Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Zakładzie Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Stawiskach

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej

w Białymstoku Zespół w Łomży

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 9 lutego 2007 roku (znak: RIO.IV.6012 - 4/06), o treści jak niżej:

                                                                           Pan Grzegorz Malinowski

                                                                                              Kierownik Zakładu Gospodarki

Komunalnej i Mieszkaniowej

w Stawiskach

         W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej za okres 2005 r., przeprowadzonej w Zakładzie Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Stawiskach na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55 poz. 577 ze zm.) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży, stwierdzono nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

         Kontrolą objętą sprawy z zakresu gospodarki finansowej dotyczące organizacji i funkcjonowania kontroli wewnętrznej zakładu, księgowości i sprawozdawczości, gospodarki pieniężnej i rozrachunków, realizacji przychodów, realizacji wybranych rodzajów kosztów oraz gospodarki składnikami majątkowymi.

Badając wewnętrzne regulacje organizacyjno-prawne, w tym instrukcję obiegu i kontroli dokumentów stwierdzono, że instrukcja nie reguluje zagadnień dotyczących gospodarki środkami transportowymi, w tym wymogów w zakresie prowadzenia dokumentacji (karty drogowe, rozliczenia materiałów pędnych itp.). Dodatkowo należy wskazać, że jako podstawę prawną wydania instrukcji wskazano rozporządzenie Ministra Finansów z 15 stycznia 1991 r. w sprawie zasad prowadzenia rachunkowości, które nie obowiązywało już w dacie wydania instrukcji – str. 19 protokołu kontroli. Z przepisów art. 47 obecnie obowiązującej ustawy o finansach publicznych z 30 czerwca 2005 r. (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) wynika, że kierownik jednostki sektora finansów publicznych jest zobowiązany do odpowiedniego zorganizowania systemu kontroli wewnętrznej w swojej jednostce oraz zapewnienia jego funkcjonowania. Wewnętrzna kontrola finansowa powinna dotyczyć wszystkich procesów związanych z gromadzeniem i rozdysponowaniem środków publicznych oraz gospodarowaniem mieniem, zaś jej wykonywanie powinno mieć oparcie w procedurach ustalonych przez kierownika jednostki w formie pisemnej. Procedury te powinny być opracowane z uwzględnieniem zadań, struktury organizacyjnej i kadrowej jednostki oraz ustalić drogę obiegu dokumentów związanych ze wszystkimi procesami zachodzącymi w jednostce. Wytyczne podlegające uwzględnieniu w organizacji systemu kontroli wewnętrznej zawierają „Standardy kontroli finansowej w jednostkach sektora finansów publicznych”, ogłoszone Komunikatem Ministra Finansów z dnia 30 czerwca 2006 r. (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 7, poz. 58). Analogiczne obowiązki formułował art. 35a obowiązującej w okresie objętym kontrolą ustawy o finansach publicznych z 26 listopada 1998 r.

         Kontrola realizacji zadań spoczywających na ZGKiM w związku z pełnieniem funkcji przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858) wykazała szereg nieprawidłowości. Ustalono, iż nie jest prowadzona ewidencja kosztów dla poszczególnych rodzajów działalności zakładu, w tym także działalności wodociągowej i kanalizacyjnej – str. 18 protokołu kontroli. Obowiązek prowadzenia ewidencji księgowej wyodrębniającej koszty działalności wynika z przepisów art. 20 ust. 4 i 5 przywołanej ustawy, stanowiących, że przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne ustalają niezbędne przychody służące określeniu taryf, uwzględniając w szczególności koszty związane ze świadczeniem usług, poniesione w poprzednim roku obrotowym, ustalone na podstawie ewidencji księgowej, umożliwiającej wydzielenie kosztów stałych i zmiennych związanych z poszczególnymi rodzajami działalności przedsiębiorstwa. Prowadzenie ewidencji kosztów umożliwiającej obliczenie kwoty niezbędnych przychodów odrębnie dla ustalanych taryf za sprzedawaną wodę i odprowadzane ścieki jest niezbędnym warunkiem dla stworzenia możliwości opracowania prawidłowych taryf. Przepisy dotyczące zasad prowadzenia ewidencji księgowej przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego zawiera także rozporządzenie Ministra Budownictwa z 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 127, poz. 886) – w szczególności § 6, 11 i 12. Dodatkowo wskazać należy, iż z ustaleń zawartych na str. 16 protokołu kontroli wynika, że zakład nie posiada w ewidencji księgowej żadnych urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, służących wykonywaniu tego rodzaju działalności. Jak wyjaśniono kontrolującemu, znajdują się one w ewidencji Urzędu Miejskiego. Stan taki powoduje, iż opracowanie przez zakład prawidłowych taryf na podstawie prowadzonej ewidencji księgowej (jak tego wymagają przywołane wyżej przepisy) nie jest możliwe z powodu braku w ewidencji kosztów amortyzacji (§ 6 pkt 1 lit. a) rozporządzenia).

Problem niewłaściwej ewidencji wystąpił także w czasie uprzednio przeprowadzanej przez RIO kontroli w 2001 r., a zatem wydane zalecenie w tym przedmiocie nie zostało zrealizowane – str. 18 protokołu kontroli.

W zakresie ewidencji wydobywanej i sprzedawanej wody oraz jej ubytków stwierdzono, że prowadzona była ewidencja, z której wynika, że różnica między wodą sprzedaną (zafakturowaną) a wydobytą, wynosząca 20,5 tys. m³, pochodzi wyłącznie z płukania filtrów (własne cele technologiczne). Dane wynikające z tej ewidencji odbiegały od danych wykazanych w sprawozdaniu M-06 dotyczącym wody pozyskanej oraz jej rozchodu, bowiem w sprawozdaniu wykazano zużycie wody do własnych celów technologicznych w ilości 14 tys. m³. W prowadzonej ewidencji nie wyodrębniano strat wody z tytułu awarii sieci (mimo występowania takich zdarzeń) czy z innych przyczyn (np. kradzieży) – str. 7 protokołu kontroli.

         Kontrola prowadzenia ksiąg rachunkowych wykazała nieprawidłowości naruszające przepisy ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.) poprzez:

a) prowadzenie ewidencji środków trwałych i materiałów w magazynie z naruszeniem zasady określonej w art. 24 ust. 2 ustawy, w myśl której zapisy w księgach rachunkowych powinny odzwierciedlać stan rzeczywisty:

- w zakresie środków trwałych (konto 011) stwierdzono rozbieżność pomiędzy stanem ewidencyjnym a faktycznym, ponieważ w ewidencji nie ujęto niektórych składników majątkowych jak agregat prądotwórczy, beczka do wywozu nieczystości płynnych oraz trzy pługi do odśnieżania, które faktycznie były w posiadaniu Zakładu – str. 16 protokołu kontroli,

- w zakresie gospodarki materiałowej (konto 310) kontrola magazynu wykazała, że w ewidencji ujęte były materiały, które faktycznie zostały uprzednio rozchodowane, a także w magazynie znajdowały się materiały nie objęte ewidencją. Przyczyna rozbieżności to przede wszystkim nieprzestrzeganie ustalonych procedur obrotu materiałami, zawartych w instrukcji obiegu i kontroli dokumentów, obowiązujących w zakładzie od 1 lipca 2004 r. – str. 17 protokołu kontroli;

b) dokonywanie w tzw. dziennik głównej znacznej liczby poprawek błędnych zapisów poprzez korektorowanie lub zamazywanie, czyli w sposób naruszający postanowienia art. 25 ust. 1 ustawy stanowiącego, że stwierdzone błędy w zapisach poprawia się poprzez skreślenie dotychczasowej treści i wpisanie nowej z zachowaniem czytelności błędnego zapisu oraz podpisanie poprawki i umieszczenie daty – str. 18 protokołu kontroli;

c) nieprowadzenie urządzenia księgowego odpowiadającego wymaganiom stawianym zestawieniu obrotów i sald w art. 18 ustawy; w dziennik głównej zamieszczano podsumowania obrotów na poszczególnych kontach, jednakże dotyczące tylko poszczególnych miesięcy, nie dokonywano natomiast sumowania obrotów narastająco od początku roku, jak tego wymaga przywołany przepis – str. 18 protokołu kontroli.

Stwierdzono przypadki nieprawidłowego klasyfikowania bieżących wydatków w świetle obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Ministra Finansów z 20 września 2004 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. Nr 209 poz. 2132). Od 1 lipca 2006 r. zasady klasyfikacji budżetowej określa rozporządzenie Ministra Finansów z 14 czerwca 2006 r. (Dz. U. Nr 107 poz. 726) – str. 15 protokołu kontroli.

         Badanie realizacji planu finansowego Zakładu wykazało, iż na dzień 31 grudnia 2005 roku występowała znaczna kwota zobowiązań wymagalnych, tj. zobowiązań, których termin płatności minął. Według ewidencji księgowej kwota ta wyniosła 60.351,75 zł (całość zobowiązań Zakładu na dzień 31 grudnia 2005 r. – 114.806,05 zł) – str. 4-5 protokołu kontroli. Brak płynności w regulowaniu zobowiązań skutkował opłaceniem odsetek w kwocie 465,13 zł na rzecz ZE Rejon Łomża. Ustalenia kontroli prowadzą do wniosku, iż gospodarka finansowa Zakładu prowadzona jest z naruszeniem zasady gospodarki finansowej jednostek sektora finansów publicznych, w myśl której wydatki publiczne powinny być dokonywane w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań – art. 35 ust. 3 pkt 3 ustawy o finansach publicznych – str. 16 protokołu kontroli.

Stwierdzono ponadto, iż zobowiązania wymagalne zostały w nieprawidłowej wysokości wykazane w sprawozdaniu Rb-Z o stanie zobowiązań według tytułów dłużnych oraz gwarancji i poręczeń. W sprawozdaniu wykazano kwotę 84.205 zł (kwota ta stanowiła całość zobowiązań z tytułu dostaw i usług, zarówno wymagalnych i niewymagalnych), zamiast wskazanej wyżej kwoty 60.351,75 zł. Zawyżono zatem kwotę długu o 23.853 zł – str. 4-5 protokołu kontroli.

Analiza prawidłowości ponoszonych wydatków w związku z wypłatą ryczałtu z tytułu używania samochodu prywatnego do jazd lokalnych wykazała nieprawidłowości w zakresie naliczania i wypłaty ryczałtu dla Pana Kierownika. Za miesiące lipiec i sierpień 2005 r. przy ustalaniu kwoty ryczałtu nie uwzględniono faktu przebywania Pana Kierownika na urlopie wypoczynkowym (10 dni), w wyniku czego nadpłacono kwotę 44,90 zł netto. Stosownie do przepisów § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz. U. Nr 27, poz. 271 ze zm.) ryczałt zmniejsza się o jedną dwudziestą drugą za każdy dzień roboczy nieobecności pracownika w miejscu pracy, m.in. z powodu urlopu.

Ponadto w okresie od 1 grudnia 2005 r. do 30 listopada 2006 r. przyjęto jako podstawę rozliczania ryczałtu Pana Kierownika limit 200 km, mimo że zgodnie z zawartą z Burmistrzem Stawisk umową limit ten wynosił w tym okresie 150 km i od tej wielkości należało naliczać wielkość ryczałtu. Kwota nadpłaconego z tego tytułu ryczałtu wyniosła 356,28 zł netto. Łącznie Panu Kierownikowi wypłacono bezpodstawnie kwotę 401,18 zł – str. 13 protokołu kontroli.

         Stwierdzono także przypadki realizowania rachunków kosztów podróży służbowych w dniach, w których pracownik według list obecności przebywał na urlopie wypoczynkowym – str. 13-14 protokołu kontroli. W ten sposób zwrócono pracownikom koszty podróży służbowych w kwocie 228,32 zł. Ze złożonych wyjaśnień wynika, iż wystąpiła konieczność wykonania wyjazdów służbowych przez pracowników przebywających na urlopie.

         Z ustaleń kontroli dotyczących gospodarowania Zakładowym Funduszem Świadczeń Socjalnych wynika, że świadczenia pieniężne z ZFŚS przyznawane były w jednakowej wysokości, co jest sprzeczne z postanowieniami ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz. U. z 1996r. Nr 70 poz. 355 ze zm.). Stosownie do art. 8 ust. 1 tej ustawy, wysokość wypłaconych świadczeń powinna być uzależniona od sytuacji życiowej, rodzinnej i materialnej osoby uprawnionej do korzystania ze świadczeń – str. 12 protokołu kontroli.

         Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości zakładu budżetowego, w tym jako podmiotu wykonującego zadania przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego.

  Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na Panu Kierowniku, stosownie do art. 44 ustawy o finansach publicznych. Na kierowniku jednostki spoczywa także ogólna odpowiedzialność za wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości – art. 4 ust. 5 ustawy o rachunkowości.

Wykonywanie obowiązków w zakresie prowadzenia rachunkowości należy do obowiązków Głównego Księgowego. Prawa i obowiązki głównego księgowego określa art. 45 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Uzupełnienie instrukcji obiegu i kontroli dokumentów o zagadnienia dotyczące dokumentacji gospodarowania środkami transportowymi.

2. Przestrzeganie obowiązków spoczywających na ZGKiM jako przedsiębiorstwie wodociągowo-kanalizacyjnym, w tym celu:

a) prowadzenie ewidencji księgowej zapewniającej wyodrębnienie przychodów i kosztów według poszczególnych rodzajów działalności i – ewentualnie – taryfowych grup odbiorców,

b) wprowadzenie do ewidencji księgowej Zakładu, w porozumieniu z Urzędem Miejskim, urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych,

c) rzetelne prowadzenie ewidencji ilości wody pobranej z ujęcia a niedostarczonej odbiorcom.

3. Zobowiązanie Głównego Księgowego do wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych poprzez:

a) wykazywanie w ewidencji księgowej rzeczywistego stanu środków trwałych i materiałów w magazynie; prawidłowa realizacja tego zalecenia nie będzie możliwa bez podjęcia przez Pana Kierownika działań w zakresie zapewnienia przestrzegania ustalonych procedur obiegu dokumentów, zwłaszcza w zakresie gospodarki materiałowej,

b) dokonywanie poprawek błędnych zapisów w księgach rachunkowych w sposób dopuszczony przepisami art. 25 ustawy o rachunkowości,

c) sporządzanie zestawień obrotów i sald zawierających dane wymagane przepisami art. 18 ustawy o rachunkowości.

4. Zapewnienie przestrzegania zasad obowiązującej klasyfikacji budżetowej.

5. Terminowe regulowanie zobowiązań.

6. Wykazywanie w sprawozdaniach Rb-Z wyłącznie wartości zobowiązań wymagalnych, tj. zobowiązań, których termin płatności minął a nie są przedawnione ani umorzone.

7. Wypłacanie ryczałtu za używanie samochodu prywatnego do jazd lokalnych w wysokości ustalonej zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów powszechnie obowiązujących i zawartych umów.

8. Dokonanie zwrotu kwoty 401,18 zł odpowiadającej bezpodstawnie pobranemu przez Pana Kierownika ryczałtowi za używanie samochodu prywatnego do jazd lokalnych.

9. Wypłacanie świadczeń z Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych z uwzględnieniem kryteriów wynikających z ustawy i Regulaminu Funduszu.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Łomży w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

         Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

         Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

1. Burmistrz Stawisk

2. Regionalna Izba Obrachunkowa

    w Białymstoku Zespół w Łomży