisji Rady przed wydaniem przez Pana Burmistrza zarządzenia stanowiącego podstawę nabycia nieruchomości gruntowych. Powyższe dotyczyło nabycia na rzecz Gminy Supraśl działek nr 1768/6, 1768/11 i 1768/20 położonych we wsi Karakule oraz działki nr 40/69 położonej w Zaściankach – str. 131-132 protokołu kontroli.

Objęte kontrolą zarządzenia Pana Burmistrza w sprawie zbycia nieruchomości co do zasady poprzedzone były zasięgnięciem opinii Komisji Infrastruktury Rady Miejskiej w Supraślu (za wyjątkiem przypadku opisanego na str. 134 protokołu). Na gruncie nowej uchwały Rady Miejskiej z dnia 21 marca 2006 r. w sprawie określenia zasad gospodarki nieruchomościami… (która weszła w życie 12 maja 2006 r.), każdorazowe zbycie nieruchomości gruntowych i lokali oraz ich nabywanie i zamiana może nastąpić po wyrażeniu zgody przez Radę (§ 2 i § 15 ust. 1).

W objętych kontrolą procedurach zbycia nieruchomości przez Gminę Supraśl (sprzedaż nieruchomości nr 11/32 położonej w Grabówce i ustanowienie odrębnej własności lokalu mieszkalnego Nr 11 znajdującego się w domu wielomieszkaniowym w Supraślu przy ul. Cieliczańskiej 17 wraz z oddaniem części gruntu Nr 1408/1 w użytkowanie wieczyste oraz sprzedaż działki nr 653/3 w Ogrodniczkach) – str. 134-138 protokołu kontroli) stwierdzono ponadto uchybienie polegające na nie podaniu do publicznej wiadomości poprzez ogłoszenie w prasie lokalnej informacji o wywieszeniu wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, czym naruszono przepisy art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Poza tym ustalono, iż w wykazach przeznaczonych do sprzedaży nieruchomości nr 635/3 położonej w Ogrodniczkach i nr 11/32 położonej w Grabówce, nie określono terminu do złożenia wniosku przez osoby, którym przysługuje pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (termin ten nie może być krótszy niż 6 tygodni licząc od dnia wywieszenia wykazu). Wymóg jego określenia wynika z art. 35 ust. 2 pkt 12 tego aktu prawnego – str. 133-135 protokołu kontroli.

Badaniu poddano postępowanie polegające na przekazaniu przez właścicieli na rzecz gminy Supraśl działek o nr 1769/1, 1769/4, 1769/13, 1769/23, 1769/24, 1769/27, 1769/32 i 1769/39 położonych we wsi Karakule z przeznaczeniem pod drogi w zamian za działki stanowiące własność Gminy o nr 690/2 i 691/1 położonych w Ogrodniczkach. W wyniku kontroli ustalono, iż jedynie wartość prawa własności Gminy Supraśl do 2 działek położonych w Ogrodniczkach w wysokości 64.065 zł ustalona została na podstawie operatu szacunkowego. Wycena przez rzeczoznawcę majątkowego nieruchomości przejmowanych przez Gminę nie została dokonana. Ich wartość, w wyniku negocjacji przeprowadzonych z właścicielami, ustalono także na kwotę 64.065 zł. Z treści § 14 ust. 4 uchwały Rady Miejskiej z dnia 14 lutego 1998 r. w sprawie określenia zasad nabywania…, wynikało, iż dokonując zamiany bierze się pod uwagę wartość zamienianych nieruchomości lub lokali według wyceny rzeczoznawcy. W złożonym w trakcie kontroli wyjaśnieniu wskazano, że cena zaproponowana przez zbywcę - 9,26 zł/m2 jest znacznie niższa niż średnia cena gruntu wg operatu szacunkowego w związku z tym odstąpiono od zlecenia sporządzenia operatu szacunkowego. Zasady zamiany nieruchomości gruntowych w nowej uchwale Rady Miejskiej z dnia 21 marca 2006 r. w sprawie określenia zasad gospodarki nieruchomościami… zostały zawarte w rozdziale IV. W § 15 ust. 4 tego aktu ponownie stwierdzono, iż dokonując zamiany bierze się pod uwagę wartość zamienianych nieruchomości lub lokali według wyceny rzeczoznawcy – str. 132-133 protokołu kontroli.

W trakcie kontroli zbadano także kwestię wykonania dodatkowych prac remontowych w świetlicach wiejskich w Karakulach i Ogrodniczkach. Protokół konieczności, w którym uzgodniono wykonanie prac nie ujętych w dokumentacji przetargowej i kosztorysie ofertowym został sporządzony w dniu 17 listopada 2004 r. (w jego podpisaniu uczestniczył przedstawiciel wykonawcy, UM i inspektor nadzoru). Na jego mocy zobowiązano wykonawcę do przedłożenia kosztorysów ofertowych dotyczących robót dodatkowych do dnia 20 grudnia 2004 r. Jednakże już w piśmie z dnia 23 listopada 2004 r., które do kancelarii UM wpłynęło 29 listopada 2004 r., wykonawca wskazał, jakie prace wykonał dodatkowo na wniosek użytkowników placówek przy akceptacji przedstawicieli UM. Formalnie ich zakres został określony w sporządzonych w dniu 20 grudnia 2004 r. kosztorysach ofertowych na wykonanie robót dodatkowych w świetlicach w Ogrodniczkach i Karakulach. Koszt robót dodatkowych, po poprawkach dokonanych na kosztorysach (będących w istocie kosztorysami powykonawczymi) przez inspektora nadzoru, wyceniono na 1.790,25 zł w świetlicy w Karakulach i 1.159 zł w świetlicy w Ogrodniczkach (łącznie 2.949,25 zł, a więc poniżej 6.000 euro). W dniu 5 stycznia 2005 r. została natomiast podpisana umowa, która w istocie sankcjonowała przeszłe fakty, a przede wszystkim wcześniejsze wykonanie (w listopadzie 2004 r.) objętych jej treścią robót i ustne uzgodnienia stron. Z postanowienia Prokuratury Rejonowej w Białymstoku o umorzeniu śledztwa w sprawie zlecenia robót dodatkowych, wynika, iż Pan Burmistrz zeznał m.in., iż w związku z tym, że naliczone zostały kary umowne wykonawca złożył wniosek o uregulowanie za wykonanie dodatkowych remontów świetlic, które nie były w specyfikacji, a których żądali sołtysi poszczególnych wsi. Potwierdził Pan również, iż roboty te zostały wykonane w 2004 r. zgodnie ze specyfikacją umowy, która została podpisana dopiero w dniu 5 stycznia 2005 r., po złożeniu wniosku przez wykonawcę.

Należy dodać, iż protokół odbioru robót dodatkowych został spisany w dniu 10 stycznia 2005 r. Wynika z niego, iż przy odbiorze uczestniczyli przedstawiciele UM w osobach: W. Anisimowicz i A. Stefanowicz oraz wykonawca. Zgodnie z § 5 ust. 1 umowy, podstawę wystawienia faktury miał stanowić protokół odbioru ostatecznego, potwierdzony przez inspektora nadzoru w terminie 3 dni roboczych od jego podpisania. Ustalono, że faktura VAT za wykonane prace pochodziła z 7 stycznia 2005 r., a więc została wystawiona przed formalnym odbiorem robót (do UM w Supraślu wpłynęła 10 stycznia 2005 r.). Nie stwierdzono ponadto, aby protokół odbioru został potwierdzony przez inspektora nadzoru – str. 178-180 protokołu kontroli.

         Analiza prawidłowości udzielania zamówień publicznych w świetle ustawy z dnia 19 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 177 ze zm.) wykazała przypadki błędnego określania wartości szacunkowej zamówienia publicznego – str. 104, 109 i 118 protokołu kontroli. Polegało to na przyjmowaniu całkowitego szacunkowego wynagrodzenia wykonawcy łącznie z podatkiem VAT, co stanowiło naruszenie art. 32 ust. 1 tejże ustawy, jak również uwzględnianie w tej wartości robót przewidzianych w dokumentacji projektowej, a wyłączonych następnie z przedmiotu zamówienia. Zaznaczyć należy, że błędy w ustalaniu wartości szacunkowej zamówień nie miały wpływu na stosowane procedury udzielania zamówień.

         Kontrola wykazała ponadto, iż w treści ogłoszenia o udzielenie zamówienia na wykonanie nawierzchni ul. Szkolnej i Wiejskiej w Sobolewie wraz z chodnikami i wjazdami nie podano informacji o możliwości składania ofert częściowych, co z kolei przewidywała SIWZ (w druku ogłoszenia w rubryce dotyczącej dopuszczenia złożenia oferty częściowej zaznaczono „nie”). Należy wskazać, iż obowiązek podania wskazanej informacji w ogłoszeniu wynika z art. 41 pkt 4 Prawa zamówień publicznych – s. 110 protokołu kontroli.

Ustalono, iż przedmiary robót na wykonanie kanalizacji deszczowej oraz na przebudowę wodociągu przy ul. Szkolnej i Wiejskiej w Sobolewie zawierały odpowiednio poz. 26 Roboty i wydatki nieprzewidziane w wysokości 5% i poz. 24 o tej samej nazwie także „w wysokości 5%”. W związku z taką treścią przedmiaru robót składane były przez wykonawców zapytania o jej interpretację i w związku z tym o zawartość ofert. W odpowiedzi Pan Burmistrz określił m.in., iż powyższe 5% należy ująć w kosztach ogólnych firmy, a także, iż nie powinna wystąpić z tego tytułu oddzielna pozycja w kosztorysie ofertowym, ponieważ projektant sugeruje, że mogą wystąpić roboty nie skalkulowane przez niego, a więc zabezpieczył się tym zapisem. Poinformował Pan ponadto, że wykonawca w cenę oferty musi wliczyć wszystkie elementy niezbędne do prawidłowego technicznie wykonania robót, nie uwzględnione w przedmiarach, projekty organizacji ruchu na czas robót w niezbędnym zakresie umożliwiający dojazd do posesji przyległych, pełną obsługę geodezyjną inwestycji z inwentaryzacją powykonawczą, regulacją armatury sanitarnej itp. Ustalono, iż zacytowane wyjaśnienie zostało przesłane dla wszystkich wykonawców, którzy pobrali specyfikację. Kontrola wykazała, iż pomimo tego kosztorys ofertowy sporządzony przez Przedsiębiorstwo Sanitarne „DRABENT” s.c. z Białegostoku (podwykonawcę wybranej w wyniku przetargu firmy) na wykonanie kanalizacji deszczowej przewidywał poz. 26 „Roboty i wydatki nieprzewidziane” skalkulowaną jako robocizna na wydatki w wysokości 1.024,80 zł brutto z narzutami. Podobnie, w kosztorysie ofertowym na przebudowę wodociągu znajdowała się poz. 24 „Roboty i wydatki nieprzewidziane”, której koszt wyceniono na 10,25 zł brutto z narzutami – str. 107-108 protokołu kontroli.

Stosownie do postanowień § 6 ust. 1 i § 9 ust. 1 i § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy dokumentacji projektowej, specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych oraz programu funkcjonalno-użytkowego (Dz. U. Nr 202, poz. 2072 ze zm.), przedmiar robót stanowi zestawienie robót podstawowych, w kolejności technologicznej ich wykonania, określające w poszczególnych pozycjach jednostki miary oraz ich ilość w danej pozycji przedmiarowej. W myśl § 9 ust. 2 rozporządzenia, w tabelach przedmiaru robót nie uwzględnia się robót tymczasowych, które są projektowane i wykonywane jako potrzebne do wykonania robót podstawowych, ale nie są przekazywane zamawiającemu i są usuwane po zakończeniu robót podstawowych. W świetle przytoczonych przepisów wprowadzanie w przedmiarze robót pozycji oznaczonych jako „wydatki nieprzewidziane”, należy uznać za nieprawidłowe, ponieważ wskazuje na niewłaściwe określenie przedmiotu zamówienia, co potwierdzają składane przez wykonawców zapytania w toku postępowania.

W zakresie prawidłowości określania przedmiotu zamówienia należy ponadto wskazać, iż w specyfikacjach istotnych warunków zamówienia sporządzanych przez kontrolowaną jednostkę pojawiają się zapisy o konieczności wliczenia w cenę ofert „wszystkich elementów niezbędnych dla prawidłowego technicznie wykonania robót, nie uwzględnionych w przedmiarach” – str. 114 protokołu kontroli, załącznik nr 11 do protokołu kontroli. Zapisy o tej treści mogą wskazywać na nieprawidłowe określenie przedmiotu zamówienia w przedmiarze robót, który zgodnie z przywołanym rozporządzeniem powinien określać pozycje robót podstawowych, czyli minimalny zakres prac, które po wykonaniu są możliwe do odebrania pod względem ilości i wymogów jakościowych oraz uwzględniają przyjęty stopień scalenia robót (§ 1 ust. 1) rozporządzenia. Określenie robót nie ujętych w przedmiarach, które wykonawca powinien przewidzieć w cenie powinno dotyczyć robót „tymczasowych”, o których mowa w § 9 ust. 2, a nie „niezbędnych”.

Porównanie danych kosztorysów ofertowych sporządzonych przez wykonawców termomodernizacji ZSS w Supraślu z okazanym przedmiarem robót wykazało rozbieżności opisane na str. 115-117 protokołu kontroli, jak również rozbieżności pomiędzy poszczególnymi ofertami. Ze złożonego w trakcie kontroli wyjaśnienia wynika, iż zmiany poszczególnych pozycji wynikały ze zwiększenia ilości pokrycia stropodachu o cały dach, a nie tylko miejsca włazów i obróbek blacharskich, jak to przyjęto w pierwotnym opisie przedmiotu zamówienia. Wskazano, iż interpretacja ta została pismem nr 9/II/2005 z dnia 8 lipca 2005 r. rozesłana oferentom. Z uwagi jednakże na brak w okazanej dokumentacji postępowania pisma, o którym mowa, nie było możliwe zweryfikowanie tych informacji. Przyjmując, iż w istocie dokonano zwiększenia przedmiotu zamówienia w zakresie wskazanych pozycji w stosunku do pierwotnie planowanego, o czym powiadomiono wykonawców ubiegających się o udzielenie zamówienia, nadal nie wyjaśniona pozostaje kwestia różnicy, przyjętych w kosztorysach ofertowych poszczególnych oferentów, obmiarów. Wskazania wymaga, iż mimo istniejących różnic wszystkie oferty zostały uznane za ważne. Zaistniałe między ofertami rozbieżności powodują, iż należało uznać część z nich za niezgodne ze specyfikacją istotnych warunków zamówienia w zakresie dotyczącym określenia przedmiotu zamówienia – art. 89 ust. 1 pkt 2 Prawa zamówień publicznych.

Ustalono, iż w umowie na wykonanie podbudowy ul. Szkolnej i Wiejskiej w Sobolewie wraz z przebudową wodociągu i budową kanalizacji deszczowej nie ustalono zakresu robót, które wykonawca wykonywał osobiście i za pomocą podwykonawców. Powyższy obowiązek został określony w art. 647¹ § 1 Kodeksu cywilnego. Stwierdzono, że z oferty wybranego wykonawcy wynikał fakt wykonywania części robót przez podwykonawcę, co miało też miejsce w praktyce – str. 106 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy, badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), jest Wójt Gminy. Kontrola w powyższym zakresie prowadzona była, między innymi, pod kątem prawidłowości poboru wskazanych dochodów, co doprowadziło do następujących ustaleń.

Badana jednostka nie rejestrowała dla podatników wskazanych na stronie 74 protokołu kontroli danych, co do powierzchni, rodzajów i klas gruntów. Uniemożliwia to weryfikację informacji zawartych w deklaracjach podatkowych w ramach czynności sprawdzających, które powinny być dokonywane przez organ podatkowy stosownie do przepisów art. 272 ustawy Ordynacja podatkowa. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 roku o podatku rolnym (tekst jedn. Dz. U. z 1993 roku Nr 94, poz. 431 ze zm.) podstawę opodatkowania podatkiem rolnym stanowi liczba hektarów przeliczeniowych, ustalonych na podstawie powierzchni, rodzajów i klas użytków rolnych wynikających z ewidencji geodezyjnej.

Opis nieprawidłowości na stronie 78 wskazuje na niewykonanie przez wymienionych podatników obowiązku nałożonego na nich treścią art. 6a ust. 5 ustawy o podatku rolnym w zakresie składania informacji podatkowych.

Ponadto w grupie podatników - osób fizycznych stwierdzono przypadki błędnego ustalenia podstawy opodatkowania (hektarów przeliczeniowych) - str. 77-78 protokołu kontroli.

Sytuacja opisana na stronie 75 protokołu kontroli a dotycząca deklaracji złożonych przez osoby prawne na podatek leśny, wskazuje natomiast, że nie prowadzono czynności sprawdzających, które winny być dokonywane przez organ podatkowy stosownie do przepisów wskazanego art. 272 Ordynacji podatkowej.

W toku kontroli zagadnień dotyczących prawidłowości wymiaru podatku leśnego od osób fizycznych, stwierdzono przypadki, opisane na stronie 78 protokołu kontroli, dotyczące nie złożenia przez podatników informacji podatkowych, stanowiących podstawowy materiał dowodowy do wymiaru tej należności. Nieprawidłowość ta stanowi naruszenie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 30 października 2002 roku o podatku leśnym (Dz. U. Nr 200, poz. 1682 ze zm.).

Ustalono także przypadki, opisane na wskazanej wyżej stronie protokołu kontroli, zaliczenia do gruntów leśnych, gruntów oznaczonych symbolem geodezyjnym „Lz”. W okresie objętym kontrolą grunty tak sklasyfikowane nie podlegały opodatkowaniu tą należnością.

W zakresie podatkowych dochodów gminy z tytułu podatku od nieruchomości osób prawnych stwierdzono przypadki, opisane na stronach 76 i 77 protokołu kontroli, nieprawidłowego opodatkowania budynków związanych z działalnością gospodarczą oraz gruntów sklasyfikowanych w ewidencji geodezyjnej jako „Dr”, a będących w posiadaniu kontrolowanej jednostki samorządu terytorialnego.

Przeprowadzona analiza powszechności i prawidłowości obciążenia podatkiem od nieruchomości osób fizycznych wykazała uchybienia polegające na nie wyegzekwowaniu, w przypadkach opisanych na stronie 79 protokołu kontroli, informacji podatkowych jako podstawowego materiału dowodowego służącego ustalaniu podstawy opodatkowania, zgodnie z treścią art. 6. ust. 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Przeprowadzona kontrola ustaliła również przypadki różnic pomiędzy danymi zawartymi w informacjach podatkowych złożonych przez podatników tego podatku a danymi w rejestrach wymiarowych, według których wymierzano podatek.

Sytuacja opisana na stronach 80 i 81 protokołu kontroli, a dotycząca deklaracji złożonych przez podatników na podatek od środków transportowych wskazuje, że nie prowadzono czynności sprawdzających, które winny być dokonywane przez organ podatkowy stosownie do wskazań przywołanego przepisu art. 272 Ordynacji podatkowej. Jak wskazują ustalenia zaniechania służb organu podatkowego prowadziły do nieprawidłowości w zakresie opodatkowania omawianą należnością.

         Przeprowadzona kontrola decyzji przyznających ulgi w spłacie podatków lokalnych w postaci rozłożenia na raty wskazuje, iż w uzasadnieniach prawnych stosowano następujące stwierdzenie: „w przypadku niedotrzymania terminu płatności którejkolwiek z rat – niniejsza decyzja traci moc obowiązującą, a niewpłacona kwota zostanie ściągnięta przymusowo wraz z odsetkami za zwłokę i kosztami egzekucyjnymi”. Stwierdzenie to nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym, w momencie wydawania decyzji, brzmieniu art. 259 w § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, który wskazuje, że decyzja rozkładająca na raty zaległość podatkową wygasa w części dotyczącej raty niezapłaconej w terminie płatności, co oznacza, że w pozostałej części jest obowiązująca - str. 85 protokołu kontroli.

W trakcie kontroli zagadnień z zakresu rachunkowości podatkowej stwierdzono przypadki naruszenia wskazań § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 25 maja 1999 roku w sprawie zasad rachunkowości i planu kont dla prowadzenia ewidencji podatków i opłat dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. Nr 50, poz. 511 ze zm.), poprzez dokonywanie przypisów i odpisów należności podatkowych bez dokumentów księgowych stanowiących podstawę przypisu i odpisu w myśl wskazanej regulacji prawnej. W powyższym zakresie kontrola wykazała także naruszenie § 9 ust. 6 pkt 1 oraz ustępu 8 wyżej wymienionego rozporządzenia, przy czym nieprawidłowość ta dotyczy prowadzenia wadliwie ewidencji analitycznej podatników w zakresie należności z tytułu podatku od środków transportowych – str. 93-94 protokołu kontroli.

Kontroli poddano prawidłowość i rzetelność sporządzania sprawozdań z wykonania podstawowych dochodów podatkowych (Rb-PDP) za rok 2005. Opis na stronie 95 protokołu kontroli wskazuje na nieprawidłowości w tym zakresie, z uwzględnieniem ich skutków finansowych oraz okresów sprawozdawczych, których dotyczą. Zasady sporządzania sprawozdania RB-PDP za wskazany okres wynikają z treści załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 sierpnia 2005 roku w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 170, poz. 1426). Należy jednocześnie wskazać, iż aktualnie obowiązujące zasady sporządzania sprawozdania Rb-PDP zawarte są od dnia 1 lipca 2006 r. w załączniku nr 34 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 115, poz. 781). Przepisy § 4 pkt 2 lit. a) przywołanego rozporządzenia nakładają obowiązek sporządzenia omawianego sprawozdania na przewodniczącego jednostki samorządu terytorialnego.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, w tym w zakresie podatków i opłat lokalnych.

Organem wykonawczym gminy jest Burmistrz, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m. in. przygotowania projektów uchwał Rady Miejskiej, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Burmistrz jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na Burmistrzu – zgodnie z art. 44 obowiązującej obecnie ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych.

Burmistrz jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowania prac z tego zakresu spoczywały na Skarbniku. Prawa i obowiązki głównego księgowego określają aktualnie przepisy art. 45 ustawy o finansach publicznych.

         Mając na uwadze przedstawione nieprawidłowości, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Doprowadzenie do zgodności między postanowieniami Regulaminu Organizacyjnego i faktycznie funkcjonującym podziałem obowiązków w zakresie dotyczącym stanowiska zastępcy burmistrza.

2. Ustalenie w dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości metod prowadzenia kont ksiąg pomocniczych dla rzeczowych składników aktywów obrotowych.

3. Wyeliminowanie rozbieżności między wewnętrznymi regulacjami a stosowaną praktyką w zakresie liczby prowadzonych dzienników.

4. Objęcie pisemnymi procedurami obiegu i kontroli wszystkich dokumentów występujących w jednostce oraz zapewnienie zgodności pomiędzy wewnętrznymi regulacjami obowiązującymi w jednostce w zakresie autoryzacji operacji gospodarczych.

5. Zapewnienie przestrzegania ustalonych procedur wewnętrznej kontroli finansowej w stosunku do dowodów księgowych. Rozważenie zasadności modyfikacji ustalonych procedur przy uwzględnieniu uwag zawartych w części opisowej wystąpienia.

6. Realizowanie obowiązków dotyczących corocznej kontroli podległych i nadzorowanych jednostek organizacyjnych, obejmującej co najmniej 5% ich wydatków.

7. Zobowiązanie Skarbnika Miasta do wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych poprzez:

a) przestrzeganie zasady funkcjonowania kont odzwierciedlających obroty na rachunkach bankowych, polegającej na dokonywaniu na nich zapisów wyłącznie na podstawie wyciągów bankowych,

b) wyodrębnianie środków na wydatki, które nie wygasają z upływem roku budżetowego, jako subkonta do konta 133 w okresie przed upływem roku, którego dotyczą,

c) zapewnienie bieżącej zgodności między prowadzonymi ewidencjami analitycznymi i odpowiadającymi im kontami syntetycznymi,

d) zaniechanie ustalania wartości rozrachunków per saldo,

e) wyksięgowaniu z konta 201 nierzeczywistej należności w kwocie 9.970 zł,

 f) zaniechanie ujmowania w księgach rachunkowych jako zobowiązań jednostki zdarzeń polegających na wniesieniu przez wykonawcę zabezpieczenia należytego wykonania umowy w innej formie niż gotówka.

8. Dokonywanie rozliczeń z budżetem państwa w zakresie dochodów osiąganych w związku z wykonywaniem przez gminę zadań z zakresu administracji rządowej i innych zadań zleconych ustawami w terminach ustalonych obowiązującymi przepisami.

9. Bieżące dokonywanie zmian planu przychodów i rozchodów budżetu.

10. Poinformowanie kierowników gminnych jednostek nieposiadających osobowości prawnej – jako osób działających w granicach upoważnienia Pana Burmistrza – o obowiązku przestrzegania zasady zakazującej powierzania radnemu wykonywania prac na podstawie umowy cywilnoprawnej.

11. Podawanie do publicznej wiadomości, poprzez ogłoszenie w prasie lokalnej, informacji o wywieszeniu wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, a także określanie w wykazie terminu do złożenia wniosku przez osoby, którym przysługuje pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości.

12. Uwzględnianie przy dokonywaniu zamiany nieruchomości wartości zamienianych nieruchomości lub lokali według wyceny rzeczoznawcy.

13. W zakresie przygotowania, prowadzenia postępowania i realizacji zamówień publicznych:

a) rzetelne, tj. zgodne z rzeczywistym przebiegiem procesów, dokumentowanie realizacji zamawianych robót,

b) ustalanie w sposób prawidłowy wartości szacunkowej zamówień publicznych,

c) sporządzanie przedmiarów robót zawierających roboty podstawowe opisane w sposób wymagany przepisami powołanego w części opisowej wystąpienia rozporządzenia Ministra Infrastruktury,

d) zachowywanie zgodności między ogłoszeniem i specyfikacją informacji o możliwości składania ofert częściowych,

e) dołożenie należytej staranności przy weryfikacji składanych ofert w zakresie zgodności kosztorysów ofertowych z przedmiotem zamówienia,

f) ustalanie w umowach o roboty budowlane zakresu robót, które wykonawca będzie wykonywał osobiście lub za pomocą podwykonawców.

14. Wyeliminowanie nieprawidłowości, opisanych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia pokontrolnego, w zakresie opodatkowania podatkami i opłatami lokalnymi, których źródłem są zaniechania w stosowaniu przez organ podatkowy czynności sprawdzających wynikających z przepisów ustawy Ordynacja podatkowa.

15. Zachowanie powszechności i prawidłowości opodatkowania podatkiem rolnym, leśnym, od nieruchomości i środków transportowych, z uwzględnieniem wskazanych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia pokontrolnego przepisów materialnego prawa podatkowego wynikających z ustaw odpowiednio: o podatku rolnym, podatku leśnym i podatkach i opłatach lokalnych.

16. Wydawanie prawidłowych od strony formalno-prawnej decyzji, w oparciu o obowiązujące przepisy Ordynacji podatkowej.

17. Wyeliminowanie nieprawidłowości z zakresu ewidencji księgowej podatków i opłat opisanych w protokole kontroli oraz w części opisowej niniejszego wystąpienia z uwzględnieniem przepisów obowiązującego od dnia 1 lipca 2006 r. rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 21 czerwca 2006 r. w sprawie zasad rachunkowości i planów kont w zakresie ewidencji podatków, opłat i niepodatkowych należności budżetowych dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 112, poz. 761).

18. Zweryfikowanie rzetelności danych służących za podstawę sporządzania sprawozdań z wykonania podstawowych dochodów podatkowych (Rb-PDP) za wskazane okresy sprawozdawcze, skorygowanie wartości błędnie wykazanych w powyższych sprawozdaniach oraz przekazanie poprawnej wersji sprawozdań do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku.

         O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

     Z-ca Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku