Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Zespole Szkół Nr 1 w Hajnówce

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 13 kwietnia 2006 roku (znak: RIO.I.6012 - 1/06), o treści jak niżej:

                                                                Pani Mirosława Fedoruk

                                                                                Dyrektor Zespołu Szkół Nr 1

                                                                                w Hajnówce

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej i zamówień publicznych za okres 2004 roku, przeprowadzonej w Zespole Szkół Nr 1 w Hajnówce na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz.577 ze zm.) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące organizacji i funkcjonowania Zespołu Szkół Nr 1 w Hajnówce, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, opracowanie i wykonanie planu finansowego, gospodarowanie mieniem przekazanym jednostce w zarząd oraz rozliczenia jednostki z budżetem gminy.

Zasady prowadzenia gospodarki finansowej, w tym wykonywania wewnętrznej kontroli finansowej, a także prowadzenia rachunkowości zostały ustalone przede wszystkim przepisami zarządzenia nr 2/2004 z dnia 1 września 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad rachunkowości oraz planów kont dla Zespołu Szkół Nr 1 w Hajnówce. Zarządzenie zawiera m.in. postanowienia dotyczące planu kont wraz z zasadami ewidencji, gospodarki pieniężnej, obiegu dokumentów finansowo-księgowych, zasad inwentaryzacji i funkcjonowania kontroli wewnętrznej – str. 4-6 protokołu kontroli.

Badając kompletność ustanowionych przez Panią Dyrektor pisemnych procedur kontroli wewnętrznej w zakresie procesów dotyczących gromadzenia i rozdysponowania środków publicznych oraz gospodarowania mieniem ustalono, że nie obejmują one stosowanych w praktyce zasad rejestracji przepracowanych przez nauczycieli godzin zastępstw doraźnych oraz sposobu rozliczania godzin ponadwymiarowych i godzin doraźnych zastępstw – str. 21-22 protokołu kontroli. Dane wynikające z rejestrów stanowią podstawę ustalania wysokości wydatków na finansowanie zrealizowanych przez pracowników pedagogicznych godzin ponadwymiarowych i godzin doraźnych zastępstw. Właściwe jest zatem, w świetle postanowień art. 35a obowiązującej w okresie kontrolowanym ustawy z dnia 26 listopada 1998 roku o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.), aby pisemne procedury kontroli finansowej Zespołu regulowały tę kwestię, jako rzutującą na prawidłowość dokonywania wydatków ze środków publicznych. Obecnie zakres regulacji pisemnych procedur kontroli finansowej analogicznie ustala art. 47 obowiązującej od 1 stycznia 2006 roku ustawy o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 roku (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.).

Badając dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości, pod kątem jej zgodności z przepisami ustawy z dnia 29 września 1994 roku o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76 poz. 694 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 roku w sprawie szczególnych zasad rachunkowości i planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 153, poz.1752 ze zm.), stwierdzono, że wymaga ona uzupełnienia o niektóre z elementów wskazanych ustawą. Dokumentacja opisująca przyjęte zasady rachunkowości nie zawiera takich elementów jak: wskazanie (wybór) metod prowadzenia kont ksiąg pomocniczych dla rzeczowych składników aktywów obrotowych (art. 17 ust. 2 ustawy) oraz określenie systemu służącego ochronie danych i ich zbiorów, w tym dowodów księgowych, ksiąg rachunkowych i innych dokumentów stanowiących podstawę dokonanych w nich zapisów (art. 10 ust. 1 pkt 4 ustawy). Ponadto należy wskazać, że zakładowy plan kont nie uwzględnia zmian wprowadzonych rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 24 czerwca 2005 roku zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 128, poz. 1069), które mają zastosowanie przy prowadzeniu ewidencji księgowej Zespołu – str. 5 i 25 protokołu kontroli.

Ponadto, w zakresie rozrachunków jednostki, stwierdzono, iż opis przyjętych zasad rachunkowości ustala następujące zasady odpisywania należności i zobowiązań: „Dopuszcza się odpisywanie w straty lub zyski drobnych należności i zobowiązań za zgodą wierzyciela jeżeli saldo należności i zobowiązań nie przekracza kwoty 100 zł. Zasada ta nie dotyczy rozrachunków z tytułu rozliczeń z budżetem, składek ubezpieczeniowych i rozrachunków z pracownikami, oraz innymi osobami fizycznymi. Na wyżej wymieniony odpis wymagana jest każdorazowo zgoda głównego księgowego.” Regulacja taka jest niezgodna z uchwałą Nr XVII/111/00 Rady Miejskiej w Hajnówce z dnia 18 kwietnia 2000 roku w sprawie określenia zasad i trybu umarzania wierzytelności jednostek organizacyjnych gminy z tytułu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa, udzielania innych ulg w spłacaniu tych należności oraz wskazania organów do tego uprawnionych. Ustalono, że Pani Dyrektor w okresie objętym kontrolą nie posiadała odpowiedniego upoważnienia do umarzania należności pieniężnych, wynikających z przywołanej uchwały – str. 16 protokołu kontroli.

W sferze prowadzenia ksiąg rachunkowych stwierdzono uchybienia naruszające przepisy ustawy o rachunkowości, rozporządzenia Ministra Finansów z 18 grudnia 2001 roku oraz przyjęte przez jednostkę zasady prowadzenia rachunkowości, opisane w przepisach wewnętrznych, poprzez:

a) prowadzenie zapisów w dzienniku z naruszeniem zasad określonych w art. 14 ust. 2 ustawy, poprzez nie zachowanie zasady kolejnej numeracji zapisów – str. 7 protokołu kontroli,

b) poprawianie błędów w zapisach księgowych z naruszeniem zasad określonych w art. 25 ustawy – str. 7 protokołu kontroli,

c) opatrywanie zapisów w księgach jedną datą, bez określenia jej charakteru; zgodnie z przepisami art. 23 ust. 2 pkt 1-2 i 4 ustawy zapis księgowy powinien zawierać co najmniej datę dokonania operacji gospodarczej, datę dowodu księgowego stanowiącego podstawę zapisu – jeżeli różni się ona od daty dokonania operacji, a także datę zapisu – str. 8 protokołu kontroli,

d) nie zachowywanie zasady czystości obrotów na koncie 130 „Rachunek bieżący jednostki budżetowej”, co powodowało przejściowy brak zgodności w trakcie roku między obrotami strony Ma konta 130 i ewidencją analityczną wydatków, prowadzoną do tego konta, na podstawie której sporządzano sprawozdania o wydatkach. Zgodnie z opisem funkcjonowania konta 130, zawartym w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z 18 grudnia 2001 roku, na koncie tym obowiązuje zachowanie zasady czystości obrotów, co oznacza, ze do błędnych zapisów, zwrotów nadpłat, korekt wprowadza się dodatkowo techniczny zapis ujemny; saldo konta 130 winno być równe saldu sald z ewidencji szczegółowej prowadzonej dla kont wydatków budżetowych i dochodów budżetowych – str. 9-10 protokołu kontroli,

e) sporządzanie zbiorczych dowodów wpłaty gotówki do kasy nie spełniających wymogów określonych w art. 20 ust. 3 pkt 1 ustawy oraz przepisach wewnętrznych – str.14 protokołu kontroli,

f) nie przestrzeganie wymagań w zakresie dekretacji dowodów księgowych, określonych przepisem art. 21 ust. 1 pkt 6 ustawy oraz instrukcją obiegu i kontroli dokumentów księgowych – str. 8-9 protokołu kontroli,

g) nie przestrzeganie, obowiązujących na podstawie § 8 Instrukcji obiegu i kontroli…, zasad dokumentowania obrotu gotówkowego za pomocą kopii polecenia przelewu – str. 13 protokołu kontroli,

h)  nie przestrzeganie obowiązujących zasad gospodarki kasowej, określonych w instrukcji kasowej, wskazanych na str. 13-14 protokołu kontroli, m.in. w zakresie kontroli raportów kasowych,

i) prowadzenie ewidencji analitycznej rozrachunków z odbiorcami i dostawcami w formie powtórzenia zapisu syntetycznego na odrębnej kartotece, przy braku szczegółowej ewidencji według kontrahentów; stosownie do zasad funkcjonowania konta 201 „Rozrachunki z dostawcami i odbiorcami” określonych w załączniku nr 2 do rozporządzenia, a także przepisów art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy, księgi pomocnicze prowadzi się dla rozrachunków z kontrahentami. Powinny one umożliwiać wyodrębnienie poszczególnych grup rozrachunków, rozliczeń i roszczeń spornych, ustalenie przebiegu ich rozliczeń oraz stanu należności, rozliczeń, roszczeń spornych i zobowiązań z podziałem według kontrahentów – str. 15-16, 22-23 protokołu kontroli; właściwe – z punktu widzenia sporządzanej sprawozdawczości – jest także prowadzenie ewidencji analitycznej w układzie umożliwiającym ustalenie zobowiązań, których termin płatności minął,

j) błędne prowadzenie zapisów na koncie 223 „Rozliczenie wydatków budżetowych”, w wyniku czego saldo wykazywane na tym koncie na koniec roku było niezgodnie ze stanem faktycznym w zakresie pozostałych do rozliczenia środków na wydatki – str. 28 protokołu kontroli,

k) błędne prowadzenie zapisów na koncie 310 „Materiały”, w wyniku czego wykazywało ono nierzeczywiste obroty strony Ma w zakresie wartości materiałów rozchodowanych z magazynu - str. 25 protokołu kontroli.

Badanie stanu rozrachunków jednostki na koniec 2005 roku wykazało, że stan zobowiązań wymagalnych jednostki wynosił na dzień 31 grudnia 2005 r. 140.390,94 zł – str. 15-16 protokołu kontroli. Występowanie zobowiązań wymagalnych świadczy o naruszeniu zasady gospodarki finansowej podmiotów sektora finansów publicznych, która była wyrażona w art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy o z dnia 26 listopada 1998 r. finansach publicznych, iż wydatki publiczne powinny być dokonywane w terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań. Obecnie zasadę tę zawiera art. 35 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.). Niezbędne jest zatem podjęcie działań zmierzających do ustalenia planu wydatków Zespołu, w porozumieniu z Burmistrzem Hajnówki, w wysokości zapewniającej zlikwidowanie zobowiązań wymagalnych i terminową realizację wydatków.

Ustalono, że kontrolowana jednostka w ramach środka specjalnego i utworzonego następnie rachunku dochodów własnych, zaliczała do różnych przychodów wpłaty dokonywane tytułem naprawienia szkody w wysokości 47.905,18 zł, orzeczonej wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2003 roku na rzecz Szkoły Podstawowej Nr 5 w Hajnówce (wchodzącej obecnie w skład Zespołu). W 2005 roku wpływy z tego tytułu wyniosły 2.200 zł. Stwierdzono, że sporządzane przez jednostkę sprawozdania nie wykazywały stanu należności z wymienionego wyżej tytułu (stan należności na dzień 31 grudnia 2005 roku wynosił 44.525,18 zł) – str. 27 protokołu kontroli.

Stwierdzone w wyniku kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych, dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości jednostki budżetowej.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywały na kierowniku jednostki, zgodnie z art. 28a ustawy z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (obecnie art. 44 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 roku). Na kierowniku jednostki spoczywa również powinność wdrażania i aktualizacji dokumentacji opisującej przyjęte w jednostce zasady rachunkowości oraz nadzór nad prowadzeniem rachunkowości, stosownie do postanowień art. 4 ust. 5 i art. 10 ust. 2 ustawy o rachunkowości.

Obowiązki w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych należały, stosownie do zakresu czynności, do głównego księgowego. Prawa i obowiązki głównego księgowego jednostki sektora finansów publicznych określają obecnie przepisy art. 45 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1.  Uzupełnienie zarządzenia w sprawie funkcjonowania kontroli wewnętrznej o stosowane w praktyce procedury ewidencji i sposobu rozliczania godzin doraźnych zastępstw i godzin ponadwymiarowych.

2. Uzupełnienie dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości o:

a) wskazanie metody prowadzenia ewidencji analitycznej rzeczowych składników aktywów trwałych,

b) system służący ochronie danych i ich zbiorów, w tym dowodów księgowych, ksiąg rachunkowych i innych dokumentów stanowiących podstawę dokonanych w nich zapisów,

c) mające wpływ na prowadzenie rachunkowości jednostki postanowienia, wprowadzone od 28 lipca 2005 r. nowelizacją rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r.

3. Dostosowanie postanowień dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości, w zakresie umarzania należności jednostki, do przepisów uchwały Rady Miejskiej w sprawie określenia zasad i trybu umarzania wierzytelności.

4. Zobowiązanie głównego księgowego do wyeliminowania uchybień w prowadzeniu ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) zachowywanie zasady kolejnej numeracji zapisów w dzienniku,

b) poprawienia błędów w zapisach księgowych zgodnie z zasadami ustalonymi ustawą o rachunkowości,

c) przestrzeganie przepisów art. 23 ustawy o rachunkowości w zakresie ilości i charakteru dat, które powinny być zawarte w prawidłowym zapisie księgowym,

d) zachowywanie zasady czystości obrotów na koncie 130, w celu zapewnienia zgodności między zapisami w ewidencji syntetycznej i analitycznej,

e) prawidłowe sporządzanie zbiorczych dowodów księgowych,

f) przestrzeganie obowiązku dekretacji dowodów księgowych,

g) doprowadzenie do zgodności między postanowieniami Instrukcji obiegu i kontroli dokumentów a stosowaną praktyką w zakresie dokumentowania bezgotówkowych dyspozycji środkami za pomocą egzemplarza polecenia przelewu,

h) przestrzeganie wewnętrznych zasad gospodarki kasowej, opisanych na str. 13-14 protokołu kontroli,

i) prowadzenie ewidencji analitycznej rozrachunków z kontrahentami w sposób wymagany zasadami funkcjonowania konta 201, a także zapewniający ustalenie danych służących sporządzeniu obowiązującej sprawozdawczości,

j) prowadzenie zapisów na kontach 223 i 310 w sposób zapewniający odzwierciedlenie rzeczywistych sald i obrotów.

5. Podjęcie działań zmierzających do wyeliminowania zjawiska powstawania zobowiązań wymagalnych.

6. Wykazywanie w sporządzanej sprawozdawczości stanu należności jednostki z tytułu naprawienia szkody, orzeczonego wyrokiem sądowym.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

         Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Burmistrz Miasta Hajnówka