Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Zespole Obsługi Szkół w Choroszczy

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 31 marca 2006 roku (znak: RIO.I.6012 - 2/06), o treści jak niżej:

                       Pan Andrzej Winnicki

                       Dyrektor

                       Zespołu Obsługi Szkół

                       w Choroszczy

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej za 2005 rok, przeprowadzonej w Zespole Obsługi Szkół w Choroszczy na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 roku Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Kontrolą objęto sprawy z zakresu gospodarki finansowej dotyczące: organizacji i kontroli wewnętrznej jednostek, księgowości i sprawozdawczości, gospodarki pieniężnej i rozrachunków, prawidłowości opracowania planów finansowych jednostek oświatowych gminy, realizacji przez nie dochodów i przychodów, w tym dochodów własnych, realizacji wybranych rodzajów wydatków i kosztów, udzielania zamówień publicznych, gospodarki składnikami majątkowymi i inwentaryzacji.

Badaniu poddano stan dokumentacji składającej się na procedury wewnętrznej kontroli finansowej w Zespole Obsługi Szkół w Choroszczy. Analizy przepisów wewnętrznych dokonano pod kątem zupełności uregulowania procesów związanych z gromadzeniem i rozdysponowaniem środków publicznych oraz gospodarowaniem mieniem, będących przedmiotem kontroli finansowej w świetle obowiązujących w okresie objętym kontrolą przepisów art. 28a i art. 35a ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.).

W wyniku kontroli ustalono, że obowiązująca w jednostce instrukcja obiegu i kontroli dokumentów finansowo-księgowych nie określa wszystkich zagadnień służących wykonywaniu wewnętrznej kontroli finansowej. W szczególności należy zwrócić uwagę na braki w zakresie określenia rodzajów stosowanych dokumentów finansowo-księgowych oraz pełnego wykazu operacji gospodarczych, do udokumentowania których służą poszczególne dokumenty finansowo-księgowe. W instrukcji nie zawarto m.in. opisu takich dokumentów, jak wniosek o zaliczkę, rozliczenie zaliczki, karta drogowa, ewidencja przebiegu pojazdu prywatnego pracownika, wykorzystywanego do celów służbowych, czy polecenie wyjazdu służbowego – str. 13 protokołu kontroli. Opis obiegu wszelkich stosowanych dokumentów księgowych powinien dawać możliwość prześledzenia ich drogi w jednostce od momentu sporządzenia albo wpływu do momentu zadekretowania i ujęcia w księgach rachunkowych.

Poza tym, stwierdzono rozbieżność pomiędzy zapisami instrukcji obiegu i kontroli dokumentów finansowo-księgowych i instrukcji kasowej w zakresie określenia zasad pobierania odpłatności za żywienie przy Szkole Podstawowej w Choroszczy oraz za wyżywienie i pobyt dzieci w Przedszkolu Samorządowym w Choroszczy – str. 12-13 protokołu kontroli.

Należy wskazać, iż na gruncie przywołanych wyżej przepisów ustawy o finansach publicznych, obecnie zawartych w art. 44 i 47 obowiązującej od dnia 1 stycznia 2006 r. ustawie z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), kierownik jednostki sektora finansów publicznych jest zobowiązany do właściwego zorganizowania systemu kontroli wewnętrznej. Odpowiednie uporządkowanie organizacji jednostki jest koniecznym warunkiem skutecznego funkcjonowania systemu kontroli wewnętrznej. Wewnętrzna kontrola finansowa powinna dotyczyć wszystkich procesów związanych z gromadzeniem i rozdysponowaniem środków publicznych oraz gospodarowaniem mieniem, zaś jej wykonywanie powinno mieć oparcie w procedurach ustalonych przez kierownika jednostki w formie pisemnej. Procedury te powinny być opracowane z uwzględnieniem zadań, struktury organizacyjnej i kadrowej jednostki oraz ustalać drogę obiegu dokumentów związanych ze wszystkimi procesami zachodzącymi w jednostce. Wytyczne podlegające uwzględnieniu w organizacji systemu kontroli wewnętrznej zawierają „Standardy kontroli finansowej w jednostkach sektora finansów publicznych”, ogłoszone Komunikatem Ministra Finansów z dnia 30 stycznia 2003 roku (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 3, poz. 13).

Zgodnie z aktami wydanymi przez organy gminy, Zespół Obsługi Szkół jest samorządową jednostką budżetową, powołaną do prowadzenia obsługi ekonomiczno-administracyjnej i finansowo-księgowej siedmiu gminnych jednostek oświaty. Kontrola wykazała, że wydatki na funkcjonowanie 5 szkół podstawowych, sklasyfikowane w rozdziałach 80101, 80104, 80146 i 85415, były ujmowane w odrębnych planach finansowych. Podstawą prowadzenia gospodarki finansowej Zespołu Szkół w Choroszczy (Gimnazjum i Liceum) oraz Zespołu Obsługi Szkół w Choroszczy był zaś tzw. „zbiorczy” plany wydatków jednostek budżetowych, dotyczący zarówno Zespołu Obsługi Szkół, jak i obsługiwanego Zespołu Szkół, obejmujący rozdziały 80110, 80113, 80114, 80120, 80195 i 85415. Oprócz tego, opracowywany był jeden ogólny plan dochodów dla wszystkich jednostek budżetowych – str. 26 i 27 protokołu kontroli. Opisane wyżej plany finansowe (jak i projekty tych planów) zawierały jedynie podpis Pana Dyrektora, właściwego w tym zakresie jedynie do parafowania planu finansowego Zespołu Obsługi Szkół jako odrębnej jednostki budżetowej. Nie stwierdzono, aby kierownicy poszczególnych jednostek oświatowych uczestniczyli w opracowaniu planów finansowych kierowanych jednostek, czego dowodem byłby ich podpis złożony na stosownych dokumentach. Z ustaleń kontroli wynika, że ich rola ograniczona była do opracowania kalkulacji i zapotrzebowań na 2005 r., przedłożonej Panu Dyrektorowi w miesiącu październiku roku poprzedzającego rok budżetowy. Zgodnie z normą zawartą w obowiązującym w okresie objętym kontrolą przepisie art. 18 ust. 6 ustawy o finansach publicznych, podstawą gospodarki finansowej jednostki budżetowej jest plan dochodów i wydatków (plan finansowy) – obecnie art. 20 ust. 4 ustawy z 30 czerwca 2005 r. Status kierownika jednostki budżetowej w procesie planowania budżetowego został określony przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 26 stycznia 2005 r. w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych oraz zasad i terminów rocznych rozliczeń i wpłat do budżetu (Dz. U. Nr 23, poz. 190) – m.in. w § 4 ust. 1, 2 i 4, w § 5 ust. 3, i w § 6 pkt 2 tego aktu prawnego. Udział ZOS w opisywanym procesie mógł dotyczyć współpracy z tymi jednostkami, o czym stanowi § 4 pkt f Statutu Zespołu, przy czym zatwierdzenie planów jest wyłączną kompetencją kierownika danej jednostki budżetowej. Należy też podkreślić, że odpowiedzialność za realizację planów finansowych poszczególnych jednostek ponoszą kierownicy jednostek organizacyjnych, z racji upoważnienia do dysponowania środkami określonymi w planie finansowym. Artykuł 28a ust. 1 ustawy o finansach publicznych ustanawiał zasadę, że kierownik jednostki sektora finansów publicznych jest odpowiedzialny za całość gospodarki finansowej (od 1 stycznia 2006 r. analogiczne zapisy zawiera art. 44 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych). W sferze jednostek oświaty norma ta znajduje odzwierciedlenie w przepisie art. 39 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), stanowiącym, iż dyrektor szkoły dysponuje środkami określonymi w planie finansowym szkoły zaopiniowanym przez radę szkoły i ponosi odpowiedzialność za ich prawidłowe wykorzystanie.

Przyjęty sposób planowania budżetowego miał swoje odzwierciedlenie w sprawozdawczości budżetowej. Jednostkowe sprawozdania Rb-28S z wykonania planu wydatków budżetowych sporządzane były dla 5 szkół podstawowych. Poza tym, w jednym, tzw. „zbiorczym” sprawozdaniu Rb-28S ujmowano wydatki tych szkół oraz wydatki odpowiadające pozostałym rozdziałom klasyfikacji budżetowej, tj.: 80110, 801113, 80114, 80120, 80195 i 85415, właściwym dla działalności Zespołu Szkół w Choroszczy i Zespołu Obsługi Szkół w Choroszczy, ujętym w opisanym wyżej „zbiorczym planie finansowym”. Zasadą było także sporządzanie jednego sprawozdania Rb-27S z wykonania planu dochodów budżetowych, odnoszącego się do wszystkich jednostek, które te dochody realizowały (łącznie 4 szkoły podstawowe) – str. 18-19 protokołu kontroli. Podkreślenia wymaga fakt, iż Zespół Szkół i Zespół Obsługi Szkół są jednostkami budżetowymi, podlegają więc obowiązkom w zakresie sporządzania sprawozdań budżetowych, wskazanych przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 sierpnia 2005 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 170, poz. 1426), a w szczególności wymogowi sporządzania odrębnych sprawozdań jednostkowych Rb-28S i Rb-27S. Na gruncie obowiązujących przepisów obowiązek sporządzania jednostkowych sprawozdań z wykonania dochodów i wydatków budżetowych ciąży na wszystkich kierownikach jednostek budżetowych (§ 4 pkt 2 lit. b) w zw. z § 6 ust. 1 pkt 1 cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów). Sprawozdania jednostkowe z procesów gospodarowania środkami publicznymi są jednym z narzędzi pozwalających dokonać organowi wykonawczemu gminy oceny prawidłowości prowadzenia gospodarki finansowej przez kierowników jednostek organizacyjnych. Należy bowiem wskazać, że nie ma uzasadnienia w przepisach rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej sporządzanie przez ZOS „zbiorczych” sprawozdań z wykonania planów finansowych obsługiwanych jednostek, na podstawie ich sprawozdań jednostkowych. Stosownie do § 6 ust. 1 pkt 3 sporządzanie sprawozdań zbiorczych należy do kompetencji organu wykonawczego gminy, któremu przekazywane są sprawozdania jednostkowe podległych jednostek.

W zakresie kompletności sporządzania sprawozdań budżetowych stwierdzono ponadto uchybienie polegające na braku sprawozdań jednostkowych Rb-27S i Rb-28S za styczeń i luty 2005 r. Z normy zawartej w przepisie § 19 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej wynika, iż wskazane sprawozdania są sprawozdaniami miesięcznymi, które należy sporządzać za każdy kolejny miesiąc kalendarzowy. W wyniku kontroli ustalono, iż nie wywiązanie się z obowiązku ich sporządzenia było uzasadniane faktem dostosowania projektów planów finansowych do uchwały budżetowej w końcu marca 2005 r. – str. 19-20 protokołu kontroli. Należy zauważyć, iż podstawę gospodarki finansowej jednostek budżetowych, w okresie od stycznia roku budżetowego do dnia opracowania planu finansowego na podstawie informacji o ostatecznych kwotach dochodów i wydatków wynikających z uchwały budżetowej, stanowią projekty planów finansowych dostosowane do projektu uchwały budżetowej (§ 6 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 26 stycznia 2005 r. w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych…).

Wskazania wymaga także, że roczne sprawozdanie Rb-30 z wykonania planu finansowego zakładu budżetowego, zostało sporządzone według wzoru obowiązującego na gruncie uchylonego z dniem 22 września 2005 r. rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 13 marca 2001 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 24, poz. 279 ze zm.) – str. 18 protokołu kontroli. Nowe zasady, zawarte w przepisach załącznika Nr 20 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 sierpnia 2005 r., miały zastosowanie do sprawozdań rocznych za 2005 r. (§ 23 tego aktu prawnego).

W sferze prawidłowości pobierania przychodów z odpłatności za pobyt dzieci w Przedszkolu Samorządowym w Choroszczy, stwierdzono uchybienie polegające na zawyżeniu przez Dyrektora Przedszkola od dnia 1 września 2005 r. stałej opłaty miesięcznej o 2,4%, w stosunku do uregulowań stanowiących podstawę jej ustalenia (zawyżenie wysokości opłaty wynosiło, w zaokrągleniu, 2 zł miesięcznie z tytułu całodziennego pobytu dziecka w przedszkolu i 1 zł miesięcznie za 5-godzinny pobyt wraz z obiadem) – str. 31 protokołu kontroli. Uchwałą Nr XIII/133/04 Rady Miejskiej w Choroszczy z dnia 21 września 2004 r. postanowiono, iż opłata stała będzie wzrastać każdego roku, począwszy od dnia 1 września 2005 r., o średnioroczny wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych roku poprzedniego, ogłoszony przez Prezesa GUS. W wyniku kontroli ustalono, iż wskaźnik ów za 2004 r. ukształtował się na poziomie 3,5%, zaś opłatę zwiększono z 85 zł na 90 zł za pobyt całodzienny, co odpowiada wzrostowi na poziomie 5,90 %.

W trakcie kontroli wydatków z tytułu wynagrodzeń i pochodnych od wynagrodzeń stwierdzono, iż pracownikowi zatrudnionemu na stanowisku starszego intendenta w Przedszkolu Samorządowym w Choroszczy wypłacany jest dodatek w wysokości 15% wynagrodzenia zasadniczego. Z okazanej dokumentacji dotyczącej przebiegu zatrudnienia tej osoby wynika, iż ma on charakter tzw. dodatku kasjerskiego i został przyznany przez Burmistrza Choroszczy w dniu 1 września 1992 r. W aktach dotyczących płac (karta wynagrodzeń, listy wypłat) określany był zaś mianem dodatku funkcyjnego – str. 35-36 protokołu kontroli. Należy wskazać, iż składnik wynagrodzenia w postaci dodatku za prowadzenie kasy nie jest przewidziany obowiązującymi przepisami, stanowiącymi podstawę ustalenia wynagrodzeń dla pracowników zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego, tj. rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 146, poz. 1222 ze zm.). Dodatek funkcyjny natomiast, zgodnie z brzmieniem § 5 powołanego wyżej rozporządzenia, przysługuje pracownikom zatrudnionym na stanowiskach związanych z kierowaniem zespołem lub na stanowiskach nie związanych z kierowaniem zespołem, dla których w wykazie stanowisk, ustalonym w § 3 ust. 2, przewiduje się ten dodatek. Dokonana w trakcie kontroli analiza nie wykazała, aby któraś z przesłanek uzasadniających przyznanie dodatku funkcyjnego została spełniona.

Badanie prawidłowości zwrotu kosztów używania w celach służbowych do jazd lokalnych samochodów osobowych niebędących własnością pracodawcy, pod kątem zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania i zasad zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz. U. Nr 27, poz. 271) i postanowieniami umów, wykazało w jednym przypadku niewłaściwe rozliczenie z tego tytułu. Polegało ono na wypłaceniu ryczałtu powyżej limitu kilometrów ustalonego przez pracodawcę (zawyżenie dotyczyło 5 kilometrów). W efekcie wypłacony ryczałt zawyżono o 3,92 zł – str. 37-38 protokołu kontroli.                                                                                              

Podczas kontroli analizie poddano prawidłowość udzielania zamówień publicznych w świetle ustawy z dnia 19 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 177 ze zm.). Zbadano 3 postępowania prowadzone przez ZOS. W dwóch z nich, tj. w postępowaniu na dostawę bonów towarowych i na dostawę oleju opałowego, Pan Dyrektor działał jako pełnomocnik zamawiającego (obsługiwanych szkół). W postępowaniu na wykonanie usługi dowożenia dzieci do szkół wraz z zapewnieniem opieki podczas dowozu ZOS występował zaś w roli zamawiającego.

Stwierdzono, iż w żadnym z postępowań do opisu przedmiotu zamówienia nie zostały zastosowane nazwy i kody określone we Wspólnym Słowniku Zamówień, czego wymagają przepisy art. 30 ust. 4 Prawa zamówień publicznych – str. 41, 45 i 49 protokołu kontroli.

W postępowaniu na dostawę oleju opałowego zażądano od dostawców złożenia oświadczeń o nie pozostawaniu w stosunku dominacji lub zależności, w rozumieniu ustawy Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi, z innymi uczestnikami postępowania, który to wymóg wynikał z art. 22 ust. 5 ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych, nie obowiązującej w czasie udzielania zamówienia – str. 45 protokołu kontroli.

Kontrola wykazała ponadto, że dokumentacja zbadanych postępowań nie zawierała oświadczeń Pana Dyrektora o braku istnienia okoliczności określonych w art. 17 ust. 2 Prawa zamówień publicznych – s. 43, 46 i 49 protokołu kontroli. Należy wskazać, iż przepis ów dotyczy wszystkich osób wykonujących czynności w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego po stronie zamawiającego. Do osób obowiązanych do złożenia oświadczenia należy więc zaliczyć – oprócz członków komisji przetargowej - kierownika zamawiającego, a także osoby trzecie, którym zamawiający powierzył prowadzenie postępowania na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy, tj. pełnomocników zamawiającego.

Kontrola prawidłowości udzielenia zamówienia publicznego na dostawę oleju opałowego do Szkół Podstawowych w Barszczewie, Kruszewie i Złotorii w trybie zapytania o cenę wykazała uchybienie w zakresie określenia przedmiotu zamówienia. Stwierdzono mianowicie, iż w zaproszeniu do składania ofert, przesłanym do 5 dostawców, przedmiot zamówienia został opisany przez wskazanie konkretnego znaku towarowego, tj. oleju opałowego Ekoterm Plus produkowanego przez PKN ORLEN SA w Płocku – str. 44-45 protokołu kontroli. Jak ustalono, określenie Ekoterm Plus stanowi znak towarowy słowno-graficzny, zgłoszony przez tę firmę do Urzędu Patentowego pod nr 251185 (BUP nr 26/2002 z dnia 26 grudnia 2002 r.). Przepis art. 29 ust. 3 Prawa zamówień publicznych ustanawia zakaz opisywania przedmiotu zamówienia przez wskazanie znaków towarowych, chyba że jest to uzasadnione specyfiką przedmiotu zamówienia lub zamawiający nie może opisać przedmiotu zamówienia za pomocą dokładnych określeń, a wskazaniu takiemu towarzyszą wyrazy „lub równoważne” lub inne równoznaczne wyrazy. Zgodnie z wymogami przywołanej ustawy, podstawową regułą jest opisywanie przedmiotu zamówienia w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, za pomocą dokładnych i zrozumiałych określeń przy uwzględnieniu wszystkich wymagań i okoliczności mogących mieć wpływ na sporządzenie oferty (art. 29 ust. 1). Dalej ustawa stanowi, iż zamawiający opisuje przedmiot zamówienia za pomocą cech technicznych i jakościowych przy przestrzeganiu Polskich Norm przenoszących europejskie normy zharmonizowane (art. 30 ust. 1). W art. 29 ust. 2 został zaś przewidziany zakaz opisywania przedmiotu w sposób, który mógłby utrudniać uczciwą konkurencję. Przytoczone regulacje w zakresie określania przedmiotu zamówienia mają służyć realizacji ustawowych zasad uczciwej konkurencji, a co za tym idzie równego dostępu do zamówienia, wyrażonych w art. 7 ustawy. W sytuacji, gdy przedmiot zamówienia określony jest w sposób wskazujący na konkretny produkt, z pominięciem minimalnych wymagań dających obraz realnych oczekiwań co do oferowanego produktu, obie zasady ulegają naruszeniu. Podkreślenia wymaga fakt, iż dostawa oleju opałowego należy do kategorii dostaw powszechnie dostępnych o ustalonych standardach jakościowych, z uwagi na co zamawiający dokonał wyboru trybu zapytania o cenę. Tym samym należy uznać, iż nie jest to towar o znaczeniu specyficznym i można go opisać za pomocą dokładnych określeń.

W przedmiotowym postępowaniu, w ramach określenia warunków udziału w nim, od dostawców zażądano wykazania się świadectwem autoryzacji na dystrybucję oleju opałowego. Analiza złożonych w postępowaniu ofert (łącznie 2) wykazała, iż oferta wybranego dostawcy Trans-Oil zawierała świadectwo autoryzacji wystawione przez PKN ORLEN dla firmy PHU Łupińsy s.j. z Łupianki Starej, tj. drugiego z oferentów (analogiczne świadectwo załączone zostało także w ofercie wybranego dostawcy PHU Łupińsy s.j. z Łupianki Starej). Do świadectwa autoryzacji wybrany dostawca załączył oświadczenie, iż firma PHU Łupińsy s.j. z Łupianki Starej w ramach prowadzonej działalności świadczy usługi transportowe i sprzedaż oleju opałowego na rzecz Trans-Oil M. Łupiński z Łap i posiada świadectwo autoryzacji dystrybucji oleju opałowego, co nie zostało zakwestionowane przez zamawiającego – str. 46-47 protokołu kontroli.

W wyniku czynności kontrolnych ustalono, iż posiadanie świadectwa autoryzacji na dystrybucję oleju opałowego nie jest koniecznym warunkiem do wykonywania działalności polegającej na jego dostawie, a więc nie mieści się w kategorii określanych przez zamawiającego warunków udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia, o których mowa w art. 22 ust. 1 Prawa zamówień publicznych, w tym w szczególności warunku posiadania uprawnień do wykonywania określonej działalności lub czynności. Katalog dokumentów, jakich może żądać zamawiający na potwierdzenie spełniania warunków udziału w postępowaniu, został określony przepisami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie rodzajów dokumentów potwierdzających spełnianie warunków udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, jakich może żądać zamawiający od wykonawcy (Dz. U. Nr 71, poz. 645). Wśród nich wymienione są m.in. koncesje, zezwolenia i licencje w przypadkach, gdy ustawy nakładają obowiązek ich posiadania w zakresie objętym zamówieniem publicznym (§ 1 ust. 1 pkt 2). Wymagane w badanym postępowaniu świadectwa autoryzacji nie mieszczą się w żadnej z kategorii tych dokumentów. Jednocześnie, zgodnie z treścią art. 25 Prawa zamówień publicznych, w postępowaniu o udzielenie zamówienia zamawiający może żądać od wykonawców wyłącznie oświadczeń i dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia postępowania. Do dokumentów tych zalicza się zaś te, które wymienione są w cytowanym wyżej rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 kwietnia 2004 r. Uzyskanie potwierdzenia jakości powinno dotyczyć cech przedmiotu zamówienia (świadectwa jakości, atesty), nie zaś stanowić podmiotowe kryterium warunkujące udział w postępowaniu.

Kolejne stwierdzone niedociągnięcie w zakresie prawidłowości udzielania zamówień publicznych polegało na nie określaniu wielkości lub zakresu zamówienia. W postępowaniu na dostawę oleju opałowego, w specyfikacji istotnych warunków zamówienia wskazano jedynie, że oferta powinna zawierać cenę netto za 1 litr oleju, nie odniesiono się do natomiast do chociażby przybliżonej ilości zamawianego oleju opałowego, a tym samym przewidywanej wartości zamówienia – str. 45 protokołu kontroli. Podobnie, w postępowaniu na wykonanie usługi dowozu dzieci do szkół prowadzonego w trybie przetargu nieograniczonego, w specyfikacji i ogłoszeniu wskazano, iż cena usługi dowozu powinna zawierać cenę netto za przejazd 1 km, przy czym nie określono przypuszczalnej ich liczby, co pozwoliłoby ocenić wartość zamówienia – str. 48 i 49 protokołu kontroli. Należy wskazać, iż obowiązek umieszczania informacji o wielkości lub zakresie zamówienia w ogłoszeniu o przetargu nieograniczonym wynika z art. 41 pkt 4 Prawa zamówień publicznych. W efekcie, wartość nominalna zobowiązań zamawiającego nie wynikała z podpisanych umów. Zawarte w nich postanowienia, odnoszące się do zakresu świadczenia, były tożsame z zobowiązaniami określonymi w ofertach i dotyczyły cen jednostkowych za litr oleju opałowego i za 1 km dowozu. W czasie trwania kontroli okazano, opracowany przez dyrektorów szkół i podpisany przez przewoźnika, wykaz kilometrów obowiązujący przy dowożeniu i rozwożeniu dzieci szkół w trakcie jednego tygodnia. Jego treść nie wchodziła jednakże w skład umowy. Zgodnie z postanowieniami umowy, potwierdzone przez dyrektorów szkół „Wykazy kilometrów dowozu” stanowić miały załączniki do faktur przewoźnika. W praktyce obowiązywał jeden wykaz, zaś dyrektorzy szkół potwierdzali jedynie ilość dni w miesiącach, w których usługa dowozu była realizowana.

Kontrola wykazała, iż wartość szacunkowa obu zamówień została ustalona przez zamawiającego i wynosiła 78.191,76 zł netto w przypadku oleju opałowego oraz 211.097,32 zł netto w postępowaniu na dowożenie dzieci do szkół (wskazane szacunki nie odnosiły się do ilości dostaw i usług objętych przedmiotem zamówienia, a jedynie do ich łącznej wartości). Podstawę jej ustalenia, zgodnie z brzmieniem art. 32 ust. 1 ustawy, stanowiło całkowite szacunkowe wynagrodzenie wykonawcy bez podatku od towarów i usług. Podkreślenia wymaga fakt, iż nie określenie wielkości zamówienia wywołuje m.in. skutek w postaci uniemożliwienia dokonania oceny staranności zamawiającego przy ustalaniu wartości zamówienia. Poza tym, należy zwrócić uwagę na zapisy art. 150 Prawa zamówień publicznych, odnoszące się do kwestii ustalania wartości zabezpieczenia należytego wykonania umowy. Zgodnie z nimi, wysokość zabezpieczenia ustala się w stosunku procentowym do ceny całkowitej podanej w ofercie albo maksymalnej wartości nominalnej zobowiązania zamawiającego wynikającego z umowy, jeżeli w ofercie podano cenę jednostkową lub ceny jednostkowe (ust. 1 przywołanego przepisu). Na gruncie tych przepisów należy wnioskować, iż w przypadku podania w ofercie ceny jednostkowej, maksymalna wartość nominalna zobowiązania powinna wynikać z umowy. Będzie zaś to możliwe jedynie wówczas, gdy określona zostanie przez zamawiającego wielkość zamówienia.

Stwierdzone podczas kontroli nieprawidłowości były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej jednostek sektora finansów publicznych oraz zamówień publicznych, a także niedomagań w funkcjonowaniu systemu kontroli wewnętrznej.

Stosownie do postanowień obowiązującego w okresie objętym kontrolą art. 28a ustawy o finansach publicznych, odpowiedzialność za całość gospodarki finansowej jednostki sektora finansów publicznych, w tym wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli finansowej, ponosił jej kierownik.

Obowiązki w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych należały do głównego księgowego stosownie do obowiązującego w okresie objętym kontrolą art. 35 ustawy o finansach publicznych.

         Od 1 stycznia 2006 r. zakres obowiązków i odpowiedzialności kierownika jednostki oraz głównego księgowego określają odpowiednio przepisy art. 44 i 45 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową gminnych jednostek oświatowych ponoszą, stosownie do przywołanych przepisów ustawy o finansach publicznych, ich kierownicy, a także dyrektor i główny księgowy Zespołu w zakresie obowiązków przypisanych jednostce obsługi ekonomiczno-administracyjnej.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Objęcie pisemnymi procedurami kontroli finansowej wszystkich dokumentów stosowanych w jednostce oraz zapewnienie zgodności pomiędzy wewnętrznymi regulacjami w zakresie określenia zasad pobierania odpłatności za usługi świadczone w Szkole Podstawowej i Przedszkolu Samorządowym w Choroszczy.

2. Zapewnienie, aby kierownicy wszystkich obsługiwanych jednostek sporządzali plany finansowe, przy uwzględnieniu uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów wskazanych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia pokontrolnego.

3. Zapewnienie właściwej realizacji obowiązków w zakresie sprawozdawczości budżetowej, spoczywających na kierownikach obsługiwanych jednostek, poprzez sporządzanie:

a) odrębnych sprawozdań Rb-28S i Rb-27S przez kierowników wszystkich jednostek,

b) sprawozdań Rb-28S i Rb-27S za każdy kolejny miesiąc kalendarzowy,

c) sprawozdań Rb-30 według obowiązującego wzoru i zasad.

4. Przedkładanie wszystkich sprawozdań jednostkowych Burmistrzowi, jako ich odbiorcy w myśl przepisów o sprawozdawczości budżetowej.

5. Ustalenie składników wynagrodzenia starszego intendenta na zasadach wynikających z obowiązujących przepisów.

6. Podjęcie działań zmierzających do ustalenia przez Dyrektora Przedszkola wysokości odpłatności za pobyt dzieci w Przedszkolu Samorządowym w Choroszczy zgodnie z zasadami wynikającymi z uchwały Rady Miejskiej.

7. Prawidłowe rozliczanie kosztów podróży odbywanych przez pracowników samochodami niebędącymi własnością pracodawcy.

8. Wyeliminowanie nieprawidłowości w zakresie udzielania zamówień publicznych poprzez:

a) stosowanie do opisu przedmiotu zamówienia nazw i kodów określonych we Wspólnym Słowniku Zamówień,

b) zaniechanie pobierania od wykonawców oświadczeń o nie pozostawaniu w stosunku dominacji lub zależności,

c) składanie oświadczeń o braku istnienia okoliczności określonych w art. 17 ust. 2 Prawa zamówień publicznych,

d) określanie przedmiotu zamówienia w sposób zgodny z przepisami art. 29 Prawa zamówień publicznych,

e) żądanie od wykonawców wyłącznie dokumentów niezbędnych do oceny spełniania warunków udziału w postępowaniu,

f) określanie w dokumentacji postępowania przewidywanej ilości przedmiotu zamówienia przyjętej dla ustalenia jego wartości, co zapewni m.in. weryfikację prawidłowości przyjętej wartości zamówienia oraz możliwość ustalenia wynagrodzenia wykonawcy w sytuacji, gdy w ofercie podano cenę jednostkową.

O sposobie wykonania zaleceń proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

       Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Burmistrz Choroszczy