Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Związku Gmin „Kumiałka-Biebrza” 

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 24 stycznia 2007 roku (znak: RIO.I.6012 - 18/06), o treści jak niżej:

                                                                                     Zarząd

Związku Gmin „Kumiałka-Biebrza”

         W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej za okres 2004 r. – I półrocze 2006 r., przeprowadzonej w Związku Gmin „Kumiałka-Biebrza” na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto: regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania Związku, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, wykonanie budżetu, mienie Związku, rozliczenia finansowe Związku z jego jednostkami organizacyjnymi oraz księgowość i sprawozdawczość.

Obowiązujący Statut Związku Gmin „Kumiałka-Biebrza” został ogłoszony w Dz. Urz. Województwa Podlaskiego z 1996 r. Nr 15, poz. 569. W rejestrze związków międzygminnych, którego obsługę organizacyjno-techniczną prowadzi Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, badany Związek wpisany jest pod poz. 149. Z ustaleń kontroli, a także z danych przywołanego rejestru nie wynika, aby od daty ogłoszenia Statutu Związku (tj. 14 maja 1996 r.), dokonywane były zmiany tego aktu prawnego.

W związku z prowadzeniem przez Związek Gmin „Kumiałka-Biebrza” inwestycji poszczególnych gmin członkowskich, niemieszczących się w działalności statutowej Związku, co stwierdziła poprzednia kontrola przeprowadzona przez Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku, we wnioskach pokontrolnych wystosowanych w dniu 16 lipca 2004 r. zalecono podjęcie działań w sprawie odpowiednich zmian w Statucie. W odpowiedzi na wystąpienie pokontrolne z dnia 16 sierpnia 2004 r. kontrolowana jednostka wskazała, że zmiany w Statucie, które pozwolą na realizację zadań inwestycyjnych, zostaną podjęte na najbliższym posiedzeniu Zgromadzenia Związku. Na gruncie przepisów art. 67 ust. 3 w zw. ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zmiana statutu związku następuje w trybie przewidzianym dla jego ustanowienia, tj. poprzez przyjęcie zmian przez organy stanowiące poszczególnych gmin członkowskich bezwzględną większością głosów ich ustawowego składu.

Kontrola wykazała, iż stosowne uchwały rad gmin członkowskich w sprawie przyjęcia nowej wersji Statutu Związku Gmin „Kumiałka-Biebrza” zostały podjęte w dniach: 19 września 2004 r. (uchwała Nr XX/136/04 Rady Miejskiej w Suchowoli), 29 listopada 2004 r. (uchwała Nr XIX111/04 Rady Gminy Korycin) i dnia 15 grudnia 2004 r. (uchwała Nr XVIII/100/04 Rady Gminy Janów). Z ustaleń kontroli wynika jednakże, że przyjęto Statut w dwóch odmiennych brzmieniach (różnice w treści przyjętych statutów zostały szczegółowo opisane w pkt 1.3.1. protokołu kontroli). Jednolita wersja Statutu została podjęta przez Rady Gmin Janów i Korycin, zaś Rada Miejska w Suchowoli przyjęła Statut w innym brzmieniu.

Zgodnie z § 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 października 2001 r. w sprawie sposobu prowadzenia rejestru związków międzygminnych oraz ogłaszania statutów związku (Dz. U. Nr 121, poz. 1307), postanowienia tego aktu prawnego, regulującego tryb rejestracji tworzonego związku, stosuje się odpowiednio do zmian dotyczących związku, powstałych po rejestracji, jeżeli zmiany te dotyczą danych objętych rejestrem (wśród nich wymienione zostały zaś m.in. dane dotyczące zadań związku oraz daty ogłoszenia zmian w statucie - § 3 ust. 1 pkt 4 i 7). Procedura określona przywołanymi przepisami prawa przewiduje zatem zgłoszenie przeprowadzonych zmian za pośrednictwem wojewody do organu prowadzącego rejestr wraz z przedłożeniem stosownych dokumentów (w tym uchwał rad gmin o przyjęciu zmian w statucie). Skutkuje to zawiadomieniem ze strony organu prowadzącego rejestr o zarejestrowaniu zmian, po którym wojewoda, w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia, zarządza ogłoszenie zmian w statucie w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Dzień wydania dziennika jest dniem ogłoszenia statutu.

Brak jednomyślności co do treści statutu był powodem niezastosowania się do opisanej procedury, co z kolei przesądza, iż nie doszło do zmiany Statutu Związku Gmin „Kumiałka-Biebrza”. Należy dodać, iż związek komunalny powstaje w wyniku zgodnego porozumienia uczestniczących w nim gmin, które dobrowolnie podporządkowują się postanowieniom przyjętego statutu. Zasada zgodności ma także zastosowanie do zmian w zakresie działalności związku regulowanych tym aktem. Celem utworzenia związku jest wspólne wykonywanie zadań publicznych. Prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu lub jego zmiany (art. 64 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym).

W związku z nieprzeprowadzeniem zmian w Statucie, nadal obowiązujące były zatem

postanowienia zawarte w § 5 Statutu z 1996 r., określające zadania Związku. Wśród nich wymieniono: prowadzenie wysypiska odpadów w Janowie i jego rekultywacja po zakończeniu eksploatacji, unieszkodliwianie odpadów i ich gospodarcze wykorzystanie oraz budowa i eksploatacja nowych wysypisk odpadów. Opisany brak zmian w Statucie spowodował, że badany Związek w dalszym ciągu realizował zadania niemające umocowania w tym akcie. Ustalono, iż w okresie objętym kontrolą (rok 2004) dokonywane były ostatnie płatności na rzecz wykonawcy zadania inwestycyjnego polegającego na modernizacji systemów grzewczych i termomodernizacji obiektów stanowiących własność gmin członkowskich. Wskazane zadanie, realizowane było przez Związek od 2002 r. na podstawie porozumień zawartych z gminami w dniu 5 października 2001 roku w oparciu o przepis art. 74 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Uchwałą Nr VIII/18/04 Zgromadzenia Związku z dnia 30 marca 2004 r. przyjęto ponadto do realizacji od gminy Janów zadanie pn. „Modernizacja kotłowni węglowej w budynku mieszkalnym w Janowie ul. Sokólska 6 z wykorzystaniem biomasy”, którego szczegółowe warunki określono w umowie zawartej pomiędzy Wójtem Gminy Janów a Zarządem Związku Gmin, mającej charakter porozumienia.

Podkreślenia wymaga fakt, iż przywołany w porozumieniach art. 74 ustawy o samorządzie gminnym konstytuuje odrębną od związków formę współdziałania gmin w celu wykonywania zadań publicznych. Stanowi on, że porozumienia mogą być zawierane przez gminy, w celu powierzenia jednej z nich określonych zadań publicznych. Z konstrukcji przywołanego artykułu ustawy, a także regulacji dotyczących związku, wynika, że nie jest możliwe zawarcie porozumienia pomiędzy gminami i ich związkiem, w tym w zakresie celów nieobjętych zakresem działania związku. Istotą związku jest bowiem wykonywanie we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność zadań publicznych w takim zakresie, w jakim zostały mu przekazane przez gminy – uczestników związku na mocy ustanowionego statutu (art. 64, 65, 67 ustawy o samorządzie gminnym). Możliwość zawierania porozumień przez związek międzygminny wskazuje przepis art. 64 ust. 5 ustawy, przez odesłanie do odpowiedniego stosowania art. 8 ust. 2-5. Z odesłania wynika jednakże, że związek może wykonywać zadania z zakresu administracji rządowej oraz z zakresu właściwości powiatu oraz właściwości województwa, nie zaś właściwości gmin członków, gdyż te powinien realizować, jak wskazano, na mocy swojego statutu i w granicach jego postanowień. Należy też wnioskować, że zawieranie porozumień, o których mowa w art. 8 ustawy, winno służyć wypełnieniu statutowych celów związku.

Kontrola wykazała ponadto, że jednym z podstawowych działań faktycznie realizowanych przez Związek jest świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Zasady wykonywania tego rodzaju usług określają przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.). Z treści Statutu Związku z 1996 r. wynika, że został on powołany m.in. w celu unieszkodliwiania odpadów i ich gospodarczego wykorzystania. Art. 1 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach w kwestii zasad odzysku i unieszkodliwiania odpadów odsyła jednakże do przepisów odrębnych, zawartych w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.; art. 3 ust. 3 pkt 9 i 21 tej ustawy zawiera definicję odzysku i unieszkodliwiania odpadów). W świetle przywołanych regulacji ustaw wskazany obszar działalności Związku nie ma statutowego umocowania.

Stwierdzono także, że badany Związek w dniu 2 czerwca 2003 r. zawarł porozumienie z Biebrzańskim Parkiem Narodowym, którego celem była współpraca na rzecz popularyzowania ochrony przyrody wśród mieszkańców z terenu Związku, poprzez stworzenie warunków do funkcjonowania Centrum Edukacji Ekologicznej w Trzyrzeczkach. W porozumieniu postanowiono m.in., że Park zobowiązuje się do udostępnienia nieodpłatnie Związkowi części edukacyjnej budynku pozostającego w trwałym zarządzie Parku, którą Związek zobowiązuje się przeznaczyć na działalność Centrum (§ 2). Formalnie, zadanie pn. „Uruchomienie Centrum Edukacji Ekologicznej Związku Gmin „Kumiałka-Biebrza” – Biebrzański Park Narodowy” zostało przyjęte do realizacji przez Związek uchwałą Nr VIII/19/04 Zgromadzenia Związku z dnia 30 marca 2004 r. Na jej mocy, zadanie to ujęto w załączniku inwestycyjnym do uchwały w sprawie planu finansowego Związku na 2004 r. Z chwilą wyremontowania i wyposażenia obiektu Związek zajął się utrzymaniem i prowadzeniem Centrum (wydatki na ten cel w 2005 r. zamknęły się sumą 52.880 zł, zaś w I półroczu 2006 r. 27.951,42 zł). Należy wskazać, iż realizacja zadań w zakresie ochrony przyrody także nie jest objęta postanowieniami obowiązującego Statutu Związku – str. 4–8 protokołu kontroli.

Badaniu poddano stan dokumentacji składającej się na procedury wewnętrznej kontroli finansowej w Związku Gmin „Kumiałka-Biebrza”. Analizy przepisów wewnętrznych dokonano pod kątem zupełności uregulowań dotyczących procesów związanych z gromadzeniem i rozdysponowaniem środków publicznych oraz gospodarowaniem mieniem, będących przedmiotem kontroli finansowej w świetle przepisów art. 28a i art. 35a ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych, a od 1 stycznia 2006 r. art. 47 ustawy o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 r. (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.).

Stwierdzono, że obowiązująca w badanej jednostce instrukcja obiegu dokumentów nie wyczerpuje w pełni zagadnień służących wykonywaniu wewnętrznej kontroli finansowej z powodu braków w obszarze określenia rodzajów stosowanych dokumentów finansowo-księgowych oraz wykazu operacji gospodarczych, do udokumentowania których służą poszczególne dokumenty. W instrukcji nie odniesiono się bowiem do stosowanej w praktyce dokumentacji dotyczącej sprzedaży usług przez Związek w zakresie odbioru odpadów komunalnych i wynajmowania CEE w Trzyrzeczkach (m.in. nie uregulowano obiegu faktur VAT) - str. 10-11 protokołu kontroli. Opis obiegu dokumentów księgowych powinien dawać możliwość prześledzenia ich drogi w jednostce od momentu sporządzenia albo wpływu do momentu zadekretowania i ujęcia w księgach rachunkowych.

W załącznikach nr 4 i 6 do instrukcji zawarto wykaz osób uprawnionych do sprawdzania dowodów pod względem merytorycznym i do zatwierdzania do wypłaty. Szczegółowo w instrukcji opisane zostały także procedury autoryzowania dokumentacji związanej z udzielaniem i rozliczaniem zaliczek. Stwierdzone odstępstwa od przyjętych zasad zatwierdzania dokumentacji związanej z udzielonymi zaliczkami wskazane zostały na str. 12-13 protokołu kontroli. Kontrola stosowania procedur w zakresie zatwierdzania do wypłaty i pod względem merytorycznym pozostałej dokumentacji księgowej wykazała braki przedstawione na str. 13-14 protokołu kontroli. Uchybienia dotyczyły realizacji dokumentów niezawierających dowodu dokonania kontroli pod względem merytorycznym lub nie zatwierdzonych do wypłaty.

Wymogiem instrukcji było ponadto, aby na wszystkich dowodach, po dokonaniu wypłaty gotówką lub po wystawieniu polecenia przelewu, bądź obciążeniu rachunku bankowego w innej formie, zamieszczana była za pomocą stempla lub odręcznie w sposób trwały klauzula mająca charakter kasowania dowodu: „Wypłacono gotówką – czekiem Nr… - przelewem – inkasem dnia….podpis”. Do jej zamieszczania umocowany został pracownik dokonujący rozliczenia należności. Nie stwierdzono, iżby w praktyce klauzula była stosowana – str. 11-12 protokołu kontroli.

W zakresie ustroju Związku ustalono, że stosownie do § 18 Statutu Związku Zarząd wykonuje swoje zadania przy pomocy Biura Zarządu Związku, zaś organizację Biura określa regulamin zatwierdzony przez Zgromadzenie Związku. Uchwałą Nr II/8/96 z dnia 1 września 1996 r. Zgromadzenie Związku Gmin „Kumiałka-Biebrza” uchwaliło Regulamin Biura Zarządu Związku. W § 3 tego aktu ustalono, iż Biuro jest samodzielną jednostką budżetową i jest zakładem pracy w rozumieniu przepisów prawa pracy. (Zgodnie z art. 3 Kodeku pracy, pracodawcą jest m.in. jednostka organizacyjna, choćby nie posiadała osobowości prawnej. Pojęcie „zakład pracy” występuje w aktach normatywnych mieszczących się w obrębie prawa pracy, obok pojęcia „pracodawcy”. Oba te terminy są terminami języka prawnego i w zależności od tego, czy mówi się o stronie stosunku pracy, czy zakładzie pracy jako o zespole budynków, maszyn i urządzeń, jedno z tych określeń znajduje zastosowanie). Część II Regulaminu poświęcona została strukturze organizacyjnej Biura, w ramach której przewidziano 3 stanowiska pracy – kierownika Biura w osobie Przewodniczącego Zarządu Związku, Skarbnika Związku oraz stanowisko ds. obsługi posiedzeń organów Związku. Z ustaleń kontroli wynika, że stosunek pracy z osobami pełniącymi funkcję skarbnika i inspektora ds. obsługi Związku (za wyjątkiem kierownika Biura, gdyż Przewodniczący Zarządu Związku pełnił swoją funkcję społecznie), został nawiązany w drodze umów o pracę. Nawiązanie to ze strony pracodawcy nastąpiło jednakże nie przez Biuro Zarządu Związku, lecz przez Związek Gmin „Kumiałka-Biebrza” reprezentowany przez Przewodniczącego Zarządu Związku. Istnieje zatem rozbieżność pomiędzy postanowieniami Regulaminu a stanem faktycznym w zakresie pełnienia funkcji pracodawcy. Należy dodać, iż postanowienia Regulaminu są zgodne z przepisami art. 4 w zw. z art. 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.). Wynika z nich, że pracodawcą samorządowym jest biuro (jego odpowiednik) związku jednostek samorządu terytorialnego.

W praktyce, poza trzema wymienionymi wyżej pracownikami, Związek zatrudniał na stałe na podstawie umowy o pracę jeszcze 2 inne osoby, którym przyznano stanowiska kierowca-operator i kierowca. Okresowo liczba zatrudnionych osób była większa w związku zawieranymi umowami na czas określony. Faktycznie występujące stanowiska nie wynikały jednakże ze struktury organizacyjnej Biura Zarządu Związku określonej w Regulaminie. W celu dostosowania stanu faktycznego do postanowień zawartych w § 3 ust. 2 Regulaminu, stanowiących, iż Biuro jest zakładem pracy w rozumieniu przepisów prawa pracy, fakt zatrudnienia dodatkowych pracowników winien mieć swoje odzwierciedlenie w strukturze organizacyjnej Biura. Struktura organizacyjna, odnosząca się do pracowników i zajmowanych przez nich stanowisk, składa się bowiem na tzw. środowisko wewnętrzne systemu kontroli finansowej, który to obszar został objęty „Standardami kontroli finansowej w jednostkach sektora finansów publicznych”, ogłoszonymi Komunikatem Ministra Finansów z dnia 30 stycznia 2003 r. (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 3, poz. 13). W obecnym stanie prawnym, standardy o których mowa, zawarte zostały w Komunikacie Ministra Finansów z dnia 30 czerwca 2006 r. (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 7, poz. 58), wydanym w oparciu o art. 63 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Stanowią one wytyczne podlegające uwzględnieniu w organizacji systemu kontroli wewnętrznej – str. 8 protokołu kontroli.

W zakładowym planie kont badanego Związku zostały wyodrębnione dwa plany kont - dla budżetu Związku i Związku jako osoby prawnej, oparte co do zasady o wzorcowe plany kont zawarte w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 153, poz. 1752 ze zm.). Obroty dokonywane na prowadzonym rachunku bankowym Związku stanowiły podstawę do dokonywania bezpośrednich zapisów w ewidencji księgowej budżetu Związku i zapisów równoległych w ewidencji Związku jako osoby prawnej. Dotyczyło to wszystkich wpływów i wypływów z rachunku bankowego Związku (w tym: dotacji, środków ze źródeł zewnętrznych, kredytów i pożyczek). Ewidencja operacji pieniężnych na podstawie wyciągów do rachunku podstawowego prowadzona była na koncie 133 „Rachunek bieżący budżetu” w korespondencji z kontami 901 lub 902. Zapisy na tym koncie powielane były równocześnie na koncie 130 „Rachunek bieżący Związku” w korespondencji w właściwymi kontami przychodowymi lub rozrachunkowymi. Ewidencja szczegółowa dochodów i wydatków Związku według paragrafów klasyfikacji budżetowej prowadzona była w postaci kart dochodów i wydatków. Zasady jej prowadzenia zostały jednakże dość lakoniczne opisane w przyjętej przez Związek dokumentacji polityki rachunkowości. Postanowiono jedynie, iż księgi pomocnicze stanowią zapisy uszczegóławiające dla wybranych kont księgi głównej. Przy opisie zasad funkcjonowania konta 130 w ogóle nie odniesiono się do zasad prowadzenia ewidencji analitycznej. Przy określeniu zaś zasad odnoszących się do kont 901 i 902 zaznaczono, iż w budżecie Związku nie zachodzi potrzeba prowadzenia ewidencji szczegółowej według podziału klasyfikacji budżetowej. W praktyce, wykazane w sprawozdawczości budżetowej za okres objęty kontrolą dochody i wydatki odpowiadały właśnie kwotom wynikającym z ewidencji do kont 901 i 902. Nie miały one natomiast odzwierciedlenia na koncie 130, z uwagi na ewidencjonowanie na nim przychodów i rozchodów, stosowane „zarachowania”, a także ujmowanie operacji związanych wpływami i wypływami środków obcych oraz zaniechanie stosowania zasady czystości obrotów, co zostało szczegółowo opisane na str. 67-68 protokołu kontroli.

          Odnośnie zasad ustalania wyniku finansowego z wykonania budżetu Związku, w treści przyjętych zasad rachunkowości postanowiono, iż jest on ustalany według zasady kasowej poprzez porównanie zrealizowanych w danym roku dochodów i wydatków budżetowych na koncie 961 „Niedobór lub nadwyżka budżetu”. Dalej stwierdzono, iż operacje wynikowe, które nie powodują zwiększenia wydatków i dochodów danego roku budżetowego (tzw. operacje niekasowe), dotyczące dochodów i kosztów finansowych oraz pozostałych przychodów i kosztów operacyjnych, ujmowane są na koncie 962 „Wynik na operacjach niekasowych”. W roku następnym, po zatwierdzeniu sprawozdania finansowego, saldo tego konta przeksięgowywane jest na konto 960 „Skumulowana nadwyżka lub niedobór”. Postanowienia ZPK w zakresie zasad funkcjonowania konta 901 „Dochody budżetu” przewidywały, że służy ono do ewidencji dochodów, które wpłynęły na rachunek bieżący Związku, zaś odnośnie konta 902 „Wydatki budżetu”, że przeznaczone jest ono do ewidencji faktycznie wykonanych wydatków budżetu Związku, tj. wydatków zrealizowanych w drodze wypłat z rachunku bieżącego Związku lub w formie realizacji zleceń płatniczych w ciężar rachunku kredytowego. W praktyce, na stronie Ma konta 901 i Wn 902 ujmowano bieżące zapisy na podstawie dowodów bankowych do rachunku bieżącego w korespondencji z kontem 133. Dodatkowo, na wskazanych kontach, dokonywane były także zapisy na podstawie dowodów PK obejmujących tzw. „zarachowania”. Stwierdzono, że „zarachowania” dotyczyły operacji gospodarczych polegających na kompensacie przysługujących Związkowi od innych podmiotów należności z istniejącymi wobec nich zobowiązaniami. W 2004 r. wyniosły one 23.129,96 zł (co stanowiło 3,4% wykazanych dochodów i 3,3% wykazanych wydatków), w 2005 r. 76.162,46 zł (co stanowiło 17% wykazanych dochodów i 19% wykazanych wydatków) i w I półroczu na 32.074,45 zł (co stanowiło 9,5% wykazanych dochodów i 9,6% wykazanych wydatków). „Zarachowania” miały swoje odzwierciedlenie zarówno w ewidencji budżetu jak i ewidencji Związku jako osoby prawnej (w tym analitycznej). Księgowania w ewidencji budżetu miały postać – Wn 902 – Ma 901 (czyli jako wykonanie dochodów i wydatków), w ewidencji Związku jako osoby prawnej – przykładowo: Wn 400 – Ma 220 lub Wn 201 – Ma 221 (w zależności od rodzaju należności). Kwoty objęte „zarachowaniami” ujmowano ponadto w ewidencji analitycznej dochodów i wydatków w odpowiednich podziałkach klasyfikacji budżetowej, a następnie, wraz z wykonanymi kasowo dochodami i wydatkami, wykazywano w sprawozdawczości budżetowej.

          Przywołane operacje gospodarcze i sposób ich ujmowania stanowiły w istocie odstępstwo od zasady kasowości budżetu, wyrażonej w art. 14 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (w obecnym stanie prawnym w art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2006 r. o finansach publicznych) oraz w § 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości… (w obecnym stanie prawnym w § 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 142, poz. 1020)). Sumy, o których mowa, nie były objęte wyciągami bankowymi do rachunku podstawowego oraz ewidencją na kontach 130 i 133. Należy wskazać, iż zgodnie z zasadą kasowości dochodem budżetowym są wpływy uzyskane na rachunek bankowy, wydatkiem budżetowym zaś każda kwota pobrana z rachunku podstawowego z tytułu zadań ujętych w planie finansowym. Potwierdzają ją zasady sporządzania sprawozdań budżetowych, w myśl których w kolumnie „Dochody wykonane (wpływy minus zwroty)” sprawozdania Rb-27S wykazuje się dochody wykonane na podstawie ewidencji analitycznej do rachunku bieżącego – subkonto dochodów (§ 3 ust. 1 pkt 4 załącznika Nr 32 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 sierpnia 2005 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 170, poz. 1426)), zaś w kolumnie „Wydatki wykonane” sprawozdania Rb-28S wykazuje się zrealizowane wydatki na podstawie danych księgowości analitycznej do rachunku bieżącego (§ 8 ust. 2 pkt 3 załącznika Nr 32) – str. 61-66 i 69 protokołu kontroli.

              Do dnia 1 kwietnia 2005 r. badany Związek nie posiadał wyodrębnionego rachunku bankowego dla środków pieniężnych innych niż środki budżetu i pochodzące z funduszy pomocowych. Z chwilą zakończenia inwestycji dofinansowanej w ramach programu SAPARD pn. „Modernizacja kotłowni węglowej w budynku mieszkalnym w Janowie” rolę taką przejął rachunek bankowy, służący dotychczas rozliczeniom związanym z wymienionym zadaniem. Do momentu jego przekształcenia w rachunek depozytowy, środki stanowiące sumy o takim charakterze (np. wadia, zabezpieczenia należytego wykonania umów) wpływały na rachunek podstawowy Związku (łączna ich kwota w 2004 r. wyniosła 6.900 zł). Wpływy i zwroty tych kwot ewidencjonowane były za pośrednictwem kont 133 i 130 w korespondencji z kontem 240.

Podkreślenia wymaga fakt, iż przedmiotowe środki nie stanowiły środków budżetu Związku, a zatem sposób ich ujmowania w ewidencji księgowej był nieprawidłowy. Dla sum obcych należało wyodrębnić rachunek bankowy, zaś do ich ewidencji powinno było służyć konto 139 „Inne rachunki bankowe”. Działania takie podjęto dopiero z dniem 1 kwietnia 2005 r., kiedy znajdujące się na omawianym rachunku bankowym obce wartości pieniężne przeksięgowano na utworzone konto 139. Należy dodać, iż wyodrębnienia środków depozytowych dokonano jedynie w księgach Związku jako osoby prawnej. W ewidencji budżetu Związku operacje gospodarcze dotyczące obrotów na wskazanym rachunku bankowym nadal ujmowane były za pośrednictwem konta 133. W związku z tym, na koniec 2005 r. oraz w trakcie trwania 2006 r., na saldo konta 133, oprócz środków pieniężnych budżetu, składały się także środki zgromadzone na rachunku depozytowym. Na koniec 2005 r. stanowiły one sumę 1.687,83 zł – str. 20 protokołu kontroli. Zgodnie z zasadami funkcjonowania konta 133, wynikającymi z rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości… oraz przyjętych przez badaną jednostkę zasad rachunkowości, może ono służyć jedynie do ewidencji operacji pieniężnych budżetu – str. 16-18 protokołu kontroli.

              Na opisany rachunek depozytowy, w dniu 29 czerwca 2005 r., została przelana z rachunku podstawowego Związku suma w wysokości 5.088,28 zł. Operacja ta określona została jako „zwrot środków”. Kontrola wykazała, iż środki te stanowiły zabezpieczenie należytego wykonania umowy wniesione 27 maja 2004 r. przez Energotechnikę Sp. z o.o. z Ostrowi Mazowieckiej. Ich wpływ nastąpił na rachunek podstawowy Związku, zaś operację tę ujęto zapisem Wn 133 – Ma 240 i Wn 130 – Ma 240. Z ustaleń kontroli wynika, że następnego dnia, tj. 28 maja 2004 r., wskazaną sumę przeznaczono na wypłatę wynagrodzeń i kosztów podróży służbowej (WB Nr 86), co oznacza, iż dokonano wydatków ze środków nie stanowiących środków własnych Związku (zapisy w tym względzie wyglądały w następujący sposób: Wn 902 – Ma 133 i Wn 231 oraz 400 – Ma 130, analitycznie w odpowiednich podziałkach klasyfikacji wydatków). Celem sprostowania, pod datą 31 grudnia 2004 r., zostały sporządzone PK Nr 404 (w ewidencji Związku jako osoby prawnej) i PK Nr 280 (w ewidencji budżetu Związku). Na jego podstawie w ewidencji Związku jako osoby prawnej, wyksięgowano kwotę 5.088,28 zł ze strony Wn konta 231 i 400 i ujęto ją po stronie Wn konta 240. Na koncie 240 nie pozostało zatem saldo, gdyż wpływ tych środków został wcześniej ujęty po stronie Ma tego konta. W ewidencji budżetu dokonano zaś zapisu Wn 240 – Ma 902, czyli zmniejszającego wydatki poniesione w 2004 r. Zmiany przeprowadzono także w ewidencji analitycznej wydatków poprzez ich pomniejszenie w par. 4010 (wynagrodzenia) na sumę 5.045,48 i w par. 4410 (podróże krajowe) w kwocie 42,80 zł. W wyniku dokonanej korekty, na koniec 2004 r. konto 231 wykazywało nierealne saldo Ma w wysokości 5.045,48 zł, podczas gdy prawidłowo powinno występować saldo Ma na koncie 240 (oznaczające zobowiązanie Związku z tytułu wniesionego zabezpieczenia). Poza tym, wykazane w sprawozdawczości 2004 r. wydatki wykonane wyniosły 707.675 zł (a nie 714.458 zł przy uwzględnieniu kwoty zmniejszeń) przy dochodach 683.232 zł. Deficyt wyniósł zatem 24.443 zł. W przeciwnym wypadku, faktyczny deficyt stanowiłby sumę 31.226 zł i nie znajdowałby oparcia w wykazanych źródłach jego finansowania (przychody minus rozchody) wynoszącego 24.444 zł. Jako wydatek Związku został potraktowany natomiast zwrot środków stanowiących zabezpieczenie należytego wykonania umowy dokonany w dniu 29 czerwca 2005 r. z rachunku podstawowego Związku na rachunek pomocniczy. Dane wynikające z wyciągu bankowego do rachunku podstawowego ujęto bowiem zapisem Wn 231 i 400 – Ma 130 oraz Wn 902 – Ma 133 (odpowiednio w analityce wydatków w paragrafach dotyczących wynagrodzeń i podróży służbowych). W tym momencie też wydatki te pojawiły się w sprawozdawczości budżetowej – str. 18-19 protokołu kontroli.

              Sumy obrotów konta 130 zwiększały tzw. „pożyczki”, tj. środki przelewane na rachunek podstawowy Związku z innych rachunków bankowych posiadanych przez Związek. Ustalono, iż „pożyczane” sumy pochodziły z rachunku środków ZFŚS, a od 2005 r. także z wyodrębnionego rachunku sum depozytowych. Wszystkie „pożyczone” środki zostały zwrócone w danym roku budżetowym. W 2004 r. kwota „pożyczek” wyniosła 5.000 zł (całość pochodziła z rachunku ZFŚŚ), w 2005 r. 9.000 zł (z czego: 7.400 zł przelano z rachunku ZFŚS i 1.600 zł z rachunku sum depozytowych), zaś w I półroczu 2006 r. 1.200 zł (całość pochodziła z rachunku sum depozytowych). „Zapożyczenie”, dokonane według ustnego wyjaśnienia Skarbnika w związku z przejściowym niedoborem środków budżetowych, było nieuprawnione w świetle przepisów poprzedniej ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych, jak i obecnie obowiązującej ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych – wskazujących rodzaje środków publicznych oraz określających zasady ich gromadzenia i rozdysponowania przez jednostki sektora finansów publicznych. Należy też wskazać na obowiązki, wynikające z art. 46 ust. 4 i art. 148 ust. 5 Prawa zamówień publicznych (Dz. U. z 2006 r. Nr 164, poz. 1163), w zakresie przechowywania i zwrotu wadiów oraz zabezpieczenia należytego wykonania umowy wniesionych w pieniądzu. Poza tym, opisane praktyki pozostawały w sprzeczności z przepisami ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz. U. z 1996 r. Nr 70, poz. 335 ze zm.), stanowiącymi, iż środki funduszu są gromadzone na odrębnym rachunku bankowym i mogą być przeznaczane wyłącznie na działalność socjalną – str. 66-67 protokołu kontroli.

W zakresie prowadzenia rachunkowości Związku należy wskazać ponadto na następujące uchybienia:

- niestosowanie zasady czystości obrotów wynikającej z przyjętego opisu zasad funkcjonowania konta 130. Przykładowo, refundacje z Urzędu Pracy z tytułu prac interwencyjnych stanowiące zwroty wydatków, ujmowane były w ewidencji syntetycznej Związku jako osoby prawnej jedynie zapisem Wn 130 – Ma 400, a więc bez technicznego zapisu ujemnego (w ewidencji budżetu wskazana operacja ujmowana była Wn 133 – Ma 902, tj. jako zmniejszenie wydatków). Jednocześnie, w ewidencji analitycznej prowadzonej wg paragrafów klasyfikacji dokonywany był na czerwono zapis polegający na zmniejszeniu wydatków – str. 60 protokołu kontroli;

- niezgodność pomiędzy wypłatami uwidocznionymi w wyciągach bankowych a zapisami w ewidencji księgowej. Z wyciągu bankowego Nr 63 z dnia 5 kwietnia 2006 r. wynikało, że wydatki wyniosły 9.857,10 zł. W ewidencji Związku jako osoby prawnej ujęto natomiast kwotę 9.477,10 zł, a więc różniącą się o 380 zł od sumy objętej wyciągiem bankowym. Do końca września 2006 r. (tj. do dnia, do którego prowadzona była okazana ewidencja księgowa) o wskazaną różnicę nie zgadzało się w związku z tym saldo na rachunku bankowym z saldem konta 130 wynikającym z ewidencji księgowej (w ewidencji budżetu Związku taki błąd nie zaistniał). Zgodnie z przyjętymi przez Związek zasadami rachunkowości, konto 130 służy do ewidencji stanu środków pieniężnych Związku oraz obrotów na rachunku bankowym z tytułu dochodów i wydatków, zaś saldo tego konta winno być zgodne z saldem konta 133, na którym zapisy dokonywane są na podstawie dowodów bankowych – str. 16 protokołu kontroli;

- błędne wykazanie w sprawozdawczości budżetowej, jako dochodu w par. 0920, sum przelanych z rachunku podstawowego na rachunek pomocniczy na spłatę odsetek od pożyczki oraz na prowizje bankowe w łącznej wysokości 1.533,81 zł. W rzeczywistości środki te nie stanowiły dochodów Związku, a ich przekazanie miało charakter zasilenia rachunku pomocniczego, co nie powinno znaleźć odbicia w sprawozdawczości – str. 17 protokołu kontroli;

- nieprowadzenie ewidencji szczegółowej do konta 080 „Inwestycje (środki trwałe w budowie)” zapewniającej wyodrębnienie kosztów inwestycji według poszczególnych efektów inwestycyjnych oraz skalkulowanie ceny nabycia lub kosztów wytworzenia poszczególnych obiektów środków trwałych. Było to niezgodne z zasadami funkcjonowania tego konta, przyjętymi w przepisach rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości… oraz w zakładowym planie kont Związku, wprowadzonym zarządzeniem Nr 2/04 Przewodniczącego Zarządu Związku z dnia 20 lipca 2004 r. (z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2004 r.) – str. 44 protokołu kontroli;

- niewyjaśnienie, stosownie do postanowień art. 27 ustawy o rachunkowości, kwestii zasadności ujęcia w ewidencji księgowej (konto 011), ujawnionego w trakcie inwentaryzacji przeprowadzonej w 2004 r., środka trwałego – budowli w postaci punktów zbiórki odpadów stałych o wartości 118.800 zł (składnik ten nie był także objęty ewidencją prowadzoną do czasu przeprowadzenia przedmiotowego spisu z natury). Z wyjaśnień udzielonych przez Skarbnika Związku wynika, iż stanowiły go wycementowane płaszczyzny, na których umieszczono kontenery KP-7 służące do użytku mieszkańców, przy czym Skarbnik wskazała na brak dokumentacji potwierdzającej, iż wymienione obiekty stanowią środek trwały Związku. Należy dodać, iż środek ów wykazywany był w informacjach o stanie mienia Związku stanowiących załączniki do projektów planu finansowego na 2004, 2005 i 2006 r., natomiast w projekcie planu finansowego na 2007 r. omawiany składnik majątkowy nie został już ujęty – str. 73 protokołu kontroli;

- przyjęcie pod datą 31 grudnia 2005 r. na stan środków trwałych (konto 011 w korespondencji z kontem 081) wartości dokumentacji projektowo-kosztorysowej dotyczącej termomodernizacji budynków komunalnych z terenu gmin członkowskich (na sumę 67.573 zł) oraz projektu technicznego kotłowni w SP w Chodorówce Nowej (na sumę 5.000 zł), tj. składnika nie mieszczącego się w definicji środków trwałych określonej w art. 3 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.). Jak ustalono na podstawie ustnych wyjaśnień Skarbnika Związku, wartość dokumentacji zwiększała koszty inwestycji polegających na termomodernizacji budynków komunalnych i budowie kotłowni w Chodorówce, lecz po ich zakończeniu i rozliczeniu nie została przekazana wraz z pozostałymi kosztami gminom członkowskim. Koszty dokumentacji projektowej inwestycji zalicza się do wartości inwestycji (jako koszty pośrednie), a zatem należało je rozliczyć na poszczególne obiekty inwentarzowe w proporcji do sumy kosztów bezpośrednich poniesionych na poszczególne obiekty – str. 74-75 protokołu kontroli;

- podpisywanie bilansów z wykonania budżetu Związku jedynie przez Wiceprzewodniczącego Zarządu Związku i Skarbnika. Wymienione sprawozdanie finansowe, stosownie do postanowienia § 17 ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczególnych zasad rachunkowości…, powinno zawierać podpis członków zarządu i skarbnika – str. 72 protokołu kontroli;

- nieprzestrzeganie zasady memoriału określonej w art. 6 ust. 1 ustawy o rachunkowości; w wyniku analizy dokumentów księgowych zgromadzonych w zbiorach ze stycznia 2005 i 2006 r. stwierdzono rachunki dotyczące (odpowiednio) 2004 i 2005 r., które nie zostały ujęte w ewidencji księgowej tych lat jako zobowiązania. Łączna suma tego typu zobowiązań dotyczących 2004 r. wyniosła 774 zł (z czego zobowiązania wymagalne stanowiły kwotę 340 zł), zaś odnoszących się do 2005 r. 1.762 zł (wszystkie to zobowiązania niewymagalne). Zgodnie z normą zawartą w art. 6 ust. 1 ustawy o rachunkowości, w księgach rachunkowych jednostki należy ująć wszystkie osiągnięte, przypadające na jej rzecz przychody i obciążające ją koszty związane z tymi przychodami dotyczące danego roku obrotowego, niezależnie od terminu ich zapłaty – str. 30-31 protokołu kontroli.

W Statucie Związku z 1996 r. przyjęto zapis, iż szczegółowe zasady korzystania z usług świadczonych na bazie obiektów i urządzeń Związku ustala Zgromadzenie Związku (§ 26 ust. 2; zapis o kompetencji Zgromadzenia Związku do ustalania szczegółowych zasad korzystania z obiektów i urządzeń Związku znalazł się także w wersjach Statutu Związku przyjętych przez rady gmin członkowskich w 2004 r). W wykonaniu postanowień Statutu z 1996 r., uchwałą Nr IX/23/04 Zgromadzenia Związku z dnia 29 kwietnia 2004 r., ustalony został cennik opłat za przyjmowanie odpadów stałych z terenów gmin Janów, Korycin i Suchowola na wysypisko w Janowie będące własnością Związku Gmin „Kumiałka-Biebrza”, z zastrzeżeniem iż Związek jest zwolniony z ich wnoszenia. Nie stwierdzono jednakże, aby Zgromadzenie Związku odniosło się do ustalenia zasad korzystania z usług świadczonych przez Związek na bazie jego urządzeń (np. pojemników, kontenerów, specjalistycznych samochodów) w zakresie wywozu odpadów od właścicieli nieruchomości. Decyzje w tym względzie, dotyczące wysokości stawek za wywóz odpadów oraz dzierżawę pojemników, podejmowane były wyłącznie przez Zarząd – str. 22-23 protokołu kontroli. W ślad za przywołanym postanowieniem Statutu Związku należy wskazać, że stosownie do art. 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 zezm.), do kompetencji organu stanowiącego należy rozstrzyganie o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Uprawnienia te organ stanowiący (w drodze stosownej uchwały) może powierzyć organowi wykonawczemu.

Dochody za świadczenie usług w zakresie wywozu nieczystości stałych realizowane były na podstawie umów cywilnoprawnych zawartych przez Związek, reprezentowany przez dwóch członków Zarządu, z mieszkańcami gmin członkowskich. Umowy obejmowały udostępnienie pojemników, zlecenie wywozu odpadów oraz – od 2006 r. – zlecenie wywozu worka foliowego odpadów posegregowanych lub folii rolniczej. Należności Związku pozostałe do zapłaty z tytułu wykonanych świadczeń na koniec 2004 r. zamknęły się sumą 17.936 zł; w końcu 2005 r. zaległości usługobiorców stanowiły sumę 29.346 zł, zaś na koniec I półrocza 2006 r. 20.015,34 zł. Należy nadmienić, że w okresie objętym kontrolą omawiane usługi fakturowane były za okresy półroczne, przy czym termin zapłaty w przypadku faktur wystawionych w grudniu danego roku upływał z końcem tego roku.

Z ustaleń kontroli wynika, że na sumę należności pozostałych do zapłaty na koniec 2005 r. składała się kwota 26.241,84 zł z nieopłaconych faktur bieżących oraz kwota 3.104,43 zł z tzw. przez badaną jednostkę „umów rozwiązanych”, tj. zafakturowanych należności dotyczących umów, które zostały rozwiązane przez Związek albo przez właściciela nieruchomości. Na podstawie zestawień sporządzanych przez J. Giaro (pracownika właściwego do prowadzenia ewidencji umów dzierżawy pojemników i kontenerów oraz wystawiania faktur VAT), ustalono, że kwota należności pozostałych do zapłaty z „umów rozwiązanych” do końca marca 2006 r. wzrosła do sumy 3.145,65 zł, zaś wg stanu na 13 października 2006 r. wynosiła 3.249,23 zł.

Poza wysyłaniem wezwań do zapłaty, w celu uzyskania należności z tzw. „umów rozwiązanych”, nie stwierdzono innych działań windykacyjnych, w szczególności w postaci skierowania sprawy na drogę postępowania sądowego. Okres przedawnienia roszczeń o wypłatę wynagrodzenia za świadczenie usług wynikających z opisanych umów, stosownie do art. 750 w zw. z art. 751 pkt 1 Kodeksu cywilnego, wynosi 2 lata. Ze sporządzonego w dniu 13 października 2006 r. na potrzeby Skarbnika Związku zestawienia wynikało, że wraz z upływem lutego i lipca 2006 r. należności z „umów rozwiązanych”, w których od terminu płatności minęły 2 lata wynosiły 1.357,83 zł. Poza tym, dwuletni upływ od terminu płatności, który nastąpił z końcem 2006 r. dotyczył należności na sumę 768,54 zł. W wyjaśnieniach załączonych do protokołu kontroli Skarbnik wskazała m.in., iż Zarząd kierując się wysokimi kosztami postępowania sądowego prowadzącego do ściągnięcia zaległości, podjął decyzję o zrezygnowaniu z tego rodzaju ściągalności zobowiązań. Dodała także, że Zarząd zlecił pracownikowi merytorycznie odpowiedzialnemu wydanie decyzji o zdjęciu zaległości z ksiąg rachunkowych do końca 2006 r. Należy wskazać, iż na mocy § 17 pkt 4 Statutu Związku, Zarząd jest zobowiązany do wykonywania budżetu, a więc m.in. do realizowania dochodów. Należności pieniężne przypadające Związkowi, jak to wynikało z przepisów art. 34a ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych, mogły być umarzane w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym, a ich spłata odraczana lub rozkładana na raty, przy czym wymagane było, aby zasady i tryb udzielania tych ulg oraz wskazanie organu lub osoby do tego uprawnionej, zostały określone przez organ stanowiący, w tym przypadku Zgromadzenie Związku. Według stanu prawnego obowiązującego od dnia 1 stycznia 2006 r. określenie omawianych zasad jest natomiast powinnością Zgromadzenia Związku, co wynika z art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2006 r. o finansach publicznych w zw. z art. 73a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Nie stwierdzono, aby stosowna uchwała została przez Zgromadzenie Związku Gmin „Kumiałka-Biebrza” podjęta – str. 24-25 protokołu kontroli.

W ramach zasad udziału w kosztach wspólnej działalności członkowie badanego Związku Gmin zobowiązali się do przekazywania na jego rzecz środków pieniężnych w wysokości ustalonej przez Zgromadzenie Związku proporcjonalnie do liczby mieszkańców (§ 8 Statutu). Postanowiono, iż środki, o których mowa, stanowią dochód Związku, a termin ich zapłaty upływa 31 marca każdego roku budżetowego. W praktyce przyjęto zasadę uiszczania składek członkowskich w okresach miesięcznych, co stanowiło odstępstwo od postanowień obowiązującego Statutu w tym zakresie. Należy dodać, iż m.in. odnośnie terminów uiszczania składek postanowienia statutów przyjętych w 2004 r. przez rady gmin członkowskich nie były jednorodne. Statuty Janowa i Korycina przewidywały w tym względzie raty miesięczne w wysokości 1/12 części składki rocznej płatne w terminie do 20 każdego miesiąca (§ 6 ust. 3), zaś statut Suchowoli płatność do 31 marca każdego roku budżetowego (§ 7 ust. 3).

Kontrola wykazała, że żadna z gmin członkowskich nie wywiązywała się w sposób należyty z obowiązku uiszczania przypisanych sum. Na koniec 2004 roku łączna kwota należności pozostałych do zapłaty przez gminy wynosiła 69.345,18 zł. Suma należności z tytułu składek członkowskich na koniec 2005 roku wzrosła do kwoty 106.496,02 zł. Na koniec I półrocza 2006 r. zaległości poszczególnych gmin z tytułu składek członkowskich stanowiły zaś kwotę 15.164,99 zł (przy czym należy mieć na uwadze ich miesięczne przypisy).

Statut Związku, poza wskazaniem terminu wpłaty składek, nie określał sankcji w przypadku ich nieopłacenia lub opóźnienia w zapłacie (inne wewnętrzne regulacje także nie odnosiły się do terminowości ich uiszczania). Stosownie do art. 67 ust. 2 pkt 6 ustawy o samorządzie gminnym, gminy uczestniczące w związku są zobowiązane – na zasadach określonych w statucie – partycypować w kosztach wspólnej działalności oraz w zyskach, a także w pokrywaniu strat związku. Ustawodawca pozostawił zatem statutowi uregulowanie tej materii – istotnej dla działalności związku i jego sprawnego funkcjonowania. Racjonalnym rozwiązaniem byłoby zatem rozważenie kwestii określenia zasad windykowania należności z tytułu składek członkowskich w tym akcie.

Przyjętą praktyką w zakresie dochodzenia należności z tytułu składek było wysyłanie przez Skarbnika do gmin członkowskich zalegających z opłatami pisemnych próśb o uregulowanie należności (inne czynności w zakresie ich egzekucji nie były podejmowane). Poza tym, na koniec 2005 r. i wraz z upływem kwartałów 2006 r. naliczone zostały odsetki ustawowe za opóźnienia w zapłacie. Sumy naliczonych (i następnie odpisanych) odsetek wynosiły: na koniec 2005 r. - 3.941,88 zł, na koniec I kwartału 2006 r. – 824,06 zł i na koniec II kwartału 2006 r. – 444 zł. Nie stwierdzono jednakże, aby wysyłane do gmin pisma zawierające prośby o uregulowanie należnych sum obejmowały naliczone odsetki, oraz aby w celu uzyskania naliczonych sum podejmowane były inne działania – str. 21-22 protokołu kontroli.

W zakresie wykonywania budżetu Związku stwierdzono ponadto, iż od grudnia 2005 r. za opóźnienia w zapłacie faktur stwierdzających wykonanie przez Związek usług wywozu odpadów komunalnych, naliczane były w okresach kwartalnych odsetki ustawowe (obowiązek ich opłacania w przypadku zwłoki w zapłacie wynikał z umów zawartych z właścicielami nieruchomości). Naliczone sumy odsetek na koniec 2005 r. wyniosły 634,48 zł (w tym z „umów rozwiązanych” 463,71 zł), na koniec pierwszego kwartału 2006 r. 806,12 zł (w tym z „umów rozwiązanych” 562,24 zł) oraz na koniec drugiego kwartału 2006 r. 43 zł (przypis odsetek dotyczył już tylko należności bieżących powstałych w drugim kwartale 2006 r., od naliczania odsetek z „umów rozwiązanych” odstąpiono).

Przypis naliczonych odsetek w księgach rachunkowych Związku jako osoby prawnej ujmowany był zapisem Wn 221 – Ma 290. Z początkiem następnego miesiąca (tj. stycznia, kwietnia i lipca 2006 r.) dokonano wyksięgowania naliczonych sum (zapis Wn 290 – Ma 221). Z ustaleń kontroli wynika, że w przypadku opóźnienia w zapłacie, wysyłane do kontrahentów Związku wezwania do zapłaty obejmowały odsetki za zwłokę. Z tego tytułu w 2005 r. uzyskano dochody (par. 0920) w wysokości 124,08 zł, zaś w I półroczu 2006 r. w kwocie 19,60 zł. Kwot nie wpłaconych, a naliczonych odsetek jednakże nie egzekwowano.

Analogiczną metodę stosowano także przy odsetkach za opóźnienie w zapłacie składek członkowskich przez gminy. Na koniec 2005 r. i z upływem kwartałów 2006 r. zostały one naliczone i ujęte w ewidencji księgowej zapisem Wn 220 – Ma 290, po czym w terminach określonych wyżej, dokonano ich wyksięgowania. Sumy naliczonych i odpisanych odsetek wynosiły: na koniec 2005 r. - 3.941,88 zł, na koniec I kwartału 2006 r. – 824,06 zł i na koniec II kwartału 2006 r. – 444 zł.

Poza brakiem działań w zakresie uzyskania naliczonych kwot, zakwestionować należy sposób ewidencjonowania odsetek za zwłokę. Prawidłowo, naliczone należności od odbiorców z tytułu wymagalnych odsetek w trakcie roku (z upływem kwartałów) należało ujmować zapisem Wn 221 – Ma 750 oraz Wn 220 – Ma 750/1. Konto 290 „Odpisy aktualizujące należności”, poza odpisami aktualizującymi należności, służy natomiast do ujmowania równowartości odsetek naliczonych, a niezapłaconych do 31 grudnia danego roku (zapis Wn 750 - Ma 290), co wynika z zasad jego funkcjonowania określonych w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości… , a także w postanowieniach ZPK Związku. Operacja taka (zapis Wn 750 – Ma 290) ma na celu urealnienie przychodów finansowych na dzień bilansowy do wysokości odsetek zapłaconych, aby przychody uwzględniane przy ustalaniu wyniku finansowego równały się wartości zapłaconych odsetek za zwłokę. Saldo Ma konta 290 oznacza wówczas wartość odsetek należnych, a jeszcze niezapłaconych przez kontrahentów do dnia bilansowego. Ujęcie niezapłaconych odsetek na koncie 290 nie zwalnia jednakże od działań zmierzających do ich wyegzekwowania – str. 25-26 protokołu kontroli.

          Odnośnie omawianych odsetek należy wskazać także na fakt ich niewykazania jako należności Związku w sprawozdaniach Rb-27S i Rb-N. W sprawozdaniu z wykonania planu dochodów budżetowych sporządzonym za okres 2005 r. w kolumnie „Saldo końcowe – należności pozostałe do zapłaty” w zakresie zaległości z tytułu usług za wywóz odpadów (par. 0830) i z tytułu składek członkowskich wykazano odpowiednio sumy: 29.346 zł i 106.496 zł (sprawozdanie Rb-N o stanie należności za 2005 r. zawierało kwoty w tej samej wysokości). Saldo Wn konta 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” na dzień 31 grudnia 2005 r. wynosiło natomiast 29.980,75 zł, zaś konta 220 „Należności z tytułu wpłat gmin członkowskich” 110.437,90 zł. Pomiędzy danymi sprawozdawczości a ewidencją w tym zakresie istniały zatem rozbieżności w wysokości 634,48 zł i 3.941,88 zł, które odpowiadały sumom naliczonych odsetek ustawowych od niezapłaconych faktur za świadczone usługi wywozu odpadów oraz od nieprzekazanych Związkowi przez gminy składek członkowskich. Podobnie, w półrocznym sprawozdaniu Rb-27S z 2006 r., w kolumnie „Saldo końcowe – należności pozostałe do zapłaty”, nie wykazano należności z tytułu naliczonych odsetek od nieterminowej opłaty faktur za wywóz odpadów - 43 zł, od zaległości z tytułu składek członkowskich - 368,30 zł oraz od zobowiązań wobec dostawców towarów i usług - 32,70 zł; dotyczyło to także półrocznego sprawozdania Rb-N. Z normy zawartej w przepisach § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 sierpnia 2005 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej wynikała zasada, iż kwoty wykazane w sprawozdaniach powinny być zgodne z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej. Także według obowiązującego od 1 lipca 2006 r. rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 115, poz. 781) nakaz taki wynika z § 9 ust. 2.

          Badanie sprawozdawczości Związku wykazało ponadto, że dochody wykonane z tytułu usług w zakresie wywozu odpadów oraz wynajmu CEE w Trzyrzeczkach, w sprawozdaniach Rb-27S wykazywane były w wartości netto (bez podatku VAT). Na rachunek podstawowy wpływały zaś środki w wielkości brutto, którą to operację w księgach Związku jako osoby prawnej ujmowano zapisem Wn 130 i Ma 221 (wielkość brutto ujmowana była także na koncie 221 służącym do rozliczeń z tego tytułu). Analitycznie, wpływy te (klasyfikowane w par. 0830) zmniejszane były o kwoty podatku VAT i na tej podstawie przyjmowano dane do sprawozdawczości. W ewidencji syntetycznej budżetu Związku kwota należnego podatku VAT ewidencjonowana była na stronie Wn konta 901 jako zmniejszenie dochodów i jednocześnie na stronie Ma konta 902 jako zmniejszenie wydatków.

          W zakresie prezentowania danych dotyczących przedmiotowych dochodów w sprawozdaniu Rb-27S, na przykładzie sprawozdania za okres 2005 r. (dla par. 0830) ustalono, że w kolumnie „Należności” ujęto kwotę brutto należności (126.253 zł), w kolumnie „Dochody wykonane” kwotę dochodów netto (87.295 zł), zaś w kolumnie „Saldo końcowe – należności pozostałe do zapłaty” ponownie ujęto sumę należności pozostałych do zapłaty w wielkości brutto (29.346 zł), która była zgodna z danymi ewidencji księgowej. Z zasad sporządzania tego sprawozdania wynika, że w kolumnie „Należności pozostałe do zapłaty” ujmuje się kwotę stanowiącą różnicę pomiędzy kwotami wykazanymi w kolumnie „Należności” oraz kwotami wykazanymi w kolumnie „Dochody wykonane (wpływy minus zwroty)” – § 3 ust. 1 pkt 7 i 8 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 sierpnia 2005 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej. W tym przypadku, zgodnie z działaniem arytmetycznym wynikającym z przywołanego przepisu, należałoby wykazać sumę 38.958 zł, co z kolei nie odpowiadałoby faktycznej kwocie należności pozostałych do zapłaty, wynoszącej 29.346 zł.

          W sprawozdaniu Rb-27S sporządzonym za okres I półrocza 2006 r. w kolumnie „Należności” (dla rozdziału 90002, par. 0830) ujęto natomiast kwotę należności brutto (73.560,69 zł), w kolumnie „Dochody wykonane” kwotę dochodów netto (49.559,81 zł). W kolumnie „Saldo końcowe – należności pozostałe do zapłaty - ogółem” wykazano zaś sumę w wysokości 24.000,87 zł stanowiącą różnicę pomiędzy kwotami wykazanymi w kolumnie „Należności” oraz kwotami wykazanymi w kolumnie „Dochody wykonane (wpływy minus zwroty)”. Poza tym, sumę w wysokości 1.162,67 zł stanowiącą różnicę pomiędzy kwotami wykazanymi w kolumnie „Należności” oraz kwotami wykazanymi w kolumnie „Dochody wykonane (wpływy minus zwroty)” wykazano w kolumnie „Saldo końcowe – należności pozostałe do zapłaty - ogółem” omawianego sprawozdania w rozdziale 90095 par. 0830 (wpływy z najmu Centrum, do ujmowania których służyło także konto 221). Według sprawozdania kwota należności Związku z tytułu usług wywozu odpadów i najmu Centrum wynosiła zatem 25.163,54 zł. Nie miała ona jednakże odzwierciedlenia w ewidencji księgowej, gdyż saldo Wn konta 221 na koniec tego okresu sprawozdawczego zamknęło się kwotą brutto 20.058,34 zł.

          Należy wskazać, iż VAT należny wynikający z wystawionych dla odbiorców faktur za świadczone usługi nie stanowi dochodów Związku, lecz jest odprowadzany na rachunek właściwego urzędu skarbowego. W związku z tym, należności tego rodzaju nie powinny powiększać wykazywanych w sprawozdaniach RB-27S należności z tytułu dochodów budżetowych badanej jednostki str. 69-71 protokołu kontroli.

W zakresie sprawozdawczości budżetowej kontrola wykazała także, że sprawozdania budżetowe z wykonania planu dochodów i wydatków (Rb-27S i Rb-28S) sporządzane były jedynie za okresy kwartalne. Na gruncie przepisów o obowiązkach sprawozdawczych, są one sprawozdaniami miesięcznymi i należy sporządzać je za każdy kolejny miesiąc kalendarzowy (§ 19 ust. 1 w zw. z § 3 pkt 9 i 16 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej) – str. 68 protokołu kontroli.

Według danych sprawozdawczości budżetowej rok 2004 zamknął się zobowiązaniami Związku z tytułu dostaw towarów i usług w wysokości 34.581,59 zł, z których wszystkie były zobowiązaniami wymagalnymi.

Ostateczny plan wydatków Związku dla par. 4210 „Zakup materiałów i wyposażenia” działu 900 rozdziału 90002 wynosił 97.468 zł, wykonanie zamknęło się kwotą 86.449 zł, zaś zobowiązania stanowiły 12.212 zł. Świadczy to o wystąpieniu zobowiązań pieniężnych (płatnych w 2004 r.) przekraczających plan finansowy Związku w tym paragrafie na sumę 1.193 zł. Plan wydatków dla par. 4300 „Zakup usług pozostałych” działu 900 rozdziału 90002 od początku roku wynosił 50.000 zł, wykonanie zamknęło się sumą 48.948 zł, zaś zobowiązania stanowiły kwotę 17.741 zł, a zatem zaciągnięte zobowiązania ponad zatwierdzony plan finansowy w tym paragrafie wyniosły 16.689 zł.

Zgodnie z normą zawartą w przepisie art. 29 ust. 6 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych jednostki sektora finansów publicznych mogły zaciągać zobowiązania do wysokości wynikającej z planu wydatków jednostki, pomniejszonej o wydatki na wynagrodzenia i uposażenia oraz obligatoryjne wpłaty płatnika. Porównanie ogólnych wielkości dotyczących ostatecznego planu wydatków Związku na 2004 r. w kwocie 773.561 zł, w tym wydatków wymienionych w przywołanym przepisie, oraz poziomu wydatków wykonanych (707.675 zł), a także zaciągniętych zobowiązań ogółem 38.884 zł (z czego zobowiązania wymagalne 34.581 zł), wskazuje, że wartość zobowiązań mieściła się w granicach wyznaczonych przywołanym przepisem prawa. Podkreślenia jednakże wymaga, iż zaplanowane kwoty wydatków publicznych w poszczególnych podziałkach klasyfikacji budżetowej stanowią dla jednostki sektora finansów publicznych granicę upoważnienia do ich realizacji, co w okresie omawianym wynikało z przepisów art. 28 ust.1 i art. 92 pkt 3 w zw. z art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych. Uregulowanie przez Związek zobowiązań wymagalnych, tj. dokonanie wydatków w zgodzie z przywołanymi przepisami, nie mogłoby nastąpić w opisywanym przypadku bez wcześniejszej korekty planu finansowego. Kompetencję do jej dokonania posiadał Zarząd, który na mocy uchwały w sprawie planu finansowego Związku został upoważniony do dokonywania zmian w planie polegających na przenoszeniu wydatków między rozdziałami i paragrafami w ramach działu (kwoty omawianych zobowiązań wymagalnych wystąpiły w obrębie działu 900 „Gospodarka komunalna i ochrona środowiska”). Omawiane zasady zaciągania zobowiązań i dokonywania wydatków określają obecnie przepisy art. 35 ust. 1, 36 ust. 1 i art. 138 pkt 3 w zw. z art. 189 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych.

Należy również podnieść, iż pomimo braku zabezpieczenia środków w planie finansowym Związku (głównie w par. 4300) Skarbnik Związku autoryzował wszystkie dokumenty stwierdzające dokonywane zakupy. Podpis głównego księgowego złożony na dokumentach dotyczących danej operacji, na gruncie przepisów art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych, oznaczał m.in., że zobowiązania wynikające z operacji mieszczą się w planie finansowym jednostki, a jednostka posiada środki finansowe na ich pokrycie – str. 27-30 protokołu kontroli.

Poza opisanymi ustaleniami należy też stwierdzić, że występowanie zobowiązań wymagalnych (których termin płatności minął i nie są one przedawnione ani umorzone) świadczy o naruszeniu zasady gospodarki finansowej jednostek sektora finansów publicznych, wyrażonej poprzednio w art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (obecnie art. 35 ust. 3 pkt 3), iż wydatki publiczne powinny być dokonywane w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań.

Skutkiem nieterminowego regulowania zobowiązań była zapłata odsetek. Stwierdzono, iż w 2005 r. wyniosły one łącznie 2.492,77 zł. Z tej kwoty największą pozycję stanowiły odsetki za uchybienia w zakresie regulowania płatności za paliwo - 2.283,69 zł (w tym faktur składających się na zobowiązania wymagalne istniejące na koniec 2004 r.). Suma zapłaconych odsetek w I półroczu 2006 r. wyniosła zaś 404,74 zł, z czego 395,23 zł z tytułu zaległości w opłacie paliwa i 9,51 zł za opóźnienie w zapłacie opłaty za korzystanie ze środowiska na rzecz Urzędu Marszałkowskiego w Białymstoku – str. 31 protokołu kontroli.

Badaniem objęto również kwestię zadłużenia Związku Gmin „Kumiałka-Biebrza”. Stwierdzono, że w dniu 27 lipca 2004 r. Zarząd Związku reprezentowany przez Przewodniczącego J. Omielana i jego zastępcę M. Bałakiera, przy kontrasygnacie Skarbnika A. Baranowskiej, zawarł z WFOŚiGW umowę pożyczki pomostowej Nr 018/04/B-OA/ZO-119-SAPARD/P na kwotę 54.444 zł celem dofinansowania kosztów przedsięwzięcia polegającego na „Modernizacji kotłowni węglowej w budynku mieszkalnym w Janowie”. W ramach postanowień umownych zawarto stwierdzenie, iż spłata pożyczki dokonana zostanie jednorazowo w terminie do 7 dni od daty otrzymania dotacji z programu SAPARD, zaś w przypadku nie otrzymania środków z tego programu, obie strony zobowiązały się ustalić do końca grudnia 2004 r. sposób i terminy spłaty pożyczki. Z założenia miała to być pożyczka o charakterze krótkoterminowym na pokrycie występującego w ciągu roku niedoboru budżetu. Wniosek o płatność do ARiMR złożono bowiem 9 sierpnia 2004 r., zaś z umowy z Agencją wynikało, iż w przypadku jego zaakceptowania, dokonuje ona płatności w terminie do trzech miesięcy od dnia jego złożenia. W praktyce, z przyczyn dotyczących Agencji, do końca roku budżetowego 2004 wniosek ów nie został zrealizowany. Wraz z upływem roku omawiana pożyczka pozostała jako zobowiązanie Związku i uzyskała jednocześnie charakter pożyczki zaciągniętej na finansowanie wydatków nieznajdujących pokrycia w planowanych dochodach. Na gruncie przepisu art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych, zaciągnięte pożyczki na pokrycie występującego w ciągu roku niedoboru budżetu podlegają bowiem spłacie w tym samym roku, w którym zostały zaciągnięte. Zgodnie zaś z normą zawartą w przepisie art. 49 ust. 1 tego aktu prawnego, suma zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz zobowiązań z wyemitowanych papierów wartościowych, o których mowa w art. 48 ust. 1, nie mogła przekroczyć kwoty określonej w budżecie jednostki samorządu terytorialnego. Ostatecznie budżet Związku za 2004 r. zamknął się deficytem na sumę 24.444 zł przy planowanej nadwyżce w wysokości 30.000 zł. Przywołany stan faktyczny i prawny wskazuje, iż należało przeprowadzić zmianę w planie finansowym Związku na 2004 r., polegającą na zmniejszeniu dochodów o sumę pożyczki, czego jednakże nie uczyniono – str. 50-51 protokołu kontroli.

Faktyczny stan zadłużenia Związku na dzień 31 grudnia 2004 r. zamknął się kwotą 489.025 zł, przy wykonanych dochodach w wysokości 803.561 zł. Stanowiło to 71,60% wykonanych dochodów, a zatem został przekroczony 60% limit zadłużenia ustalony w art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych. Na koniec poszczególnych kwartałów 2004 r. wskaźnik zadłużenia, kształtował się na następującym poziomie: I kwartał - 40,67%, II kwartał - 97,48%, III kwartał - 105,57%, co oznaczało przekroczenie limitu określonego w art. 114 ust. 2 tejże ustawy. Poza tym, łączna kwota faktycznie spłaconych w tym roku budżetowym rat pożyczek i kredytów wraz z odsetkami wynosiła 244.595,59 zł i w stosunku do planowanych na 2004 r. dochodów budżetowych stanowiła 30,44%, a więc przekroczono 15% wskaźnik określony w przepisach art. 113 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

Stan zadłużenia Związku na dzień 31 grudnia 2005 r. zamknął się sumą 280.269 zł, przy dochodach wykonanych w wysokości 450.210 zł. Wskaźnik zadłużenia wynosił 62,30%, a zatem minimalnie został przekroczony 60% limit zadłużenia ustalony w art. 114 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Przeprowadzone badanie ogólnego poziomu zadłużenia Związku na koniec kwartałów 2005 r., w odniesieniu do relacji, o których była mowa w art. 114 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, nie wykazało nieprawidłowości. Łączna kwota faktycznie spłaconych w tym roku budżetowym rat pożyczek wraz z odsetkami wyniosła 200.981,86 zł i w stosunku do planowanych na 2005 r. dochodów budżetowych (983.059 zł) stanowiła 20,44%. Przekroczono zatem wskaźnik, o którym stanowił przepis art. 113 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Ustawowy 60% limit zadłużenia ustalony w art. 170 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych nie został przekroczony na koniec I i II kwartału 2006 r. – str. 50-54 protokołu kontroli.

         Uchybienia stwierdzono także w zakresie rozliczania kosztów podróży służbowych członków Zgromadzenia sprawujących funkcje w Zarządzie Związku. W odniesieniu do wyjazdów służbowych tych osób, na mocy art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, powinny mieć zastosowanie zasady określone w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 r. w sprawie ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy (Dz. U. Nr 66, poz. 800 ze zm.). Wynika z nich przede wszystkim, iż w przypadku odbycia podróży samochodem niebędącym własnością Związku, członkowi Zgromadzenia przysługuje zwrot kosztów przejazdu według stawek ustalonych przez Zgromadzenie na podstawie przepisów dotyczących warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (§ 5 ust. 3). Nie stwierdzono, aby Zgromadzenie Związku podjęło stosowną uchwałę w tym zakresie. W praktyce, w rozliczeniach wyjazdów służbowych objętych kontrolą, stawkę za km przebiegu rozliczano w wysokości wynikającej z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania i zasad zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz. U. Nr 27, poz. 271).

Należy wskazać, iż opisana nieprawidłowość w zakresie rozliczanie kosztów podróży służbowych członków Zgromadzenia Związku, pełniących funkcje w Zarządzie, objęta była zaleceniami pokontrolnymi wystosowanymi przez RIO w Białymstoku w dniu 17 lipca 2004 r. Pomimo, iż w odpowiedzi na zalecenia wskazano, że dokonuje się rozliczania kosztów podróży służbowych członków Zgromadzenia Związku, pełniących funkcje w Zarządzie, zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie zasad ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy…, opisane uchybienie nadal występowało w okresie objętym kontrolą.

         Poza tym, na gruncie przywołanych przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 r. w sprawie ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy, dieta stanowiąca ekwiwalent pieniężny na pokrycie zwiększonych kosztów wyżywienia w czasie podróży służbowej wynosi 1% nieprzekraczalnej wysokości diety przysługującej radnemu z tytułu wykonywania mandatu, o której mowa w art. 25 ust. 6 ustawy o samorządzie gminnym. Ustalono, iż w przyjętych rozliczeniach nie stosowano tej zasady. Pobrane diety wynosiły 21 zł przy podróży trwającej powyżej 12 godzin, a więc wg stawki określonej w przepisach dotyczących podróży pracowników. Pełne diety w okresie 2004 i 2005 r. ustalone na zasadach przewidzianych dla radnych, powinny wynosić 24,77 zł w 2004 r. i 25,52 zł w 2005 r. – 41-42 protokołu kontroli.

Z danych sprawozdawczości budżetowej (Rb-27S) wynikało, że Związek w kontrolowanym okresie uzyskał dochody w postaci zwrotu wynagrodzeń wypłaconych IV kwartale 2002 r. na podstawie „umów zlecenia” zawartych z członkami Zarządu Związku. Dokonanie ich zwrotu do budżetu Związku objęte było zleceniami Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku z dnia 16 lipca 2004 r. Wykazano, iż dochody z tego tytułu (ujęte w par. 0970 klasyfikacji budżetowej) w 2004 r. wyniosły 2.520 zł, w 2005 r. 5.020 zł i w 2006 r. 20 zł, co obejmowało całą kwotę wypłaconą wcześniej członkom Zarządu (tj. 7.560 zł). Jak ustalono, kasowo na rachunek Związku wpłynęło łącznie 2.540 zł, z czego środki 2.520 zł w 2004 r. (ich wpłaty w grudniu 2004 r. dokonał J. Omielan) i 20 zł w 2006 r. (wpłata dokonana przez M. Bałakiera). Pozostałe sumy wykazane w sprawozdawczości 2005 r. (5.020 zł) objęte były opisanymi już w niniejszym wystąpieniu pokontrolnym „zarachowaniami”. Miały one postać potrąceń z należnych Związkowi sum ze zobowiązaniami Związku z tytułu przyznanych, uchwałą Zgromadzenia Związku, diet dla członków Zarządu. Pokreślenia wymaga fakt, iż w odpowiedzi z dnia 16 sierpnia 2004 r. na zlecenia pokontrolne RIO w Białymstoku, podpisanej przez Wiceprzewodniczącego Zarządu Związku Mirosława Bałakiera, w zakresie dokonania zwrotu wypłaconych sum wskazano, iż: ustalono zasady zwrotu do budżetu Związku wypłaconych w IV kwartale 2002 r. r. członkom Zarządu Związku „wynagrodzeń z tytułu umów-zleceń”. Członkowie Zarządu będą dokonywać spłat w 12-tu ratach miesięcznych począwszy od miesiąca sierpnia bieżącego roku. W rzeczywistości zastosowano zupełnie inny system rozliczeń od „ustalonych zasad”, zaś wzmiankowana uchwała w sprawie przyznania diet dla członków Zarządu za udział w jego posiedzeniach została podjęta przez Zgromadzenie Związku dopiero 29 listopada 2004 r.

         Uchwałą Nr XII/27/04 Zgromadzenia Związku z dnia 29 listopada 2004 r. przyznano członkom Zarządu Diety w wysokości 250 zł za każdorazowy udział w posiedzeniach Zarządu. Na podstawie protokołu Nr XII/04 z posiedzenia Zgromadzenia Związku odbytego w dniu ich przyznania ustalono, że decyzja w tej sprawie została podjęta jednogłośnie przez 11 członków Zgromadzenia obecnych na posiedzeniu, w tym także przez samych członków Zarządu będących jednocześnie członkami Zgromadzenia. Należy wskazać, iż stosownie do przepisu art. 25a ustawy o samorządzie gminnym, radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. Skoro zaś, zgodnie z art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, do zgromadzenia związku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy, wynikającym ze wskazanego przepisu zakazem objęci są także członkowie Zgromadzenia Związku.

          Wydatki z tytułu diet dla członków Zarządu Związku wystąpiły jedynie w 2005 r. (konkretnie w okresie od lutego do sierpnia) i zamknęły się sumą 7.500 zł (w tej kwocie wykazano wydatki w ewidencji analitycznej do par. 3030 i w sprawozdaniach Rb-28S). Z kwoty 7.500 zł faktyczne przelewy na rzecz członków Zarządu wyniosły 2.500 zł (dokonywano ich na rzecz Przewodniczącego Zarządu Związku J. Omielana). Suma 5.000 zł powstała zaś w wyniku zarachowań należnych diet na poczet zobowiązań wynikających z przypisanych do zwrotu wynagrodzeń z tytułu „umów zlecenia”. Na posiedzeniu Zarządu Związku w dniu 30 czerwca 2005 r. członkowie Zarządu postanowili, iż od następnego posiedzenia rezygnują z pobierania diet – str. 38-39 protokołu kontroli.

          W związku z przedstawionym stanem faktycznym należy wskazać, że niezgodne z prawdą informowanie o wykonaniu wniosków pokontrolnych jest czynem zagrożonym karą grzywny, stosownie do przepisu art. 27 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych.

Spośród wydatków bieżących Związku, szczegółowemu badaniu poddano m.in. wydatki na zakup paliwa do samochodów specjalistycznych przeznaczonych do wywozu odpadów. Stwierdzono, iż zaopatrzenie pojazdów Związku w paliwo odbywało się na podstawie umowy z Gminną Spółdzielnią „Samopomoc Chłopska” z Korycina. Umowa z dostawcą została podpisana przez Przewodniczącego Zarządu Związku M. Bałakiera i Z-cę Przewodniczącego Zarządu Związku M. Lecha w dniu 1 lutego 2000 roku na czas nieokreślony. Wynikało z niej, iż zleceniobiorca zapewni 1000 l. oleju napędowego i 1000 l. etyliny niezbędnej do zaopatrzenia pojazdów zleceniodawcy miesięcznie. Postanowiono ponadto, że rozliczenie za wydane ilości paliwa dokonywane będzie po aktualnych cenach detalicznych zawierających podatek VAT. Nie stwierdzono, aby zawarcie umowy z 2000 r. poprzedzone było prowadzeniem postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Potwierdza to brak jakiejkolwiek dokumentacji, która poświadczałaby wybór wykonawcy w trybie zamówień publicznych. Zakwestionować należy ponadto fakt zawarcia umowy na czas nieokreślony, co objęte było zakazem wyrażonym w art. 73 ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych (obecnie w art. 142 ust. 1 Prawa zamówień publicznych).

Z okazanej notatki służbowej zawierającej podpis Przewodniczącego Zarządu Związku J. Omielana, sporządzonej w dniu 27 lutego 2004 r. wynika, że na podstawie przeprowadzonych rozmów telefonicznych ze stacjami paliw na terenie działania Związku w sprawie cen oleju napędowego do samochodów specjalistycznych, wybrano ofertę Gminnej Spółdzielni „Samopomoc Chłopska” z Korycina, a o jej wyborze zadecydowała nie tylko cena, ale również lokalizacja stacji w miejscowości, gdzie są garażowane samochody specjalistyczne. W związku z tą notatką nie zawarto jednakże nowej umowy na dostawę paliwa. Poza notatką, żadnej dokumentacji w sprawie wyboru oferty GS-u z Korycina, nie okazano. Nie można więc uznać, iż jej sporządzenie czyni zadość wymogom przewidzianym dla postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w świetle obowiązującej wówczas ustawy o zamówieniach publicznych.

Wydatki na paliwo w okresie objętym kontrolą klasyfikowane były w par. 4210. Stwierdzono, iż w poszczególnych latach na rzecz Spółdzielni wydatkowano następujące kwoty brutto: 2004 r. – 42.548 zł, 2005 r. – 42.850,27 zł i w I półroczu 2006 r. – 27.429,28 zł. Sumy te, po odjęciu podatku VAT, wskazują, iż zlecenie dostawy paliwa powinno nastąpić na zasadach określonych w przepisach o zamówieniach publicznych (przekraczały bowiem kwotę 6.000 Euro). Należy dodać, iż ceny za nabywane paliwo stanowiły w istocie aktualne w momencie zakupu ceny detaliczne oferowane przez dostawę dla wszystkich klientów.

Obowiązek dokonywania zakupu dostaw przez jednostkę sektora finansów publicznych na zasadach przewidzianych w przepisach o zamówieniach publicznych, wynikał z art. 28 ust. 4 ustawy dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych. Według obecnie obowiązującej ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, jednostki sektora finansów publicznych zawierają umowy, których przedmiotem są dostawy, na zasadach określonych w przepisach o zamówieniach publicznych (art. 35 ust. 4). Poza tym, stosownie do postanowień art. 12a ustawy o zamówieniach publicznych (obecnie art. 7 ust. 3 Prawa zamówień publicznych), zamówienia publiczne mogą być udzielane wyłącznie dostawcom lub wykonawcom wybranym na zasadach określonych w tej ustawie – str. 39-41 protokołu kontroli.

Skuteczność czynności prawnych mogących spowodować powstanie zobowiązań pieniężnych, z mocy § 29 ust. 2 Statutu Związku, została uzależniona od kontrasygnaty głównego księgowego budżetu. Stwierdzono, iż umowa z dnia 27 grudnia 2005 r. na dostawę 1500 sztuk pojemników 120 l. do zbiórki odpadów komunalnych (o wartości 124.444 zł), wbrew wskazanym regulacjom, nie zostały opatrzone kontrasygnatą Skarbnika Związku – str. 47 protokołu kontroli.

Stwierdzone w wyniku kontroli nieprawidłowości były wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej, kontroli wewnętrznej, zamówień publicznych i rachunkowości związku międzygminnego. Stosownie do postanowienia art. 73a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, do gospodarki finansowej związku międzygminnego stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce finansowej gmin. Zasady ogólne finansów publicznych określa ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Przepisy tej ustawy, w art. 47 ust. 1, nakładają na podmioty zaliczane do sektora finansów publicznych, w tym związki jednostek samorządu terytorialnego(art. 4 ust. 1 pkt 2), obowiązki i odpowiedzialność za gospodarkę finansową, m.in. w zakresie kontroli finansowej dotyczącej procesów związanych z gromadzeniem i rozdysponowaniem środków publicznych oraz gospodarowaniem mieniem.

Według regulacji art. 4 ust. 1 ustawy o rachunkowości jednostki (w tym także związki gmin – art. 2 ust. 1 pkt 4 i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy) obowiązane są stosować określone ustawą zasady rachunkowości, rzetelnie i jasno przedstawiając sytuację majątkową oraz wynik finansowy.

Zgodnie ze Statutem Związku, organem wykonawczym Związku, odpowiedzialnym m.in. za przygotowywanie projektów uchwał Zgromadzenia, wykonanie budżetu, zarządzanie i gospodarowanie majątkiem, jest Zarząd. Kierowanie pracą Zarządu, a także Biura przy pomocy którego Zarząd wykonuje zadania, należy do zadań Przewodniczącego Zarządu Związku.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości, wykonywania dyspozycji środkami pieniężnymi oraz dokonywania kontroli zgodności dokonywanych operacji gospodarczych i finansowych z planem finansowym, stosownie do zakresu czynności, należą do Skarbnika Związku. Prawa i obowiązki głównego księgowego jednostki sektora finansów publicznych określają przepisy art. 45 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Przygotowanie projektu uchwały zawierającego jednolitą wersję Statutu Związku, która winna być następnie przedłożona radom gmin członkowskich w celu podjęcia uchwał w sprawie przyjęcia Statutu. W przypadku niepodjęcia takich uchwał przez organy stanowiące gmin rozważenie zasadności dalszego funkcjonowania Związku z uwagi na fakt wykonywania zadań, które nie zostały przypisane Związkowi na mocy Statutu.

2. Wyeliminowanie, z wykorzystaniem uwag zawartych w niniejszym wystąpieniu, nieprawidłowości w zakresie funkcjonowania wewnętrznej kontroli finansowej, przez:

a) opisanie drogi obiegu i kontroli dokumentacji związanej ze sprzedażą usług przez Związek;

b) zapewnienie przestrzegania ustalonych procedur kontroli w zakresie dotyczącym obowiązku sprawdzenia dowodów pod względem merytorycznym oraz zatwierdzenia do wypłaty, a także zamieszczania stosownej klauzuli;

c) doprowadzenie do zgodności pomiędzy Regulaminem Biura Zarządu Związku a stanem faktycznym w zakresie pełnienia funkcji pracodawcy, z uwzględnieniem przejrzystości i spójności struktury organizacyjnej Biura.

3. Określenie w dokumentacji polityki rachunkowości Związku zasad prowadzenia ewidencji szczegółowej dochodów i wydatków według podziału klasyfikacji budżetowej, w szczególności wskazanie kont syntetycznych, do których winna być ona prowadzona.

4. Podjęcie działań w celu wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, przez:

a) odstąpienie od przyjętego sposobu ewidencjonowania operacji gospodarczych objętych tzw. „zarachowaniami”, celem przestrzegania zasady kasowości budżetu wynikającej m.in. z zasad polityki rachunkowości Związku;

b) zaprzestanie ujmowania na koncie 133 operacji pieniężnych innych niż środki budżetu, w tym celu utworzenie konta 139 „Inne rachunki bankowe” w ewidencji budżetu Związku;

c) przestrzeganie zasady dokonywania wydatków wyłącznie ze środków stanowiących środki budżetu Związku; w tym celu zaniechanie finansowania wydatków budżetowych ze środków gromadzonych na rachunkach pomocniczych (ewidencjonowanych na koncie 139 „Inne rachunki bankowe” i 135 „Rachunki środków funduszy specjalnego przeznaczenia”;

d) dokonywanie zapisów na koncie 130 zgodnie z przyjętymi zasadami;

e) zapewnienie zgodności pomiędzy wypłatami zamieszczonymi w wyciągach bankowych a zapisami w ewidencji księgowej;

f) ujmowanie w ewidencji analitycznej dochodów oraz sprawozdawczości w tym zakresie wyłącznie kwot stanowiących dochody Związku, z wyłączeniem operacji mających charakter zasileń rachunków pomocniczych;

g) prowadzenie ewidencji szczegółowej do konta 080 „Inwestycje (środki trwałe w budowie)” w sposób zapewniający wyodrębnienie kosztów inwestycji według poszczególnych efektów inwestycyjnych oraz skalkulowanie ceny nabycia lub kosztów wytworzenia poszczególnych obiektów środków trwałych;

h) dogłębne wyjaśnienie zasadności ujęcia w ewidencji księgowej ujawnionych w trakcie inwentaryzacji punktów zbiórki odpadów stałych, jako kwestii rzutującej na wartość aktywów Związku;

i) rozliczenie kosztów dokumentacji projektowo-kosztorysowej (uwidocznionych na koncie 011) na poszczególne obiekty inwentarzowe w proporcji do sumy kosztów bezpośrednich poniesionych na poszczególne obiekty;

j) podpisywanie przez członków Zarządu bilansów z wykonania budżetu Związku;

k) przestrzegania zasady memoriału określonej w art. 6 ust. 1 ustawy o rachunkowości.

5. Opracowanie projektu uchwały w sprawie ustalenia przez Zgromadzenie Związku zasad korzystania z usług świadczonych na bazie obiektów i urządzeń Związku w zakresie wywozu odpadów komunalnych, w tym w kwestii cen i opłat za świadczone usługi.

6. W zakresie egzekwowania należności Związku z tytułu usług wywozu odpadów komunalnych:

a) wnikliwe analizowanie należności przysługujących Związkowi, w szczególności zaległości, wraz z podejmowaniem przewidzianych prawem czynności windykacyjnych celem niedopuszczenia do ich przedawnienia;

b) przedłożenie Zgromadzeniu Związku projektu uchwały w sprawie zasad i trybu udzielania ulg w spłacaniu przedmiotowych należności pieniężnych.

7. Uwzględnienie przy opracowywaniu nowej wersji Statutu terminów wnoszenia składek usankcjonowanych w praktyce oraz przedłożenie Zgromadzeniu Związku propozycji określenia zasad windykowania należności z tytułu składek członkowskich w Statucie.

8. Odnośnie naliczonych odsetek za nieterminowe regulowanie płatności:

a) wzmocnienie działań w celu ich pobrania, w szczególności od kontrahentów Związku korzystających z usług wywozu odpadów;

b) ewidencjonowanie sum naliczonych odsetek w sposób wskazany w niniejszym wystąpieniu pokontrolnym;

c) wykazywanie sum, o których mowa w sprawozdawczości budżetowej.

9. W zakresie sprawozdawczości budżetowej:

a) spowodowanie sporządzania miesięcznych sprawozdań Rb-27S i Rb-28S;

b) prezentowanie danych w sprawozdaniach Rb-27S w zakresie dochodów opodatkowanych VAT z uwzględnieniem uwag zawartych w protokole kontroli i niniejszym wystąpieniu pokontrolnym.

10. Celem uniknięcia przekroczeń kwot zobowiązań pieniężnych w poszczególnych paragrafach wydatkowych klasyfikacji:

a) autoryzowanie przez Skarbnika dokumentów księgowych po wnikliwej kontroli zgodności danej operacji z planem finansowym oraz sygnalizowanie konieczności dokonania odpowiednich zmian w planie;

b) przeprowadzanie przez Zarząd Związku zmian w planie finansowym stosowanie do posiadanych kompetencji.

11. Terminowe regulowanie zobowiązań Związku celem uniknięcia zapłaty odsetek za zwłokę.

12. Odnośnie zadłużenia Związku:

a) inicjowanie odpowiednich zmian w planie finansowym Związku tak, aby suma zaciągniętych kredytów i pożyczek nie przekraczała kwot określonych w planie finansowym;

b) przestrzeganie dopuszczalnego limitu zadłużenia w trakcie i na koniec roku budżetowego oraz granicznego poziomu spłat rat kredytów i pożyczek wraz z odsetkami przypadających w danym roku budżetowym.

13. Rozliczanie kosztów podróży służbowych członków Zgromadzenia Związku, pełniących funkcje w Zarządzie, zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie zasad ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy. W tym celu:

a) podjęcie działań na rzecz ustalenia przez Zgromadzenie Związku stawek za jeden kilometr przebiegu;

b) przyjmowanie do rozliczeń diet w wysokości 1% nieprzekraczalnej wysokości diety przysługującej radnemu z tytułu wykonywania mandatu, o której mowa w art. 25 ust. 6 ustawy o samorządzie gminnym.

14. Bezwzględne przestrzeganie zasady, w myśl której informowanie Regionalnej Izby Obrachunkowej o sposobie wykonania zaleceń powinno być zgodne ze stanem rzeczywistym.

15. Spowodowanie zaniechania głosowania przez członków Zgromadzenia Związku nad uchwałami dotyczącymi ich interesu prawnego.

16. Zlecenie dostawy paliwa do samochodów specjalistycznych po przeprowadzeniu postępowania przewidzianego przepisami Prawa zamówień publicznych.

17. Zorganizowanie obiegu dokumentów w sposób umożliwiający każdorazowe kontrasygnowanie przez Skarbnika Związku czynności prawnych, które mogą spowodować powstanie zobowiązań pieniężnych.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

         Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

1. Przewodniczący Zgromadzenia

    Związku Gmin „Kumiałka – Biebrza”

2. Przewodniczący Rady Gminy Janów

3. Przewodniczący Rady Gminy Korycin

4. Przewodniczący Rady Miejskiej w Suchowoli