Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej Gminy Suraż

przeprowadzona w Urzędzie Miejskim w Surażu

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 10 maja 2006 roku (znak: RIO.I.6011 - 3/06), o treści jak niżej:

                                                                           Pan Zenon Borowski

                                                                                              Burmistrz Suraża

         W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy za okres 2005 roku, przeprowadzonej w Urzędzie Miejskim w Surażu na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto m.in. regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, wykonanie budżetu, w tym realizację wybranych dochodów oraz wydatków, udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i realizowanych w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, inwentaryzację, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

Badanie dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości przeprowadzono pod kątem zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r. sprawie szczególnych zasad rachunkowości i planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 153, poz. 1752 ze zm.) i art. 10 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz.694 ze zm.), a także spójności ze stosowanymi w praktyce rozwiązaniami. Stwierdzono, iż część prowadzonych w ewidencji kont syntetycznych nie wynika z zakładowego planu kont – str. 10-11 protokołu kontroli. Konta te wprowadzone były w związku z podziałem kont syntetycznych wynikających z rozporządzenia na dodatkowe konta syntetyczne, służące ewidencji konkretnych operacji w ramach treści ekonomicznej tych kont. Stosownie do przepisów § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, standardowa liczba kont, wynikająca z odpowiednich planów kont zawartych w załącznikach do rozporządzenia, może być uzupełniona w planie kont jednostki o konta zgodne co do treści ekonomicznej z odpowiednimi kontami planu kont.

Kontrola w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych wykazała nieprawidłowości naruszające zarówno przepisy ustawy o rachunkowości i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości…, jak i przyjętych regulacji wewnętrznych, poprzez:

a) niewskazywanie na niektórych dowodach księgowych sposobu ich ujęcia w księgach rachunkowych, tj. wbrew postanowieniom art. 21 ust. 1 pkt 6 ustawy o rachunkowości – str. 11 protokołu kontroli;

b) przyjęcie zasady dokonywania zapisów w księgach rachunkowych na podstawie dowodów PK, które sporządzane są także dla zdarzeń gospodarczych udokumentowanych np. wyciągami bankowymi – str. 12 protokołu kontroli. W świetle art. 20 ust. 2 ustawy o rachunkowości dowód PK jest dowodem wewnętrznym, sporządzanym jako udokumentowanie operacji wewnątrz jednostki. Z tego względu, sporządzanie go jako podstawy zapisu w zakresie dotyczącym operacji gospodarczych udokumentowanych już dowodami zewnętrznymi należy uznać za nieprawidłowe. W sytuacji, gdy sporządzane PK ma stanowić dowód zbiorczy, czyli służący dokonaniu łącznego zapisu zbioru dowodów źródłowych, powinno ono spełniać wymagania stawiane przez art. 20 ust. 3 pkt 1 ustawy, wymieniając w swej treści pojedynczo wszystkie dowody źródłowe stanowiące podstawę łącznego zapisu;

c) opatrywanie zapisów księgowych w dzienniku głównej tylko jedną datą, bez wskazywania jej znaczenia; stosownie do przepisów art. 23 ust. 2 ustawy o rachunkowości, zapis księgowy powinien zawierać m.in. datę dokonania operacji, datę dowodu księgowego, jeżeli jest ona inna niż data dokonania operacji oraz datę zapisu księgowego – str. 11 protokołu kontroli;

d) niebieżące uzgadnianie stanu gotówki w kasie, wynikającego z raportu kasowego, z saldem ujętym w ewidencji księgowej na koncie 101 „Kasa”, co powodowało w kontrolowanym okresie przejściową niezgodność między stanem gotówki w kasie i saldem konta 101, czyli stan naruszający zasady funkcjonowania tego konta określone w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r. – str. 14-15 protokołu kontroli.

         W związku z prowadzeniem w Urzędzie obsługi finansowo-księgowej niektórych gminnych jednostek organizacyjnych nieprawidłowości przedstawione powyżej w pkt a) – c) stwierdzono także w obrębie ewidencji księgowej tych jednostek.

W trakcie sprawdzania zagadnień dotyczących gospodarki majątkiem rzeczowym stwierdzono ponadto nieprawidłowości w prowadzeniu ewidencji szczegółowej środków trwałych. Nie określała ona m.in. klasyfikacji rodzajowej oraz numerów inwentarzowych środków trwałych, roku budowy lub produkcji, daty przyjęcia do używania. Ponadto uchybieniem jest brak wskazywania dowodu księgowego będącego podstawą zapisu w ewidencji szczegółowej – str. 65 protokołu kontroli. Należy wskazać, że ewidencja analityczna środków trwałych powinna zapewniać m.in. należyte doliczenie umorzenia i amortyzacji, co wynika z zasad funkcjonowania konta 011 „Środki trwałe”, zawartych w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r. Oznaczenie środków trwałych numerami inwentarzowymi ma natomiast zasadnicze znaczenie dla ochrony posiadanych zasobów rzeczowych, w tym jednoznacznego powiązania wyników inwentaryzacji z zapisami w księgach rachunkowych, tj. realizacji obowiązków wynikających z art. 27 ustawy o rachunkowości.

Ewidencja szczegółowa gruntów, jako środków trwałych, nie była prowadzona. Jak wynika z ustaleń zawartych na str. 66 protokołu kontroli, grunty ewidencjonowane są wyłącznie zbiorczo, bez wyszczególnienia cech charakterystycznych (numery, położenie, wartość) poszczególnych środków trwałych.

Wskazania wymaga także, iż przepisy art. 20 pkt 9 w zw. z art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. i drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) nakładają na Pana Burmistrza obowiązek prowadzenia ewidencji dróg gminnych. Ewidencja takiej w trakcie kontroli nie stwierdzono – str. 65-66 protokołu kontroli. Zasady jej prowadzenia określają przepisu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. Nr 67, poz. 582).

Uchybienia formalne stwierdzono w obrębie prowadzenia i rozliczenia inwentaryzacji środków trwałych i pozostałych środków trwałych – str. 66-70 protokołu kontroli. Związane one były przede wszystkim z nieprzestrzeganiem przepisów wewnętrznych jednostki, określających zasady przeprowadzania inwentaryzacji. Nieprawidłowości dotyczyły zarówno sposobu wypełniania arkuszy spisowych, w których nie ujęto między innymi numerów inwentarzowych, numerów fabrycznych lub innych danych identyfikujących spisywane obiekty, jak również sposobu rozliczenia inwentaryzacji tych składników majątkowych, nie określającego powiązania z odpowiednimi pozycjami ewidencji analitycznej. Postanowienia dotyczące wypełniania arkuszy spisowych zawarte zostały w instrukcji inwentaryzacyjnej, wprowadzonej do stosowania Zarządzeniem Nr 3/98 Burmistrza Suraża z dnia 23 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia zasad przeprowadzania i rozliczania inwentaryzacji.

Należy również wskazać, że środki trwałe, takie jak kanalizacja sanitarna, sieć wodociągowa, kanalizacja deszczowa, drenaże i inne, do których dostęp jest znacznie utrudniony, oraz grunty – czyli środki trwałe polegające inwentaryzacji w drodze porównania danych ksiąg rachunkowych z odpowiednimi dokumentami i weryfikacji realnej wartości tych składników stosownie do art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o rachunkowości, nie powinny być obejmowane arkuszami spisu z natury. Sposób udokumentowania czynności wykonywanych przy inwentaryzacji drogą porównania danych z odpowiednimi dokumentami uregulowany został w § 7 pkt 5 wewnętrznej instrukcji inwentaryzacyjnej.

Badając gospodarowanie nieruchomościami stwierdzono, że gmina Suraż nie posiada ustalonych przez organ stanowiący zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych i wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Z protokołu sesji Rady Miejskiej w Surażu z dnia 4 lutego 2003 r. wynika, że „Sekretarz Gminy poinformowała radnych, iż zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym zachodzi konieczność podjęcia uchwały określającej zasady nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych i wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata. Radni Rady Miejskiej odstąpili od podejmowania takiej uchwały i zdecydowali, iż będą podejmować każdorazowo uchwałę o zbyciu, nabyciu nieruchomości”.

Należy wskazać, iż uchwała organu stanowiącego, określająca w sposób uniwersalny zasady gospodarowania nieruchomościami, winna służyć wykonywaniu uprawnienia Burmistrza do gospodarowania mieniem komunalnym, wynikającego z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Tezę tę potwierdza obecne brzmienie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym (ukształtowane zmianą wynikająca z ustawy z dnia 6 listopada 1992 r. o zmianie ustawy o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 100, poz. 499)), zawierające zwrot, iż „do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy”. Ustalenie znaczenia tej normy przy zastosowaniu reguł wykładni funkcjonalnej prowadzi do wniosku, iż ustawodawca zmieniając treść art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) miał na celu zobowiązanie Rady Gminy do określenia ogólnych zasad gospodarowania nieruchomościami gruntowymi w formie uchwały zawierającej normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Natomiast przed zmianą w 1992 roku przepis ten przewidywał każdorazowe podejmowanie stosownej uchwały w sprawach dotyczących gospodarowania nieruchomościami gruntowymi gminy. Istnienie ogólnych i stałych zasad gospodarowania nieruchomościami należy uznać za służące prawidłowej i ukierunkowanej realizacji ustawowych zadań organu wykonawczego, a także ułatwienia jego pracy. Natomiast każdorazowe podejmowanie uchwał przez Radę przenosi na nią w praktyce część uprawnień Burmistrza z zakresu gospodarowania nieruchomościami gruntowymi - str. 63-64 protokołu kontroli.

Ustalono, że kontrolowana jednostka nie pobierała opłaty adiacenckiej, regulowanej przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Stwierdzono, że dotychczas Rada Miejska nie podjęła uchwały w sprawie ustalenia stawek procentowych służące ustalaniu opłat adiacenckich. Z protokołu sesji Rady Miejskiej w Surażu z 30 marca 2004 r. wynika, że Sekretarz Gminy poinformowała radnych o konieczności uchwalenia przez Radę Miejską stawek opłaty adiacenckiej, natomiast „radni po wysłuchaniu powyższej informacji uznali, iż nie będą podejmować uchwały w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej” – s. 28 protokołu kontroli.

Należy podkreślić, że opłaty adiacenckie stanowią prawem określone, a zatem niezależne od woli organów gminy, źródła dochodów gminy, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 203, poz. 1966 ze zm.). Nieokreślenie przez organ stanowiący stawek procentowych opłat adiacenckich uniemożliwia podejmowanie postępowań w sprawach indywidualnych, zmierzających do wydania decyzji ustalających wysokość opłat, a tym samym prowadzi do nieuprawnionego zaniechania ustalania i poboru dochodów budżetowych gminy. Dodać też należy, iż ustawodawca określając górne (dopuszczalne) granice stawek procentowych opłat umożliwił organowi stanowiącemu gminy swobodę w miarkowaniu jej wysokości.

Badając postępowania przetargowe na sprzedaż nieruchomości zabudowanej położonej w Surażu, oznaczonej nr geodezyjnym 87/6 oraz nieruchomości zabudowanej położonej we wsi Końcowizna, oznaczonej nr geodezyjnym 76/1, stwierdzono, że w ogłoszeniach o przetargu ustnym nieograniczonym nie znalazły się informacje o obciążeniach nieruchomości. Taką informację zawierano natomiast w protokołach z przeprowadzonych przetargów. Stosownie do § 13 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad i trybu przeprowadzenia przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz. U. Nr 207, poz. 2108) wymagane jest zamieszczenie w ogłoszeniu o przetargu ustnym nieograniczonym informacji o obciążeniach nieruchomości.

Analiza umów, na podstawie których pobierane są dochody z nieruchomości gminnych wykazała, że roczną opłatę za grunt oddany w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Usług Rolniczych w Surażu ustalono w 1997 r., natomiast za grunty oddane w użytkowanie Okręgowej Spółdzielni Mleczarskiej w 1986 r. (z uwzględnieniem denominacji). Z ustaleń kontroli nie wynika, aby dokonywano aktualizacji cen za korzystanie z gruntów gminnych – str. 26-27 protokołu kontroli. Stosownie do przepisów art. 77 i 87 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wartość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego oraz opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu może być aktualizowana, jeżeli wartość nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste lub trwały zarząd ulegnie zmianie. Zmiana wysokości opłaty za użytkowanie nieruchomości przez OSM powinna nastąpić w trybie przewidzianym dla aktualizacji opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu, ponieważ zgodnie z przepisami art. 210 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami do użytkowania ustanowionego przed wejściem w życie ustawy na gruntach Skarbu Państwa lub gminy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące trwałego zarządu. Z uwagi na obserwowany ciągły wzrost wartości nieruchomości oraz odległy czas ustalenia obowiązujących opłat rocznych z tytułu użytkowania i użytkowania wieczystego, podjęcie działań w tym kierunku wydaje się uzasadnione. Dodatkowo należy wskazać, iż zgodnie z art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami, organy działające za jednostkę samorządu terytorialnego obowiązane są do prowadzenia gospodarki nieruchomościami zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki.

W toku kontroli dochodów budżetu gminy ustalono także, że gmina nie pobierała w 2005 r. udziału stanowiącego 5% dochodów uzyskiwanych na rzecz budżetu państwa w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej i innych zadań zleconych ustawami, należnego gminie na podstawie przepisów art. 4 ust. 1 pkt 7 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Z ustaleń kontroli zawartych na str. 74 protokołu kontroli wynika, że gmina pobrała w 2005 r. dochody z opłat za wydane dowody osobiste w kwocie 4.950 zł, a zatem należało pobrać dochody gminy na kwotę 247,50 zł.

Ustalono, że sporządzane przez Pana Burmistrza informacje o stanie mienia komunalnego, przedkładane organowi stanowiącemu w formie załącznika do projektu uchwały budżetowej na rok 2005 i 2006 nie zawierały wszystkich danych wymaganych przepisami art. 120 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 1998 r., Nr 15, poz. 148 ze zm.). Od 1 stycznia 2006 r. zasady sporządzania informacji i stanie mienia komunalnego analogicznie formułuje art. 180 ustawy o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 r. (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.).

         Oceniając poddane kontroli informacje pod kątem zgodności z przywołanymi przepisami należy wskazać, iż nie zawierały one m.in. danych o zmianach w stanie mienia komunalnego w okresie od złożenia poprzedniej informacji oraz o dochodach uzyskanych z tytułu wykonywania prawa własności i innych praw majątkowych – str. 64-65 protokołu kontroli.

Stwierdzono, że uchwałą budżetową na 2005 rok Rada Miejska przyznała Zakładowi Wodociągowo-Kanalizacyjnemu w Surażu (zakładowi budżetowemu) dotację z budżetu w kwocie 14.000 zł, z przeznaczeniem na konserwację urządzeń i dopłatę do wody i ścieków. Następnie, uchwałą z 21 września 2005 r. Rada Miejska zwiększyła kwotę dotacji z 14.000 zł do 20.000 zł. Kontrola wykazała, że dotacja ta nie została skalkulowana według stawek jednostkowych, a o łącznej kwocie dotacji zadecydowała Rada Miejska w Surażu, kierując się m.in. różnicą między wysokością kosztów prowadzonej przez zakład działalności oraz przychodami generowanymi w związku z prowadzeniem tej działalności – z kalkulacji kosztów i przychodów zakładu, określonej we wniosku o zatwierdzenie taryf, wynika nadwyżka kosztów w kwocie 23.394 zł - str. 78-80 protokołu kontroli.

Zgodnie z przepisem art. 24 ust. 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 ze zm.) organ stanowiący gminy może podjąć uchwałę o dopłacie dla jednej, wybranych lub wszystkich taryfowych grup odbiorców usług. Dopłata przekazywana jest przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu. Przekazanie dopłaty zakładowi budżetowemu prowadzącemu działalność wodociągowo-kanalizacyjną może nastąpić tylko w formie dotacji przedmiotowej, skalkulowanej według stawek jednostkowych, co wynikało z art. 19 z zw. z art. 117 ust. 1 i 3 ustawy o finansach publicznych z 1998 r. Od 1 stycznia 2006 r. kwestie te regulują analogicznie przepisy art. 24 i art. 174 ust. 1 i 4 ustawy o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 r.

Z przywołanych przepisów wynika, iż dotacja dla zakładu budżetowego musi mieć oparcie w uchwale Rady Miejskiej, ustalającej wysokość dopłaty do ceny 1m³ wody lub ścieków oraz zakres świadczonych usług objętych dotowaniem.

Podkreślenia wymaga, iż Pan Burmistrz w odpowiedzi na wystąpienie pokontrolne wskazał, że dotacja dla zakładu budżetowego będzie kalkulowana w oparciu o stawki jednostkowe ustalone przez organ stanowiący. Świadczy to, iż nie podjęto należytych działań w celu zapewnienia realizacji zaleceń pokontrolnych, polegających na przedłożeniu Radzie projektu odpowiedniej uchwały w sprawie kalkulacji stawek dotacji przedmiotowej. Należy wskazać, że niezgodne z prawdą informowanie o wykonaniu wniosków pokontrolnych jest czynem zagrożonym karą grzywny, stosownie do przepisu art. 27 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych.

Kontrola wykazała, że nie sporządzano planu finansowego Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej według podziałek klasyfikacji budżetowej – str. 81 protokołu kontroli. Jedyną podstawą prowadzenia gospodarki finansowej Funduszu w okresie objętym kontrolą było zestawienie przychodów i wydatków załączone do uchwały budżetowej. Stosownie do obowiązującego w okresie objętym kontrolą art. 22 ust. 4 ustawy z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.), podstawę prowadzenia gospodarki finansowej funduszu celowego stanowi plan finansowy. Od 1 stycznia 2006 r. zasadę tę określa art. 29 ust. 5 ustawy o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 r. Przepisy rozporządzenia z dnia 19 sierpnia 2005 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 170, poz. 1426), ustalające zasady sporządzania sprawozdania Rb-33 z wykonania tego planu, wskazują zaś, że kwoty po stronie planu i wykonania powinny być wykazywane w szczegółowości do paragrafów klasyfikacji budżetowej. Prawidłowe wypełnienie obowiązków sprawozdawczych wymaga zatem, aby plan finansowy GFOŚiGW sporządzony był w pełnej szczegółowości klasyfikacji budżetowej.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy, badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13§ 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz.926 ze zm.), jest Burmistrz. Kontrola w powyższym zakresie prowadzona była, między innymi, pod kątem prawidłowości poboru wskazanych dochodów, co doprowadziło do następujących ustaleń.

Badana jednostka nie rejestrowała dla podatników wskazanych na stronie 31 protokołu kontroli danych, co do powierzchni, rodzajów i klas gruntów. Uniemożliwia to weryfikację informacji zawartych w deklaracjach podatkowych w ramach czynności sprawdzających, które powinny być dokonywane przez organ podatkowy stosownie do przepisów art. 272 ustawy Ordynacja podatkowa. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 roku o podatku rolnym (tekst jedn. Dz. U. z 1993 roku Nr 94, poz. 431 ze zm.) podstawę opodatkowania podatkiem rolnym stanowi liczba hektarów przeliczeniowych, ustalonych na podstawie powierzchni, rodzajów i klas użytków rolnych wynikających z ewidencji geodezyjnej.

Ponadto w grupie podatników - osób fizycznych stwierdzono przypadki błędnego ustalenia podstawy opodatkowania (hektarów przeliczeniowych). - str. 33 protokołu kontroli.

Przeprowadzona kontrola wykazała także przypadki rozłączenia gruntów rolnych będących we współwłasności dwóch lub więcej podatników i łączenia ich w celach podatkowych do gospodarstw rolnych poszczególnych współwłaścicieli. Sytuacja taka stanowi naruszenie art. 3 ust. 5 ustawy o podatku rolnym, który to wskazuje, że jeżeli grunty gospodarstwa rolnego, o których mowa w art. 1 ustawy, stanowią współwłasność lub znajdują się w posiadaniu dwóch lub więcej podmiotów, stanowią odrębny przedmiot opodatkowania podatkiem rolnym, a obowiązek podatkowy ciąży solidarnie na wszystkich współwłaścicielach (posiadaczach) - strona 33 protokołu kontroli. Opis nieprawidłowości na tej stronie wskazuje także na niewykonanie przez wskazanych podatników obowiązku nałożonego na nich treścią art. 6a ust. 5 ustawy o podatku rolnym w zakresie składania informacji podatkowych.

Podczas kontroli prawidłowości przyznawania zwolnień z tytułu nabycia gruntów na powiększenie lub utworzenie nowego gospodarstwa rolnego stwierdzono nieprawidłowości w ustalaniu okresu zwolnienia nabytych gruntów naruszające wskazania art. 12 ust. 3 ustawy o podatku rolnym. Okres zwolnienia, o którym mowa w ust. 1 pkt 4 ustawy o podatku rolnym wynosi 5 lat, licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym zawarto umowę sprzedaży gruntów lub prawa wieczystego użytkowania, ustanowiono prawo wieczystego użytkowania gruntów lub objęto grunty w trwałe zagospodarowanie w drodze umowy – strona 39 protokołu kontroli.

Sytuacja opisana na stronie 32 protokołu kontroli a dotycząca deklaracji złożonych przez osoby prawne na podatek leśny, wskazuje, że nie prowadzono czynności sprawdzających, które winny być dokonywane przez organ podatkowy stosownie do przepisów art. 272 ustawy Ordynacja podatkowa.

W toku kontroli zagadnień dotyczących prawidłowości wymiaru podatku leśnego od osób fizycznych, stwierdzono przypadki, opisane na stronie 34 protokołu kontroli, zaliczenia do gruntów leśnych, gruntów oznaczonych symbolem geodezyjnym „Lz”. W okresie objętym kontrolą grunty tak sklasyfikowane nie podlegały opodatkowaniu tą należnością. Wskazany opis dotyczy także pozycji wymiarowych, na których stwierdzono nieprawidłowe opodatkowanie gruntów leśnych będących we współwłasności.

Stwierdzono także brak kompletnych i terminowych działań windykacyjnych w stosunku do podatników zalegających z zapłatą należności podatkowych. Świadczy to o naruszeniu przez organ podatkowy obowiązków wynikających z przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 96, poz. 161 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 roku w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541) – strona 37 protokołu kontroli. Wskazane zaniechania miały wpływ na wzrost zaległości podatkowych.

W trakcie kontroli zagadnień z zakresu rachunkowości podatkowej stwierdzono przypadki naruszenia wskazań § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 25 maja 1999 roku w sprawie zasad rachunkowości i planu kont dla prowadzenia ewidencji podatków i opłat dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego, poprzez dokonywanie przypisów należności podatkowych bez dokumentów księgowych stanowiących podstawę przypisu w myśl wskazanej regulacji prawnej – str. 41- 42 protokołu kontroli.

Stwierdzone uchybienia dotyczyły również zaniechań w ustalaniu należnych jednostce odsetek od wpłacanych po terminie należności podatkowych, w tym także stosowania odpowiednich procedur w zakresie przerachowywania kwoty wpłaty na odsetki, co stanowiło naruszenie odpowiednio przepisów art. 54 i 55 Ordynacji podatkowej – str. 44 protokołu kontroli.

Kontroli poddano prawidłowość i rzetelność sporządzania sprawozdań z wykonania podstawowych dochodów podatkowych (Rb-PDP) za rok 2005. Opis na stronie 43 protokołu kontroli wskazuje na nieprawidłowości w tym zakresie, z uwzględnieniem ich skutków finansowych oraz okresów sprawozdawczych, których dotyczą. Zasady sporządzania sprawozdania RB-PDP zawarte są w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 13 marca 2001 roku w sprawie sprawozdawczości budżetowej (DZ. U. Nr 24, poz. 279). Przepisy § 4 ust. 1 pkt 2 lit. a) przywołanego rozporządzenia nakładają obowiązek sporządzenia omawianego sprawozdania na przewodniczącego jednostki samorządu terytorialnego.

Stwierdzone w wyniku kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania lub błędnej interpretacji obowiązujących przepisów prawa dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości jednostki sektora finansów publicznych, w tym z zakresu podatków i opłat lokalnych.

Organem wykonawczym gminy jest Burmistrz, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowania projektów uchwał rady gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Burmistrz wykonuje zadania przy pomocy urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy).          Odpowiedzialność za gospodarkę finansową urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na Burmistrzu, zgodnie z art. 44 obowiązującej od 1 stycznia 2006 r. ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych.

Burmistrz jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

         Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowania prac z tego zakresu spoczywały, stosownie do zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają od 1 stycznia 2006 r. przepisy art. 45 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych.

         Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Dokonanie uzupełnień w dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości w celu wyeliminowania niezgodności między wykazem kont syntetycznych w zakładowym planie kont, a kontami faktycznie funkcjonującymi w ewidencji.

2. Zobowiązanie Skarbnika Miasta do wyeliminowania nieprawidłowości w prowadzeniu ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) wskazywanie na wszystkich dowodach księgowych sposobu ich ujęcia w ewidencji księgowej;

b) zaniechanie sporządzania dowodów PK jako dodatkowych dowodów służących księgowaniu operacji gospodarczych udokumentowanych uprzednio dowodem zewnętrznym;

c) sporządzanie zbiorczych dowodów księgowych zgodnie z wymaganiami art. 20 ust. 3 pkt 1 ustawy o rachunkowości;

d) zawieranie w treści zapisów księgowych wszystkich wymaganych dat oraz określenie ich charakteru, stosownie do przepisów art. 23 ustawy o rachunkowości;

e) bieżące uzgadnianie salda gotówki w kasie wynikającego z raportów kasowych z saldem wykazywanym na koncie 101;

f) uszczegółowienie informacji zawartych w ewidencji analitycznej środków trwałych celem doprowadzenia tej ewidencji do zgodności z wymaganiami wynikającymi z zasad funkcjonowania konta 011;

3. Prowadzenie ewidencji gminnych dróg publicznych, stosownie do obowiązku nałożonego na Pana Burmistrza przepisami ustawy o drogach publicznych.

4. Przestrzeganie ustalonych w przepisach wewnętrznych zasad przeprowadzania i rozliczania inwentaryzacji.

5. Inwentaryzowanie środków trwałych, do których dostęp jest znacznie utrudniony, oraz gruntów w drodze porównania danych ksiąg rachunkowych z odpowiednimi dokumentami i weryfikacji realnej wartości tych składników, stosownie do art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o rachunkowości.

6. Przedłożenie organowi stanowiącemu projektów uchwał w sprawie:

a) zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata,

b) wysokości stawek opłaty adiacenckiej,

wraz z przedstawieniem argumentacji zawartej w niniejszym wystąpieniu, świadczącej o konieczności podjęcia wskazanych uchwał.

7. Zamieszczanie w ogłoszeniach o przetargu ustnym nieograniczonym informacji o obciążeniach nieruchomości.

8. Rozważenie zasadności podjęcia działań w celu aktualizacji opłat pobieranych od gruntów gminy pozostających w użytkowaniu i użytkowaniu wieczystym.

9. Pobieranie dochodów gminy w wysokości 5% zrealizowanych dochodów budżetu państwa. Rozliczenie z Wojewodą kwoty 247,50 zł należnej gminie z tytułu udziału w dochodach zrealizowanych w 2005 roku.

10. Zawieranie w informacji o stanie mienia komunalnego wszystkich danych wymaganych przepisami art. 180 ustawy finansach publicznych.

11. Kalkulowanie dotacji dla zakładu budżetowego w oparciu o stawki jednostkowe, ustalone przez organ stanowiący, i zakres ilościowy usług objętych dotowaniem.

12. Sporządzanie planu finansowego GFOŚiGW w szczegółowości zapewniającej właściwe zrealizowanie obowiązków sprawozdawczych.

13. Zapewnienie właściwej realizacji wniosków pokontrolnych, stosownie do przedkładanych Izbie informacji o sposobie ich wykonania.

14. Wyeliminowanie nieprawidłowości, opisanych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia pokontrolnego, w zakresie opodatkowania podatkami i opłatami lokalnymi, których źródłem są zaniechania w prowadzeniu przez służby organu podatkowego czynności sprawdzających.

15. Stosowanie ulg i zwolnień w podatku rolnym z uwzględnieniem wskazanych przepisów ustawy o podatku rolnym

16. Zachowanie powszechności i prawidłowości opodatkowania podatkiem rolnym, leśnym, od nieruchomości i środków transportowych, z uwzględnieniem wskazanych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia pokontrolnego przepisów materialnego prawa podatkowego.

17. Wyeliminowanie nieprawidłowości z zakresu rachunkowości podatkowej opisanych w protokole kontroli oraz w części opisowej niniejszego wystąpienia.

18. Zachowanie zasady powszechności w zakresie pozyskiwania dochodów z tytułu odsetek od nieterminowo wpłaconych należności podatkowych, z uwzględnieniem wskazanych przepisów Ordynacji podatkowej.

19. Zweryfikowanie rzetelności danych służących za podstawę sporządzania sprawozdań z wykonania podstawowych dochodów podatkowych (Rb-PDP) za wskazane okresy sprawozdawcze, skorygowanie wartości błędnie wykazanych w powyższych sprawozdaniach oraz przekazanie poprawnej wersji sprawozdań do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

         Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku