Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Gminnym Zakładzie Gospodarki Komunalnej w Drohiczynie

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 6 lutego 2007 roku (znak: RIO.I.6012 - 19/06), o treści jak niżej:

Pan Janusz  Żoch

Dyrektor

Gminnego Zakładu

Gospodarki Komunalnej

w Drohiczynie

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej i zamówień publicznych za okres 2005 roku, przeprowadzonej w Gminnym Zakładzie Gospodarki Komunalnej w Drohiczynie na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowe w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto m.in. regulacje wewnętrzne dotyczące organizacji i funkcjonowania Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej w Drohiczynie, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, opracowanie i wykonanie planu finansowego, gospodarowanie mieniem przekazanym zakładowi, rozliczenia z budżetem gminy.

W trakcie kontroli spraw organizacyjnych stwierdzono, że podstawowym aktem regulującym strukturę i funkcjonowanie Gminnego Zakładu Gospodarki Komunalnej w okresie objętym kontrolą był statut nadany uchwałą Rady Miejskiej w Drohiczynie z dnia 15 czerwca 2001 roku ze zmianami z 2003 roku. Aktualnie obowiązuje statut GZGK nadany uchwałą Nr XXVIII/217/06 Rady Miejskiej w Drohiczynie z dnia 26 kwietnia 2006 roku. Statut obowiązujący obecnie nie wprowadził istotnych zmian i modyfikacji w porównaniu do postanowień zawartych w wersji poprzedniej. Akt ten określa między innymi siedzibę, formę organizacyjno-prawną, cel i przedmiot działania, zasady zarządzania i organizacji kontrolowanej jednostki. Ustalono, że statuty GZGK w Drohiczynie wskazywały, iż obsługę finansowo-księgową Zakładu prowadzą odpowiednie stanowiska pracy Urzędu Miejskiego w Drohiczynie. Stwierdzono, że do dnia 30 sierpnia 2005 roku brak było udokumentowanego potwierdzenia, że obowiązki i odpowiedzialność w zakresie prowadzenia rachunkowości GZGK były powierzone pracownikowi Urzędu Miejskiego w Drohiczynie. Na podstawie udzielonych wyjaśnień pracownika prowadzącego ewidencję księgową GZGK ustalono, że do dnia 30 sierpnia 2005 roku obowiązki w zakresie rachunkowości GZGK w Drohiczynie wykonywane były na podstawie ustnego polecenia Skarbnika. Od tej daty omawiane zagadnienia powierzono w formie zakresu czynności.

Stwierdzono, że w badanym okresie funkcjonowanie wewnętrznej kontroli finansowej było oparte na ogólnych zasadach obowiązujących w Urzędzie Miejskim przy braku odrębnych mechanizmów i procedur kontrolnych obowiązujących w GZGK, służących badaniu poszczególnych operacji związanych z gromadzeniem i rozdysponowaniem środków publicznych oraz gospodarowaniem mieniem - str. 7-9 protokołu kontroli. Obowiązek opracowania w formie pisemnej procedur kontroli finansowej oraz wykonywanie określonych obowiązków w zakresie kontroli finansowej, zgodnie z zasadami określonymi obecnie w art. 44 i art. 47 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) spoczywa na Panu Dyrektorze, jako kierowniku jednostki sektora finansów publicznych odpowiedzialnym za całość gospodarki finansowej, w tym za wykonywanie określonych ustawą obowiązków w zakresie kontroli finansowej. Biorąc pod uwagę fakt prowadzenia ksiąg rachunkowych zakładu przez Urząd Miejski, właściwe jest aby procedury obowiązujące ogólnie w Urzędzie zostały przez Pana Dyrektora formalnie zaakceptowane w zakresie, w jakim dotyczą GZGK, a także rozbudowane o kwestie dotyczące stricte gospodarki finansowej zakładu. Należy tu wskazać m.in. na brak ustalenia pisemnych procedur w zakresie sposobu udokumentowania, rozliczenia i kontroli gotówki pobieranej przez pracownika GZGK bezpośrednio od odbiorców wody (str. 13 protokołu kontroli) oraz rozliczania prac wykonanych przez GZGK na rzecz gminy Drohiczyn – str. 21 protokołu kontroli.

Podobny wniosek należy odnieść do dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości GZGK – str. 9-10 protokołu kontroli. Poza brakiem udokumentowania, iż Pan Dyrektor zaakceptował opracowany dla zakładu plan kont, należy dodatkowo wskazać, iż przyjęte zasady rachunkowości nie zawierają wszystkich elementów dotyczących prowadzenia ksiąg zakładu. W dniu 31 grudnia 2005 r. dokonane zostały odpisy aktualizujące należności wątpliwe zakładu w wysokości 18.127,60 zł. Z przepisów wewnętrznych nie wynika, na podstawie jakich faktów (i dokumentów je potwierdzających) badana jednostka będzie oceniała sytuację finansową dłużnika jako wskazującą na małe prawdopodobieństwo spłaty należności. W świetle art. 35b ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.) dopiero wynik takiej oceny stanowi podstawę dokonania odpisu aktualizującego należność - str. 16 protokołu kontroli.

Zasadą generalną jest odpowiedzialność kierownika jednostki sektora finansów publicznych za całość gospodarki finansowej (art. 44 ust. 1 ustawy o finansach publicznych). Fakt prowadzenia skoncentrowanej obsługi nie może zaś prowadzić do jej zniesienia. Z tej zasadniczej normy wynika, iż uregulowania wewnętrzne powinny zapewnić właściwe wykonywanie obowiązków w tym zakresie przez Pana Dyrektora, dzięki czemu możliwe będzie przypisanie Panu pełnej odpowiedzialności za gospodarkę jednostki. W przypadku skoncentrowanej obsługi finansowo–księgowej właściwe jest, aby Pan Dyrektor w sposób formalny przyjął ustalone w jednostce obsługującej procedury obiegu i kontroli dokumentacji operacji gospodarczych i finansowych, uwzględniające w swej treści zakres kompetencji i odpowiedzialności Pana Dyrektora, dotyczący procesów związanych z gromadzeniem i rozdysponowaniem środków publicznych oraz gospodarowaniem mieniem (np. dokonywanie wydatków w ramach ustalonych planów finansowych, autoryzacja operacji gospodarczych, okresowa weryfikacji przydzielonych i nabytych składników majątkowych drogą spisu z natury).

Na niektóre elementy dotyczące organizacji wewnętrznej w Urzędzie Miejskim, w z związku z prowadzeniem obsługi księgowej jednostek organizacyjnych, wskazałem Burmistrzowi Drohiczyna w wystąpieniu wystosowanym na podstawie ustaleń kontroli kompleksowej.

         Na tle powyższej argumentacji negatywnie należy ocenić prawo dysponowania przez Burmistrza Drohiczyna rachunkiem bankowym GZGK, co wynika z umowy rachunku bankowego otwartego z dniem 1 czerwca 2006 r. (Należy wskazać, iż do tego czasu obsługa bankowa zakładu była prowadzona niezgodnie z obowiązującym wówczas § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 26 stycznia 2005 roku w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych oraz zasad i terminów rocznych rozliczeń i wpłat do budżetu (Dz. U. Nr 23, poz. 190), wymagającym posiadania przez zakład budżetowy odrębnego rachunku bankowego) – str. 13-14 protokołu kontroli.

W sferze prowadzenia przez Urząd ksiąg rachunkowych zakładu stwierdzono uchybienia naruszające przepisy ustawy o rachunkowości i obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 roku w sprawie szczególnych zasad rachunkowości… (Dz. U. Nr 153, poz. 1752 ze zm.), polegające w szczególności na:

a) oznaczaniu w niektórych przypadkach ksiąg rachunkowych GZGK jako ksiąg wyłącznie Urzędu Miejskiego w Drohiczynie (art. 13 ust. 4 pkt 1 ustawy) – str. 12 protokołu kontroli,

b) prowadzeniu ewidencji szczegółowej środków trwałych nie zawierającej danych odnośnie miejsca ich lokalizacji oraz wskazania osób lub komórek organizacyjnych, którym powierzono poszczególne środki trwałe; obowiązek zamieszczenia wskazanych danych w ewidencji analitycznej zawierają zasady funkcjonowania kont 011 „Środki trwałe” i 013 „Pozostałe środki trwałe” zawarte w załączniku nr 2 do rozporządzenia – str. 29 protokołu kontroli,

c) dokonywaniu zapisów księgowych niespełniających wymogów określonych w art. 23 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy w zakresie wskazywanych dat księgowania i dat dokumentu oraz w art. 14 ust. 4 ustawy w zakresie wskazania osoby odpowiedzialnej za treść zapisu – str. 10 protokołu kontroli.

         Za najistotniejszą nieprawidłowość w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych zakładu należy uznać wskazany na str. 22 protokołu kontroli brak ewidencji kosztów w podziale na poszczególne typy działalności prowadzonej przez zakład. GZGK wykonuje zadania przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, w związku z czym warunkiem stworzenia możliwości skalkulowania prawidłowych taryf za dostarczaną wodę i odprowadzanie ścieków jest prowadzenie ewidencji wyodrębniającej koszty poszczególnych działalności w celu ustalenia kwoty niezbędnych przychodów dla ich sfinansowania. Obowiązki w tym zakresie wynikają z przepisów ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858) oraz rozporządzenia Ministra Budownictwa z 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 127, poz. 886). Kontrolowany zakład nie przestrzegał ponadto przepisów przywołanej ustawy w zakresie terminowości przedkładania Radzie Miejskiej do zatwierdzenia taryf za sprzedawaną wodę i odprowadzane ścieki. Ustalone przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne taryfy, przedłożone w formie wniosku o ich zatwierdzenie, podlegają weryfikacji przez burmistrza, a następnie zatwierdzeniu przez radę gminy i powinny obowiązywać, co do zasady, przez jeden rok, stosownie do przepisów art. 24 ustawy (art. 24 ust. 9a stanowi, iż na uzasadniony wniosek przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego rada gminy, w drodze uchwały, przedłuża czas obowiązywania dotychczasowych taryf, lecz nie dłużej niż o 1 rok).

Wniosek pokontrolny mający na celu zobowiązanie Pana Dyrektora do terminowego opracowywania wniosków o zatwierdzenie taryf skierowałem do Burmistrza Drohiczyna w wystąpieniu pokontrolnym wystosowanym na podstawie ustaleń kontroli kompleksowej. Należy jednakże wskazać, iż przy obecnym sposobie ewidencji kosztów zakładu opracowanie prawidłowych taryf nie jest możliwe, dlatego też niezbędne jest podjęcie działań zmierzających do ustalania kosztów poszczególnych rodzajów działalności zakładu.

Przeprowadzona kontrola wykazała, że badana jednostka nie przestrzegała wymogów i procedur obowiązujących przy opracowywaniu projektu planu finansowego i planu finansowego. Stwierdzono, że projekt planu finansowego i plan finansowy pomijały w swej treści wysokość stanu środków obrotowych i rozliczeń z budżetem, jak tego wymaga obecnie art. 24 ust. 3 ustawy o finansach publicznych. Ponadto brak jest udokumentowanego potwierdzenia, że projekt planu finansowego i plan finansowy został opracowywał przy udziale Pana Dyrektora. Ustalono, że zmiany planu finansowego GZGK w ciągu roku dokonał czterema zarządzeniami Burmistrz Drohiczyna. Zmiany planu finansowego ograniczały się do przesunięć między paragrafami, w tym jedna zmiana powodowała zwiększenie planu przychodów o kwotę 13.500 zł oraz zwiększenie planu wydatków o kwotę 13.500 zł. Brak dowodów, iż również zmiany planu odbywały się przy udziale Pana Dyrektora. Na podstawie powyższych ustaleń można stwierdzić, że obowiązki spoczywające na Panu Dyrektorze na podstawie obowiązujących w okresie objętym kontrolą przepisów § 36 ust. 2 i 5 i § 37 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 26 stycznia 2005 roku w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych… nie były przestrzegane. Obecnie obowiązki kierownika zakładu budżetowego w zakresie opracowywania planu finansowego zakładu i jego projektu, a także zmian planu, określają przepisy § 39, § 43 i § 45 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 czerwca 2006 r. – str. 17-19 protokołu kontroli. Należy wskazać, iż fakt prowadzenia obsługi księgowej zakładu przez Urząd Miejski nie znosi odpowiedzialności Pana Dyrektora w zakresie realizacji gospodarki finansowej zakładu, w tym w zakresie opracowania planu finansowego, stanowiącego jej podstawę.

Wnioskiem wynikającym z ustaleń kontroli jest ponadto konieczności dołożenia należytej staranności przy formułowaniu aktów wewnętrznych ustalających zasady wynagradzania pracowników GZGK, w tym w zakresie wskazywanych podstaw ich wprowadzenia. Obowiązujący w zakładzie regulamin wynagradzania w § 6 stanowi, że w GZGK tworzy się fundusz premiowy w ramach środków przewidzianych na wynagrodzenia, a zasady przyznawania premii określa odrębny regulamin premiowania. W trakcie kontroli ustalono, że w GZGK obowiązuje regulamin opracowany na podstawie § 12 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 18 lipca 1996 roku (Dz. U. Nr 95, poz. 437) – niemającego obecnie zastosowania dla zasad premiowania pracowników samorządowych zakładów budżetowych. Regulamin nie zawiera postanowień odnośnie daty rozpoczęcia obowiązywania, a także wskazania, iż obowiązujące w GZGK w Drohiczynie – str. 23-24 protokołu kontroli.

Badając wydatki środków na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych stwierdzono, że GZGK prowadził wspólną działalność socjalna z Urzędem Miejskim w Drohiczynie bez zawarcia stosownej umowy. Zgodnie z art. 9 ustawy z 4 marca 1994 roku o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz. U. z 1996 r. Nr 70 poz.335 ze zm.) pracodawcy mogą prowadzić wspólną działalność socjalną na warunkach ustalonych w umowie, określającej w szczególności przedmiot wspólnej działalności, zasady jej prowadzenia, sposób rozliczeń oraz tryb wypowiedzenia i rozwiązania umowy. Może ona także określać warunki odstąpienia od jej stosowania oraz odpowiedzialność stron z tego tytułu – str. 26 protokołu kontroli. Na konieczność zawarcia umów z jednostkami objętym wspólną z Urzędem Miejskim działalnością socjalną wskazałem Burmistrzowi Drohiczyna w wystąpieniu wystosowanym na podstawie ustaleń kontroli kompleksowej.

Stwierdzone w badanej jednostce uchybienia i nieprawidłowości były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych, dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości zakładu budżetowego.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na kierowniku jednostki, zgodnie z art. 44 ustawy o finansach publicznych.

Obowiązki w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, zgodnie z przyjętym w statucie GZGK sposobem prowadzenia obsługi księgowej i zakresami czynności, należały do pracowników Urzędu Miejskiego w Drohiczynie. Ogólną odpowiedzialność za wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości ponosi kierownik jednostki – art. 4 ust. 5 ustawy o rachunkowości.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Podjęcie działań zmierzających do formalnego przyjęcia stosowanych w zakresie gospodarki finansowej GZGK procedur kontroli finansowej oraz dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości, a także do ustalenia w ich treści istotnych kwestii dotyczących wyłącznie kontrolowanego zakładu, wskazanych w części opisowej wystąpienia.

2. Podjęcie działań w celu wyeliminowania wskazanych w części opisowej wystąpienia nieprawidłowości w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych GZGK, w tym przede wszystkim dotyczących braku ewidencji kosztów dla poszczególnych rodzajów działalności zakładu, mając na uwadze obowiązki spoczywające na GZGK jako przedsiębiorstwie wodociągowo-kanalizacyjnym.

3. Przedkładanie Radzie Miejskiej taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków z uwzględnieniem zasad ich opracowania i zatwierdzania wynikających z obowiązujących przepisów.

4. Przestrzeganie procedur opracowywania planu finansowego i jego zmian określonych w ustawie o finansach publicznych i rozporządzeniu wykonawczym do tej ustawy.

5. Dołożenie należytej staranności w zakresie formułowania treści i podstaw prawnych obowiązywania regulaminów wynagradzania i premiowania pracowników.

6. Zawarcie umowy stanowiącej podstawę prowadzenia wspólnej z Urzędem Miejskim działalności socjalnej.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia. Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych.

Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

     Z-ca Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Burmistrz Drohiczyna