Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej Gminy Nurzec Stacja

przeprowadzona w Urzędzie Gminy Nurzec Stacja

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 23 czerwca 2006 roku (znak: RIO.I.6011 - 4/06), o treści jak niżej:

Pani

Raisa Pachwicewicz

Wójt Gminy Nurzec Stacja

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Nurzec Stacja za okres 2005 roku, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Nurzec Stacja na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art.5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto m.in. regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy Nurzec Stacja oraz podległych jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, wykonanie budżetu, w tym realizację wybranych dochodów oraz wydatków, udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i realizowanych w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

W trakcie kontroli badaniu poddano sprawy organizacyjne, w tym elementy organizacji i funkcjonowania systemu wewnętrznej kontroli finansowej. Podstawowym aktem regulującym strukturę i funkcjonowanie Urzędu Gminy w okresie objętym kontrolą (od dnia 27 sierpnia 1999 roku) był Regulamin Organizacyjny Urzędu Gminy Nurzec Stacja stanowiący załącznik do Uchwały Nr IX/59/99 Rady Gminy w Nurcu Stacji z dnia 27 sierpnia 1999 roku w sprawie uchwalenia Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Gminy. Od dnia 7 lutego 2006 r. obowiązuje Regulamin Organizacyjny wprowadzony zarządzeniem Nr 4/06 Wójta Gminy Nurzec Stacja z dnia 7 lutego 2006 r. Regulamin Organizacyjny Urzędu Gminy w formie załącznika nr 3 i 2 (poprzedni i aktualny) ustala tryb wykonywania kontroli wewnętrznej w Urzędzie i jednostkach organizacyjnych gminy.

Akt ten określa m. in. strukturę organizacyjną i strukturę zatrudnienia w Urzędzie oraz zakresy zadań poszczególnych referatów. W odniesieniu do referatu finansowego stanowi, iż zadania jego polegają m. in. na obsłudze finansowo-księgowej i kasowej budżetu, Urzędu i jednostek organizacyjnych, oraz nadzór i wykonywanie kontroli nad gospodarką finansową gminnych jednostek organizacyjnych. Zgodnie z tym postanowieniem referat finansowy Urzędu Gminy prowadził obsługę w zakresie rachunkowości wszystkich gminnych jednostek organizacyjnych: Gminnego Ośrodka Upowszechniania Kultury w Nurcu Stacji, Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Nurcu Stacji, Gimnazjum Publicznego w Nurcu Stacji, Szkoły Podstawowej w Nurcu Stacji, Szkoły Podstawowej w Siemichoczach i Przedszkola Gminnego w Nurcu Stacji (wszystkie wymienione jednostki organizacyjne działały w formie jednostek budżetowych, z tym, że w odniesieniu nie do wszystkich jednostek okazano odpowiednie regulacje organu stanowiącego, które zawierałyby określenie ich formy organizacyjno-prawnej – str. 4-5 protokołu kontroli). Ustalono, że fakt prowadzenia obsługi w zakresie rachunkowości tych jednostek organizacyjnych nie ma należytego odzwierciedlenia w zakresach czynności, uprawnień i obowiązków pracowników referatu finansowego – str. 8-9 protokołu kontroli.

Należy stwierdzić, iż powołanie jednostek organizacyjnych gminy w celu wykonywania zadań powoduje określone konsekwencje zarówno w sferze rachunkowości – zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 lit. a) ustawy z dnia 29 września 1994 roku o rachunkowości (Dz. U. z 2002r. Nr 76, poz. 694 ze zm.) jednostki budżetowe są odrębnymi od gminy podmiotami obowiązanymi do prowadzenia rachunkowości w rozumieniu tej ustawy, jak i w sferze gospodarki finansowej – obowiązki ciążące na jednostkach sektora finansów publicznych (w tym gminnych jednostkach organizacyjnych) określają obecnie przepisy ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.; poprzednio ustawy o finansach publicznych z dnia 26 listopada 1998 r.). Zastosowane rozwiązanie organizacyjne, polegające na obsłudze jednostek organizacyjnych, nie może być utożsamiane ze zniesieniem obowiązków określonych przepisami ustawy.

         Zgodnie z artykułem 4 ustawy o rachunkowości, jednostki obowiązane są prowadzić rachunkowość w oparciu o przyjęte zasady, w sposób zapewniający rzetelne i jasne przedstawienie ich sytuacji majątkowej i finansowej, w tym wykazywanie operacji gospodarczych w księgach rachunkowych i sprawozdaniu finansowym zgodnie z ich treścią ekonomiczną. Okazana kontrolującemu dokumentacja zasad prowadzenia rachunkowości, wprowadzona zarządzeniami Wójta Gminy w wykonaniu postanowień art. 10 ustawy o rachunkowości, nie odnosi się do faktu prowadzenia skoncentrowanej obsługi księgowej wszystkich jednostek organizacyjnych (nie zawiera żadnych regulacji w zakresie sposobu prowadzenia ksiąg rachunkowych dla tych podmiotów) – str. 11-13, 27. W ślad za tym, nie prowadzono ksiąg rachunkowych dla poszczególnych jednostek organizacyjnych w sposób umożliwiający realizację obowiązków sprawozdawczych, określonych rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 13 marca 2001 roku w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 24, poz. 279 ze zm.) i następnie rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 19 sierpnia 2005 roku w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 170, poz.1426). W okresie objętym kontrolą Urząd Gminy jako jednostka budżetowa, jak i gminne jednostki organizacyjne nie sporządzały jednostkowych sprawozdań budżetowych (m.in. Rb-27S, Rb-28S, Rb-Z, Rb-N) – dane sprawozdawcze w tym zakresie sporządzano zbiorczo. Nie zostały też sporządzone bilanse jednostkowe za 2005 rok dla Urzędu Gminy jako jednostki budżetowej i dla pozostałych gminnych jednostek organizacyjnych. Sporządzono jeden wspólny bilans, obejmujący łącznie aktywa i pasywa wszystkich gminnych jednostek organizacyjnych i Urzędu Gminy jako jednostki budżetowej. Zaniechano również sporządzenia skonsolidowanego bilansu jednostki samorządu terytorialnego – str.17-19, 27, 81, 85 protokołu kontroli. Zasady sporządzania bilansów jednostkowych i łącznych oraz bilansu skonsolidowanego określają przepisy §§ 14-19 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 roku w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 153, poz. 1752 ze zm.).

         W sferze gospodarki finansowej należy wskazać, iż stosownie do przepisów ustawy o finansach publicznych jednostki sektora finansów publicznych, takie jak jednostki budżetowe, prowadzą gospodarkę finansową w oparciu o plany finansowe, a odpowiedzialność za prawidłowość gospodarki finansowej, w tym wykonywanie wewnętrznej kontroli finansowej, spoczywa na kierownikach tych jednostek (obecnie art. 20, 44 ustawy o finansach publicznych). Przeprowadzona kontrola wykazała, że nie były przestrzegane ustawowe procedury opracowywania projektów planów finansowych i planów finansowych podległych jednostek organizacyjnych, wynikające z art. 125 i 126 obowiązującej w dacie kontroli ustawy o finansach publicznych (obecnie art. 185 i 186). Z art. 125 ustawy wynika, że najpóźniej do 22 grudnia podległe jednostki organizacyjne opracowują projekty planów finansowych na kolejny rok, biorąc za podstawę informacje, które winien przekazać organ wykonawczy gminy po sporządzeniu projektu uchwały budżetowej. Zachowanie tej procedury jest istotne z uwagi, iż opracowane projekty planów finansowych stanowią podstawę gospodarki finansowej jednostek podległych od dnia 1 stycznia roku budżetowego do dnia opracowania planów finansowych. Zgodnie zaś z art. 126 ustawy, w terminie 21 dni od dnia uchwalenia uchwały budżetowej, wójt opracowuje układ wykonawczy budżetu i następnie przekazuje podległym jednostkom informacje o ostatecznych kwotach dochodów i wydatków tych jednostek oraz wysokości dotacji i wpłat do budżetu. W oparciu o tę informację jednostki organizacyjne gminy dostosowują projekty planów finansowych do uchwały budżetowej. Szczegółowe zasady i tryb opracowywania projektów planów finansowych jednostek reguluje dotychczas rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 26 stycznia 2005 roku w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych oraz zasad i terminów rocznych rozliczeń i wpłat do budżetu (Dz. U. Nr 23, poz. 190). W kontrolowanej jednostce nie stwierdzono dokumentacji, która wskazywałaby na zachowanie przywołanych procedur przy opracowywaniu projektów planów i planów finansowych podległych jednostek budżetowych. Nie okazano planów finansowych gminnych jednostek organizacyjnych, jak również planu finansowego Urzędu Gminy, który powinien zawierać wszystkie wydatki nieobjęte planami finansowymi innych jednostek budżetowych (stanowi o tym obecnie art. 186 ust. 3 i 4 ustawy o finansach publicznych) – str. 31-32 protokołu kontroli.

Ponadto należy wskazać, że zadania zlecone z zakresu administracji rządowej realizował w okresie objętym kontrolą Urząd Gminy i Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej. Kontrolowana jednostka posiadała plan finansowy zadań zleconych, o którym mowa w art. 126 ust. 1 pkt. 3 ustawy o finansach publicznych, jednakże nie zostały opracowane plany finansowe dochodów i wydatków związanych z realizacją zadań zleconych przez poszczególne jednostki organizacyjne realizujące te zadania, jak to wynika z przepisów § 3-5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 10 listopada 2000 roku w sprawie szczegółowych zasad, trybu i terminów opracowywania planów finansowych zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego… (Dz. U. Nr 100, poz. 1077 ze zm.)- str.82-83 protokołu kontroli.

Reasumując, kierownicy gminnych jednostek budżetowych powinni prowadzić gospodarkę finansową w oparciu o prawidłowo sporządzone plany finansowe, a rachunkowość tych jednostek powinna być prowadzona w sposób zapewniający jasne przedstawienie sytuacji każdej z nich, w tym sporządzenie wymaganej sprawozdawczości, która jest jednym z narzędzi umożliwiających dokonanie oceny prawidłowości prowadzonej przez kierowników jednostek gospodarki finansowej. W celu zapewnienia prawidłowości gospodarki finansowej, zgodnie z art. 44 i 47 ustawy o finansach publicznych (poprzednio 28a i 35a), kierownik jednostki winien opracować w formie pisemnej procedury wewnętrznej kontroli finansowej w swojej jednostce (w przypadku skoncentrowanej obsługi finansowo-księgowej jednostek organizacyjnych możliwe jest, aby kierownicy tych jednostek w sposób formalny przyjęli ustalone wspólne procedury obiegu i kontroli dokumentów, operacji gospodarczych i finansowych, z uwzględnieniem jednakże ich kompetencji i odpowiedzialności za procesy związane z gromadzeniem i rozdysponowaniem środków publicznych oraz gospodarowaniem mieniem (np. zaciąganie zobowiązań i dokonywanie wydatków w ramach ustalonych planów finansowych, autoryzację operacji gospodarczych, okresową weryfikację przydzielonych i nabytych składników majątkowych drogą spisu z natury). Natomiast na organie wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego (wójcie), stosownie do postanowień art. 187 (poprzednio art. 127) ustawy o finansach publicznych, ciąży obowiązek corocznej kontroli przestrzegania przez podległe i nadzorowane jednostki ustanowionych procedur kontroli finansowej. Kontrola taka powinna obejmować w każdym roku co najmniej 5% wydatków podległych jednostek.

W sferze organizacji i funkcjonowania jednostek należy ponadto podnieść, iż prowadzenie działalności Gminnego Ośrodka Upowszechniania Kultury w formie przewidzianej dla jednostek budżetowych nie jest zgodne z przepisami prawa. Statut Gminnego Ośrodka Upowszechniania Kultury, zawarty w uchwale Rady Gminy w Nurcu Stacji Nr XIV-84/92 z dnia 30 lipca 1992 roku, stanowi, że Ośrodek Kultury jest gminną jednostką organizacyjną kultury działającą na podstawie ustawy z dnia 25 października 1991 roku o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 ze zm.). Zgodnie z art. 9 ust. 1 przywołanej w statucie ustawy, jednostki samorządu terytorialnego organizują działalność kulturalną, tworząc samorządowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym. Natomiast z art. 14 ust. 1 ustawy wynika, że instytucje kultury uzyskują osobowość prawną i mogą rozpocząć działalność z chwilą wpisu do rejestru prowadzonego przez organizatora. Kontrolującemu okazano rejestr instytucji kultury gminy Nurzec Stacja założony w 1992 roku, który odnotowuje instytucję kultury: Gminny Ośrodek Upowszechniania Kultury w Nurcu Stacji, przy czym należy dodać, że sposób jego prowadzenia, jak wskazano w protokole kontroli, nie spełnia niektórych wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Kultury i Sztuki z 17 lutego 1992 r. w sprawie sposobu prowadzenia rejestru instytucji kultury (Dz. U. Nr 20, poz. 80) – str. 4 protokołu kontroli

Szczególne zasady gospodarki finansowej instytucji kultury (uzyskujących przymiot osobowości prawnej z chwilą wpisu do właściwego rejestru) określają przepisy art. 27-32 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Między innymi, instytucja kultury gospodaruje samodzielnie przydzieloną i nabytą częścią mienia oraz prowadzi samodzielną gospodarkę w ramach posiadanych środków, kierując się zasadami efektywności ich wykorzystania. Podstawą gospodarki finansowej instytucji kultury jest plan działalności instytucji, zatwierdzony przez dyrektora z zachowaniem wysokości dotacji organizatora (organizator może finansować działalność instytucji w formie dotacji podmiotowej). Plan działalności instytucji kultury zawiera w miarę potrzeb: plan usług, plan przychodów i kosztów, plan remontów i konserwacji środków trwałych, plan inwestycji. Instytucja kultury pokrywa koszty bieżącej działalności i zobowiązania z uzyskiwanych przychodów.

Do jednostek sektora finansów publicznych działających w formie instytucji kultury nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z 18 grudnia 2001 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości…, co wynika z § 1 tego rozporządzenia. Rachunkowość instytucji kultury, a w tym sprawozdawczość finansowa, winna być prowadzona w oparciu o przepisy ustawy o rachunkowości oraz obowiązującego dotychczas rozporządzenia Ministra Finansów z 10 grudnia 2001 roku w sprawie rodzajów i zasad sporządzania sprawozdań w zakresie państwowego długu publicznego oraz poręczeń i gwarancji jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 148, poz. 1653).

Analiza dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości w świetle wymogów art. 10 ustawy o rachunkowości, poza brakiem dokumentacji opisującej zasady rachunkowości w obsługiwanych jednostkach, wykazała ponadto uchybienia, dotyczące opisu sposobu prowadzenia ksiąg rachunkowych (elementy określone w art. 10 ust. 1 pkt 3 lit a-c ustawy), braku wskazania metod ewidencji rzeczowych aktywów obrotowych spośród określonych w art. 17 ust. 2 ustawy, opisu systemu służącego ochronie danych i ich zbiorów, w tym dowodów księgowych, ksiąg rachunkowych i innych dokumentów stanowiących podstawę dokonanych w nich zapisów (art.10 ust. 1 pkt 4 ustawy) – str. 12-14, 17, 20, 22-23 protokołu kontroli.

W sferze prowadzenia ksiąg rachunkowych stwierdzono uchybienia naruszające przepisy ustawy o rachunkowości i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 roku w sprawie szczególnych zasad rachunkowości, a także regulacje wewnętrzne, polegające w szczególności na:

- niekompletnym sporządzaniu miesięcznych zestawień obrotów i sald kont księgi głównej w wyniku niewykazywania obrotów za okres sprawozdawczy – miesiąc (art. 18 ustawy) – str. 13, 16 protokołu kontroli;

- gromadzeniu w trzech wspólnych podzbiorach dowodów księgowych przy braku wskazania liczby dowodów księgowych w jednej pozycji i odpowiedniego oznakowania dowodów umożliwiającego należyte powiązanie z zapisami w księgach rachunkowych (art. 14 ust. 2, 24 ust. 4 pkt 2 ustawy); roczne zbiory pozostałych dokumentów (np. inwentaryzacyjnych) w zakresie sposobu oznaczania nie spełniają wymogów określonych w art. 73 ust. 1 ustawy – str. 14 protokołu kontroli;

- stwierdzaniu zakwalifikowania dowodu do ujęcia w księgach rachunkowych ograniczającym się wyłącznie do wskazania symboli kont przy braku wymaganego przepisami wewnętrznymi wskazania miesiąca księgowania i podpisu osoby odpowiedzialnej za te wskazania oraz braku numeru identyfikującego dowód z zapisami księgowymi dokonanymi na jego podstawie. Wewnętrzna instrukcja obiegu i kontroli dokumentów określa, że właściwa dekretacja polega na nadaniu dokumentom księgowym numerów, pod którymi zostaną one zaewidencjonowane, umieszczeniu na dokumentach adnotacji, w jakich rejestrach dokument ma być zaksięgowany poprzez umieszczenie numeru oraz na jakich kontach ma być księgowany, w odniesieniu do dokumentów nie objętych rejestrami, wskazanie sposobu rejestracji dowodu na kontach analitycznych, określenie daty, pod jaką ma być zaksięgowany, podpisaniu przez głównego księgowego lub osobę przez niego upoważnioną. Badane, na podstawie próby, dokumenty nie spełniały opisanych wymogów – str. 15 protokołu kontroli;

- nieprzestrzeganiu postanowień instrukcji w odniesieniu do stosowanych dowodów księgowych: instrukcja określa, że za dowody księgowe uważa się polecenia księgowania, które sporządza się w celu dokonania zapisu księgowego niewyrażającego faktu dokonania operacji gospodarczej (np.: wystornowania błędnego zapisu, przeniesienia kosztów i przychodów, przeksięgowania obrotów kasy i otwarcia ksiąg rachunkowych). Stwierdzono, że polecenia księgowania sporządzano w celu zmniejszenia liczby zapisów księgowych – spełniały one rolę zestawień dowodów księgowych. Tego rodzaju polecenia księgowania nie spełniały wymogów określonych w instrukcji dla dowodu księgowego o nazwie „zestawienia dowodów księgowych”. Stwierdzono, że w większości badanych zapisów operacji gospodarczych, w związku z przyjętymi procedurami wewnętrznymi, brak było przesłanek do sporządzania poleceń księgowania. Opisany stan faktyczny powodował ponadto, że jedną operację dokumentował więcej niż jeden dowód przy braku ustalonych przez kierownika jednostki sposobów postępowania z każdym z nich i wskazania, który dowód będzie podstawą do dokonania zapisu (art. 22 ust. 4 ustawy o rachunkowości; klasyfikację dowodów księgowych zawiera art. 20 ust. 2 ustawy) – str. 15 protokołu kontroli;

- braku, wymaganej przepisami rozporządzenia Ministra Finansów, zgodności zapisów na koncie 133 „Rachunek budżetu” z zapisami w księgowości banku. W okresie objętym badaniem (styczeń 2005 r.) stwierdzono różnice w zakresie obrotów w wysokości 3.482,78 zł. Różnice w obrotach wynikały z prowadzenia zapisów na tym koncie na podstawie poleceń księgowania oraz zaniżania obrotów poprzez ujemne zapisy na przeciwnych stronach kont. Zgodnie z zasadami funkcjonowania konta 133, zapisy na tym koncie dokonywane są wyłącznie na podstawie dowodów bankowych i muszą być zgodne z zapisami w księgowości banku – str. 21 protokołu kontroli;

- ujmowaniu zaciągniętych pożyczek na koncie 134 „Kredyty bankowe”, podczas gdy zgodnie z zasadami funkcjonowania kont, zawartymi w rozporządzeniu Ministra Finansów, kontem właściwym do ujmowania pożyczek w księgach rachunkowych jest konto 260 „Zobowiązania finansowe”- str. 28 i 29 protokołu kontroli.

         W zakresie ewidencji gotówki znajdującej się w kasie, objętej ewidencją konta 101 „Kasa” oraz ewidencją szczegółową prowadzoną w raportach kasowych, stwierdzono następujące uchybienia (str. 22-25 protokołu kontroli):

- badane raporty kasowe, wspólne dla Urzędu Gminy i obsługiwanych gminnych jednostek organizacyjnych, nie zwierały odpowiedniego oznaczenia wskazującego, które operacje kasowe dotyczą poszczególnych jednostek organizacyjnych,

- zbadane raporty kasowe zawierały łącznie 160 pozycji, w tym w 106 pozycjach podstawę zapisów stanowiły druki polecenia księgowania (będące dowodami zbiorczymi). Sposób prowadzenia zapisów w raportach kasowych naruszał wewnętrzne zasady i procedury gospodarki kasowej ustalone w instrukcji kontroli wewnętrznej i obiegu dokumentów finansowo – księgowych w Urzędzie Gminy Nurzec Stacja oraz instrukcji dotyczącej gospodarki kasowej. Instrukcja wskazuje, iż zestawienie dowodów księgowych może być dowodem księgowym, jeżeli: obejmuje dowody wyrażające operacje gospodarcze dokonane wyłącznie w jednym okresie gospodarczym lub jego części, zapewnia powiązanie ujętych w nich kwot z dowodami, na których podstawie zostały sporządzone, określa treść i numer oraz daty zawartych w nich dowodów, zawiera ogólną wartość, datę i podpis osoby sporządzającej zestawienie. Zapisy w raportach kasowych dokonywane były zatem na podstawie dowodów księgowych, które nie spełniały wymogów określonych w przepisach wewnętrznych i art. 20 ust. 3 pkt 1 ustawy o rachunkowości,

- badane raporty kasowe nie zwierały rzeczywistej liczby załączników KP i KW lub w miejscu przeznaczonym na liczbę załączników odnotowywały liczbę pozycji przychodowych i rozchodowych raportu, brak było na raportach kasowych pokwitowania ich odbioru od kasjera,

- przekraczano wysokość pogotowia kasowego ustalonego pismem Wójta nr 3300-1/2005 z dnia 03.01.2005 r.;

- raporty kasowe sporządzane przez Przedszkole (oznakowane Urząd Gminy Przedszkole) zawierały pomiędzy poszczególnymi pozycjami zapisów wolne (niezapisane) pozycje,

- raporty kasowe Urzędu Gminy Przedszkole, Świetlicy z dożywianiem przy Szkole Podstawowej i Gimnazjum Publicznym w Nurcu Stacji i Świetlicy z dożywianiem przy Szkole Podstawowej w Siemichoczach były sporządzane za okresy miesięczne, a wszystkie operacje kasowe (wpłaty i wypłaty gotówki z kasy) w poszczególnych pozycjach raportów kasowych były ujmowane pod jedną datą. Prowadzony sposób zapisów w tych raportach kasowych naruszał zasady określone w art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy o rachunkowości, według których ujęcie wpłat i wypłat gotówką następuje w tym samym dniu, w którym zostały dokonane.

W zakresie gospodarki zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków ustalono, że Rada Gminy Nurzec Stacja podjęła uchwałę Nr XXVII/175 z dnia 12 września 2002 roku w sprawie określenia regulaminu dostarczania wody. Zgodnie z § 17-18 tego regulaminu, rozliczenia za zbiorowe zaopatrzenie w wodę ustala się jako iloczyn taryfowych cen i stawek opłat oraz odpowiadających im ilości dostarczonej wody. Regulamin w § 19 ustala, że budowę i rozbudowę urządzeń wodociągowych realizuje i finansuje Urząd Gminy we własnym zakresie, a realizacje budowy przyłączy do sieci wodociągowych oraz pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego lub studni wodomierzowej zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Nie został natomiast opracowany regulamin odprowadzania ścieków, o którym mowa w art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72 poz. 747 ze zm.), mimo że togo rodzaju działalność była na terenie gminy prowadzona w okresie kontrolowanym.

Obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego wypełnia Gospodarstwo Pomocnicze przy WZMiUW Eksploatacja Wodociągów w Białymstoku na podstawie umów zawartych z gminą na utrzymanie i eksploatację urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. W trakcie kontroli okazano wniosek przedsiębiorstwa o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków oraz szczegółowej kalkulacji cen i stawek opłat z dnia 20 listopada 2004 roku. Projekt uchwały sprawie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzanie ścieków na terenie Gminy Nurzec Stacja na okres od 01.02.2005 r. do 31.01.2006 r. był rozpatrywany na sesji Rady Gminy Nurzec Stacja odbytej w dniu 30 grudnia 2004 roku. Po odbytej dyskusji projekt uchwały został poddany pod głosowanie. W wyniku jawnego głosowania uchwała nie została podjęta, co w świetle postanowień art. 24 ust. 8 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (w brzmieniu wówczas obowiązującym) powodowało wejście w życie taryf po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o ich zatwierdzenie. (Poprzedni wniosek o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzenia ścieków z dnia 26 listopada 2003 r., dotyczący okresu od dnia 10.02.2004 r. do 09.02.2005 r., został wycofany pismem wnioskodawcy nr WZM.GP.EW/11/K/2004 z dnia 09.01.2004 r. (nowego nie złożono), zatem w wymienionym okresie pobierano opłaty przy braku aktualnych taryf). Ustalono również, że wniosek z dnia 21.11.2005 r. o przedłużenie czasu obowiązywania dotychczasowej taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na okres 01.02.2006 r. – 31.01.2007 r. do dnia zakończenia kontroli (25.04.2006 r.) nie został przedstawiony Radzie Gminy do zatwierdzenia. Świadczy to o naruszeniu postanowień art. 24 ust. 9a ustawy, z którego wynika, że rada gminy w drodze uchwały przedłuża czas obowiązywania dotychczasowych taryf na uzasadniony wniosek przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Nieprzedłożenie organowi stanowiącemu takiego wniosku uniemożliwia określenie taryf na kolejny rok w trybie wskazanego przepisu – str. 65-66 protokołu kontroli.

         Z ustaleń kontroli wynika również, że gmina pozyskiwała dochody budżetowe z tytułu wpłat mieszkańców gminy w związku z prowadzonymi inwestycjami w infrastrukturę zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków – str. 65, 66-67 protokołu kontroli, załączniki nr 10-12 do protokołu.

         Podstawą realizacji dochodów w zakresie infrastruktury wodociągowej (w 2005 r. pozyskano kwotę 6.312,75 zł) była uchwała Nr XXIV-113/98 Rady Gminy w Nurcu Stacji z dnia 27 maja 1998 roku w sprawie określenia niektórych zasad gospodarowania mieniem gminy przez Zarząd Gminy, z której wynika m.in., że zgodę na podłączenie do sieci wodociągowej wydaje zarząd gminy na podstawie przedstawionej dokumentacji technicznej w formie umowy cywilno-prawnej. Wysokość opłaty za zgodę wynosi 2,5 tony żyta po aktualnej cenie określonej przez GUS (w 2005 roku – 942 zł). Wskazana uchwała nie może funkcjonować w obrocie prawnym, gdyż jej treść jest niezgodna z wprowadzoną w 2002 roku regulacją ustawową w kwestii zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków (ze względów przedstawionych poniżej). W zakresie infrastruktury kanalizacyjnej podstawą poboru dochodów były umowy cywilno-prawne dotyczące wpłat mieszkańców na rzecz inwestycji (w 2005 r. pozyskano 66.670,- zł, zaś w latach 2002-2005 ogółem 349.700,- zł). W umowach z mieszkańcami zawierano postanowienie, iż „na rzecz realizacji inwestycji każdy partycypujący w kosztach budowy sieci kanalizacyjnej wpłaci kwotę 1.300,00 PLN”, zaś „w ramach wpłaconej kwoty partycypacji zostanie wykonane na rzecz partycypującego przyłącze kanalizacyjne”. Kwota odpłatności od lokalu mieszkalnego (w tym budynku jednorodzinnego jako jednego lokalu) w wysokości 1.300 zł została ustalona na posiedzeniu Zarządu Gminy w dniu 14 sierpnia 2005 r. (protokół nr 75/02; Zarząd nie zajął stanowiska w formie uchwały). Ustalenie to nastąpiło po uchyleniu przez Wojewodę w trybie nadzoru uchwały Rady Gminy z 20 marca 2002 r. w sprawie określenia niektórych zasad gospodarowania mieniem gminy. Uchwała ta również przewidywała opłatę za 1 podłączenie lokalu mieszkalnego do sieci kanalizacyjnej w wysokości 1.300 zł i wymagała zawarcia odrębnej umowy.

         W wyjaśnieniu kwestii omawianych dochodów Pani Wójt podniosła m.in., że kwota 1.300 zł, na którą zawierano umowy, była traktowana jako opłata za wykonanie przyłącza kanalizacyjnego, w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, bowiem stosownie do art. 15 ust. 2 ustawy, realizację budowy przyłączy zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Opłaty wniesione przez mieszkańców zgodnie z umową mogą stanowić część opłaty adiacenckiej, jaką zobowiązani będą wnieść właściciele nieruchomości na rzecz gminy w przypadku podjęcia takiej decyzji przez Radę Gminy. Również opłaty wnoszone przez mieszkańców na rzecz przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej traktowane były identycznie, jako opłaty za wykonanie przyłącza wodociągowego.

         Należy zgodzić się ze stwierdzeniem wyjaśnienia, że koszty budowy przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych winna ponosić osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci, przy czym zauważyć też należy, że gmina (lub przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne – jeżeli planuje przedsięwzięcia rozwojowo-modernizacyjne) jest obowiązana zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych – art. 15 ust. 1 i 2 ustawy. Zasadnie również wyjaśnienie odnosi się do opłat adiacenckich, o których mowa w art. 143-148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Z przepisów tej ustawy wynika m.in., że właściciele nieruchomości (i w ograniczonym zakresie użytkownicy wieczyści) uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Opłaty ustalane są w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych, wydawanych przez wójta każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Wysokość opłaty zależy od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń, zaś jej stawkę ustala organ stanowiący gminy w drodze uchwały. Na poczet opłaty adiacenckiej zalicza się wartość świadczeń wniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w gotówce lub w naturze, na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Wskazane przepisy dopuszczają zatem udział mieszkańców w kosztach prowadzonej przez gminę inwestycji. Jednakże nie oznacza to, że zawierane umowy cywilno-prawne w sprawie partycypacji w kosztach budowy mogą być kształtowane w sposób dowolny, tj. bez uwzględnienia regulacji obu przywołanych ustaw, a w szczególności wynikającego z ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę... podziału obowiązków dotyczących ponoszenia kosztów budowy między gminę i odbiorców usług. Zawierane przez gminę umowy ustalają w sposób jednakowy (ryczałtowy) koszty partycypacji mieszkańców w kosztach budowy sieci, stanowiąc dodatkowo, że w ramach opłaty zostanie wykonane przyłącze. Prowadzi to w rzeczywistości, z uwagi na różny koszt budowy przyłączy do poszczególnych nieruchomości (z załącznika nr 7 do protokołu wynika, że wykonywano przyłącza o długości 1 m, jak i 159 m), do sytuacji, w której niektórzy właściciele nieruchomości (osoby ubiegające się o przyłączenie) mogą nie ponosić faktycznych kosztów budowy przyłącza, mimo prawnego obowiązku, inni zaś realizują ten obowiązek, partycypując dodatkowo w kosztach budowy sieci. Ponadto, jak wynika z ustaleń kontroli, umowy partycypacji były również zawierane z osobami posiadającymi tytuł prawny do lokalu w budynkach wielolokalowych, podczas gdy przyłącze, zgodnie z jego definicją legalną, dotyczy nieruchomości, nie zaś poszczególnych lokali. Należy też zwrócić uwagę, iż przyłączenie nieruchomości do sieci nie może być warunkowane względami innymi, niż określone w art. 15 ust. 4 ustawy (w zasadzie technicznymi), w szczególności nie może być uzależnione od uiszczenia ustalonej jednostronnie przez gminę opłaty, w sytuacji, gdy nie ma ona ekwiwalentnego związku z obowiązkiem w zakresie ponoszenia kosztów budowy przyłącza.

         Jak stanowi art. 353¹ Kodeksu cywilnego, strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. W świetle tej regulacji należy stwierdzić, iż zawierane przez jednostkę z mieszkańcami umowy nie respektują w pełni zasady zawartej w przywołanym przepisie, nie rozróżniają bowiem należycie ustawowych obowiązków ciążących na gminie i osobach ubiegających się o przyłączenie do budowanych sieci infrastruktury technicznej. Ponadto, umowy cywilno-prawne nie mogą zastąpić instytucji opłat adiacenckich jako prawem określonego instrumentu partycypacji właścicieli nieruchomości w rozwój infrastruktury gminy, wprowadzanego w drodze decyzji administracyjnej. Dla ustalenia opłaty adiacenckiej nie ma bowiem znaczenia to, czy nieruchomość uzyskała podłączenie do poszczególnych urządzeń infrastruktury, lecz to, czy zostały przez gminę stworzone warunki do takiego podłączenia.

         W kontekście omawianych obowiązków gminy i jej mieszkańców należy też zwrócić uwagę na zmianę definicji przyłącza kanalizacyjnego dokonaną z dniem 17 sierpnia 2005 r. w wyniku nowelizacji ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Kwestia interpretacji tej definicji legalnej została poruszona w skierowanym do wojewodów piśmie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 10 stycznia 2006 r. (pismo jest dostępne na stronie internetowej Ministerstwa). W piśmie tym zostało wskazane m.in., że: (...) W związku ze zmianą przepisów, obowiązujące dotychczas regulaminy dostarczania wody i odprowadzania ścieków powinny zostać dostosowane do zmian wprowadzonych ustawą o zmianie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 85, poz. 729). Zgodnie z jej art. 4 ust. 2, w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy, tj. do 17 lutego 2006 r., rady gmin powinny uchwalić nowe regulaminy dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Z dotychczasowej korespondencji, która przysyłano do byłego Ministerstwa Infrastruktury wynika, iż zakres regulacyjny regulaminu bywa w sposób nieuprawniony rozszerzany, a w szczególności dotyczy to:

(...) 10. Nakładania na odbiorców usług wodociągowo – kanalizacyjnych obowiązku budowania sieci z własnych środków. Zgodnie z art. 15 ust. 1 obowiązek ten został nałożony na przedsiębiorstwo, zaś zakres zadań do realizacji przez odbiorcę usług wskazuje ust. 2 tego artykułu. Nawiązując do powyższego, pragnę poinformować, że w wyniku nowelizacji ww. ustawy zmieniona została definicja przyłącza kanalizacyjnego (art. 2 pkt 5). Dotychczasowa regulacja w tym zakresie powodowała narzucanie odbiorcom usług obowiązku budowy przewodów wodociągowych lub kanalizacyjnych pod gruntami gminnymi i drogami. W zmienionej definicji, uwzględniającej przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), Tytuł III Mienie przyjęto, że zasadą generalną przy ustalaniu odpowiedzialności (art. 5 ust. 1 i 2 ustawy), za sieć lub przyłącza jest ich posiadanie. Odbiorca usług odpowiada zatem za przewody kanalizacyjne znajdujące się w pasie nieruchomości gruntowej do niego należącej, z wyjątkiem sytuacji wskazanej w art. 49 Kc, tj. gdy przewody te wchodzą w skład przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Zasada ta odnosi się również do przyłącza wodociągowego.

Kontrola wydatków budżetowych wykazała, że członkom organów jednostek pomocniczych (sołtysom) wypłacano zwrot kosztów podróży na podstawie zapisu § 24 Statutu Gminy stanowiącego załącznik do Uchwały Nr XIII-60/96 Rady Gminy w Nurcu Stacji z dnia 29 marca 1996 roku w sprawie uchwalenia Statutu Gminy. Przywołane przepisy stanowiły m.in., że za udział w sesjach Rady Gminy sołtysom przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży na zasadach określonych ogólnie obowiązującymi przepisami. Obowiązujący Statut Gminy (Uchwała Nr IV/27/03 Rady Gminy Nurzec Stacja z dnia 26 marca 2003 roku) w swojej treści nie ustala zasad wypłaty i zwrotu kosztów podróży sołtysom, zatem wypłaty dokonywane były przy braku obowiązującej w tym zakresie uchwały Rady Gminy. Zgodnie z art. 37b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej – str. 72 protokołu kontroli.

         W zakresie gospodarowania mieniem gminy ustalono, że Wójt Gminy nie opracował planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości – obowiązek w tym względzie wynika z postanowień art. 25 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) – str. 79 protokołu kontroli.

W trakcie trwania kontroli nie okazano udokumentowanego potwierdzenia sposobu udostępnienia nieruchomości z zasobu nieruchomości gminy samorządowym jednostkom organizacyjnym (stosownie do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami – art. 43 w zw. z art. 4 pkt 10, formą władania nieruchomościami przez gminne jednostki nieposiadające osobowości prawnej winien być trwały zarząd). Ustalono, że utworzone gminne jednostki organizacyjne są wyposażone w majątek gminy, jednakże wyposażenie to nie wynika ze stosownych uchwał organu stanowiącego gminy. Jak stanowi art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy o samorządzie gminnym, podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek należy do wyłącznej właściwości rady gminy – str. 79 protokołu kontroli.

Stwierdzono też, że informacja o stanie mienia komunalnego Gminy Nurzec Stacja (stanowiąca załącznik do zarządzenia Nr 36/04 Wójta Gminy Nurzec Stacja z dnia 12 listopada 2004 roku w sprawie projektu budżetu gminy na 2005 rok) w swojej treści nie zawiera pełnych danych o zmianach w stanie mienia komunalnego od dnia złożenia poprzedniej informacji i dochodach uzyskanych z tytułu wykonywania prawa własności i innych praw majątkowych oraz z wykonywania posiadania. Brak jest pełnych informacji o zdarzeniach mających wpływ na stan mienia komunalnego. Wymagane dane, jakie powinna zawierać taka informacja określa § 6 uchwały Nr XV/94/2000 Rady Gminy w Nurcu Stacji z dnia 30 października 2000 roku w sprawie procedury uchwalenia budżetu gminy oraz rodzajów i szczegółowości materiałów informacyjnych towarzyszących projektowi budżetu – str. 80 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy, badaniu poddano także dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze. zm.), jest Wójt Gminy. Kontrola prowadzona była między innymi pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, kompletności ewidencji, windykacji zaległości podatkowych oraz rzetelności sporządzanych sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.

Analiza porównawcza obowiązków pracowników wskazywanych treścią indywidualnych zakresów czynności z faktycznie wykonywanymi zadaniami wskazuje, iż niektórzy z nich, wskazani w opisie na stronie 34 protokołu kontroli, wykonują zadania w zakresie przekraczającym przydzielone na piśmie. Rozbieżności owe związane są między innymi z realizacją dochodów podatkowych gminy. Procesy związane z gromadzeniem środków publicznych, a taki charakter mają niewątpliwie bezpośrednie dochody gminy, jakimi są podatki i opłaty lokalne, podlegają szczególnej ochronie poprzez ustanowiony przez kierownika jednostki system kontroli finansowej. Wskazania w tym zakresie zawierają przepisy ustawy o finansach publicznych, a konkretnie treść art. 47. W myśl ustępu 3 tego przepisu, kierownik jednostki ustala w formie pisemnej procedury kontroli, biorąc pod uwagę obowiązujące w tym zakresie standardy. Standardy te, wskazane treścią komunikatu Nr 1 Ministra Finansów z dnia 30 stycznia 2003 roku, przewidują, iż w zakresie środowiska kontroli finansowej w standardzie 3 „Struktura organizacyjna”- zakres zadań, uprawnień i odpowiedzialności poszczególnych komórek organizacyjnych jest przejrzysty i spójny oraz został określony w formie pisemnej. Równocześnie każdemu pracownikowi został przedstawiony na piśmie zakres jego obowiązków, uprawnień i odpowiedzialności. Ponadto zgodnie z treścią art. 94 pkt 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 roku Kodeks pracy (tekst jedn. z 1998 roku Dz. U. Nr 21, poz. 94 ze zm.) pracodawca ma obowiązek zapoznania z zakresem obowiązków wykonywanych na danym stanowisku.

Podczas kontroli prawidłowości i powszechności pozyskiwania dochodów z tytułu podatku od nieruchomości od osób prawnych i jednostek nie mających osobowości prawnej stwierdzono, że:

- podatnicy o numerach kont 10014 i 10011 będący przedsiębiorcami wykazują część posiadanych budynków i gruntów jako pozostałe. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych grunty, budynki i budowle znajdujące się w posiadaniu przedsiębiorcy uznawane są za związane z prowadzoną działalnością gospodarczą. Wyjątek stanowią budynki mieszkalne oraz grunty z nimi związane, grunty pod jeziorami, grunty zajęte na zbiorniki wodne retencyjne lub elektrownie wodne oraz sytuacje, gdy przedmiot opodatkowania nie jest i nie może być wykorzystywany do prowadzenia działalności gospodarczej ze względów technicznych. W dokumentacji podatkowej nie ma żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że na gruntach i w budynkach ze względów technicznych nie może być prowadzona działalność gospodarcza. Organ podatkowy w fazie wykonywania czynności sprawdzających powinien zażądać dokumentów potwierdzających taki sposób wykazania gruntów i budynków,

- podatnik o numerze konta 10014 nie dołączył pisemnego wyjaśnienia do korekty deklaracji, czym naruszył wskazania art. 81 § 2 Ordynacji podatkowej. Zgodnie z wymienionym przepisem korekta deklaracji następuje poprzez złożenie jej wraz z dołączonym do niej pisemnym wyjaśnieniem,

- istnieją rozbieżności pomiędzy danymi wykazywanymi przez podatników w deklaracjach podatkowych a powierzchniami gruntów wynikającymi z ewidencji gruntów i budynków.

Wartość owych rozbieżności oraz wskazanie podatników, których one dotyczą zawarto w opisie na stronach 35-38 protokołu kontroli.

         Efektem badania powszechności i prawidłowości opodatkowania podatkiem rolnym osób prawnych było ustalenie uchybień polegających na:

- wykazaniu do opodatkowania powierzchni gruntów innej aniżeli wynika to z ewidencji gruntów i budynków,

- nie złożeniu deklaracji na podatek rolny pomimo posiadania gruntów podlegających opodatkowaniu.

W trakcie kontroli organ podatkowy podjął działania mające na celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W wyniku tych działań wyegzekwowano deklaracje od podatników, którzy tego nie dokonali wcześniej, również większość podatników, którzy wykazali błędne powierzchnie złożyła korekty deklaracji – str. 39-41 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli prawidłowości i powszechności opodatkowania podatkiem leśnym osób prawnych i jednostek nie mających osobowości prawnej stwierdzono nieprawidłowości polegające na:

- nie złożeniu deklaracji przez podatników wymienionych w opisie na stronie 41 protokołu kontroli, pomimo obowiązku wynikającego z art. 6 ust. 5 - 7 ustawy o podatku leśnym,

- wykazywaniu w deklaracjach innej powierzchni lasów niż wynika to z ewidencji gruntów i budynków.

Ponadto organ podatkowy nie posiada dokumentacji na podstawie, której można ustalić czy nieprawidłowości te miały wpływ na wysokość uzyskanych dochodów z tytułu podatku leśnego, ponieważ brak danych, co do rodzaju i wieku lasu, a więc danych umożliwiających ustalenie czy podlega on opodatkowaniu - str. 41-42 protokołu kontroli.

Ustalono również, że w przypadku podatku leśnego od osób fizycznych organ podatkowy do celów wymiarowych wykorzystuje dane wynikające z ewidencji geodezyjnej oraz z uproszczonych planów urządzenia lasu. W niewielkim stopniu posiada on dane wynikające z informacji składanych przez podatników. W wyniku porównania powierzchni lasów wynikających z planów z ewidencją geodezyjną stwierdzono przypadki rozbieżności między nimi. Kontrola wykazała również rozbieżności, co do wielkości podstawy opodatkowania wynikającej z planu a zawartej w ewidencji podatkowej. Mając na względzie opisane w protokole ustalenia należy stwierdzić, że organ podatkowy powinien podjąć działania mające na celu zebranie informacji od wszystkich podatników. Następnie powinien zweryfikować dane zawarte w ewidencji podatkowej, w informacjach oraz w planach urządzenia lasu. W przypadku wystąpienia rozbieżności pomiędzy tymi ewidencjami należy przeprowadzić postępowanie podatkowe w trakcie, którego zostanie ustalony stan faktyczny. Ponadto podczas kontroli stwierdzono również nieprawidłowości polegające na:

- braku informacji na podatek leśny oraz innych dokumentów umożliwiające stwierdzenie wieku i rodzaju lasu. Sytuacja ta dotyczy podatników o nr: 150040; 150054; 1200281; 150051. Nie ma zatem możliwości stwierdzenia jak właściwie je opodatkować. W zależności od rodzaju lasu, treść art. 4 ustawy o podatku leśnym przewiduje różną stawkę. Nie ma również możliwości stwierdzenia czy lasy te nie korzystają ze zwolnienia na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Z ewidencji podatkowej wynika, że w przypadku pierwszych dwóch podatników opodatkowano całość lasu, u trzeciego część jest opodatkowana a część zwolniona, natomiast u ostatniego cały areał lasu jest zwolniony;

- zaliczeniu do gruntów leśnych gruntów sklasyfikowanych w ewidencji geodezyjnej jako Lz. Nieprawidłowość tę stwierdzono u następujących podatników 30013; 30014; 30024; 30026; 120031; 120032; 30012. Jedynie w przypadku dwóch ostatnich fakt ten miał wpływ na zwiększenie wysokości podatku.

Uchybienia w zakresie prawidłowości wymiaru podatku rolnego osobom fizycznym, stwierdzono u dwóch podatników o nr kont 70039; 30005. Jest to związane z przyjęciem do naliczenia podatku niewłaściwej powierzchni gruntów, różnej od zawartej w ewidencji gruntów i budynków. Natomiast w przypadku podatnika o numerze konta 30027 nie ma możliwości zweryfikowania danych zawartych w ewidencji podatkowej dotyczących gruntów dzierżawionych przez podatnika od ANR. Związane jest to z tym, że w umowie dzierżawy nie ma wyszczególnionych klas gruntów.

Inną nieprawidłowością, jaką stwierdzono w toku kontroli jest ujmowanie w ewidencji podatkowej dotyczącej podatku rolnego gruntów sklasyfikowanych w ewidencji geodezyjnej jako N-nieużytki. Treść § 67 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 (Dz. U. Nr 38, poz. 454) jednoznacznie wskazuje, iż nieużytki są wyodrębnione jako oddzielna grupa użytków gruntowych i nie jest powiązana z użytkami rolnymi. Nie mogą więc być one zatem zaliczone do powierzchni gospodarstw rolnych, ponieważ w definicji wynikającej z treści art. 2 ustawy o podatku rolnym za gospodarstwo rolne uważa się obszar gruntów będących użytkami rolnymi oraz gruntami zadrzewionymi lub zakrzewionymi na użytkach rolnych o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha lub 1 ha przeliczeniowy. Mając, więc na uwadze obowiązujące przepisy nieużytki, co do zasady objęte są ustawą o podatkach i opłatach lokalnych i jedynie jako zwolnione na mocy art. 7 ust. 1 pkt 10 tejże ustawy nie podlegają opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości.

Badając realizację dochodów z tytułu podatku od nieruchomości od osób fizycznych stwierdzono, w przypadku podatników o nr kont 10031, 140068, 140071; 10056, brak informacji na podatek od nieruchomości, które umożliwiałyby weryfikację wysokości naliczonego podatku. Natomiast u pozostałych podatników, u których stwierdzono nieprawidłowości polegały one na przyjęciu do obliczenia innej powierzchni aniżeli wynikająca z wykazu bądź informacji na podatek od nieruchomości - str. 42-47 protokołu kontroli.

Podczas kontroli działań egzekucyjnych ustalono, że są one prowadzone niezgodnie z treścią rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji(Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.). W myśl § 2 ww. rozporządzenia wierzyciel zobowiązany jest do systematycznej kontroli terminowości zapłaty zobowiązań pieniężnych. W przypadku, gdy należność nie została opłacona powinien wysłać upomnienie z zagrożeniem wszczęcia czynności egzekucyjnych w terminie siedmiu dni po terminie płatności wskazanym w upomnieniu. Z ewidencji podatkowej wynika, że na koniec roku kwota niezapłaconych zobowiązań powstałych w 2005 roku wyniosła 35459,15 zł. Tymczasem w roku 2005 zaległości bieżące zostały objęte przez organ podatkowy tytułami wykonawczymi na kwotę 6033,60 złotych, co stanowi 8% wszystkich wystawionych w tym okresie tytułów. Kwota objęta egzekucją stanowi 17 % zaległości powstałych w 2005 roku - str. 51 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli decyzji, na podstawie których udzielono zwolnień i ulg w podatku rolnym, stwierdzono, że w sytuacji opisanej na stronie 51 protokołu kontroli zawyżono wysokość zwolnienia wynikającego z art. 12 ust. 1 pkt 4 ustawy o podatku rolnym. Z analizy dokumentacji podatkowej wynika, że okres zwolnienia został ustalony prawidłowo, a błąd powstał przy obliczaniu zwolnienia. Zastosowana kwota zwolnienia odpowiada opodatkowaniu gruntów za cały rok. Tymczasem podatnik powinien być zwolniony jedynie za 10 m-cy. Związane jest to z tym, iż złożył on wniosek dopiero w miesiącu lutym, a zatem mając na uwadze treść art. 13 d ust. 1 ustawy o podatku rolnym zgodnie, z którym zwolnienie stosuje się na wniosek podatnika, nabyte grunty korzystały ze zwolnienia dopiero od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym złożono wniosek tj. od 1 marca 2005 roku.

Nieprawidłowości stwierdzono również w przypadku decyzji, na podstawie których udzielono zwolnień i ulg na grunty otrzymane w drodze scalenia. Z dokumentacji podatkowej wynika, że w 2004 roku Starosta Siemiatycki decyzją znak. GG. 6017-1/03/04 z dnia 26 lipca 2004 roku zatwierdził projekt scalenia gruntów położonych we wsiach Tymianka i Wólka Nurzecka. Część rolników odwołała się od ww. decyzji jednak SKO w Białymstoku utrzymało decyzję. Z dokumentacji podatkowej wynika, że podatnicy złożyli wnioski o zwolnienie w dniach 30-31 maja 2005 roku. W decyzjach, na podstawie których przyznano zwolnienie, organ podatkowy ustalił okres zwolnienia od 1.06.2005 do 31.10.2005. W późniejszym okresie część podatników wystąpiła z wnioskiem o zastosowanie ulgi w wysokości 75%. Organ podatkowy w zależności od daty wpływu wniosku udzielił ulgi, która obowiązywała do końca 2005 roku. Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 6 ustawy o podatku rolnym grunty otrzymane w drodze scalenia zwolnione są z podatku na jeden rok następujący po roku, w którym scalenia dokonano. A zatem organ podatkowy powinien, w zależności od momentu wpływu wniosku (ma tu zastosowanie odpowiednio art. 13d ust. 1 ustawy o podatku rolnym), wydać decyzję zwalniającą podatników z podatku od pierwszego dnia następującego po złożeniu wniosku do końca roku podatkowego. Następnie powinien wszystkim podatnikom, którzy złożyli wnioski w roku 2005 o udzielenie ulgi wydać decyzję przyznającą im ulgę w wysokości 75% na cały rok 2006. W trakcie trwania kontroli organ podatkowy wyeliminował opisane nieprawidłowości - str. 51-52 protokołu kontroli.

Podczas kontroli decyzji podatkowych wydawanych na podstawie art. 67a § 1 ustawy Ordynacja podatkowa poddano analizie sposób prowadzenia postępowania oraz zebraną w jego trakcie dokumentację. Przedmiotem kontroli nie były rozstrzygnięcia zawarte w decyzjach. W myśl przywołanego przepisu organ podatkowy może wydać decyzję w której zastosuje jedną z wymienionych w nim ulg, w przypadku gdy występuje choćby jedna z następujących przesłanek tj. ważny interes podatnika i lub ważny interes publiczny. Na organie podatkowym ciąży zatem obowiązek ustalenia czy występują owe przesłanki, na podstawie materiału dowodowego zebranego w trakcie postępowania podatkowego. Tymczasem z analizy decyzji podatkowych i materiału dowodowego zebranego w trakcie postępowania wynika, że w większości spraw zostały naruszone przepisy art. 67a i Działu IV Ordynacji podatkowej. W trakcie prowadzonego postępowania podatkowego organ podatkowy przed podjęciem rozstrzygnięcia nie ustalił sytuacji finansowej podatnika i wpływu, jaki miałoby na nią opłacenie podatku, brak także odniesienia do ewentualnego istnienia interesu publicznego. W większości przypadków decyzje w sprawie ulgi podejmowano na podstawie informacji zawartych w protokole o stanie majątkowym, w nielicznych przypadkach stwierdzono dołączone odcinki rent lub emerytur. Brak jest natomiast dokumentów, które mogłyby potwierdzić sytuację materialną podatnika. Jedynie w przypadku przedsiębiorców organ podatkowy dodatkowo żądał od nich informacji na temat uzyskanej pomocy publicznej. Kolejną stwierdzoną nieprawidłowością był brak w decyzjach uzasadnienia, o którym mowa w art. 210 § 1 pkt 6 ustawy. Zgodnie z § 5 wymienionego przepisu istnieje możliwość odstąpienia od uzasadnienia decyzji w przypadku, kiedy uwzględnia ona w całości żądanie strony, za wyjątkiem sytuacji, kiedy na podstawie decyzji została przyzna ulga w zapłacie podatku. Każda decyzja, którą wydano na podstawie art. 67a § 1 ww. ustawy dotyczy ulgi w zapłacie podatku. Wobec powyższego uzasadnienie w takich decyzjach jest obowiązkowe - str. 55-58 protokołu kontroli.

Badanie prawidłowość i powszechność opodatkowania podatkiem od środków transportowych wskazuje na przypadki rozbieżności pomiędzy danymi deklarowanymi przez podatników a danymi wynikającymi z ewidencji Starostwa Powiatowego w Siemiatyczach i ewidencji z Podlaskiego Urzędu Wojewódzkiego. Stwierdzone rozbieżności dotyczą przede wszystkim DMC pojazdu lub zespołu pojazdów. W pojedynczych przypadkach stwierdzono, że pomimo posiadania pojazdów podatnik nie złożył deklaracji oraz wstawił w deklaracji stawkę podatku niezgodną z zapisami uchwały Rady Gminy. Mając na uwadze opis stwierdzonych nieprawidłowości w protokole należy stwierdzić, że organ podatkowy powinien je wyeliminować poprzez prowadzenie czynności sprawdzających. Należy, zatem przypuszczać, że pomimo obowiązku wynikającego z art. 272 Ordynacji podatkowej organ podatkowy nie prowadził czynności sprawdzający lub też prowadzone były one w sposób nierzetelny. Inną stwierdzoną nieprawidłowością był brak postanowień, o których mowa w treści art. 62 § 4 Ordynacji podatkowej, wydawanych w przypadku, gdy wpłata na zaległy podatek nie pokrywa należności głównej i odsetek - str. 59 protokołu kontroli.

W wyniku analizy zapisów obowiązującego w kontrolowanej jednostce zakładowego planu kont wprowadzonego w życie Zarządzeniem Wójta Nr 8/2002 z dnia 15 lipca 2002 roku, stwierdzono, że w przypadku kont 011, 020, 140 i 310 opis operacji gospodarczych jakie mają być na nich ujmowane nie odnosi się do sposobów ewidencjonowania dochodów z tytułu podatków i opłat określonych w Rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 25 maja 1999 roku w sprawie zasad i planu kont dla prowadzenia ewidencji podatków i opłat lokalnych dla organów samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 50, poz. 511 ze zm.). W zakładowym planie kont nie ma ponadto konta 226 - Długoterminowe należności budżetowe, na którym ewidencjonowane są dochody budżetowe zabezpieczone hipoteką. Ponadto z analizy instrukcji obiegu dokumentów wynika, że za druki ścisłego zarachowania uważa się m.in. kwitariusze opłaty targowej, kontokwitariusze i kwitariusze przychodowe K-103. Zgodnie z pkt 6 pkt 1 instrukcji księgę druków ścisłego zarachowania powinna prowadzić kasjerka. W rzeczywistości w jednostce prowadzone są dwie księgi, jedna przez kasjerkę a druga przez księgową podatkową. W przypadku drugiej z wymienionych osób w księdze ewidencjonuje się kwitariusze opłaty targowej. W trakcie kontroli stwierdzono również, że nie prowadzono kont podatkowych podatników podatku od posiadania psów, którzy dokonali zapłaty podatku. Stan ten narusza treść § 9 ust. 5 pkt 1 lit. a wskazanego wyżej rozporządzenia, w którym określono zakres ewidencji, jaka powinna być prowadzona przez jednostkę w zakresie realizacji dochodów z tytułu podatków i opłat - str. 60 protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości były wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, a także podatków i opłat lokalnych.

Organem wykonawczym gminy jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m. in. przygotowania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na Wójcie – zgodnie z art. 44 obowiązującej obecnie ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowania prac z tego zakresu spoczywały na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego określają aktualnie przepisy art. 45 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. W zakresie organizacji i funkcjonowania gminnych jednostek organizacyjnych:

a) spowodowanie prowadzenia rachunkowości poszczególnych jednostek budżetowych w sposób umożliwiający przedstawienie sytuacji majątkowej i finansowej oraz wyniku finansowego każdej z nich, w tym sporządzanie wymaganej sprawozdawczości jednostkowej i zbiorczej;

b) zapewnienie prawidłowego opracowywania projektów planów i planów finansowych podległych jednostek budżetowych oraz planu finansowego Urzędu Gminy;

c) doprowadzenie gospodarki finansowej i rachunkowości instytucji kultury – Gminnego Ośrodka Upowszechniania Kultury do obowiązujących przepisów prawa, wskazanych w niniejszym wystąpieniu;

d) należyte uwzględnienie w zakresach czynności pracowników referatu finansowego czynności związanych z obsługą gminnych jednostek organizacyjnych.

2. Dokonanie analizy i uzupełnień dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości celem jej dostosowania do wymogów ustawy rachunkowości oraz faktycznie stosowanych rozwiązań, z wykorzystaniem uwag zawartych w części opisowej i protokole kontroli.

3. Spowodowanie wyeliminowania uchybień w prowadzeniu ksiąg rachunkowych wskazanych w protokole i niniejszym wystąpieniu, zwłaszcza poprzez:

a) prawidłowe, zawierające wszystkie wymagane elementy, sporządzanie zestawień obrotów i sald;

b) prowadzenie zapisów księgowych na podstawie właściwych dowodów księgowych, zawierających wymagane elementy, jednoznacznie powiązanych z zapisami w księgach;

c) zgodne z zasadami funkcjonowania kont prowadzenie zapisów na kontach 133 i 260.

4. Zobowiązanie pracowników odpowiedzialnych do wyeliminowania uchybień w sporządzaniu raportów kasowych i prowadzeniu obrotu gotówkowego, w tym z uwzględnieniem obowiązku ujęcia w raporcie obrotu gotówkowego w dniu jego dokonania.

5. W zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków:

a) podjęcie stosownych działań mających na celu przedkładanie organowi stanowiącemu taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków zgodnie z przepisami art. 24 ustawy;

b) doprowadzenie do przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zgodnie z obowiązującym obecnie art. 19 ustawy.

6. Rozważenie zmian w systemie finansowania inwestycji infrastrukturalnych z udziałem środków ludności mając na uwadze obowiązki gminy i mieszkańców wynikające z art. 15 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazujące opłaty adiacenckie jako prawną formę partycypacji właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej.

7. Opracowanie i przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały w sprawie zasad, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego gminy przysługuje dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej; w przypadku niepodjęcia uchwały zaniechanie tego rodzaju wypłat.

8. W zakresie gospodarowania mieniem gminy:

a) opracowanie planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości;

b) podjęcie działań w celu formalnego uregulowania kwestii władania nieruchomościami przez gminne jednostki organizacyjne;

c) zawieranie w projektach uchwał organu stanowiącego, w przypadku tworzenia nowych jednostek organizacyjnych gminy, postanowień w kwestii wyposażenia jednostek w majątek.

9. Zawieranie w informacji o stanie mienia komunalnego danych wymaganych przepisami uchwały Rady Gminy.

10. Opracowanie zakresów czynności pracowników zajmujących się poborem dochodów podatkowych gminy z uwzględnieniem obowiązków faktycznie im powierzonych.

11. Wyeliminowanie nieprawidłowości w zakresie opodatkowania podatkami lokalnymi z uwzględnieniem sytuacji opisanych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia pokontrolnego, których źródłem są zaniechania w stosowaniu przez organ podatkowy czynności sprawdzających.

12. Prowadzenie terminowych i systematycznych działań windykacyjnych w stosunku do podatników, na których ciążą zaległości podatkowe, mając na względzie przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

13. Stosowanie ulg w podatku rolnym zgodnie z przepisami ustawy o podatku rolnym.

14. Wydawanie decyzji podatkowych zawierających wszystkie elementy wskazywane treścią ustawy Ordynacja podatkowa oraz przestrzeganie przepisów działu IV tej ustawy w zakresie postępowania podatkowego.

15. Wyeliminowanie nieprawidłowości w zakresie realizacji dochodów z tytułu podatku od środków transportowych.

16. Dostosowanie przyjętych zasad rachunkowości do obowiązujących przepisów wykonawczych w zakresie zasad i planu kont dla prowadzenia ewidencji podatków i opłat lokalnych dla organów samorządu terytorialnego.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

         Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku