Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej Gminy Łomża

przeprowadzona w Urzędzie Gminy w Łomży

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej

w Białymstoku Zespół w Łomży

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 16 czerwca 2006 roku (znak: RIO.IV.6011 - 4/06), o treści jak niżej:

Pan Kazimierz Dąbkowski

Wójt Gminy Łomża

         W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy za okres 2005 r., przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Łomża, na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży, stwierdzono nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego jeden egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Badając prawidłowość funkcjonowania kontroli wewnętrznej ustalono, że nie wszystkie dowody finansowo-księgowe zawierały datę wpływu, będącą podstawowym elementem oceny terminowości regulowania zobowiązań. Nieterminowe regulowanie zobowiązań może być powodem strat wynikających z konieczności zapłaty dodatkowych odsetek – str. 9 protokołu kontroli. Ponadto taki stan rzeczy wskazuje, iż tym samym naruszony został § 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1999 roku w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla organów gmin i związków międzygminnych (Dz. U. Nr 112, poz. 1319 ze zm.) zgodnie, z którym korespondencję wpływającą do urzędu przyjmuje kancelaria, rejestrując ją ilościowo.

W zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych stwierdzono nieprawidłowe zarachowywanie niektórych operacji gospodarczych, naruszające zasady określone w rozporządzeniu Ministra Finansów z 18 grudnia 2001 roku
w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 153, poz. 1752), poprzez:

- nieprawidłowe ujmowaniu na koncie 130 wpływu na rachunek bankowy środków pieniężnych stanowiących zwrot wydatków, poprzez ujęcie ich w sumie wyrażającej per saldo wyliczone z danego wyciągu bankowego zamiast księgować obroty w kwotach wykazanych przez bank z jednoczesnym dodatkowym zarachowaniem kwot zwrotu w postaci technicznego zapisu ujemnego – stosownie do zasad wynikających z opisu funkcjonowania tego konta – strona 13 i 14 protokołu kontroli,

- niewłaściwe stosowanie do księgowania obrotów na odrębnych rachunkach bankowych w zakresie środków funduszy pomocowych konta 133/2 zamiast konta 137 właściwego do tego celu wg komentarza w zał. nr 1 do rozporządzenia – strona 16 i 17 protokołu kontroli,

- nieprawidłowe rozliczanie w ewidencji budżetu, mylnych wpływów poprzez konto 224 „Rozrachunki budżetu”, zamiast poprzez konto 240 „Pozostałe rozrachunki” – strona 21 protokołu kontroli.

Kontrola wykonywania obowiązków sprawozdawczych wykazała, że sprawozdania jednostek organizacyjnych oświaty sporządzane były przez Zespół Szkół w formie zbiorczej – obejmowały sumy dochodów i wydatków zrealizowanych łącznie przez wszystkie jednostki organizacyjne, co narusza postanowienie § 4 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 13 marca 2001 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. nr 24, poz. 279 ze zm.) zobowiązujące kierowników jednostek organizacyjnych, podległych jednostkom samorządu terytorialnego, do sporządzania i przekazywania sprawozdań jednostkowych, w zakresie budżetów jednostek samorządu terytorialnego (w opisanym przypadku obowiązek ten spoczywa na Dyrektorach poszczególnych szkół). Należy też wskazać, iż w dniu 22 września 2005 roku weszło w życie rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 19 sierpnia 2005 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz.U. Nr 170, poz.1426), w którym w/w obowiązki sprawozdawcze zapisane zostały odpowiednio w § 4 pkt 2 lit. b. – strona 14 protokołu kontroli.

Badanie zagadnień dotyczących gospodarowania mieniem komunalnym wykazała, że nie wszystkie nieruchomości gruntowe objęte były ewidencją księgową, o czy świadczą rozbieżności między danymi wykazanymi na koncie 011, a danymi zamieszczonymi w „Informacji o stanie mienia komunalnego na dzień 31 października 2005 roku”. Według informacji nieruchomości gruntowe, poza drogami, obejmowały powierzchnię 127,8217 ha, gdy tymczasem na stanie ewidencyjnym (wg analityki do konta 011) na 31 grudnia 2005 roku widniały nieruchomości gruntowe o łącznej powierzchni 6,53 ha. Z porównania wynika, że nie objęto ewidencją księgową, m.in. 22,584 ha gruntów w użytkowaniu sołectw i 12.59 ha gruntów użytkowanych przez szkoły. Konsekwencją nie objęcia ewidencją wszystkich gruntów było to, iż nie wszystkie operacje gospodarcze powodujące zmniejszenie stanu mienia księgowano na koncie 011 i tak np. w 2005 roku sprzedano 27 działek gruntowych, z czego 26 transakcji (dotyczących działek o łącznej powierzchni 9.6303 ha) nie znalazło odzwierciedlenia w obrotach tego konta – strona 70 i 71 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy, badaniu poddano dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji jest, w myśl art. 13 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze. zm.), Wójt Gminy.

Kontrola w powyższym zakresie prowadzona była między innymi pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, kompletności ewidencji, windykacji zaległości podatkowych oraz rzetelności sporządzanych sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.

       Analiza potwierdzeń odbioru nakazów przez sołtysów wsi oraz dokonanych przez nich doręczeń decyzji podatkowych, opisane na stronie 30 i 31 protokołu kontroli wskazuje na naruszenie obowiązujących w tym zakresie przepisów. Z dat zamieszczonych na listach potwierdzeń odbioru nakazów płatniczych wynika, że zostały one dostarczone podatnikom po 1 marca 2005 roku. Oznacza to, że decyzje zostały doręczone na mniej niż 14 dni przed datą płatności (15 marca), a więc winny zawierać wskazanie, iż termin płatności wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego, zgodnie z art. 47 § 1 Ordynacji podatkowej. We wskazanym opisie stwierdzono także, iż w niektórych przypadkach brak jest daty odbioru nakazu płatniczego /decyzji/ przez podatnika lub jego podpisu. Brak tych elementów uniemożliwia, między innymi w przypadku wpłat należności po terminie, ustalenie należnych odsetek oraz ewentualne ustalenie czy wniesiony środek odwoławczy jest dopuszczalny. Powyższy stan narusza zasady doręczania pism wynikające z treści art. 152 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.).

Podczas kontroli stwierdzono, iż pomimo ciążącego na organie podatkowym obowiązku zebrania i rozpatrzenia w toku postępowania podatkowego całości materiału dowodowego, w myśl wskazań art. 187 § 1 Ordynacji podatkowej, w trakcie postępowania mającego na celu przyznanie ulgi w opodatkowaniu gospodarstw rolnych członków rodzin żołnierzy odbywających zasadniczą służbę wojskową, obowiązek wskazany na wstępie nie został wykonany. W toku postępowania nie zebrano materiałów (dowodów) dotyczących faktu nieosiągania przychodów z innych źródeł niż z gospodarstwa rolnego oraz wspólnym zamieszkiwaniu, a więc warunków do zastosowania ulgi wynikających z brzmienia art. 13 a ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 roku o podatku rolnym (tekst jednolity Dz. U. z 2002 roku Nr 137, poz. 84 ze zm.) – str. 33 i 34 protokołu kontroli.

Opis na stronie 38 protokołu kontroli wskazuje na zaniechania popełnione przez organ podatkowy w zakresie obowiązków dotyczących windykacji zaległości podatkowych. Z ustaleń wynika, iż w podatku od środków transportowych istnieją zaległości ciążące na trzech podatnikach w stosunku, do których do dnia kontroli nie wszczęto działań upominawczych i egzekucyjnych. Brak systematycznych czynności egzekucyjnych stanowi naruszenie obowiązków wynikających z ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz.1541).

Z ustaleń opisanych w protokole kontroli na stronie 41 i 42 wynika, że nie wszyscy sołtysi wsi rozliczyli się z zainkasowanej gotówki w ustawowym terminie, zgodnie z treścią art. 47 § 4 Ordynacji podatkowej. W myśl § 4a wskazanego przepisu, terminem płatności dla inkasentów jest dzień następujący po ostatnim dniu, w którym zapłata podatku powinna nastąpić, chyba, że właściwy organ j. s. t wyznaczył termin późniejszy. Rada Gminy Łomża nie podejmowała uchwały w sprawie wyznaczenia innego terminu płatności dla inkasentów.

Stwierdzono nieprawidłowości popełnione przy sporządzaniu sprawozdań z wykonania podstawowych dochodów podatkowych /sprawozdanie Rb–PDP/ za rok 2005. Zgodnie z opisem zawartym na stronie 45 protokołu kontroli, błędnie wykazano skutki finansowe zwolnienia przedmiotów opodatkowania uchwałami Rady Gminy.

Należy także zauważyć, iż nieprawidłowe wykazywanie skutków może mieć wpływ na prawidłowość ustalenia kwoty wyrównawczej stanowiącej element składowy części podstawowej subwencji ogólnej dla gmin.

     Na stronie 52 i 53 protokołu kontroli opisano sprzedaż nieruchomości gruntowych z zasobu gminy i stwierdzono, iż na 27 sprzedanych działek w 10 przypadkach sporządzono operaty szacunkowe wyceny nieruchomości i przeprowadzono przetarg ustny nieograniczony na ich sprzedaż. Natomiast w pozostałych 17 przypadkach sprzedaży działek dokonano bez wyceny nieruchomości, w przetargu pisemnym ograniczonym, (w dniu 5 września 2005 roku) i w drugim przypadku w przetargu ustnym ograniczonym, (w dniu 18 kwietnia 2005 roku). Przystąpienie do wskazanych przetargów było możliwe po spełnieniu następujących warunków:

- do dnia 14 kwietnia 2005 roku (w przetargu ogłoszonym 20 marca 2005 roku) oraz do dnia 31 sierpnia 2005 roku ( w przetargu ogłoszonym 7 sierpnia 2005 roku) należało złożyć pisemną ofertę uczestnictwa w przetargu,

- oferent musiał mieć grunty własne położone na danym obiekcie.

     Brak wyceny nieruchomości prowadził do tego, że ogłoszenie o przetargu nie zawierało jednego z podstawowych elementów a mianowicie ceny będącej, w myśl art. 67 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 roku Nr 261, poz. 2603 ze zm.), pochodną wartości nieruchomości. Brak ten stanowił także naruszenie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz. U. Nr 207, poz. 2108), wskazujących, iż ogłoszenie o przetargu ustnym ograniczonym czy pisemnym ograniczonym powinno zawierać informacje o cenie wywoławczej i wysokości wadium.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości były wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących prowadzenia gospodarki finansowej, podatków lokalnych i gospodarki nieruchomościami.

Organem wykonawczym gminy jest wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m. in. przygotowania projektów uchwał rady gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy; zakresy czynności niektórych pracowników przywołano w protokole kontroli). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na Wójcie – zgodnie z art. 28a ustawy o finansach publicznych (obecnie art. 44 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych).

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają obecnie przepisy art. 45 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy
o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Zamieszczanie na wszystkich dowodach finansowo-księgowych wpływających do Urzędu daty wpływu, jako niezbędnego elementu kontroli finansowej.

2. Wyeliminowanie nieprawidłowości w zakresie ewidencjonowania wskazanych operacji gospodarczych na niewłaściwych kontach, przestrzeganie postanowień wymienionych przepisów wykonawczych.

3. Zachowanie prawidłowości wykonywania obowiązków sprawozdawczych nałożonych przepisami przytoczonymi w części opisowej wystąpienia.

4. Objęcie ewidencją środków trwałych wszystkich gminnych nieruchomości gruntowych.

5. Przestrzeganie obowiązku doręczania podatnikom nakazów płatniczych nie później niż 14 dni przed ustawowym terminem płatności zobowiązania podatkowego za pokwitowaniem oraz obowiązku doręczania decyzji za pokwitowaniem odbioru – podpisem i datą otrzymania stosownie do wskazanych przepisów ustawy Ordynacja podatkowa.

6. Stosowanie instytucji zwolnień i ulg w podatku rolnym, eliminując nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, przestrzegając zasad wynikających z ustawy o podatku rolnym.

7. Zobowiązanie sołtysów (inkasentów) do terminowego rozliczania się z zainkasowanej gotówki z tytułu wpłacanych rat zobowiązań podatkowych z uwzględnieniem wskazanych przepisów Ordynacji podatkowej.

8. Prowadzenie terminowych i systematycznych działań upominawczych i windykacyjnych w stosunku do podatników, na których ciążą zaległości podatkowe, mając na względzie przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

9. Przeprowadzenie weryfikacji danych wykazanych w sprawozdaniu Rb-PDP z wykonania podstawowych dochodów podatkowych za rok 2005.

10. Zachowanie prawidłowości działań w zakresie sprzedaży nieruchomości z zachowaniem wymogów wynikających z treści przepisów wskazanych w części opisowej niniejszego wystąpienia.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku. Zespół w Łomży w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

      Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

                                                                                     w Białymstoku

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa

w Białymstoku Zespół w Łomży