Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Zakładzie Gospodarki Komunalnej w Bargłowie Kościelnym

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej

w Białymstoku Zespół w Suwałkach

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 7 lipca 2006 roku (znak: RIO.V.6012 - 6/06), o treści jak niżej:

Pan Jan Orbik

Kierownik

Zakładu Gospodarki Komunalnej

w Bargłowie Kościelnym

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej za 2005 rok, przeprowadzonej w Zakładzie Gospodarki Komunalnej w Bargłowie Kościelnym na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 roku Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Suwałkach, stwierdzono uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Kontrolą objęto sprawy z zakresu gospodarki finansowej dotyczące organizacji i funkcjonowania kontroli wewnętrznej zakładu, księgowości i sprawozdawczości, gospodarki pieniężnej i rozrachunków, prawidłowości opracowania planu finansowego, realizacji przychodów, realizacji wybranych rodzajów kosztów, udzielania zamówień publicznych oraz gospodarki składnikami majątkowymi.

W trakcie kontroli poddano ocenie wewnętrzne regulacje dotyczące organizacji Zakładu, pod kątem zapewnienia właściwego funkcjonowania wewnętrznej kontroli finansowej, o której mowa w przepisach art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.). W okresie objętym kontrolą (do 31 grudnia 2005 r.) kwestie te regulował art. 35a ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych.

Stwierdzono, że obowiązująca w Zakładzie Instrukcja sporządzania, obiegu i kontroli dokumentów nie wyczerpuje w pełni zagadnień służących wykonywaniu wewnętrznej kontroli finansowej. W szczególności należy zwrócić uwagę na brak określenia rodzaju wszystkich dokumentów przyjętych do stosowania w jednostce w celu dokumentowania operacji finansowych (dotyczy to m.in. faktur własnych i obcych, karty drogowej, dowodów służących rozliczaniu paliwa). Wspomniana instrukcja posiada ponadto braki w zakresie pełnego wykazu operacji gospodarczych, do udokumentowania których służą poszczególne dokumenty finansowo-księgowe. Procedury wewnętrzne powinny także zawierać opis obiegu dokumentów, dający możliwość prześledzenia ich drogi, od momentu ich sporządzenia albo wpływu do momentu zadekretowania i ujęcia w księgach rachunkowych. Analiza dokumentacji finansowo-księgowej wykazała, że dowody księgowe nie zawierały wskazania daty ich wpływu do jednostki, co ma zasadnicze znaczenie m.in. dla terminowości regulowania zaciągniętych zobowiązań. Stwierdzono ponadto, że w instrukcji nie zamieszczono imiennego wykazu osób upoważnionych do sprawdzania dokumentów pod względem formalnym, rachunkowym i merytorycznym wraz z wzorem ich podpisu – str. 10-12 protokołu kontroli.

Ustalono jednakże, iż mimo braków w zakresie określenia procedur kontroli finansowej w formie pisemnej, w praktyce dowody finansowo-księgowe poddawane były procedurom kontrolnym w zakresie sprawdzenia pod względem merytorycznym i formalno-rachunkowym, a także zawierały adnotacje o uzasadnieniu wydatku pod kątem celowości i gospodarności – str. 13 protokołu kontroli.

Z przywołanych na wstępie przepisów ustawy o finansach publicznych wynika, że kierownik jednostki sektora finansów publicznych jest zobowiązany do zorganizowania odpowiedniego systemu kontroli wewnętrznej w swojej jednostce. Wewnętrzna kontrola powinna dotyczyć wszystkich procesów związanych z gromadzeniem i rozdysponowaniem środków publicznych oraz gospodarowaniem mieniem, zaś jej wykonywanie powinno mieć oparcie w procedurach ustalonych przez kierownika jednostki w formie pisemnej. Procedury te powinny być opracowane z uwzględnieniem zadań, struktury organizacyjnej i kadrowej jednostki oraz ustalić drogę obiegu dokumentów związanych ze wszystkimi procesami zachodzącymi w jednostce, łącznie z ustaleniem procesów związanych z udzielaniem zamówień publicznych. Wytyczne podlegające uwzględnieniu w organizacji systemu kontroli wewnętrznej określają obecnie „Standardy kontroli finansowej w jednostkach sektora finansów publicznych”, ogłoszone Komunikatem Ministra Finansów Nr 13 z dnia 30 czerwca 2006 roku.

Z ustaleń kontroli wynika także, że nie aktualizowano obowiązującego w badanej jednostce zakładowego planu kont, ponieważ nie uwzględniał on wszystkich kont wymaganych obowiązującym do 30 czerwca 2006 r. rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 153, poz. 1752 ze zm.). Uwaga ta dotyczy pominięcia konta 020 „Wartości niematerialne i prawne” oraz konta 760 „Pozostałe przychody i koszty”, które kontrolowany zakład powinien wykorzystywać do ewidencji odpowiednio licencji programów komputerowych oraz opłat komorniczych. Stosownie do przepisu § 12 ust. 1 przywołanego rozporządzenia, konta podane we wzorcowych planach kont należało traktować jako standardowe, zaś w planie kont jednostki pominięte mogły zostać tylko te konta, które służyły księgowaniu operacji nie występujących w jednostce – str. 9, 19, 42-43 protokołu kontroli.

W sferze prowadzenia ksiąg rachunkowych stwierdzono uchybienia naruszające przepisy ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.), cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont…, a także uregulowania wewnętrzne, poprzez:

a) nieprawidłową ewidencję analityczną rozrachunków z odbiorcami i dostawcami (wyłącznie według tytułów rozrachunków), z pominięciem ewidencji według poszczególnych kontrahentów, jak nakazują zasady funkcjonowania tego konta zawarte w załączniku nr 2 do rozporządzenia – str. 15 protokołu kontroli;

b) nie umieszczanie przy dekretach, wskazujących na sposób ujęcia dowodów księgowych w księgach rachunkowych, podpisu osoby odpowiedzialnej za te wskazania, co narusza art. 21 ust. 1 pkt 6 ustawy – str. 16 protokołu kontroli;

c) dokonywanie zapisów zbioru dowodów księgowych na podstawie dowodu zbiorczego, w którym dowody źródłowe nie były pojedynczo wymienione, czym naruszono przepis art. 20 ust. 3 pkt 1 ustawy – str. 16-17 protokołu kontroli;

d) nie dokonanie korekty kosztów zakupu pojemników na śmieci oraz oleju napędowego (nie zużytych do końca roku) o wartość ich stanu ustalonego w drodze inwentaryzacji na dzień bilansowy; stosownie do przyjętej metody prowadzenia ewidencji tych składników aktywów obrotowych spisywane są one w koszty w momencie zakupu, w związku z czym ich stan stwierdzony w drodze inwentaryzacji stanowi podstawę korekty (zmniejszenia) kosztów (art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy) – str. 17-19 protokołu kontroli;

e) ewidencjonowanie opłat komorniczych na koncie 400 „Koszty według rodzajów” zamiast na przewidzianym do tego celu koncie 760 „Pozostałe przychody i koszty” – str. 19 protokołu kontroli;

f) ewidencjonowanie licencji programów komputerowych na koncie 013 „Pozostałe środki trwałe”, zamiast na koncie 020 oraz nie objęcie ewidencją księgową wartości licencji programów komputerowych PŁACE i BUDŻET, zakupionych w latach poprzednich – str. 42-43 protokołu kontroli; stosownych przeksięgowań w tym zakresie dokonano podczas kontroli;

g) ujmowanie na koncie 310 „Materiały” przedmiotów stanowiących wyposażenie zakładu, a zatem będących środkami trwałymi w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 15 ustawy, nie zaś składnikami aktywów obrotowych – str. 43 protokołu kontroli.

Stwierdzono przypadki nieprawidłowego stosowania klasyfikacji budżetowej. Przychody zakładu z tytułu odsprzedanych pojemników na śmieci ujmowano w par. 083 „Wpływy z usług”, zamiast w par. 084 „Wpływy ze sprzedaży wyrobów i składników majątkowych”. W zakresie kosztów Zakładu ustalono zaś, iż koszty abonamentu internetowego ujęto w par. 4300 „Zakup usług pozostałych” zamiast w par. 4350 „Zakup usług dostępu do sieci Internet”, a koszty szkolenia operatora koparki w par. 4210 „Zakup materiałów i wyposażenia” zamiast w par. 4300 „Zakup usług pozostałych”, co wynikało w okresie objętym kontrolą z przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 20 września 2004 roku w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. Nr 209, poz. 2132 ze zm.) – str. 29, 33-34 protokołu kontroli. Od 1 lipca 2006 r. zasady klasyfikacji budżetowej określa rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 14 czerwca 2006 r. (Dz. U. Nr 107, poz. 726).

Podczas kontroli przychodów Zakładu stwierdzono, że w roku 2005 przychody ze sprzedaż wody pobierane były według cen ustalonych przez Radę Gminy Bargłów Kościelny w 2002 roku. W myśl art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 ze zm.), taryfy ustalające ceny za wodę i ścieki ustalane są na 1 rok, na podstawie złożonego przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wniosku, którego wzór Minister Infrastruktury zamieścił w rozporządzeniu z dnia 12 marca 2002 roku (Dz. U. Nr 26, poz. 257 ze zm.). Zgodnie z art. 24 ust. 9a-9c przywołanej ustawy, czas obowiązywania ustalonych na dany rok taryfy może być przedłużony na wniosek przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, w drodze uchwały rady gminy, na kolejny okres, nie dłuższy jednak niż 1 rok. Przedłużenie okresu obowiązywania taryfy o jeden rok może odbyć się bez załączania do wniosku szczegółowej kalkulacji cen i stawek opłat. W świetle obecnego stanu prawnego, raz ustalona taryfa nie może zatem obowiązywać dłużej niż 2 lata, przy czym corocznie w tej sprawie powinna zostać podjęta uchwała rady gminy, dotycząca albo ustalenia nowych taryf albo przedłużenia okresu obowiązywania taryfy ustalonej na rok poprzedni – str. 29-30 protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości zakładu budżetowego.

Stosownie do postanowień art. 44 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 roku o finansach publicznych, odpowiedzialność za całość gospodarki finansowej jednostki sektora finansów publicznych, w tym wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli finansowej, ponosi jej kierownik. Na kierowniku jednostki spoczywa też powinność wdrożenia i aktualizacji dokumentacji zasad rachunkowości obowiązujących w jednostce oraz nadzór nad prowadzeniem rachunkowości, stosownie do postanowień art. 4 ust. 5 i art. 10 ust. 2 ustawy o rachunkowości.

Obowiązki w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, stosownie do zakresu czynności należały do głównego księgowego oraz innych pracowników, zgodnie z nadanymi im zakresami obowiązków. Prawa i obowiązki głównego księgowego jednostki sektora finansów publicznych określają ponadto przepisy art. 45 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Uzupełnienie regulacji wewnętrznych, składających się na pisemne procedury kontroli finansowej, o elementy wskazane w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli, poprzez:

a) objęcie nimi wszystkich operacji finansowych zachodzących w jednostce, ze wskazaniem zasad dokumentowania tych operacji,

b) imienne wskazanie osób upoważnionych do sprawdzania poszczególnych rodzajów dowodów oraz zatwierdzania ich do zapłaty, wraz ze wzorami ich podpisów,

c) określenie zasad opatrywania zewnętrznych dokumentów finansowych datami ich wpływu do jednostki oraz zapewnienie aby dokumenty księgowe otrzymywane z zewnątrz były opatrywane adnotacją o dacie ich wpływu do jednostki.

2. Uwzględnianie w zakładowym planie kont wszystkich kont określonych przepisami prawa, służących księgowaniu operacji gospodarczych zachodzących w jednostce.

3. Zobowiązanie głównego księgowego zakładu do wyeliminowania uchybień w prowadzeniu ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) prowadzenie ewidencji analitycznej do konta 201 według kontrahentów,

b) umieszczanie podpisu osoby odpowiedzialnej za wskazanie sposobu ujęcia dowodów księgowych w księgach rachunkowych,

c) prawidłowe, w świetle art. 20 ust. 3 ustawy o rachunkowości, sporządzanie zbiorczych dowodów księgowych,

d) dokonywanie korekty kosztów zakupu rzeczowych składników aktywów obrotowych o ich stan stwierdzony w drodze inwentaryzacji przy zastosowaniu metody ewidencji określonej w art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o rachunkowości,

e)  prowadzenie ewidencji opłat komorniczych na koncie 760,

f)  stosowanie prawidłowej klasyfikacji przychodów i kosztów,

g) dokonanie korekty konta 310 „Materiały” o wartość przedmiotów posiadających cechy aktywów trwałych.

4. Sporządzanie corocznie wniosków o zatwierdzenie (przedłużenie okresu obowiązywania) taryf cen i stawek opłat za dostarczaną wodę i odprowadzane ścieki i przedkładanie ich do zatwierdzenia dla Rady Gminy, stosownie do przepisów rozdziałów 4 i 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

O sposobie wykonania zaleceń proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Suwałkach w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Z-ca Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

                                                                                      w Białymstoku

Do wiadomości:

1. Wójt Bargłowa Kościelnego

2. Regionalna Izba Obrachunkowa

    w Białymstoku Zespół w Suwałkach