Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej Gminy Klukowo

przeprowadzona w Urzędzie Gminy Klukowo

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej

w Białymstoku Zespół w Łomży

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 4 stycznia 2007 roku (znak: RIO.IV.6011 - 10/06), o treści jak niżej:

                                                                           Pan

                                                                                              Grzegorz Jerzy Sylwestrzuk

                                                                                              Wójt Gminy Klukowo

         W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej za okres 2005 roku, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy w Klukowie, na podstawie art. 1 ust. 1 w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży, stwierdzono nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

         Zakresem kontroli objęto m.in. regulacje dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz podległych jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną, rozrachunki, wykonanie budżetu, w tym realizacje wybranych dochodów i wydatków oraz udzielanie zamówień publicznych, realizacje zadań zleconych, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczeniem budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

         W zakresie regulacji wewnętrznych składających się na pisemne procedury kontroli finansowej, zawartych m.in. w zarządzeniu wójta wprowadzającym instrukcje w sprawie prowadzenia rachunkowości w urzędzie gminy, w części instrukcji dotyczącej schematu obiegu dokumentów finansowo - księgowych wyszczególniono rodzaj dokumentu, termin dostarczenia oraz komórkę lub pracownika przyjmującego dokument – nie uwzględniono natomiast stanowisk (osób) sprawdzających i zatwierdzających dowody do realizacji – str. 5 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy, badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 roku Nr 8, poz. 60 ze zm.), jest Wójt Gminy. Kontrola w powyższym zakresie prowadzona była, miedzy innymi, pod kątem prawidłowości poboru wskazanych dochodów, co doprowadziło do następujących ustaleń.

         Opis zawarty na stronach 15-18 protokołu kontroli, wskazuje na niedociągnięcia w wewnętrznych unormowaniach w zakresie polityki rachunkowości, a w szczególności opisu rozwiązań służących ochronie danych i ich zbiorów, wykazu zbioru danych tworzących księgi rachunkowe na komputerowych nośnikach danych z określeniem ich struktury, wzajemnych powiązań oraz ich funkcji w procesach przetwarzania danych, ponadto nie określono zasad archiwizacji danych. Uchybienia te stanowiły naruszenie, wskazanych w opisie, przepisów ustawy z dnia 29 września 1994 roku o rachunkowości (tekst jedn. Dz. U. z 2002 roku Nr 76, poz. 694 ze zm.) - str. 15-18 protokołu kontroli.

W toku kontroli zagadnień związanych z powszechnością opodatkowania podatkiem rolnym ustalono, że podatnicy wskazani w opisie na stronie 20 protokołu kontroli nie złożyli deklaracji na podatek rolny. Wymienione podmioty posiadają grunty podlegające opodatkowaniu podatkiem rolnym, za które organ podatkowy dokonał wymiaru podatku rolnego w formie decyzji (nakazu płatniczego), odnotowując to w rejestrze wymiarowym zobowiązań pieniężnych osób fizycznych. Zgodnie z dokonanymi ustaleniami opodatkowane w drodze decyzji podmioty posiadają osobowość prawną, a zatem w myśl art. 6a ust.8 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (tekst jednolity Dz. U. z 2006 roku Nr 136, poz. 969) ciąży na nich, jako osobach prawnych obowiązek składania deklaracji do dnia 15 stycznia roku podatkowego.

Stwierdzone nieprawidłowości dotyczyły również postępowania egzekucyjnego w administracji. Nie wdrożono czynności egzekucyjnych w celu wyegzekwowania zaległości z tytułu podatku od nieruchomości w kwocie 55.745,90 złotych od podatnika wskazanego w opisie na stronie 23 protokołu kontroli. Brak pełnych i systematycznych działań zmierzających do wyegzekwowania zaległości podatkowych stanowi naruszenie obowiązków wynikających z ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz.1541).

Analiza ewidencji księgowej pozwoliła ustalić, iż na koncie 901 (prowadzonym wg podziałek klasyfikacji budżetowej) w rozdziale 75616 „Wpływy z podatku rolnego, podatku leśnego, podatku od spadków i darowizn, podatku od czynności cywilno prawnych oraz podatków i opłat lokalnych od osób fizycznych”, § 045, „Wpływy z opłaty administracyjnej za czynności urzędowe” zaewidencjonowano, niezgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 20 września 2004 r., w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. Nr 209, poz. 2132 ze zm.), 12 wpłat na łączną kwotę 1.060, 00 zł, wniesionych za dokonanie wpisu lub zmian w ewidencji działalności gospodarczej, które prawidłowo należało zaewidencjonować w rozdziale 76618 „Wpływy z innych opłat stanowiących dochody jednostek samorządu terytorialnego na podstawie ustaw”, § 069 „Wpływy z różnych opłat”. Jednocześnie stwierdzono, że dochody uzyskane z omawianego powyżej tytułu wykazywano w sprawozdaniach Rb-27S przez okres całego roku 2005 w niewłaściwych podziałkach klasyfikacji budżetowej. Należy przy tym wskazać, iż we wskazanej materii od dnia 1 lipca 2006 roku obowiązują przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 czerwca 2006 roku publikowane w Dzienniku Ustaw Nr 107, pozycja 726 ze zmianami.

Ponadto ustalenia dotyczyły braku działań prowadzonych w celu wyegzekwowania zaległości z tytułu czynszu dzierżawnego za rok 2005 w kwocie 657,65 złotych – str. 30 prot. kontroli.

Z opisu zawartego na stronie 38 protokołu dotyczącego kontroli gospodarowania środkami Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych wynika, że świadczenia pieniężne z ZFŚS przyznawane były w jednakowej wysokości wszystkim uprawnionym. Wypłata świadczeń w jednakowej wysokości jest sprzeczna z postanowieniami ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz. U. z 1996 r. Nr 70 poz. 355 ze zm.). Stosownie do treści art. 8 ust. 1 ustawy, wysokość wypłacanych świadczeń powinna być uzależniona od sytuacji życiowej, rodzinnej i materialnej osoby uprawnionej do korzystania ze świadczeń. Zasady różnicowania świadczeń winny być uregulowane w ustalonym przez Pana Wójta regulaminie ZFŚS, do czego zobowiązuje art. 8 ust. 2 ustawy o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych.     

         W przedmiocie prawidłowości i terminowości dokonywania zapisów w ewidencji księgowej stwierdzono, że w księgach rachunkowych Urzędu Gminy – jednostki budżetowej ujęto w roku 2006 wypłacony w styczniu tegoż roku ryczałt za używanie prywatnego samochodu do celów służbowych za miesiąc grudzień 2005 r. w łącznej kwocie 526,83 złotych oraz  wypłacone w lutym 2006 r. diety dla członków GKRPA za posiedzenia w roku 2005. Zgodnie z art. 20 ust 1 ustawy z 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76 poz. 694 ze zm.) – do ksiąg rachunkowych okresu sprawozdawczego należy wprowadzić, w postaci zapisu, każde zdarzenie, które nastąpiło w okresie sprawozdawczym. Efektem wskazanego zaniechania było to, że bilans jednostki za rok 2005 nie odzwierciedlał faktycznej wartości zobowiązań - strona 39 i 44 protokołu kontroli.

         Badanie kart drogowych, stanowiących ewidencję źródłową rozchodu paliwa w samochodach strażackich, pozwoliło stwierdzić uchybienia polegające na wykazywaniu przejazdów (w kilku przypadkach) bez wykazania konkretnej miejscowości oraz braku potwierdzenia wyjazdów przez dysponenta. Ponadto zagadnienie sposobu prowadzenia kart drogowych nie było objęte instrukcją obiegu i kontroli dowodów finansowo – księgowych -strona 43 protokołu kontroli.

         Kontrola wydatków dotyczących konserwacji oświetlenia ulicznego wskazuje, że nie w pełni egzekwowano postanowienia umowy zawartej między Wójtem a wykonawcą tj. ZE Białystok SA RE Wysokie Mazowieckie. W umowie postanowiono, że potwierdzenie wykonania usługi dokonywane będzie przez sołtysów poszczególnych miejscowości. W znacznej ilości przypadków wykonanych konserwacji brak było elementu potwierdzenia wymaganego umową - strona 46 protokołu kontroli.

         Kontrola zagadnienia gospodarowania mieniem komunalnym oraz ujmowania składników tego mienia w księgach rachunkowych, której wyniki opisano na stronach 57 - 60 protokołu kontroli, wykazała, że:

- Wójt Gminy, Pan Ryszard Kasperski nie złożył wymaganej uchwałą Rady Gminy Nr IV/21/03 z dnia 28 lutego 2003 r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania i najmu, zbiorczej informacji  za rok 2005 z wykonania tej uchwały,

- informacja o stanie mienia komunalnego załączona do projektu budżetu na rok 2006  była niepełna tj. nie uwzględniała wszystkich składników mienia komunalnego, w tym o znacznej wartości np.: pominięto wodociągi o wartości 2,7 mln zł oraz autobus o wartości ponad 48 tys. złotych,

- ewidencja środków trwałych nie spełniała funkcji ochrony składników majątkowych, ze względu na brak w niej (w znacznej ilości przypadków) wszystkich cech obiektów inwentarzowych, służących bliższej ich identyfikacji (np.: numery fabryczne składników posiadających takie odznaczenia) a także ułatwiające właściwe przeprowadzenie inwentaryzacji w drodze spisu z natury (na arkuszach spisu z natury brak było również cech o których mowa wyżej).

         Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy.

         Organem wykonawczym gminy jest Wójt (w okresie kontrolowanym funkcję tę pełnił Pan Ryszard Kasperski), na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na Wójcie jako kierowniku jednostki zgodnie z art. 44 ustawy o finansach publicznych.

         Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

         Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowania prac z tego zakresu spoczywały, stosownie do zakresu czynności, na Skarbniku Gminy, a także Wójcie, który zgodnie z art. 4 ust. 5 ustawy o rachunkowości odpowiada za przeprowadzenie inwentaryzacji w formie spisu z natury. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 45 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Uwzględnienie w schemacie obiegu i kontroli dowodów finansowo – księgowych stanowisk (osób) sprawdzających i zatwierdzających dowody do realizacji.

2. Dostosowanie dokumentacji i zasad prowadzenia rachunkowości do wymogów wskazanych przepisów ustawy o rachunkowości oraz przepisów aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczegółowych zasad prowadzenia rachunkowości oraz planu kont.

3.         Wyegzekwowanie od wszystkich podatników deklaracji na podatek rolny, w myśl wskazanych przepisów ustawy o podatku rolnym.

4. Podejmowanie kompletnych i terminowych działań egzekucyjnych.

5. Stosowanie prawidłowej klasyfikacji dochodów budżetowych z uwzględnieniem aktualnie obowiązujących przepisów.

6. Wyegzekwowanie zaległości z tytułu czynszu za lokal mieszkalny.

7. Dostosowanie postanowień regulaminu Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych do wymagań obowiązujących przepisów; wypłacanie świadczeń z ZFŚS z uwzględnieniem kryteriów zawartych w ustawie i regulaminie.

8. Zobowiązanie skarbnika do prowadzenia zapisów księgowych z uwzględnieniem zasad wynikających z obowiązujących przepisów ustawy o rachunkowości.

9. Objęcie instrukcją obiegu i kontroli dowodów finansowo – księgowych zagadnienia sposobu prowadzenia kart drogowych; ujmowanie w kartach drogowych miejscowości będących celem wyjazdu oraz potwierdzania jazdy przez dysponenta.

10. Egzekwowanie od wykonawcy konserwacji oświetlenia ulicznego, potwierdzenia wykonania usługi przez sołtysa zgodnie z zawartą w tym przedmiocie umową.

11. Przedkładanie Radzie Gminy informacji z wykonania uchwały w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania i najmu.

12.  Zawieranie w informacji o stanie mienia komunalnego wszystkich jego składników; uzupełnienie ewidencji środków trwałych o elementy wskazane w części opisowej wystąpienia.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Łomży w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

         Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30 – dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

     Z-ca Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości

 Regionalna Izba Obrachunkowa

w Białymstoku Zespół w Łomży