Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Przedszkolu Nr 7 w Suwałkach

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej

w Białymstoku Zespół w Suwałkach

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 29 marca 2006 roku (znak: RIO.V.6012 - 1/06), o treści jak niżej:

Pani Ewa Romanowska

Dyrektor

Przedszkola nr 7 w Suwałkach

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej za 2005 rok, przeprowadzonej w Przedszkolu Nr 7 w Suwałkach na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 roku Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Suwałkach, stwierdzono nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Kontrolą objęto sprawy z zakresu gospodarki finansowej dotyczące: organizacji i kontroli wewnętrznej zakładu, księgowości i sprawozdawczości, gospodarki pieniężnej i rozrachunków, prawidłowości opracowania planu finansowego, realizacji przychodów, realizacji wybranych rodzajów kosztów, udzielania zamówień publicznych, gospodarki składnikami majątkowymi i inwentaryzacji.

W trakcie kontroli poddano ocenie wewnętrzne regulacje dotyczące organizacji badanej jednostki, pod kątem zapewnienia właściwego funkcjonowania wewnętrznej kontroli finansowej, o której mowa w obowiązujących w okresie objętym kontrolą przepisach art. 35a ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r., Nr 15, poz. 148 ze zm.). Od 1 stycznia 2006 r. kwestie te reguluje art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.).

Stwierdzono, że obowiązująca w zakładzie Instrukcja sporządzania, obiegu i kontroli dokumentów nie wyczerpuje w pełni zagadnień służących wykonywaniu wewnętrznej kontroli finansowej. W szczególności należy zwrócić uwagę na brak określenia rodzaju wszystkich dokumentów, przyjętych do stosowania w jednostce w celu dokumentowania operacji finansowych (w szczególności dotyczy to kwitariuszy przychodowych), a także braki w zakresie pełnego wykazu operacji gospodarczych, do udokumentowania których służą poszczególne dowody finansowo-księgowe (zwłaszcza w odniesieniu do przyjmowania wpłat za żywienie). Procedury wewnętrzne powinny także zawierać opis obiegu dokumentów w jednostce, dający możliwość prześledzenia ich drogi, od momentu sporządzenia albo wpływu do momentu zadekretowania i ujęcia w księgach rachunkowych. W omawianej Instrukcji nie określono również sposobu rejestracji wpływu dokumentów finansowo-księgowych do jednostki. Analiza dokumentacji finansowo-księgowej wykazała, że dowody księgowe nie zawierały wskazania daty ich wpływu do jednostki. Ustalanie tej daty ma zasadnicze znaczenie m.in. dla terminowości regulowania zaciągniętych zobowiązań – str. 9 i 12 protokołu kontroli.

Dodatkowo należy wskazać, że obowiązkiem Pani Dyrektor, jako kierownika jednostki sektora finansów publicznych, jest zapoznanie pracowników z obowiązującymi w jednostce uregulowaniami, niezbędnymi do prawidłowego wykonywania przez nich zadań. Z ustaleń zawartych na str. 12 protokołu kontroli wynika, iż brak było udokumentowanego potwierdzenia zapoznania się pracowników z regulacjami wewnętrznymi.

Z przywołanych na wstępie przepisów ustawy o finansach publicznych wynika, że kierownik jednostki sektora finansów publicznych jest zobowiązany do odpowiedniego zorganizowania systemu kontroli wewnętrznej w swojej jednostce. Wewnętrzna kontrola finansowa powinna dotyczyć wszystkich procesów związanych z gromadzeniem i rozdysponowaniem środków publicznych oraz gospodarowaniem mieniem, zaś jej wykonywanie powinno mieć oparcie w procedurach ustalonych przez kierownika jednostki w formie pisemnej. Procedury te powinny być opracowane z uwzględnieniem zadań, struktury organizacyjnej i kadrowej jednostki oraz ustalić drogę obiegu dokumentów związanych ze wszystkimi procesami zachodzącymi w jednostce. Wytyczne podlegające uwzględnieniu w organizacji systemu kontroli wewnętrznej zawierają „Standardy kontroli finansowej w jednostkach sektora finansów publicznych”, ogłoszone Komunikatem Ministra Finansów z dnia 30 stycznia 2003 roku (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 3, poz. 13).

Z ustaleń kontroli wynika także, że doprecyzowania wymaga obowiązująca w jednostce Instrukcja sprawie rodzajów, metod i sposobów przeprowadzania inwentaryzacji. Nie określa ona praw, obowiązków oraz zadań komisji inwentaryzacyjnej, jak też nie ustala wszystkich dokumentów, służących pełnemu odzwierciedleniu przebiegu i rozliczenia inwentaryzacji – str. 10 protokołu kontroli. Należy zwrócić uwagę, że postanowienia art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.) zawierają nakaz właściwego udokumentowania przeprowadzenia i rozliczenia wyników inwentaryzacji, co uzasadnia, wobec braku regulacji w tym zakresie w przepisach powszechnie obowiązujących, kompletne określenie w przepisach wewnętrznych szczegółowego sposobu przeprowadzania i udokumentowania inwentaryzacji.

Badając dokumentację opisującą przyjęte przez Przedszkole zasady rachunkowości, pod kątem jej zgodności z przepisami art. 10 ustawy o rachunkowości i § 12 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 153, poz. 1752 ze zm.), stwierdzono, iż zakładowy plan kont zawierał niedostateczne postanowienia w zakresie prowadzenia kont ksiąg pomocniczych, co skutkowało m.in. nie prowadzeniem wszystkich kont analitycznych, wymaganych zasadami funkcjonowania kont, określonymi w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z 18 grudnia 2001 r. – str. 10, 13 i 22 protokołu kontroli. Stosownie do przepisów § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, minimalną podstawą prowadzenia rachunkowości zakładu budżetowego może być odpowiedni plan kont syntetycznych, opracowany na podstawie załącznika nr 2 do rozporządzenia, uzupełniony o wykaz kont analitycznych prowadzonych do tych kont. Zasady funkcjonowania poszczególnych kont analitycznych, prowadzonych do kont syntetycznych wskazanych w załączniku nr 2 do rozporządzenia, zawarte są w opisie reguł funkcjonowania kont syntetycznych.

Ponadto stwierdzono, że nie został wprowadzony system służący ochronie dowodów księgowych, ksiąg rachunkowych i innych dokumentów stanowiących podstawę dokonywanych w nich zapisów, który składa się na przyjęte zasady rachunkowości jednostki, stosownie do postanowień art. 10 ust. 1 pkt 4 ustawy – str. 14 protokołu kontroli.

W sferze prowadzenia ksiąg rachunkowych stwierdzono nieprawidłowości naruszające przepisy ustawy o rachunkowości, rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości…, a także uregulowania wewnętrzne, polegające na:

a) niesporządzeniu na koniec miesiąca stycznia i lutego 2005 roku zestawień obrotów kont księgi głównej, czym naruszono art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy – str. 14 protokołu kontroli;

b) nieprowadzeniu wszystkich kont ksiąg pomocniczych, czym naruszono przepisy art. 17 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy oraz zasady funkcjonowania poszczególnych kont, zawarte w załączniku nr 2 do rozporządzenia – str. 10, 13, 22, 25 protokołu kontroli;

c) nieujęciu w księgach rachunkowych 2005 roku wszystkich przychodów dotyczących tego roku, czym naruszono zasadę memoriału określoną w art. 6 ust. 1 ustawy – str. 25 protokołu kontroli;

d) niezachowywaniu zasady chronologii zapisów w księgach rachunkowych, co narusza przepisy art. 14 ust. 1 i art. 15 ust. 2 ustawy – str. 15 protokołu kontroli;

e) przeniesieniu wyniku finansowego za 2004 rok na fundusz zakładu pod datą 31 grudnia 2005 roku, a nie pod datą przyjęcia sprawozdania finansowego (bilansu), jak tego wymagają zasady funkcjonowania konta 860, zawarte w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów – str. 16 protokołu kontroli;

f) przekraczaniu ustalonej w przepisach wewnętrznych kwoty pogotowia kasowego oraz nieprawidłowym sporządzaniu zbiorczego dowodu księgowego dotyczącego wpłaty gotówki do kasy - w sposób naruszający postanowienia art. 20 ust. 3 pkt 1 ustawy oraz Instrukcji kasowej – str. 18-19 protokołu kontroli;

g) niewskazywaniu na dowodach znajdujących się pod raportami kasowymi numeru i pozycji ujęcia dowodu w raporcie kasowym, czyli niezgodnie z wymaganiami zawartymi w Instrukcji kasowej – str. 19-20 protokołu kontroli;

h) nieujmowaniu w raporcie kasowym wypłaconej gotówki w dniu, w którym faktycznie dokonano operacji gotówkowej, co narusza przepis art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy, oraz nieumieszczaniu na dowodach pokwitowania odbioru gotówki z kasy przez osobę odbierającą, ze wskazaniem kwoty i daty odbioru gotówki stosownie do art. 21 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy – str. 20 protokołu kontroli;

i) ewidencjonowaniu spłat rat pożyczek mieszkaniowych na koncie 851 „Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych”, zamiast na przewidzianym do tego celu koncie 234 „Pozostałe rozrachunki z pracownikami” co spowodowało zniekształcenie stanu ZFŚS uwidocznionego na koncie 851 – str. 29-30 protokołu kontroli; stosownych przeksięgowań dokonano w trakcie kontroli.

W sferze stosowania wewnętrznych przepisów jednostki stwierdzono także, iż nie były przestrzegane zasady gospodarki drukami ścisłego zarachowania. Wbrew postanowieniom przepisów wewnętrznych nie zostały objęte ewidencją druków ścisłego zarachowania arkusze spisu z natury – str. 21 protokołu kontroli.

W zakresie wykonywania obowiązków sprawozdawczych, wynikających obecnie z rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 sierpnia 2005 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 170, poz. 142), stwierdzono, że badana jednostka nie sporządziła sprawozdania Rb-N o stanie należności i Rb-Z o stanie zobowiązań według tytułów dłużnych oraz poręczeń i gwarancji za I i III kwartał 2005 roku – str. 16 protokołu kontroli. Sporządzano jedynie sprawozdania roczne i półroczne, natomiast w myśl przepisów przywołanego rozporządzenia zakłady budżetowe zobowiązane są do sporządzania sprawozdań Rb-Z i Rb-N na koniec każdego kwartału. Analogiczne obowiązki zawierało rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 13 marca 2001 r. (Dz. U. Nr 24, poz. 279 ze zm.), obowiązujące do 21 września 2005 r.

Stwierdzono przypadki nieprawidłowego klasyfikowania przychodów zakładu z tytułu najmu i dzierżawy składników majątkowych. W świetle przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 20 września 2004 roku w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. Nr 209, poz. 2132 ze zm.), przychody z tych źródeł winny być ujmowane w par. 0750 „Dochody z najmu i dzierżawy…”, a nie w par. 0830 „Wpływy z usług” – str. 25-26 protokołu kontroli.

Podczas kontroli wydatków na wynagrodzenia stwierdzono, że zasadą wynikającą z Regulaminu pracy zakładu jest przyznawanie pracownikom nagród i wyróżnień za wzorowe wypełnianie obowiązków. Kontrola wykazała, że Pani Dyrektor w dniu 14 października 2005 roku przyznała st. intendentowi nagrodę, mimo że w dniu 5 września 2005 roku wymierzyła temu pracownikowi karę upomnienia za nieprawidłowe prowadzenie dokumentacji kasowej – str. 27-28 protokołu kontroli. W złożonym wyjaśnieniu uzasadniła Pani motywy przyznania nagrody, należy jednakże wskazać na konieczność zachowania konsekwencji z stosowaniu przepisów Regulaminu pracy, odnoszącego się ogólnie do wzorowego wypełniania obowiązków pracowniczych i nie różnicującego prawidłowości wykonywania tylko niektórych z nich jako podstawy do udzielenia nagrody.

Kontrola prawidłowości tworzenia Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych wykazała, że nie dotrzymano terminu przekazania 75% równowartości naliczonego odpisu na rachunek bankowy Funduszu. Obowiązek przekazania środków we wskazanej wysokości do 31 maja wynika z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz. U. z 1996 r. Nr 70, poz. 335 ze zm.) – str. 29 protokołu kontroli.

Badając prawidłowość gospodarki rzeczowymi aktywami trwałymi stwierdzono, że w ewidencji jednostki nie ujęto wartości gruntu, na którym posadowiony jest budynek przedszkola,. Zarówno grunt, jak i budynek zostały przekazane przedszkolu w zarząd dnia 10 maja 1996 roku. Z ustaleń kontroli wynika zaś, iż grunt nie jest ujęty także w ewidencji Urzędu Miejskiego w Suwałkach – str. 33-34 protokołu kontroli.

Badanie prawidłowości prowadzonej ewidencji środków trwałych oraz pozostałych środków trwałych w używaniu wykazało, że do ewidencji na koncie 011 „Środki trwałe” wprowadzono zestaw komputerowy o wartości poniżej 3.500 zł, tj. wartości nie przekraczającej kwoty określonej przepisami art. 16e ustawy z dnia 15 lutego 1992 roku o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U. z 2000 r., Nr 54, poz. 654 ze zm.), poniżej której umorzenie środków trwałych dokonywane jest jednorazowo – w pełnej wartości w miesiącu przyjęcia do używania (§ 5 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont…). Z zasad funkcjonowania konta 013 „Pozostałe środki trwałe” wynika, iż właśnie to konto służy ewidencjonowaniu środków trwałych, podlegających umorzeniu w pełnej wartości w miesiącu oddania ich do użytkowania - str. 34 protokołu kontroli. Stosownego przeksięgowania dokonano – jak wynika z ustaleń protokołu – już w trakcie kontroli.

Ponadto analiza ewidencji pozostałych środków trwałych w używaniu wykazała, że 90,8% pozostałych środków trwałych objętych ewidencją ilościowo-wartościową na koncie 013 nie posiadało wartości przekraczającej kwoty 500 zł, ustalonej zarządzeniem Pani Dyrektor jako kryterium objęcia tą ewidencją – str. 34-35 protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości zakładu budżetowego.

Stosownie do postanowień art. 44 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, odpowiedzialność za całość gospodarki finansowej jednostki sektora finansów publicznych, w tym wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli finansowej, ponosi jej kierownik. Na kierowniku jednostki spoczywa też powinność wdrożenia i aktualizacji dokumentacji zasad rachunkowości obowiązujących w jednostce oraz nadzór nad prowadzeniem rachunkowości, stosownie do postanowień art. 4 ust. 5 i art. 10 ust. 2 ustawy o rachunkowości.

Obowiązki w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, stosownie do zakresu czynności należały do głównego księgowego, a także innych pracowników, zgodnie z nadanymi im zakresami obowiązków. Prawa i obowiązki głównego księgowego jednostki sektora finansów publicznych określają przepisy art. 45 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Uzupełnienie regulacji wewnętrznych, składających się na procedury kontroli finansowej, o elementy wskazane w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli, poprzez:

a) objęcie nimi wszystkich operacji finansowych zachodzących w jednostce, ze wskazaniem zasad dokumentowania tych operacji,

b) określenie zasad opatrywania zewnętrznych dokumentów finansowych datami ich wpływu do jednostki,

c) uzupełnienie postanowień Instrukcji inwentaryzacyjnej o elementy wskazane w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli.

2. Dokumentowanie faktu zapoznania pracowników jednostki z obowiązującymi w niej regulacjami wewnętrznymi.

3. Uzupełnienie dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości o:

a) wykaz kont analitycznych, które mają być prowadzone do poszczególnych kont syntetycznych,

b) system służący ochronie dowodów księgowych, ksiąg rachunkowych i innych dokumentów stanowiących podstawę dokonanych w nich zapisów.

4. Zobowiązanie Głównego Księgowego Przedszkola do wyeliminowania nieprawidłowości w prowadzeniu ksiąg rachunkowych poprzez:

a) sporządzanie zestawień obrotów i sald na koniec każdego miesiąca,

b) prowadzenie kont analitycznych wymaganych zasadami funkcjonowania poszczególnych kont syntetycznych oraz ustawą o rachunkowości,

c) przestrzeganie zasady memoriału określonej w art. 6 ust. 1 ustawy o rachunkowości poprzez ujmowanie wszystkich operacji dotyczących przychodów i kosztów zakładu w księgach roku, którego dotyczą,

d) ujmowanie w księgach rachunkowych zdarzeń gospodarczych z zachowaniem chronologii zapisów,

e) księgowanie wyniku finansowego pod datą przyjęcia sprawozdania finansowego,

f) przestrzeganie wysokości ustalonego pogotowia kasowego,

g) prawidłowe, w świetle art. 20 ust. 3 ustawy o rachunkowości, sporządzanie zbiorczych dowodów księgowych,

i) przestrzeganie przepisów Instrukcji kasowej w zakresie oznaczania dowodów księgowych ujętych w raporcie kasowym,

j) ujmowanie w raporcie kasowym operacji gotówkowych w dniu dokonania operacji,

k) zapewnienie opatrywania dowodów kasowych podpisami osób odbierających gotówkę z kasy.

5. Obejmowanie ewidencją druków ścisłego zarachowania arkuszy spisu z natury.

6. Sporządzanie sprawozdań Rb-Z i Rb-N na koniec każdego miesiąca kończącego kwartał.

7. Stosowanie prawidłowej klasyfikacji przychodów z najmu i dzierżawy.

8. Przyznawanie nagród pracownikom przy uwzględnieniu zasad ustalonych w przepisach wewnętrznych.

9. Terminowe przekazywanie środków finansowych na rachunek ZFŚS.

10. Ujęcie w ewidencji księgowej gruntu posiadanego w trwałym zarządzie.

11. Kwalifikowanie zakupionych przedmiotów do środków trwałych oraz pozostałych środków trwałych w używaniu, kierując się ich wartością określoną w przepisach wewnętrznych oraz w przepisach o podatku dochodowym od osób prawnych. Doprowadzenie do zgodności ewidencji prowadzonej obecnie na koncie 013 z ustalonymi zasadami kwalifikowania środków trwałych do ujęcia na tym koncie.

O sposobie wykonania zaleceń proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Suwałkach w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

         Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

1. Prezydent Suwałk.

2. Regionalna Izba Obrachunkowa

w Białymstoku Zespół w Suwałkach.