Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej Miasta i Gminy Łapy

przeprowadzona w Urzędzie Miejskim w Łapach

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 17 listopada 2006 roku (znak: RIO.I.6011 - 10/06), o treści jak niżej:

                                                                           Pan

Tadeusz Wróblewski

                                                                                              Burmistrz Łap

         W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Łapy za okres 2005 roku, przeprowadzonej w Urzędzie Miejskim w Łapach na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto m.in. regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, wykonanie budżetu, w tym realizację wybranych dochodów oraz wydatków, udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i realizowanych w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

Badaniu poddano prawidłowość udzielania przez kontrolowaną jednostkę zamówień publicznych w świetle przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2006 r. Nr 164, poz. 1163).

Stwierdzono, że wszczęte 23 marca 2006 roku postępowanie na modernizację oświetlenia ulicznego na terenie miasta i gminy Łapy, o szacunkowej wartości przedmiotu zamówienia 640.042,94 zł zostało objęte protestem w zakresie sposobu określenia w s.i.w.z. przedmiotu zamówienia, od rozstrzygnięcia którego wykonawca wniósł odwołanie. Zespół Arbitrów UZP w wyroku z dnia 31 maja 2006 r. uwzględnił odwołanie, i unieważnił postępowanie jako uchybiające zasadzie prowadzenia postępowania w sposób zapewniający zachowanie zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców, wskazując na naruszenie przez zamawiającego przepisów Prawa zamówień publicznych m.in. poprzez:

- nieuwzględnienie Polskich Norm przy opisie przedmiotu zamówienia (art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy w brzmieniu sprzed 25 maja 2006 r.),

- opisanie przedmiotu zamówienia za pomocą parametrów technologicznych w zakresie wymogu zaoferowania odbłyśnika oprawy jednoczęściowego wykonanego z aluminium o wysokiej czystości oraz w zakresie wskazania materiału, z jakiego powinien być wykonany klosz (art. 30 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy),

- występowanie niezgodności między specyfikacją i ogłoszeniem w zakresie możliwości składania ofert równoważnych (wariantowych), a nadto formułowanie nakazu aby oferty równoważne były zgodne z obowiązującymi normami, podczas gdy dokumentacja projektowa zawiera odstępstwa od obowiązującej normy,

- wskazanie, że o udzielnie zamówienia mogą ubiegać się wykonawcy, którzy prowadzą działalność w zakresie dotyczącym przedmiotu zamówienia przez okres nie krótszy niż 5 lat (art. 22 ustawy),

- żądanie, w celu potwierdzenia, że wykonawca posiada niezbędną wiedzę i doświadczenie dla wykonania zamówienia, wykazania realizacji przynajmniej jednego podobnego zamówienia w okresie ostatnich 4 lat (§ 1 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie rodzajów dokumentów potwierdzających spełnianie warunków udziału w postępowaniu…).

         Część przedmiotu zamówienia, objętego pierwotnie postępowaniem uchylonym ze wskazanych wyżej względów, zamawiający określił jako przedmiot zamówienia w kolejnym postępowaniu wszczętym w dniu 7 czerwca 2006 r. Wartość zamówienia obniżono do kwoty 260.350,53 zł (59.345,42 euro). W złożonym wyjaśnieniu Zastępca Burmistrza (zatwierdzający s.i.w.z.) wskazał, że zmniejszenie wartości zamówienia podyktowane było koniecznością wykorzystania do końca lipca 2006 r. środków kredytu w BOŚ ze środków NFOŚiGW, a powtórzenie procedury właściwej dla zamówienia o wartości ponad 60.000 euro uniemożliwiłoby jego zrealizowanie w tym terminie. Tezy te znajdują potwierdzenie w treści załączonej do protokołu kontroli umowy kredytu preferencyjnego związanego z ochroną środowiska.

         Analiza postanowień s.i.w.z. sporządzonej dla postępowania wszczętego 7 czerwca 2006 r. prowadzi do wniosku, iż mimo wskazanych przez ZA UZP i przedstawionych zamawiającemu nieprawidłowości w zakresie poprzedniego, unieważnionego postępowania, specyfikację istotnych warunków zamówienia opracowano w podobny sposób. Nadal wymagano odbłyśnika wykonanego z aluminium wysokiej czystości, jednoczęściowego. Takie działanie zamawiającego, ocenione w wyroku ZA UZP jako utrudniające uczciwą konkurencję, świadczy o nieuzasadnionym dążeniu zamawiającego do określenia przedmiotu zamówienia w sposób wadliwy. W złożonym wyjaśnieniu wskazano, iż tego typu odbłyśnik „gwarantuje odpowiednią jakość oprawy”, a wykonanie wytłoczki z tego materiału jest „prawdopodobnie łatwiejsze niż ze stali”, oraz że wykonawcy nie kwestionowali tego zapisu – str. 70 protokołu kontroli, załącznik nr 8Z do protokołu kontroli.

         W postępowaniu zostało złożonych 5 ofert, z których odrzucono 4, pozostawiając jedynie ofertę Thorn Lighting Polska z ceną 269.007,02 zł (była to oferta z drugą co do wysokości ceną, licząc od oferty najdroższej). W zakresie oceny formalnej i merytorycznej poprawności złożonych ofert stwierdzono, że ofercie „Matbud” (cena – 257.076 zł) i „Elektrycjan” (cena – 237.056 zł) zarzucono m.in. brak dokumentów potwierdzających spełnienie parametrów fotometrycznych (regulacja kąta pochylenia oprawy lub źródła światła). Wymagania w tym zakresie zawarto w opisie przedmiotu zamówienia, wskazując, że do oferty należy dołączyć kartę katalogową potwierdzającą spełnianie wskazanych w s.i.w.z. parametrów dotyczących oferowanych opraw oświetleniowych i źródeł światła. Specyfikacja zawiera w zakresie opraw oświetleniowych wymagania dotyczące zarówno parametrów użytkowych, technicznych, jak i fotometrycznych – załącznik nr 12Z do protokołu kontroli. W związku z brakiem w ofercie Thorn zapisów informujących o gwarantowaniu eksploatacji materiałów, z których wykonane są oprawy oświetleniowe, przez minimum 15 lat (parametr użytkowy dla przedmiotu zamówienia) zwrócono się o wyjaśnienie, w którym Zastępca Burmistrza wskazał, że „zamawiający nie wymagał składania na ten temat opinii lub oświadczeń. Wystarczy przyjęcie bez zastrzeżeń SIWZ”. Ze specyfikacji nie wynika jednakże, które z parametrów opraw oświetleniowych mają być potwierdzone kartą katalogową, a które nie, ponieważ jej postanowienia odnoszą się ogólnie do obowiązku potwierdzenia parametrów w karcie katalogowej (pkt IV.8, V specyfikacji).

         Wskazania wymaga także, że jako jedna z przesłanek odrzucenia oferty PKP „Energetyka” podane zostało, iż „wartość oferty przekracza granicę 60.000 euro”. Oferta złożona przez wybranego wykonawcę Thorn Lighting Polska również przekraczała 60.000 euro (269.007, 02 zł : obowiązujący kurs euro 4,3870 zł = 61.319 euro). Przede wszystkim, przepisy Prawa zamówień publicznych nie wskazują jako podstawy odrzucenia oferty przekroczenia określonego progu wyrażonego w euro (natomiast ceny ofert mogą prowadzić do unieważnienia postępowania z przesłanki określonej w art. 93 ust. 1 pkt 4 ustawy). Wskazanie przez zamawiającego, iż przesłanką odrzucenia jest przekroczenie progu 60.000 euro powinno skutkować także odrzuceniem przez zamawiającego oferty Thorn. W złożonym w tej kwestii wyjaśnieniu Zastępca Burmistrza wskazuje jednakże na fakt, iż kwota netto oferty Thorn nie przekraczała 60.000 euro, zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy. Przywołany przepis dotyczy ustalenia wartości zamówienia przez zamawiającego, a nie – podanej w powodach odrzucenia – wartości oferty (ceny), którą w świetle art. 2 pkt 1 ustawy w związku z art. 3 ustawy z dnia 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. Nr 97, poz. 1050 ze zm.) jest wartość, którą kupujący jest obowiązany zapłacić, z uwzględnieniem podatku od towarów i usług.

Kontrola udzielania zamówień na modernizację oświetlenia ulicznego w mieście Łapy wykazała, że również postępowanie wszczęte w dniu 4 lipca 2005 r. nie było przeprowadzone na warunkach zgodnych z przepisami prawa, aczkolwiek działania zamawiającego nie były objęte protestem. Przedmiot zamówienia określono w sposób utrudniający uczciwą konkurencję, wskazując na technologię wykonania odbłyśnika oraz materiał, z jakiego ma być wykonany klosz. W s.i.w.z. dotyczącej tego postępowania określono, że o udzielnie zamówienia mogą ubiegać się wykonawcy, którzy prowadzą działalność w zakresie dotyczącym przedmiotu zamówienia przez okres nie krótszy niż 5 lat, czym wprowadzono warunek ograniczający konkurencję, niewynikający z art. 22 ustawy. Postawiono także warunek zrealizowania w ciągu ostatnich 4 lat przynajmniej 1 roboty o podobnym zakresie i wartości – str. 66 protokołu kontroli.

Ponadto badanie zamówienia wszczętego w dniu 29 lipca 2005 r. na wykonanie termomodernizacji budynku Urzędu Miejskiego w Łapach (wartość szacunkowa ponad 60.000 euro) wykazało, że w specyfikacji istotnych warunków zamówienia wskazano jedynie na obowiązek wniesienia zabezpieczenia należytego wykonania umowy, natomiast nie zostały zawarte szczegółowe wymagania dotyczące wniesienia zabezpieczenia (przede wszystkim nie określono jego wysokości) – str. 63 protokołu kontroli. Obowiązek ujęcia w s.i.w.z. wymagań dotyczących zabezpieczenia wynikał z art. 36 ust. 1 pkt 20 Prawa zamówień publicznych w brzmieniu sprzed 25 maja 2006 r.; obecnie kwestie te reguluje art. 36 ust. 1 pkt 15.

W trakcie kontroli poddano ocenie wewnętrzne regulacje dotyczące organizacji Urzędu, pod kątem zapewnienia właściwego funkcjonowania wewnętrznej kontroli finansowej, o której mowa w przepisach art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.). W okresie objętym kontrolą (do 31 grudnia 2005 r.) kwestie te regulował art. 35a ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych.

W zakresie spraw organizacyjnych ustalono, iż Zastępca Burmistrza składał oświadczenia woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem. Nie stwierdzono dowodów udzielenia przez Pana Burmistrza upoważnienia do działania w tym zakresie na podstawie art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Ponadto, nie wszyscy kierownicy gminnych jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej posiadali pełnomocnictwa do jednoosobowego działania, o których mowa w art. 47 ustawy o samorządzie gminnym – str. 74 protokołu kontroli.

Badanie prawidłowości realizacji procedur kontroli zawartych w wewnętrznych regulacjach wykazało, że dowody księgowe nie są opatrywane wymaganymi w przepisach wewnętrznych adnotacjami o dokonaniu kontroli merytorycznej i formalno-rachunkowej, a jedynie dekretacją (wskazaniem sposobu ujęcia w księgach rachunkowych). Obowiązki w zakresie dokumentowania czynności kontroli wewnętrznej określają przepisy obowiązującej w Urzędzie Instrukcji obiegu i kontroli dokumentów – str. 15 protokołu kontroli. Stwierdzono także nieprzestrzeganie ustalonych procedur w zakresie gospodarki kasowej (str. 23-24 protokołu kontroli), polegające m.in. na przekraczaniu wysokości ustalonego pogotowia kasowego.

Stosownie do art. 47 ust. 3 ustawy o finansach publicznych zapewnienie przestrzegania procedur kontroli finansowej należy do kierownika jednostki.

Kontrola wykazała także, że naruszany jest obowiązek przedkładania Skarbnikowi dokumentacji poświadczającej dokonanie czynności prawnych skutkujących powstaniem zobowiązań pieniężnych, wynikający z art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Nie była w związku z tym wykonywana przez Skarbnika Gminy wstępna kontrola prawidłowości tych czynności. Ustalenia w tym zakresie zawarte zostały na str. 65, 68 i 73 protokołu kontroli.

Badanie dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości przeprowadzono pod kątem zgodności z przepisami art. 10 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.) oraz obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości i planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 153, poz. 1752 ze zm.) stwierdzając, iż zawarte w zakładowych planach kont wykazy kont bilansowych nie odpowiadały faktycznie prowadzonym kontom księgi głównej budżetu i Urzędu Miejskiego – str. 12 protokołu kontroli. Stosownie do postanowień § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia, podstawą prowadzenia rachunkowości może być odpowiedni plan kont, uzupełniony co najmniej o wykaz kont ksiąg pomocniczych, które mają być prowadzone do poszczególnych kont syntetycznych, a także uzupełniony – w miarę potrzeby – o dodatkowe konta, zgodne co do treści ekonomicznej z odpowiednimi kontami standardowego planu kont. W świetle ustaleń kontroli jako przyczynę stwierdzonego uchybienia należy wskazać m.in. niedostatecznie jasne rozróżnienie kont księgi głównej i kont ksiąg pomocniczych.

Z ustaleń kontroli wynika, że nie zostały wskazane w regulacjach wewnętrznych metody prowadzenia kont ksiąg pomocniczych dla poszczególnych grup rzeczowych składników aktywów obrotowych. Wybór metod należy do kierownika jednostki zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy o rachunkowości – str. 12-13 protokołu kontroli.

         W zakresie dotyczącym dokumentacji przyjętych zasad rachunkowości wskazania wymaga także, iż nie określa ona aktualnej wersji oprogramowania stosowanego przy prowadzeniu ksiąg rachunkowych za pomocą komputera oraz daty rozpoczęcia jego eksploatacji. Nie określono w dokumentacji, które z ksiąg rachunkowych prowadzone są za pomocą komputera, a które techniką ręczną. Postanowienia opisujące przyjęte zasady rachunkowości nie były także aktualizowane w związku ze zmianami przepisów powszechnie obowiązujących – str. 13 protokołu kontroli.

W sferze prowadzenia ksiąg rachunkowych stwierdzono uchybienia naruszające przepisy ustawy o rachunkowości i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 roku w sprawie szczególnych zasad rachunkowości, a także regulacje wewnętrzne, polegające w szczególności na:

a) oznaczaniu dowodów księgowych w sposób niezgodny z postanowieniami przepisów wewnętrznych, co powodowało m.in. rozbieżności między numeracją dowodów a numeracją zawartą w dzienniku  – str. 15-16 protokołu kontroli,

b) opatrywaniu zapisów na kontach księgi głównej jedną datą; zgodnie z przepisami art. 23 ust. 2 pkt 1-2 i 4 ustawy zapis księgowy powinien zawierać co najmniej datę dokonania operacji gospodarczej, datę dowodu księgowego stanowiącego podstawę zapisu – jeżeli różni się ona od daty dokonania operacji, a także datę zapisu – str. 16 i 22 protokołu kontroli,

c) stosowaniu skrótów i kodów operacji, których znaczenie nie zostało ustalone w formie pisemnej, wbrew postanowieniom art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy – str. 16 protokołu kontroli,

d) niezachowaniu zgodności między sumą obrotów dziennika i sumą obrotów wynikających z zestawienia obrotów i sald kont księgi głównej, a także między sumami obrotów stron Wn i Ma na kontach księgi głównej, co było wynikiem ujęcia w tym zestawieniu obrotów konta pozabilansowego 998 „Zaangażowanie wydatków roku bieżącego” – str. 16 protokołu kontroli; opisany stan narusza przepisy art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy,

e) prowadzeniu ewidencji dochodów realizowanych przez Urząd Miejski (na odrębnym rachunku bankowym od rachunku środków na wydatki) jako subkonta do rachunku budżetu oznaczonego symbolem 133-2, a nie subkonta dochodów prowadzonego do konta 130 „Rachunek bieżący jednostek budżetowych” – str. 18-20 i 31 protokołu kontroli; zasady prowadzenia ewidencji księgowej i sprawozdawczości określone rozporządzeniami Ministra Finansów wskazują, iż dochody realizowane przez jednostkę budżetową podlegają ewidencji na subkoncie dochodów prowadzonym do konta 130, do tego konta winna być prowadzona również ewidencja analityczna według podziałek klasyfikacji budżetowej stanowiąca podstawę sporządzenia sprawozdań Rb-27S,

f) dokonywaniu zapisów na koncie 133 „Rachunek bieżący budżetu” na podstawie poleceń księgowania, czyli niezgodnie z zasadą określoną w załączniku nr 1 do rozporządzenia, nakazującą dokonywanie zapisów na tym koncie wyłącznie na podstawie wyciągów bankowych w celu zachowania zgodności z ewidencją banku - str. 54 protokołu kontroli.

Ustalenia kontroli wskazują, że wymagane jest także dołożenie większej staranności przy przechowywaniu zbiorów dokumentów inwentaryzacyjnych, w celu zapewnienia zgodności z wymaganiami stawianymi w art. 73 ust. 1 ustawy.

         Kontrola realizacji obowiązków w zakresie sprawozdawczości budżetowej wykazała, że jednostkowe sprawozdania budżetowe gminnych jednostek oświatowych nie są przekazywane do Urzędu – str. 17-18 protokołu kontroli. Przekazywane jest jedynie sprawozdanie sporządzane przez Biuro Obsługi Szkół Samorządowych w Łapach, posiadające charakter sprawozdania zbiorczego obsługiwanych jednostek. Stosownie do przepisów § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 115, poz. 781) sprawozdania zbiorcze są sporządzane przez organ wykonawczy gminy (burmistrza) na podstawie sprawozdań jednostkowych. Organ wykonawczy, jako odbierający sprawozdania jednostkowe, zobowiązany jest do kontroli formalno-rachunkowej otrzymanych sprawozdań oraz uprawniony do ich kontroli merytorycznej (§ 9 ust. 3 i 4 rozporządzenia). W okresie objętym kontrolą analogiczny tryb sporządzania sprawozdań zbiorczych określały przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 sierpnia 2005 r.

         Biuro Obsługi Szkół sporządzało także jeden łączny bilans dla jednostek oświatowych – str. 19 protokołu kontroli. W świetle przepisów § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości i planów kont… kierownicy jednostek budżetowych składają jednostkowe sprawozdania finansowe organowi wykonawczemu gminy, natomiast organ ten sporządza na ich podstawie łączne sprawozdania finansowe (§ 19 ust. 3 rozporządzenia). Analogiczne zasady przekazywania bilansów jednostkowych i sporządzania bilansów łącznych określały obowiązujące w okresie objętym kontrolą przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r.

         Kontrola prawidłowości opracowywania budżetu oraz planów finansowych wykazała, że załączona do projektu uchwały budżetowej informacja o stanie mienia komunalnego nie odpowiadała w pełni wymaganiom stawianym w okresie objętym kontrolą przepisami art. 120 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (obecnie art. 180 ustawy o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 r.) oraz postanowieniami uchwały organu stanowiącego w sprawie procedur uchwalania budżetu gminy. Z opisu zawartego na str. 74 protokołu kontroli wynika, że informacja załączona do projektu uchwały budżetowej na 2005 rok nie zawierała m.in. wszystkich danych o zmianie stanu mienia komunalnego od czasu złożenia poprzedniej informacji oraz dochodach uzyskanych z tytułu wykonywania prawa własności i innych praw majątkowych oraz wykonywania posiadania.

         Stwierdzono, że opracowany dla Urzędu Miejskiego jako jednostki budżetowej plan dochodów, zawierający datę sporządzenia 30 marca 2005 r. (data uchwalenia budżetu – 22 marca 2005 r.) przewidywał realizację przez Urząd dochodów w kwocie o ponad 300.000 zł wyższej niż wynikało to z planu dochodów budżetu – str. 29 protokołu kontroli. Poza formalną niezgodnością między planem dochodów budżetu i Urzędu wskazania wymaga, iż znaczna część dochodów gminy nie jest realizowana przez Urząd (np. subwencja ogólna, dotacje z budżetu państwa), a zatem plan ten z założenia nie powinien odpowiadać całej kwocie dochodów budżetu.

Ponadto należy wskazać, że nie zachowano trybu opracowania planów finansowych dotyczących realizacji zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, które w okresie objętym kontrolą wykonywał Urząd Miejski i Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej – str. 76-77 protokołu kontroli. Formalne wymagania w tym zakresie określały poprzednio przepisy § 3-5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 10 listopada 2000 roku w sprawie szczegółowych zasad, trybu i terminów opracowywania planów finansowych zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego… (Dz. U. Nr 100, poz. 1077 ze zm.), a obecnie przepisy rozporządzenia z 24 lipca 2006 r. (Dz. U. Nr 135, poz. 955).

Analiza prawidłowości procedury zbycia nieruchomości komunalnych przeprowadzona została na przykładzie sprzedaży nieruchomości zabudowanej położonej w Łapach, oznaczonej numerem geodezyjnym 1802. Ustalono, że wykaz nieruchomości, sporządzony na podstawie art. 35 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), nie określał terminu do złożenia wniosku przez osoby, którym przysługuje pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 tej ustawy (termin ten nie może być krótszy niż 6 tygodni licząc od dnia wywieszenia wykazu). Wymóg jego określenia wynika z art. 35 ust. 2 pkt 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami – str. 53 protokołu kontroli.

W wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych ustalono, że ostatnia inwentaryzacja majątku trwałego w Urzędzie Miejskim była przeprowadzona w 1998 roku. Na podstawie udzielonych wyjaśnień i okazanego zarządzenia wewnętrznego Pana Burmistrza Nr 19/05 z dnia 9 listopada 2005 roku w sprawie przeprowadzenia inwentaryzacji (załącznik nr 6 do protokołu kontroli) ustalono, że w okresie objętym kontrolą w terminie od 15 listopada 2005 roku do 30 grudnia 2005 roku miała zostać przeprowadzona inwentaryzacja środków trwałych (gruntów, budynków i budowli), według stanu na dzień 30 listopada 2005 roku. Dokumentacja poświadczająca przeprowadzenie inwentaryzacji środków trwałych nie została okazana kontrolującemu. Na podstawie udzielonych wyjaśnień oraz danych zawartych w protokole kontroli kompleksowej gospodarki finansowej przeprowadzonej przez Regionalną Izbę Obrachunkową w 2002 roku ustalono, że ostatnia inwentaryzacja środków trwałych w Urzędzie Miejskim była przeprowadzona w 1998 roku.

Z przedstawionych ustaleń wynika, że od 1998 roku do czasu niniejszej kontroli jednostka nie przeprowadzała inwentaryzacji środków trwałych. Zgodnie z art. 26 ust. 3 pkt 3 ustawy o rachunkowości inwentaryzację środków trwałych przeprowadza się nie rzadziej niż raz w ciągu 4 lat, a więc termin kolejnej inwentaryzacji upływał w 2002 roku – str. 76 protokołu kontroli, załączniki nr 6-7 do protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy, badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), jest Burmistrz Miasta. Kontrola w powyższym zakresie prowadzona była, między innymi, pod kątem prawidłowości poboru wskazanych dochodów, co doprowadziło do następujących ustaleń.

W wyniku analizy dokumentacji podatkowej stwierdzono, że w sprawozdaniach Rb-27S i Rb-PDP za 2005 rok:

- wykazano skutki obniżenia górnych stawek podatku od nieruchomości, ustalone bez uwzględnienia zmian zachodzących w sposobie wykorzystania oraz podstawie opodatkowania. Z treści § 3 załącznika nr 32 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 sierpnia 2005 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. 170, poz. 1426), obowiązującego w kontrolowanym okresie, w którym określono zasady sporządzania sprawozdania Rb-27S wynika, że w sprawozdaniu należy wykazać różnicę pomiędzy dochodami jakie jednostka uzyskałaby w okresie sprawozdawczym przy zastosowaniu stawek ustawowych i stawek lokalnych, wynikających z uchwały organu stanowiącego jst.  Wykazanie więc w sprawozdaniu za IV kwartał 2005 roku skutków obliczonych na początku roku narusza przywołaną zasadę. Obliczając skutki należało uwzględnić wszelkie zmiany jakie zaszły w okresie sprawozdawczym, którego dotyczyło sprawozdanie, mające wpływ na ich wysokość;  

- zaniżono o kwotę 53505 zł wysokość skutków związanych z zastosowaniem zwolnień wynikających z uchwały Rady Miejskiej z podatku od nieruchomości oraz decyzji wydawanych przez organ podatkowy na podstawie art. 67a § 1 ust. 3 ustawy Ordynacja podatkowa a dotyczących podatku od nieruchomości, rolnego i leśnego. Analizując decyzje podatkowe ustalono, że kwota udzielonych ulg wynosi 84957 złotych, natomiast skutki udzielonych zwolnień wynikających z uchwały wyniosły 79506 złotych. A zatem w sprawozdaniu należało wykazać kwotę 164.463 złotych jako skutek powyższych działań, tymczasem w sprawozdaniu wykazano skutki w wysokości 110 958 złotych;

 - zawyżono kwotę skutków wynikającą z decyzji podatkowych wydanych na podstawie art. 67a § 1 ust. 1 i 2 ustawy Ordynacja podatkowa oraz z zastosowania zwolnień wynikających z uchwały Rady Miejskiej Nr XV/97/03 z dnia 28 listopada 2003r. W trakcie kontroli ustalono, że w podatku od nieruchomości kwota ulg wynikająca z decyzji wyniosła 626634 zł. W sprawozdaniu wykazano kwotę 838062 zł. Natomiast w przypadku zwolnień wynikających z uchwały kwota skutków została zawyżona ponieważ do jej obliczenia przyjęto stawki wynikające z obwieszczenia Ministra Finansów w którym ustalone były maksymalne stawki podatku na rok 2005. Z wyjaśnień złożonych w trakcie kontroli wynika również, że w pozycji tej wykazano dodatkowo kwotę zwolnień wynikającą z uchwały Rady Miejskiej Nr XV/97/03 z dnia 28 listopada 2003r. tj. 211.428 złotych;

- w podatku od środków transportowych, skutki udzielonych ulg wynikających z decyzji organu podatkowego, wydanych na podstawie art. 67a § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej wykazano w kolumnie 5 zamiast w kolumnie 4 . Narusza to wskazania przepisu § 3 ust.1 pkt 10 załącznika Nr 32  wymienionego rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej. Ponadto w sprawozdaniu nie wykazano skutków obniżenia górnych stawek. Porównując stawki podatkowe określone przez Radę Miejska w uchwałach Nr XXVI/189/04 z dnia 26 listopada 2004r. i Nr XXVII/197/04 z dnia 17 grudnia 2004r. ze stawkami określonymi w Obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 26 października 2004r. w sprawie wysokości górnych granic stawek kwotowych w podatkach i opłatach lokalnych (M.P. z dnia 8 listopada 2004r.) stwierdzono, że stawki w uchwale są niższe niż te w obwieszczeniu.- str. 32-33 prot. kontroli.

Należy jednocześnie wskazać, iż aktualnie obowiązujące zasady sporządzania sprawozdań budżetowych zawarte są od dnia 1 lipca 2006 r. w załączniku nr 34 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 115, poz. 781). Przepisy § 4 pkt 2 lit. a) przywołanego rozporządzenia nakładają obowiązek sporządzenia omawianego sprawozdania na przewodniczącego jednostki samorządu terytorialnego.

      Badaniu poddano powszechność i prawidłowość opodatkowania podatkiem od nieruchomości osób prawnych i jednostek nie mających osobowości prawnej. Stwierdzono szereg nieprawidłowości, wskazanych w opisie na stronach 33-36 protokołu kontroli, których wspólnym mianownikiem był brak czynności sprawdzających prowadzonych przez służby finansowe, na zasadach wynikających z treści przepisów działu V Ordynacji podatkowej. Prowadziło to do braku reakcji organu podatkowego na ewidentne przypadki niezgodności danych wykazywanych w składanych przez podatników deklaracjach ze stanem faktycznym. Zaniechania dotyczyły także braku reakcji na składane deklaracje niespełniające wymogów formalnych  m. in. w zakresie wykazywania przedmiotów opodatkowania zwolnionych ustawą i składania wyjaśnień w przypadku korekty deklaracji. Obowiązkiem organu podatkowego, wynikającym z treści art. 272 Ordynacji podatkowej, było sprawdzenie składanych deklaracji w określonym zakresie i reakcja, na zasadach wynikających z treści przepisów wskazanego działu ustawy, mająca doprowadzić do zgodności z przepisami materialnego prawa podatkowego.

Do analogicznych wniosków prowadzą również wyniki kontroli prawidłowości i powszechności opodatkowania podatkiem od nieruchomości osób fizycznych. Stwierdzono, że nieprawidłowości wskazane w opisie na stronach 39, 40 i 41 protokołu kontroli są efektem braku działań w zakresie czynności sprawdzających. Przejawiało się to m. in. poprzez:

- opodatkowanie przedmiotów opodatkowania o nieustalonej lub niezweryfikowanej podstawie opodatkowania,

- opodatkowaniu tych samych powierzchni podatkiem od nieruchomości i podatkiem rolnym,

- stosowanie mechanizmu obniżenia stawki podatkowej o 50% w przypadku powierzchni pomieszczeń lub ich części o wysokości w świetle poniżej 2.20 m, wynikającego z treści art. 4 ust. 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, bez weryfikacji rozbieżnych danych.

         W wyniku kontroli realizacji dochodów z tytułu podatku rolnego od osób prawnych i jednostek nie mających osobowości prawnej stwierdzono, że w przypadku podatników o numerach kont 20007; 20009; 20008 wykazane w deklaracjach powierzchnie gruntów nie pokrywają się z przedstawionymi w trakcie kontroli danymi pochodzącymi z ewidencji gruntów i budynków. W przypadku pierwszych dwóch podatników wykazana przez nich powierzchnia gruntów jest większa niż wynikałoby to z danych geodezyjnych.  Natomiast w przypadku trzeciego podatnika powierzchnia gruntów wynikająca z deklaracji i wykazu gruntów rozdysponowanych jest mniejsza niż geodezyjna. Stwierdzono również że podatnik posiada grunty sklasyfikowane jako Ls-las oraz N-nieużytki. W związku z powyższym, mając na uwadze przepisy art. 6 ust. 5 i 6 w związku z art. art. 1 ust. 1ustawy z dnia 30 października 2002 roku o podatku leśnym (Dz. U. Nr 200, poz. 1682 ze zm.) oraz art. 6 ust. 9 i  10 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 roku o podatkach i opłatach lokalnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 roku Nr 121, poz. 844 ze zm.), podatnik powinien złożyć deklaracje na wskazane podatki. Ustalenia dokonane w toku kontroli omawianego zagadnienia dotyczyły również niezgodności danych dotyczących rodzajów i klas gruntów wykazywanych w deklaracjach podatkowych z ewidencją geodezyjną – str. 36-37 prot. kontroli. Opisane wyżej nieprawidłowości były, podobnie jak w przypadku podatku od nieruchomości pochodną braku czynności sprawdzających realizowanych przez służby finansowe.

Badanie prawidłowość i powszechność opodatkowania podatkiem rolnym osób fizycznych wskazuje, w kontekście ustaleń opisanych na stronie 39 protokołu kontroli, na uchybienia w powyższym zakresie, będące pochodną zaniechania prowadzenia przez służby organu podatkowego czynności sprawdzających . Stwierdzono m. in.: opodatkowanie gruntów zwolnionych ustawowo, nieopodatkowanie gruntów podlegających opodatkowaniu, ustalanie zobowiązania podatkowego na podstawie nierzetelnych danych zawartych w informacjach złożonych przez podatników.

Kontroli poddano dochody jednostki z tytułu podatku leśnego od osób prawnych i jednostek nie mających osobowości prawnej. W przypadku dwóch podatników, wskazanych w opisie na stronach 37 i 38 protokołu kontroli,  stwierdzono rozbieżności co do powierzchni gruntów, wynikającej z ewidencji gruntów i budynków i deklaracji podatkowych. Podobnie i w tym przypadku nie przestrzegano obowiązku przeprowadzenia czynności sprawdzających.

Natomiast w wyniku kontroli prawidłowości i powszechności opodatkowania podatkiem leśnym osób fizycznych stwierdzono, że organ podatkowy w swojej ewidencji nie posiada danych wynikających z informacji na podatek leśny. Z wyjaśnień złożonych w trakcie kontroli wynika, że organ podatkowy dane dotyczące powierzchni lasu czerpie z ewidencji geodezyjnej, natomiast dane dotyczące wieku lasu pochodzą z uproszczonych planów urządzenia lasu. Dane te, szczególnie w zakresie wieku lasu, są nieaktualne co powoduje nieprawidłowości w opodatkowaniu. Należy przy tym wskazać, iż w myśl art. 3 ustawy o lasach podstawę opodatkowania podatkiem leśnym stanowi powierzchnia lasu, wyrażona w hektarach, wynikająca z ewidencji gruntów i budynków. Natomiast treść art. 6 ust. 1 ustawy określa obowiązki podatnika-osoby fizycznej, który zobligowany jest do złożenia organowi podatkowemu, właściwemu ze względu na miejsce położenia lasu, informacji o lasach, sporządzonych na formularzach według ustalonego wzoru, w terminie 14 dni od dnia zaistnienia okoliczności uzasadniających powstanie albo wygaśnięcie obowiązku w podatku leśnym, lub o zaistnieniu zmian mających wpływ na wysokość zobowiązania podatkowego. Organ podatkowy nie prowadził działań zmierzających do uzyskania danych w myśl przywołanego przepisu. Opisane zaniechania prowadziły do opisanych błędów w wysokości wymiaru lub stosowaniu zwolnienia lasów w wieku do lat  40.

W trakcie kontroli prawidłowości prowadzenia działań upominawczych i egzekucyjnych stwierdzono, że w kontrolowanej jednostce nie jest prowadzona ewidencja upomnień. Należy stwierdzić, że tymsamym naruszony został § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22.11.2001r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.). Zgodnie z jego treścią wierzyciel jest zobowiązany do prowadzenia ewidencji według wzoru stanowiącego załącznik nr 3 do ww. rozporządzenia. Ponadto stwierdzono również, że naruszony został  ust. 1 ww. przepisu, zgodnie z którym wierzyciel sporządza upomnienie w dwóch egzemplarzach, z których jeden pozostaje w aktach sprawy. Tymczasem zaraz po wysłaniu oryginału upomnienia do podatnika kopie są niszczone – str. 41 prot. kontroli.

W wyniku kontroli decyzji, na podstawie których udzielono ulgi inwestycyjnej w podatku rolnym stwierdzono w trzech przypadkach, że organ podatkowy ustalił wysokość ulgi inną niż wynika to z przedstawionych przez podatników rachunków. W opisie na stronie 42 protokołu kontroli wskazano przypadki przyjęcia za podstawę do ustalenia kwoty ulgi wartości inwestycji innej niż wynika to z zestawienia rachunków przedłożonych przez podatników ubiegających się o ulgę. Żadna z badanych decyzji nie zawiera w uzasadnieniu wyjaśnienia takiego postępowania.

Należy wskazać, iż w myśl art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 roku o podatku rolnym (tekst jedn. Dz. U. z 2006 roku Nr 136, poz. 969 ze zm.) ulga inwestycyjna przyznawana jest po zakończeniu inwestycji i polega na odliczeniu od należnego podatku rolnego od gruntów położonych na terenie gminy, w której została dokonana inwestycja - w wysokości 25 % udokumentowanych rachunkami nakładów inwestycyjnych. Jednocześnie przepisy rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 11 stycznia 1990 r. w sprawie podatku rolnego treścią § 6 precyzują, iż  ulgę, o której mowa w art. 13 ustawy o podatku rolnym, przyznaje się na wniosek podatnika, a do wniosku o przyznanie ulgi należy dołączyć zestawienie wydatków poniesionych w związku z inwestycją oraz rachunki lub ich uwierzytelnione odpisy stwierdzające wysokość tych wydatków.

Nieprawidłowości stwierdzono również w przypadku decyzji na podstawie których przyznano zwolnienia z tytułu nabycia gruntów, w myśl przepisu art. 12 ust. 1 pkt  4 ustawy o podatku rolnym. Najczęściej polegały one na błędnym ustaleniu okresu zwolnienia w związku z tym, iż przy ustalaniu tego okresu nie uwzględniano momentu złożenia wniosku przez podatnika. Tymczasem w myśl art. 13d ustawy o podatku rolnym omawiany rodzaj ulg stosowany jest na wniosek podatnika, a zasada wyrażona w treści ustępu 3 wymienionego artykułu wskazuje, iż zwolnienia i ulgi podatkowe udzielone na wniosek podatnika stosuje się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym złożono wniosek. Omówioną sytuację egzemplifikują przykłady zawarte w opisie na stronie 42 protokołu kontroli.

         Kontrola prawidłowości poboru podatku od posiadania psów wykazała, że nie prowadzono ewidencji pomocniczej obejmującej podatników, którzy dokonali wpłat na poczet podatku. W związku z powyższym naruszone zostały przepisy § 9 ust. 5 pkt 1 lit. a oraz ust. 6 pkt 1 obowiązującego w kontrolowanym okresie rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 25 maja 1999 roku w sprawie zasad rachunkowości i planu kont dla prowadzenia ewidencji podatków i opłat dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego. (Dz. U. Nr 50, poz. 511 ze zm.). Zgodnie z ww. przepisem konta ksiąg pomocniczych obejmują miedzy innymi konta szczegółowe, które są prowadzone do rozrachunków z podatnikami z tytułu podatków, które podlegają przypisaniu na ich kontach. Należy wskazać, iż aktualnie kwestie z zakresu ewidencji księgowej podatków i opłat regulują przepisy obowiązującego od dnia 1 lipca 2006 roku rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 21 czerwca 2006 roku w sprawie zasad rachunkowości i polanu kont w zakresie ewidencji podatków, opłat i niepodatkowych należności budżetowych dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 112, poz. 761).

Ponadto stwierdzono, że w Zarządzeniu Burmistrza Nr 34A/2003 z dnia 9 września 2003 roku w sprawie przyjętych zasad rachunkowości nie ma określonych dokumentów, które służą do przyjmowania wpłat gotówkowych. W związku z powyższym nie ma możliwości wykonania zapisów uchwały Rady Miejskiej Nr XV/101/03 z dnia 5 grudnia 2002r. w sprawie określenia wysokości stawek podatku od posiadania psów. Z zapisów uchwały wynika bowiem, że wpłaty na podatek powinny być pobierane na drukach stosowanych do przyjmowania wpłat gotówkowych – str. 42-43 protokołu kontroli.

Zgodnie z § 3 uchwały Rady Miejskiej w Łapach Nr XV/93/03 z dnia 28 listopada 2003 roku w sprawie ustalenia opłaty administracyjnej, terminu płatności oraz sposobu jej poboru, opłata płatna jest w kasie Urzędu Gminy przed wykonaniem czynności urzędowej, od której jest pobierana. Tymczasem w trakcie kontroli stwierdzono, że w przypadku spraw  wskazanych w opisie na stronach 44-45 protokołu kontroli opłata została wniesiona po wykonaniu czynności administracyjnej.

Stwierdzono również, że w kilku przypadkach nie pobrano opłaty za wydane dokumenty. Z treści obowiązujących w kontrolowanym czasie uchwał wynika, że Rada Miejska wprowadziła jedynie zwolnienia z opłaty czynności związanych ze sporządzeniem testamentu przez osoby rozporządzające w testamencie swoim majątkiem na cele charytatywne, na rzecz gminy Łapy lub Kościołów oraz związków wyznaniowych. Natomiast z ewidencji wynika, że opłaty nie pobrano w przypadkach nie mających rodzajowo związku z czynnościami zwolnionymi.

Ponadto w toku kontroli nie okazano kalkulacji kosztów sporządzenia wypisów i wyrysów. Zgodnie z treścią art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), wysokość opłaty powinna odpowiadać kosztom ich przygotowania.

         Badanie prawidłowość procesów w zakresie postępowania podatkowego stwierdzono, że decyzje podatkowe podpisywane są przez pracowników Urzędu Miejskiego z upoważnienia Burmistrza Łap. W upoważnieniach tych jako podstawę prawną wskazano art. 39 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Tymczasem podstawą działania w zakresie podatków jest Ordynacja podatkowa, a w myśl art. 13 § 1 ust. 1 tej ustawy Burmistrz jest organem podatkowym pierwszej instancji. Przepisy Ordynacji regulują podstawowe zagadnienia z zakresu prowadzenia postępowania podatkowego, wydawania decyzji i załatwiania w tym zakresie innych spraw. Organ podatkowy jedynie na podstawie art. 143 § 1 ustawy może powierzyć załatwianie spraw innym pracownikom kierowanej przez niego jednostki. Należy zwrócić też uwagę, że w niektórych upoważnieniach użyte zostało sformułowanie upoważniające do wydawania innych decyzji. Zgodnie ze wskazanym przepisem art. 143 upoważnienie winno być udzielone „....w ustalonym zakresie...”, a zatem użyty zwrot jest zbyt ogólny i nie wypełnia dyspozycji z niego wynikającej. Zatem użyty zwrot obliguje organ podatkowy do precyzyjnego określenia spraw które pracownicy mogą załatwiać (podpisywać) w jego imieniu – str. 45 protokołu kontroli.

Natomiast w wyniku kontroli decyzji wydawanych na podstawie art. 67a § 1 pkt 3 ustawy Ordynacja podatkowa stwierdzono m. in., że w przypadku decyzji wydawanych podatnikom będącym osobami fizycznymi organ podatkowy rozstrzygał sprawy w oparciu o informacje wynikające jedynie z protokołu o stanie majątkowym wnioskodawcy. Ustalenia zawarte w jego treści dotyczą majątku posiadanego przez podatnika, uzyskanych dochodów i ewentualnie ponoszonych wydatków. Brak jest natomiast dokumentów źródłowych, które mogłyby potwierdzić podane w protokole fakty. Art. 122 Ordynacji podatkowej nakazuje, aby w toku prowadzonego postępowania organ podatkowy podejmował wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym. Każdy ustalony fakt, mający zdaniem organu podatkowego istotne znaczenia dla sprawy, powinien być odpowiednio udokumentowany. W art. 180 § 1 określono, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Natomiast w art. 181 ustawodawca określił katalog dokumentów, które mogą służyć za dowody podczas prowadzonego postępowania. Należą do nich w szczególności księgi podatkowe, deklaracje złożone przez stronę, zeznania świadków, opinie biegłych, materiały i informacje zebrane w wyniku oględzin, informacje podatkowe itp. Każdy uzyskany dowód powinien zgodnie z art. 187 § 1 Ordynacji zostać przez organ podatkowy w sposób wyczerpujący przeanalizowany. Powinno to mieć również swoje odbicie w uzasadnieniu faktycznym decyzji. Tymczasem w większości badanych decyzji uzasadnienie jest bardzo ogólnikowe i nie odnosi się bezpośrednio do materiału dowodowego Narusza to normy art. 210 § 4 zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności. W przypadku decyzji dotyczących osób prawnych pojawiają się analogiczne niedociągnięcia.

Stwierdzono, że w tych przypadkach dokumentację podatkową stanowią sprawozdania w zakresie przychodów, kosztów i wyników finansowych (wzór F-01/I-01), rachunek zysków i strat oraz bilanse obrazujące sytuację finansową podatników na koniec roku poprzedzającego rok, w którym złożono wniosek. Brak jest dokumentów z bieżącego okresu np. deklaracji CIT, VAT itp.. Dokonane ustalenia dotyczyły także sytuacji w której stwierdzono, że w zebranej dokumentacji nie ma żadnych dowodów świadczących o sytuacji finansowej podatnika. Organ podatkowy pomimo tego umorzył podatek w wysokości o jaką ubiegali się podatnicy.  Należy również stwierdzić, że i te decyzje nie spełniają wymagań formalnych  wynikających z treści art. 210 § 4 Ordynacji podatkowej. Uzasadnienie faktyczne w nich  zawarte jest bardzo ogólne i w żaden sposób nie wyczerpuje obowiązku jakie nakłada na nie ww. przepis tj. nie odnosi się do dokumentów będących w aktach sprawy. Ponadto należy stwierdzić, że organ podatkowy w toku prowadzonego postępowania nie ustalił, jaki wpływ na sytuację podatnika miałby fakt opłacenia podatku- str. 46-47 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli prawidłowości i powszechności opodatkowania podatkiem od środków transportowych stwierdzono nieprawidłowości, których źródłem był, wskazywany w tym wystąpieniu, brak czynności sprawdzających w zakresie składanych przez podatników deklaracji podatkowych oraz załączników. Organ podatkowy nie reagował odpowiednio na brak we wskazanych dokumentach wszystkich informacji niezbędnych do prawidłowego ustalenia wysokości podatku. Dotyczyło to w szczególności rodzaju, marki, typu, DMC, liczby osi pojazdu oraz rodzaju jego zawieszenia. Prowadziło to, do opisanych na stronach 47-50 protokołu kontroli, przypadków ustalenia błędnej, zaniżonej lub zawyżonej kwoty podatku, błędnego ustalania momentu powstania lub wygaśnięcia obowiązku podatkowego. Jak wskazuje opis miało to także wpływ na powszechność opodatkowania podatkiem od środków transportowych. 

Z analizy zapisów na kontach podatników będących osobami prawnymi lub jednostkami nie mającymi osobowości prawnej wynika, że w przypadku podatników posiadających zobowiązania w podatku od nieruchomości i w podatku rolnym, organ podatkowy prowadzi jedno konto szczegółowe. W związku z tym naruszony został § 11 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie zasad rachunkowości i planu kont… Zgodnie z tym przepisem dla każdego podatnika i inkasenta prowadzi się odrębne konto w każdym podatku.

Ponadto w trakcie kontroli stwierdzono, że na koncie podatnika wymienionego w opisie na stronach 50-52 protokołu kontroli księgowane były wpłaty dokonywane przez innych podatników. Ze złożonych wyjaśnień wynika, że sytuacja taka była następstwem porozumienia podpisanego pomiędzy Zarządem Miasta i Gminy i jednostkami w opisie wymienionymi. Z § 1 porozumienia wynika, że strony zobowiązują się i wyrażają zgodę na wzajemne potrącenie swoich wierzytelności z wierzytelności drugiej strony, poprzez Urząd Miasta i Gminy w Łapach. Z § 2 wynika natomiast, że szczegółowy wykaz wzajemnych wierzytelności będzie przedmiotem oddzielnych uzgodnień, dokonywanych w okresach miesięcznych w terminie do 15-tego każdego miesiąca za miesiąc ubiegły. W trakcie kontroli przedstawiono cztery porozumienia miesięczne. Żaden z okazanych dokumentów nie podaje przepisu, który byłby podstawą dla tego typu działań. W związku z tym, że w wyniku tych działań następowało zmniejszenie wysokości zobowiązania podatkowego, należałoby przyjąć, że ich podstawą mogłyby być przepisy wynikające z Ordynacji podatkowej, tj. art. 65 i 66 dotyczące niepieniężnych form wygaśnięcia zobowiązania podatkowego. Mając jednak na uwadze treść wskazanych przepisów, wskazującą sytuacje umożliwiające ich zastosowanie oraz procedury postępowania należy stwierdzić, że nie były one przestrzegane. Oznacza to, w kontekście opisanego stanu faktycznego, że zostały naruszone przepisy Ordynacji podatkowej dotyczące sposobu wygaśnięcia zobowiązania podatkowego.

Stwierdzone w wyniku kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania lub błędnej interpretacji obowiązujących przepisów prawa dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości jednostki sektora finansów publicznych.

Organem wykonawczym gminy jest Burmistrz, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Burmistrz wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na Burmistrzu zgodnie z art. 44 i art. 50 ust. 2 obowiązującej od 1 stycznia 2006 r. ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (poprzednio art. 28a). Na Burmistrzu, jako kierowniku jednostki spoczywa także obowiązek wdrożenia i aktualizacji dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości oraz nadzór nad prowadzeniem rachunkowości, stosownie do postanowień art. 4 ust. 5 i art. 10 ust. 2 ustawy o rachunkowości.

Burmistrz jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

         Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do zakresu czynności, na Skarbniku. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają obecnie przepisy art. 45 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych.

         Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Przestrzeganie zasad udzielania zamówień publicznych poprzez:

a) zaniechanie określania przedmiotu zamówienia w sposób utrudniający uczciwą konkurencję,

b) określanie warunków udziału w postępowaniu i dokumentów mających potwierdzać spełnianie tych warunków w sposób zapewniający uczciwą konkurencję i równe traktowanie wykonawców,

c) równe traktowanie wykonawców w zakresie stosowania przesłanek odrzucenia ofert.

2. Zapewnienie, aby czynności w zakresie zarządu mieniem były wykonywane przez Zastępcę Burmistrza na podstawie udzielonego pełnomocnictwa.

3. Udzielenie pełnomocnictw do jednoosobowego działania wszystkim kierownikom jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej.

4. Zapewnienie przestrzegania ustalonych procedur kontroli wewnętrznej w stosunku do dowodów księgowych i w zakresie gospodarki kasowej.

5. Przedkładanie Skarbnikowi celem kontrasygnowania wszystkich dokumentów poświadczających dokonanie czynności prawnych, które mogą skutkować powstaniem zobowiązań pieniężnych.

6. Aktualizację dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości w zakresie:

a) prowadzonych faktycznie kont syntetycznych,

b) wskazania metod prowadzenia kont ksiąg pomocniczych dla rzeczowych składników majątku obrotowego,

c) wskazania stosowanych wersji oprogramowania i dat rozpoczęcia ich eksploatacji,

oraz bieżące jej dostosowywanie do zmian wynikających z przepisów powszechnie obowiązujących.

7. Zobowiązanie Skarbnika do wyeliminowania nieprawidłowości w prowadzeniu ksiąg rachunkowych poprzez:

a) oznaczanie dowodów księgowych w sposób wskazany przepisami wewnętrznymi, w celu m.in. zachowania zgodności między numeracją dowodów i numeracją dziennika,

b) przestrzeganie przepisów art. 23 ustawy o rachunkowości w zakresie dat, które powinny być zawarte w prawidłowym zapisie księgowym,

c) stosowanie skrótów i kodów zapisów księgowych posiadających znaczenie ustalone w formie pisemnej,

d) zachowywanie zgodności między sumą obrotów dziennika i sumą obrotów kont księgi głównej,

e) prowadzenie ewidencji rachunku bankowego, na którym gromadzone są dochody realizowane przez Urząd Miejski na koncie 130 w ewidencji Urzędu,

f) dokonywanie zapisów na koncie 133 wyłącznie na podstawie wyciągów bankowych.

8. Zobowiązanie kierownika BOSS w Łapach do przekazywania jednostkowych sprawozdań budżetowych i finansowych sporządzanych przez jednostki objęte skoncentrowaną obsługą.

9. Zawieranie w informacji o stanie mienia komunalnego kompletnych informacji w zakresie wskazanym w art. 180 ustawy o finansach publicznych.

10. Ujmowanie w planie Urzędu Miejskiego wyłącznie dochodów realizowanych przez Urząd.

11. Przestrzeganie obowiązków dotyczących opracowywania planów finansowych zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami, ustalonych rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 24 lipca 2006 r.

12. Wskazywanie w wykazie nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży terminu do złożenia wniosku przez osoby, którym przysługuje pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

13. Niezwłoczne przeprowadzenie inwentaryzacji środków trwałych.

14. Przeprowadzenie weryfikacji danych wykazanych w sprawozdaniach zawartych w opisie w protokole kontroli.

15. Wyeliminowanie nieprawidłowości w zakresie opodatkowania podatkami lokalnymi, z uwzględnieniem sytuacji opisanych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia pokontrolnego, których źródłem są zaniechania w prowadzeniu przez organ podatkowy czynności sprawdzających.

16. Przestrzeganie przepisów dotyczących prowadzenia czynności egzekucyjnych.

17. Wyeliminowanie nieprawidłowości dotyczących przyznawania ulg i zwolnień w podatku rolnym z uwzględnieniem obowiązujących przepisów ustawy o podatku rolnym.

18. Wyeliminowanie nieprawidłowości dotyczących ewidencji księgowej dochodów z tytułu podatku od posiadania psów.

19. Przestrzeganie przepisów wewnętrznych w zakresie realizacji dochodów z tytułu opłaty administracyjnej.

20. Wydawanie decyzji podatkowych zawierających wszystkie elementy wskazywane treścią ustawy Ordynacja podatkowa oraz przestrzeganie przepisów działu IV tej ustawy w zakresie postępowania podatkowego.

21. Zweryfikowanie prawidłowość danych zawartych w deklaracjach na podatek od środków transportowych.

22. Prowadzenie księgowej ewidencji podatków i opłat zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami wykonawczymi i rozwiązaniami zawartymi w regulacjach wewnętrznych.

23. Prawidłowe stosowanie przepisów Ordynacji podatkowej w zakresie sposobów realizacji zobowiązań podatkowych.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

         Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku