Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Gminnym Zespole Obsługi Szkół w Dziadkowicach

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 12 marca 2007 roku (znak: RIO.I.6012 - 21/06), o treści jak niżej:

     Pan Ryszard  Piotrowski

     Kierownik

     Gminnego Zespołu Obsługi Szkół

                                                                                        w Dziadkowicach

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej za okres 2005 roku, przeprowadzonej w Gminnym Zespole Obsługi Szkół w Dziadkowicach na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono uchybienia i nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto m.in. regulacje wewnętrzne dotyczące organizacji i funkcjonowania Gminnego Zespołu Obsługi Szkół w Dziadkowicach, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, opracowanie i wykonanie planu finansowego, gospodarowanie mieniem, rozliczenia jednostki z budżetem gminy.

     Ustalenia kontroli odnoszące się do zasad prowadzenia obsługi finansowo-księgowej jednostek oświatowych z terenu gminy Dziadkowice świadczą, iż mimo skoncentrowania obsługi finansowo-księgowej jednostek oświatowych zachowana została ich odrębność w podstawowym zakresie wymaganym dla jednostek sektora finansów publicznych, czego dowodem jest fakt sporządzania odrębnych planów finansowych i sprawozdań budżetowych z ich realizacji przez kierowników poszczególnych jednostek (str. 29-31 i 19-20 protokołu kontroli). Kierownicy poszczególnych jednostek określili także odrębnymi zarządzeniami procedury kontroli finansowej dotyczące ich jednostek, które są skorelowane z procedurami GZOS jako podmiotu prowadzącego ich obsługę. Rola kierowników jednostek w zakresie dysponowania środkami planów finansowych została także uwzględniona poprzez wskazanie na obowiązek zatwierdzania dowodów księgowych pod względem merytorycznym w zakresie dotyczącym realizacji planu finansowego jednostki. Biorąc pod uwagę specyfikę prowadzenia skoncentrowanej obsługi finansowo-księgowej należy uznać, iż przyjęte rozwiązania wypełniają dyspozycje aktualnie obowiązujących przepisów art. 44 i 47 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.).

Uchybienia formalne dotyczące niektórych rozwiązań organizacyjnych wskazano w treści protokołu kontroli. Na tym tle należy wskazać przede wszystkim na uchybienia w zakresie organizacji gospodarki kasowej. Nie stwierdzono pisemnych procedur kontroli wewnętrznej w zakresie przyjmowania wpłat za posiłki w stołówkach szkolnych. Stwierdzono, że gotówka pobierana przez intendentkę za obiady jest wpłacana do kasy GZOS i jest ujmowana w raportach kasowych po stronie przychodów. Brak jest ustalonych procedur w zakresie kontroli druków ścisłego zarachowania i kontroli gotówki pobranej przez intendentkę za obiady. Ponadto Instrukcja kasowa w § 6 pkt 4 i 6 stanowi, że przed przyjęciem lub wypłatą gotówki kasjer zobowiązany jest sprawdzić, czy odpowiednie dowody kasowe są podpisane przez osoby upoważnione do zlecania wypłat lub wpłat, a gotówkę wypłaca się osobie wymienionej w rozchodowym dowodzie kasowym. W trakcie kontroli ustalono, że kasjer nie dysponował aktualnym wykazem osób upoważnionych do zatwierdzania dowodów kasowych oraz wzorami ich podpisów zgodnie z wymogami instrukcji kasowej. Stwierdzono, że nie wszystkie badane rozchodowe dowody kasowe zawierają wskazanie osoby, której należy wypłacić gotówkę. W miesiącu styczniu 2005 roku na 26 zbadanych dowodów kasowych rozchodowych tylko jeden dowód wymieniał osobę której należy wypłacić gotówkę. Nie przestrzegano zatem ustalonych przepisami wewnętrznymi procedur – str. 24-25 protokołu kontroli.

W zakresie dotyczącym instrukcji kontroli finansowej oraz obiegu dokumentów wprowadzonych przez kierowników obsługiwanych jednostek wskazania wymaga, że nie zostały ustalone w jednostkach w formie pisemnej procedury wewnętrzne określające sposób rejestracji i dokumentowania realizowanych godzin zastępstw doraźnych i godzin ponadwymiarowych oraz przekazywania danych w tym zakresie Głównemu Księgowemu GZOS – str. 35-36 protokołu kontroli. Kwestia ustalania danych dotyczących godzin ponadwymiarowych i godzin doraźnych zastępstw skutkuje poziomem wydatków na wynagrodzenia w konkretnej jednostce, w związku z czym procedury kontrolne winny zostać ustalone dla prowadzenia ewidencji i kontroli liczby tych godzin w zakresie dotyczącym każdej z jednostek przez jej kierownika.

Z ustaleń kontroli wynika, że GZOS w Dziadkowicach prowadzi ewidencję księgową w sposób zapewniający realizację obowiązków w zakresie sprawozdawczości budżetowej przez kierowników obsługiwanych jednostek, czego dowodem jest sporządzanie odrębnych sprawozdań jednostkowych. Kontrola wykazała jednakże, że za 2005 r. sporządzono jeden wspólny bilans dla pięciu jednostek budżetowych – str. 21 protokołu kontroli. W świetle przepisów § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości i planów kont… (Dz. U. Nr 142, poz. 1020) kierownicy jednostek budżetowych składają jednostkowe sprawozdania finansowe organowi wykonawczemu gminy, natomiast organ ten sporządza na ich podstawie łączne sprawozdania finansowe (§ 19 ust. 3 rozporządzenia). Analogiczne zasady przekazywania bilansów jednostkowych i sporządzania bilansów łącznych określały obowiązujące w okresie objętym kontrolą przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r. Obowiązek sporządzenia sprawozdawczości finansowej spoczywa na kierowniku każdej z jednostek budżetowych, w związku z czym prowadzona ewidencja księgowa powinna umożliwić ustalenie danych niezbędnych do sporządzenia wymaganych sprawozdań, zarówno budżetowych jak i finansowych. Wymaga to m.in. prowadzenia ewidencji szczegółowej, w rozbiciu na poszczególne jednostki obsługiwane, do kont 800 „Fundusz jednostki” i 860 „Straty i zyski nadzwyczajne oraz wynik finansowy”, a także do kont zespołu 4 i 7 w celu umożliwienia sporządzenia rachunku zysków i strat.

Stwierdzono ponadto, że dane wynikające z jednostkowych sprawozdań budżetowych jednostek obsługiwanych i GZOS agregowane są przez GZOS w formie sprawozdań zbiorczych – str. 19-20 protokołu kontroli. Stosownie do przepisów § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 115, poz. 781 ze zm.) sprawozdania zbiorcze są sporządzane przez organ wykonawczy gminy (wójta) na podstawie sprawozdań jednostkowych. Organ wykonawczy, jako odbierający sprawozdania jednostkowe, zobowiązany jest do kontroli formalno-rachunkowej otrzymanych sprawozdań oraz uprawniony do ich kontroli merytorycznej (§ 9 ust. 3 i 4 rozporządzenia). W okresie objętym kontrolą analogiczny tryb sporządzania sprawozdań zbiorczych określały przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 sierpnia 2005 r.

W sferze prowadzenia ksiąg rachunkowych stwierdzono uchybienia naruszające przepisy ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.) poprzez:

a) odstąpienie od sporządzania zestawień obrotów i sald kont księgi głównej, tj. elementu ksiąg rachunkowych w rozumieniu art. 13 ust. 1 pkt 4 ustawy; wymagane dane jakie powinno zawierać zestawienie obrotów i sald określają przepisy art. 18 ust. 1 ustawy – str. 16 protokołu kontroli,

b) naruszenia zasad dokonywania zapisów księgowych, określonych w art. 23 ust. 2 pkt 1-2, 4 ustawy o rachunkowości, w myśl których zapis księgowy powinien zawierać co najmniej datę dokonania operacji gospodarczej, datę dowodu księgowego stanowiącego podstawę zapisu – jeżeli różni się ona od daty dokonania operacji, a także datę zapisu – str. 17-18 protokołu kontroli,

c) dokonywanie zapisów na podstawie zbiorczych dowodów księgowych sporządzonych niezgodnie z wymogami określonymi w art. 20 ust. 3 ustawy – str. 18-19 protokołu kontroli.

Badając procedurę opracowywania planów finansowych nie stwierdzono, aby poszczególne projekty planów finansowych zostały przedstawione przez kierowników jednostek radom pedagogicznym do zaopiniowania, jak tego wymaga art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) – str. 29 protokołu kontroli.

Kontrola rozrachunków wykazała, że na koniec 2005 roku występowały należności wymagalne w wysokości 23.641,83 zł. Należności wymagalne powstały w 2001 i 2002 roku w Szkole Podstawowej w Osmoli i do dnia zakończenia kontroli nie zostały wyegzekwowane. Należności wymagalne powstały w wyniku realizacji zapisu art. 34¹ ustawy z dnia 23 maja 1991 roku o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.), nakazującego aby pracodawcy objęci działaniem międzyzakładowej organizacji związkowej ponosili koszty, w tym koszty wynagrodzeń i składek na ubezpieczenie społeczne, związane z zatrudnianiem pracownika zwolnionego z obowiązku świadczenia pracy na okres kadencji w zarządzie międzyzakładowej organizacji związkowej, odpowiednio do udziału liczby członków tej organizacji zatrudnionych u danego pracodawcy w łącznej liczbie członków tej organizacji zatrudnionych u wszystkich pracodawców objętych działaniem tej organizacji - w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy. Ustalono, że w 2001 roku Szkoła Podstawowa w Osmoli wystawiła 29 rachunków za koszty związane z zatrudnieniem nauczyciela Szkoły Podstawowej w Osmoli oddelegowanego do pracy w Zarządzie Oddziału ZNP w Siemiatyczach na kwotę 24.365,25 zł. W 2001 roku należność w wysokości 2.754,00 zł uregulowały trzy jednostki. W bilansie zamknięcia na dzień 31 grudnia 2001 roku wykazano należność w wysokości 21.611,25 zł. W 2002 roku Szkoła Podstawowa w Osmoli wystawiła 25 rachunków na kwotę 17.234,25 zł. W 2002 roku opłacono należności w wysokości 15.203,67 zł (w tym 8.874,00 zł zaległych z 2001 roku i 6.329,67 zł bieżących) W bilansie zamknięcia na dzień 31 grudnia 2002 roku wykazano należność w wysokości 23.641,83 zł. Łączna kwota należności za 2001 i 2002 rok wynosiła 41.599,50 zł. Należności uregulowano w wysokości 17.957,67 zł, a pozostała kwota w wysokości 23.641,83 zł nie została uregulowana przez 23 jednostki. Na podstawie okazanej dokumentacji w formie pism w zakresie potwierdzeń sald i wezwań do zapłaty ustalono, że podejmowane w okresie 2001-2006 działania zmierzające wyegzekwowania należności były nieskuteczne – str. 27-28 protokołu kontroli.

Stwierdzone w badanej jednostce uchybienia i nieprawidłowości były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych, dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości jednostki.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na kierowniku jednostki, zgodnie z art. 44 ustawy o finansach publicznych.

Obowiązki w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych należały do głównego księgowego. Prawa i obowiązki głównego księgowego jednostki sektora finansów publicznych określają obecnie przepisy art. 45 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Uregulowanie w formie pisemnej procedur kontroli w zakresie pobierania wpłat za obiady przez intendenta.

2. Przestrzeganie ustalonych procedur kontroli w zakresie gospodarki kasowej.

3. Wskazanie dyrektorom obsługiwanych szkół na potrzebę określenia w formie pisemnej procedur wewnętrznych ustalających sposób rejestracji i dokumentowania realizowanych godzin zastępstw doraźnych i godzin ponadwymiarowych.

4. Zapewnienie kierownikom jednostek obsługiwanych możliwości sporządzania jednostkowych sprawozdań finansowych; w tym celu prowadzenie ewidencji księgowej w sposób umożliwiający uzyskanie wszystkich niezbędnych danych dla sporządzenia jednostkowych bilansów, rachunków zysków i strat oraz zestawień zmian w funduszu jednostki, mając na uwadze, że przyjęte rozwiązania powinny wynikać z dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości.

5. Przekazywanie sprawozdań jednostkowych obsługiwanych jednostek Wójtowi Gminy Dziadkowice.

6. Zobowiązanie Głównego Księgowego GZOS do wyeliminowania uchybień w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych poprzez:

a) sporządzanie zestawień obrotów i sald kont księgi głównej zawierających elementy wskazane w art. 18 ust. 1 ustawy o rachunkowości,

b) zamieszczanie w treści zapisów księgowych dat zgodnie z wymaganiami art. 23 ust. 2 ustawy o rachunkowości,

c) dokonywanie zapisów księgowych na podstawie dowodów zbiorczych spełniających wymagania wynikające z art. 20 ust. 3 ustawy o rachunkowości.

7. Wskazanie dyrektorom obsługiwanych szkół na obowiązek przedkładania projektów planów finansowych radom pedagogicznym celem zaopiniowania.

8. Podjęcie w porozumieniu z Wójtem Gminy Dziadkowice i Dyrektorem Szkoły w Osmoli zdecydowanych działań skierowanych na wyegzekwowanie należności wymagalnych w kwocie 23.641,83 zł od jednostek oświatowych zobowiązanych do ponoszenia kosztów, w tym koszty wynagrodzeń i składek na ubezpieczenie społeczne, związanych z zatrudnianiem pracownika zwolnionego z obowiązku świadczenia pracy na okres kadencji w zarządzie międzyzakładowej organizacji związkowej.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia. Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

       Z-ca Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Wójt Gminy Dziadkowice