Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej Miasta Wysokie Mazowieckie

przeprowadzona w Urzędzie Miasta Wysokie Mazowieckie

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej

w Białymstoku Zespół w Łomży

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 23 października 2006 roku (znak: RIO.IV.6011 - 8/06), o treści jak niżej:

Pan

Jarosław Siekierko

Burmistrz

Wysokiego Mazowieckiego

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej miasta Wysokie Mazowieckie za okres 2005 roku, przeprowadzonej w Urzędzie Miasta Wysokie Mazowieckie na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. Z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

         Zakresem kontroli objęto m. in. regulacje dotyczące ustroju i funkcjonowania miasta oraz podległych jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną, rozrachunki, wykonanie budżetu, w tym realizację wybranych dochodów i wydatków oraz udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

         Badając postanowienia ogólnych aktów organizacyjnych, tj. Statutu Miasta, uchwalonego przez Radę Miasta w dniu 28 listopada 2003 roku, oraz Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miasta, wprowadzonego Zarządzeniem Pana Burmistrza z dnia 8 maja 2003 roku, stwierdzono, że zawierają one postanowienia niezgodne z powszechnie obowiązującymi przepisami:

- z § 29 pkt 3 Statutu wynika, że Rada, na wniosek Przewodniczącego, może przyznać Burmistrzowi nagrodę za szczególne osiągnięcia, co jest niezgodne z art. 20 pkt 5 ustawy z dnia 22 marca 1990 roku o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1593 ze zm.), który od dnia 12 września 2001 r. wskazuje, że burmistrzowi nie przysługują nagrody, za wyjątkiem nagrody jubileuszowej – str. 6 protokołu kontroli,

- Regulamin Organizacyjny Urzędu przypisuje Referatowi Finansowemu zadanie wykorzystywania nadwyżki budżetowej i rezerw budżetowych zgodnie z uchwałą Rady; ogólna kompetencja wykonywania budżetu i odpowiedzialność w tym zakresie należy do Pana Burmistrza zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 4 i art. 60 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) – str. 7 protokołu kontroli,

- pkt 40 Regulaminu w dalszym ciągu przypisuje Referatowi Finansowemu zadanie wydawania zaświadczeń do bonów paliwowych i sporządzanie w tym zakresie sprawozdań do izby skarbowej - zadanie takie nie spoczywa na gminie w obowiązującym stanie prawnym – str. 8 protokołu kontroli.

         Badanie dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości wykazało, że nie zawiera ona wszystkich elementów wymaganych przepisami art. 10 ustawy z 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.) w zakresie dotyczącym prowadzenia ewidencji podatkowej przy użyciu komputera. Braki w tym zakresie dotyczyły m.in. wykazu zbiorów danych tworzących księgi rachunkowe na komputerowych nośnikach danych z określeniem ich struktury, wzajemnych powiązań i funkcji w organizacji całości ksiąg rachunkowych i w procesach przetwarzania danych, systemu służącego ochronie danych i ich zbiorów, a także określenia wersji oprogramowania i daty rozpoczęcia jego eksploatacji – str. 19-20 protokołu kontroli.

Analiza zapisów dokonywanych w ewidencji księgowej wykazała uchybienia w stosowaniu klasyfikacji budżetowej dochodów i wydatków. Dochody z tytułu dokonania zmian lub dokonania wpisu w ewidencji działalności gospodarczej zostały nieprawidłowo zewidencjonowane w rozdziale 75616 „Wpływy z podatku rolnego, podatku leśnego, podatku od spadków i darowizn, podatku od czynności cywilno prawnych oraz podatków i opłat lokalnych od osób fizycznych” par. 045 „Wpływy z opłaty administracyjnej za czynności urzędowe”. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 20 września 2004 roku w sprawie szczególnej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 209, poz. 2132 ze zm.), dochody z tytułu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej powinny być ujęte w rozdziale 75618 „Wpływy z innych opłat stanowiących dochody jednostek samorządu terytorialnego na podstawie ustaw” par. 069 „Wpływy z różnych opłat” – str. 26-27 protokołu kontroli. Nieprawidłowo klasyfikowano także wydatki na zakup materiałów pędnych do par. 4260 „Zakup energii”, zamiast do par. 4210 „Zakup materiałów i wyposażenia” – str. 45 protokołu kontroli.

Od 1 lipca 2006 r. zasady klasyfikacji budżetowej określa rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 14 czerwca 2006 r. (Dz. U. Nr 107, poz. 726 ze zm.).

Z ustaleń kontroli dotyczących gospodarowania Zakładowym Funduszem Świadczeń Socjalnych wynika, że świadczenia pieniężne z ZFŚS przyznawane były w jednakowej wysokości. Wypłata świadczeń w jednakowej wysokości wszystkim pracownikom jest sprzeczna z postanowieniami ustawy z dnia 4 marca 1994 roku o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz. U. z 1996 r. Nr 70, poz. 355 ze zm.). Stosownie do art. 8 ust. 1 tej ustawy, wysokość wypłacanych świadczeń powinna być uzależniona od sytuacji życiowej, rodzinnej i materialnej osoby uprawnionej do korzystania ze świadczeń. Zasady różnicowania świadczeń winny być uregulowane w ustalonym przez Pana Burmistrza regulaminie ZFŚS, do czego zobowiązuje art. 8 ust. 2 ustawy o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych. W zakresie treści regulaminu wskazania wymaga także, iż w rozdziale VI pkt 1 ppkt 2 regulaminu postanowiono, że dofinansowanie z Funduszu Świadczeń Socjalnych może być przyznane na dofinansowanie wczasów krajowych i zagranicznych. Zgodnie z art. 8 ust. 2a ustawy o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych, usługi i świadczenia mogą być finansowane z Funduszu tylko wtedy, jeżeli są świadczone na terenie kraju – str. 38-39 protokołu kontroli.

         Analiza prawidłowości wypłaty ryczałtu z tytułu używania samochodu służbowego do jazd lokalnych wykazała, że w jednym przypadku ryczałt został wypłacony 29 grudnia 2005 roku, mimo że na oświadczeniu o używaniu samochodu prywatnego do celów służbowych widnieje data 30 grudnia 2005 roku. Praktyka taka jest sprzeczna z zasadami ustalonymi rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 roku (Dz. U. Nr 27 poz. 271 ze zm.), które w § 4 ust. 1 stanowi, że ryczałty miesięczne należy wypłacać po złożeniu oświadczenia o używaniu samochodu do celów służbowych w danym miesiącu – str. 40 protokołu kontroli. 

         W przyjętej do kontroli próbie poleceń wyjazdu służbowego stwierdzono przypadek wystawienia Panu Burmistrzowi polecenia wyjazdu służbowego przez Przewodniczącego Rady. Stosownie do przepisu art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.), czynności z zakresu prawa pracy wobec burmistrza dokonuje organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego lub, w zakresie ustanowionym przez ten organ w odrębnej uchwale, jego przewodniczący. W badanej jednostce nie stwierdzono uchwały przekazującej uprawnienia pracodawcy Przewodniczącemu Rady. Biorąc pod uwagę występujące w praktyce sytuacje doraźnej konieczności dokonania określonej czynności z zakresu prawa pracy (np. delegowania do odbycia podróży służbowej) wobec Pana Burmistrza, rozważenia wymaga wystąpienie do Rady Miasta z projektem uchwały określającej zakres kompetencji Przewodniczącego Rady w tym zakresie – str. 40 protokołu kontroli.

         Badanie prawidłowości wypłat diet radnym wykazało, że w dniu 23 lutego 2005 roku wypłacono dietę w wysokości 165,86 zł radnemu, który nie był obecny na sesji w dniu 28 lutego 2005 r. Zgodnie z uchwałą Rady Miasta z dnia 8 września 2000 roku w sprawie ustalenia zasad i wypłaty diet radnym i członkom komisji spoza rady, diety wypłacane są za udział na posiedzeniu. We wskazanym przypadku zarówno z protokołu, jak i listy obecności wynika, że radny nie był obecny na sesji w dniu 28 lutego 2005 roku. Dieta została zwrócona przez radnego w czasie kontroli – str. 44 protokołu kontroli. Ponadto wskazania wymaga, że okazane do kontroli dokumenty dotyczące wypłaty tej diety wykazują rozbieżności świadczące o nieprawidłowości w kasowej realizacji wydatku z tego tytułu. Zarówno lista wypłat, jak i raport kasowy, w którym lista ta została rozchodowana, opatrzone są datą 23 lutego 2005 r. Jak wyżej wskazano, diety wypłacane są za udział w sesji, natomiast zapisów w księgach rachunkowych dotyczących operacji gotówką dokonuje się w dniu dokonania operacji – art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy o rachunkowości.

Kontrola udzielania zamówień publicznych, przeprowadzona pod kątem zgodności z przepisami ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2006 r. Nr 164, poz. 1163) wykazała przypadek naruszenia terminu zawarcia umowy w sprawie zamówienia publicznego – str. 53-57 protokołu kontroli. Umowa została zawarta w dniu 18 lipca 2005 r., czyli w tym samym dniu, w którym zamawiający powiadomił pisemnie o wyborze oferty Urząd Zamówień Publicznych i jedynego wykonawcę, który złożył ofertę. Nie został zatem zachowany wymóg art. 94 ust. 1 Prawa zamówień publicznych, według którego zamawiający zawiera umowę w sprawie zamówienia publicznego w terminie nie krótszym niż 7 dni od dnia przekazania zawiadomienia o wyborze oferty, nie później jednak niż przed upływem terminu związania ofertą. Z racji, iż w prowadzonym postępowaniu wpłynęła tylko jedna oferta, stwierdzoną nieprawidłowość należy zakwalifikować jako niemającą wpływu na wynik postępowania.

         Kontrola zagadnienia gospodarowania mieniem komunalnym oraz ujmowania składników mienia w księgach rachunkowych wykazała, że w arkuszach spisów z natury dotyczących spisywanych składników majątkowych nie wskazywano wszystkich cech tych składników, służących ich bliższej identyfikacji i – w związku z tym – właściwej weryfikacji wyników inwentaryzacji poprzez porównanie jej wyników z zapisami w księgach rachunkowych (które powinny zawierać analogicznie szczegółowe informacje na temat cech składników majątkowych), rozliczenie i wyjaśnienie ewentualnych różnic (art. 27 ustawy o rachunkowości) – str. 62 protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy.

Organem wykonawczym gminy miejskiej jest Burmistrz, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Burmistrz jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na Burmistrzu jednostki zgodnie z art. 44 ustawy o finansach publicznych.

Burmistrz jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowania prac z tego zakresu spoczywały, stosownie do zakresu czynności, na Skarbniku Gminy, a także Burmistrzu, który zgodnie z art. 4 ust. 5 ustawy o rachunkowości odpowiada za przeprowadzenie inwentaryzacji w formie spisu z natury. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 45 ustawy o finansach publicznych.

         Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Opracowanie projektu uchwały zmieniającej Statut Gminy w zakresie postanowień uprawniających Radę do przyznawania Burmistrzowi nagród i przedstawienie go Radzie do uchwalenia.

2. Zmodyfikowanie postanowień Regulaminu Organizacyjnego Urzędu w zakresie wskazanym w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli.

3. Uzupełnienie dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości o elementy wymagane przy prowadzenia ksiąg rachunkowych za pomocą komputera.

4. Prawidłowe stosowanie klasyfikacji dochodów i wydatków budżetu

5. Dostosowanie postanowień regulaminu Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych do wymagań obowiązujących przepisów.

6. Wypłacanie świadczeń z Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych z uwzględnieniem kryteriów zawartych w ustawie i Regulaminie.

7. Wypłacanie ryczałtów za korzystanie z samochodów prywatnych do celów służbowych  na podstawie przedłożonych oświadczeń pracownika.

8. Odbywanie podróży służbowych na podstawie polecenia wyjazdu służbowego wystawianego przez pracodawcę. Rozważenie zasadności wystąpienia do Rady z projektem uchwały w sprawie upoważnienia Przewodniczącego Rady do dokonywania wobec burmistrza czynności w tym zakresie.

9. Wypłacanie diet wyłącznie radnym obecnym na sesji, zgodnie z postanowieniami uchwały Rady Miasta.

10. Zawieranie umów w sprawie zamówienia publicznego z zachowaniem terminu określonego w art. 94 ust. 1 Prawa zamówień publicznych.

11. Ujmowanie w arkuszach spisu z natury wszystkich danych dotyczących inwentaryzowanych składników majątkowych, mających wpływ na rzetelne porównanie wyników inwentaryzacji z zapisami ksiąg rachunkowych i ich rozliczenie.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Łomży w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

         Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa

w Białymstoku Zespół w Łomży