Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej Gminy Krynki

przeprowadzona w Urzędzie Gminy w Krynkach

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 30 października 2006 roku (znak: RIO.I.6011 - 12/06), o treści jak niżej:

Pan

Bogusław Marian Panasiuk

Wójt Gminy Krynki

         W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej Gminy Krynki za okres 2005 r., przeprowadzonej w Urzędzie Gminy w Krynkach, na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

         Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy i jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, wykonanie budżetu, w tym realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

W zakresie spraw dotyczących ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych stwierdzono m.in., że Wójt Gminy nie udzielił dotychczas pełnomocnictwa, na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, do dokonywania czynności prawnych związanych z kierowaniem jednostką organizacyjną gminy kierownikowi GOPS – p. Janinie Citko. Ustalono ponadto, że Wójt Gminy zatrudniał pracowników GOPS, podpisywał angaże zmieniające umowę o pracę oraz przyznawał nagrody ww. pracownikom, mimo że w GOPS w Krynkach jest zatrudniony kierownik Ośrodka. Stwierdzono, że uchwałą nr XIII/108/04 Rada Gminy Krynki z 1.12.2004 r. przyjęła Statut GOPS w Krynkach, w myśl którego kierownika Ośrodka, jak i podległych mu pracowników zatrudnia Wójt Gminy Krynki, natomiast kierownik ośrodka jest przełożonym wszystkich pracowników GOPS.

Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 roku - Kodeks pracy zawiera definicje jednoznacznie określające pojęcia pracodawcy i pracownika. Zgodnie z art. 5 pracodawcą jest jednostka organizacyjna, choćby nie posiadała osobowości prawnej, jeżeli zatrudnia pracowników, z kolei pracownikiem w myśl art. 2 jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania. Za pracodawcę będącego jednostką organizacyjną czynności w sprawach z zakresu prawa pracy dokonuje osoba lub organ zarządzający tą jednostką albo inna wyznaczona do tego osoba. W świetle powyższych przepisów w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej wszelkie czynności z zakresu prawa pracy winny być podejmowane przez kierownika Ośrodka. Zasadę tę powtarza będąca przepisem szczególnym do ww. ustawy, ustawa z dnia 22 marca 1990 roku o pracownikach samorządowych – str. 5 i 6 protokołu kontroli.

Ustalono, że zarządzeniem nr 6/05 z 13.09.2005 r. Wójt Gminy określił obieg, kontrolę i zasady archiwizowania dokumentów finansowo- księgowych. W myśl postanowień zawartych w tym dokumencie do osób upoważnionych do zatwierdzania dowodów księgowych należy m.in. Pani Jolanta Małyszko- Gitler – Skarbnik. Należy zauważyć, iż zapis o zatwierdzaniu dokumentów do wypłaty przez skarbnika pozostaje w sprzeczności z funkcjami przypisanymi stanowisku głównego księgowego jednostki  przepisami art. 35 ustawy z dnia 26 listopada 1998 roku o finansach publicznych (Dz. U. Nr 15, poz. 148 ze zm.). Aktualnie od dnia 1.01.2006 r. kwestie powyższe reguluje treść art. 45 ustawy z dnia 30.06.2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.). Zgodnie z nimi głównym księgowym jest pracownik, któremu kierownik jednostki powierza obowiązki i odpowiedzialność m.in. w zakresie wykonywania dyspozycji środkami pieniężnymi, a nie dysponowania nimi. Ustalono, iż w praktyce zasadą było umieszczanie na dokumentach źródłowych pieczątki „zatwierdzono do wypłaty”, na której podpis składał Wójt Gminy, obok zaś podpisywał Skarbnik Gminy. Podpis Skarbnika należy jednakże traktować jako dowód dokonania wstępnej kontroli, o której mowa w art. 35 ust. 3 ustawy (art. 45 ust.3 ustawy z 30.06.2005 r. o finansach publicznych) – str. 7 protokołu kontroli.

Ustalono, że Urząd Gminy prowadził obsługę finansowo- księgową Przedszkola Samorządowego w Krynkach, na zasadach określonych dla jednostek budżetowych. Przedszkole nie posiadało wyodrębnionego rachunku bankowego a jego wydatki realizowane były z rachunku bankowego budżetu gminy. Dokumenty dotyczące wydatków dokonywanych zarówno ze środków budżetu, jak i z rachunku dochodów własnych jednostki budżetowej akceptowane były do wypłaty przez Wójta Gminy. Zgodnie z treścią art. 28a ustawy o finansach publicznych w brzmieniu obowiązującym w okresie objętym kontrolą, jak również z treści art. 44 ust. 1 aktualnie obowiązującej ustawy, kierownik jednostki sektora finansów publicznych jest odpowiedzialny za całość gospodarki finansowej, w tym za wykonywanie określonych ustawą obowiązków w zakresie kontroli finansowej. Kierownikiem Przedszkola Samorządowego jest p. Irena Koścista, która zgodnie z powołanymi przepisami powinna akceptować wydatki do wypłaty, gdyż odpowiada za realizację wydatków ujętych w planie finansowych przedszkola.

Ustalono, że dokumenty stanowiące podstawę księgowania w ewidencji księgowej Urzędu jako jednostki budżetowej, dotyczącej żywienia w przedszkolu, takie jak: zużycie artykułów żywnościowych w Przedszkolu, nie były podpisywane na dowód sprawdzenia ich pod względem merytorycznym i formalno- rachunkowym. Zasady kontroli dokumentów podlegających ewidencji zostały określone w § 20 instrukcji obiegu, kontroli i archiwizowania dokumentów finansowo- księgowych, natomiast z części ogólnej instrukcji  nie wynika, czy zasady powyższe dotyczą również Przedszkola Samorządowego. W załączniku nr 2 do instrukcji obiegu dokumentów pn. „Terminarz obiegu dokumentów księgowych oraz wykaz komórek organizacyjnych i samodzielnych stanowisk pracy biorących udział w obiegu, kontroli i archiwizowaniu dokumentów księgowych” nie uwzględniono dokumentów dotyczących działalności prowadzonej przez Przedszkole Samorządowe w Krynkach.

Obowiązek ustalenia w formie pisemnej procedur kontroli w zakresie dotyczącym procesów pobierania i gromadzenia środków publicznych oraz zapewnienie ich przestrzegania, przypisany został kierownikowi jednostki na podstawie przepisów art. 35a ustawy o finansach publicznych (art. 47 ust. 2 i 3 ustawy z 30.06.2005 r. o finansach publicznych) – str. 7 i 8 protokołu kontroli.

Badanie dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości przeprowadzono pod kątem zgodności z przepisami art. 10 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.) i stwierdzono, że zakładowy plan kont nie zawierał wykazu ksiąg rachunkowych, które prowadzi dana jednostka w zakresie ewidencji budżetu gminy, Urzędu jako jednostki budżetowej oraz Przedszkola Samorządowego, instytucji kultury (Gminnego Ośrodka Kultury i Biblioteki), których obsługę finansowo-księgową, w okresie objętym kontrolą prowadził Urząd Miejski w Krynkach – str. 10 i 11 protokołu kontroli.

         Ustalono również, że przepisy zawarte w § 4 zakładowej instrukcji inwentaryzacyjnej, dotyczące częstotliwości przeprowadzania inwentaryzacji środków trwałych i pozostałych środków trwałych są niezgodne z przepisami art. 26 ust. 3 pkt 3 ustawy o rachunkowości, według których termin i częstotliwość inwentaryzacji środków trwałych, znajdujących się na terenie spisowym, uważa się za dotrzymany, jeżeli inwentaryzację tych składników majątkowych przeprowadzono raz w ciągu czterech lat. Ponadto zasady ustalone w § 2 ust. 3 tejże instrukcji dotyczące inwentaryzacji niektórych aktywów i pasywów, tj. np. kredytów bankowych, rozrachunków z Urzędem Skarbowym, ZUS oraz zobowiązań w drodze pisemnego potwierdzenia sald od kontrahentów, nie są zgodne z przepisami art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o rachunkowości, które ustalają aby wymienione wyżej składniki aktywów i pasywów inwentaryzowane były w drodze porównania danych z ksiąg rachunkowych z odpowiednimi dokumentami i weryfikacji realnej wartości tych składników. Nadmienić należy, że instrukcja opracowana została na podstawie rozporządzenia Min. Fin. z dnia 15 stycznia 1991 r. w sprawie zasad prowadzenia rachunkowości, które obowiązywało do czasu wejścia w życie ustawy o rachunkowości – str. 68 protokołu kontroli.

         Kontrola prawidłowości prowadzenia ksiąg rachunkowych wykazała nieprawidłowości naruszające przepisy ustawy o rachunkowości i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości i planów kont... oraz przepisów wewnętrznych, w tym instrukcji obiegu dokumentów księgowych polegające na:

a) nie wskazywaniu, na wszystkich dokumentach księgowych, numerów kont syntetycznych, na których operacja ma być zaksięgowana, co narusza zasady określone w § 21 zakładowej instrukcji obiegu, kontroli i archiwizowania dokumentów finansowo-księgowych – str. 10 protokołu kontroli;

b) przyjęciu zasady dokonywania zapisów w dzienniku na podstawie dowodów PK, które sporządzane są także dla zdarzeń gospodarczych udokumentowanych np. fakturami, raportami kasowymi – str. 10 i 11 protokołu kontroli. W świetle art. 20 ust. 2 ustawy o rachunkowości dowód PK jest dowodem wewnętrznym, sporządzonym jako udokumentowanie operacji wewnątrz jednostki. Z tego względu sporządzanie go jako podstawy zapisu w zakresie dotyczącym operacji gospodarczych udokumentowanych już dowodami zewnętrznymi należy uznać za nieprawidłowe. W sytuacji, gdy sporządzane PK ma stanowić dowód zbiorczy, czyli służący dokonaniu łącznego zapisu zbioru dowodów źródłowych, powinno spełniać wymagania stawiane przez art. 20 ust. 3 pkt 1 ustawy, wymieniając w swej treści pojedynczo wszystkie dowody źródłowe stanowiące podstawę łącznego zapisu;

c) sporządzanie miesięcznych zestawień obrotów i sald w zakresie ewidencji księgowej GOK-u i Biblioteki, z pominięciem niektórych elementów określonych przepisami art. 18 ust. 1 ustawy o rachunkowości – str. 11 protokołu kontroli;

d) rozliczaniu jednostek budżetowych (Szkoła Podstawowa i Gimnazjum) z tytułu zrealizowanych dochodów budżetowych z pominięciem konta 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych”, co naruszało zasady określone w Załączniku Nr 1 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r. – str. 16 i 17 protokołu kontroli;

e) ewidencjonowaniu przychodów z tytułu dochodów budżetowych na koncie 201 „Rozrachunki z odbiorcami i dostawcami” zamiast, jak to wynikało z przepisów przywołanego rozporządzenia, na koncie 750 „Przychody finansowe” – str. 17 protokołu kontroli;

d) wykazaniu na saldzie konta 080 „Inwentaryzacja (środki trwałe w budowie)”, wg stanu na 31 grudnia 2005 r. inwestycji zakończonych i przekazanych do użytku przed dniem 31 grudnia 2005 r. w kwocie 285.836,93 zł – s. 61-63 protokołu kontroli. Należy zwrócić uwagę, że stosownie do zasad funkcjonowania tego konta określonego w rozporządzeniu saldo oznaczało koszty inwestycji niezakończonych;

e) ewidencjonowanie wartości niematerialnych i prawnych na koncie 013 „Pozostałe środki trwałe”, zamiast na koncie 020 „Wartości niematerialne i prawne” jak stanowiły przepisy rozporządzenia – s. 70 protokołu kontroli.

Należy jednocześnie wskazać, że aktualnie w zakresie zasad funkcjonowania kont obowiązują przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 142, poz. 1020).

Kontrola gospodarki pieniężnej wykazała, że w badanej jednostce prowadzony był obrót gotówkowy poza kasą jednostki. Opłaty za obiady i opłaty za pobyt dzieci w przedszkolu zbierane były przez pracownika zatrudnionego na stanowisku intendenta i wpłacane na rachunek bankowy przedszkola – str. 14 i 15 protokołu kontroli. W przepisach wewnętrznych nie określono zasad prowadzenia obrotu pieniężnego poza kasą Urzędu, ani też środków kontroli wewnętrznej w tym zakresie. Z przepisów art. 47 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych wynika, że kierownik jednostki sektora finansów publicznych jest zobowiązany do zorganizowania odpowiedniego systemu kontroli wewnętrznej w swojej jednostce. Wykonywanie kontroli powinno mieć oparcie w procedurach ustalonych w formie pisemnej. Procedury te powinny być opracowywane z uwzględnieniem zadań, struktury organizacyjnej i kadrowej jednostki oraz ustalać drogę obiegu dokumentów związanych ze wszystkimi procesami zachodzącymi w jednostce, w tym dotyczącymi pobierania i gromadzenia środków publicznych. Wytyczne podlegające uwzględnieniu w organizacji systemu kontroli wewnętrznej określają obecnie „Standardy kontroli finansowej w jednostce sektora finansów publicznych”, ogłoszone Komunikatem Ministra Finansów Nr 13 z dnia 30 czerwca 2006 r.

         W wyniku kontroli stwierdzono, że kontrolowana jednostka nie opracowała planu finansowego wydatków Urzędu – jako jednostki budżetowej, do czego zobowiązywał art. 126 ust. 3 ustawy o finansach publicznych (odpowiednio art. 186 ust. 3 ustawy obowiązującej aktualnie). W dokumentacji Urzędu Gminy stwierdzono także brak planów finansowych (w tym także projektów planów) wymienionych w protokole jednostek organizacyjnych oraz planu finansowego jednostek realizujących zadania z zakresu zadań zleconych – str. 19 i 20 protokołu kontroli.

Należy dodać, że w zaleceniach wydanych po kontroli w 2003 r. zwracano uwagę m.in. na zapewnienie sporządzania w trybie określonym przepisami prawa wymaganych planów finansowych podległych jednostek organizacyjnych, w tym m.in. planu Urzędu, a także sprawozdań jednostkowych z wykonania tych planów.

         Efektem badania sprawozdawczości budżetowej było ustalenie, że kontrolowana jednostka nie sporządzała jednostkowych sprawozdań budżetowych z wykonania planu wydatków Urzędu jako jednostki budżetowej, sprawozdań jednostkowych z wykonania planu dochodów i wydatków budżetowych oraz sprawozdań Rb-Z i Rb-N jednostek budżetowych (Przedszkola i Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej), dla których prowadziła obsługę finansowo-księgową – str. 11, 12 protokołu kontroli. Stosownie do przepisów § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Min. Fin. z dnia 19 sierpnia 2005 roku, a obecnie rozporządzenia z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 115, poz. 781), sprawozdania zbiorcze w szczegółowości sprawozdań jednostkowych – są sporządzane przez zarządy j.s.t. na podstawie sprawozdań jednostkowych jednostek im podległych oraz sprawozdania jednostkowego jednostki samorządu terytorialnego jako jednostki budżetowej i jako organu.   Ustalono ponadto, że kontrolowana jednostka nie żądała od kierowników jednostek budżetowych (Szkoły Podstawowej i Gimnazjum) oraz kierownika zakładu budżetowego sprawozdań jednostkowych Rb-Z i Rb-N, obowiązek sporządzania których wynikał z treści § 4 pkt 2 przywołanych rozporządzeń w sprawie sprawozdawczości budżetowej.

         W wyniku kontroli ustalono również, że sprawozdania jednostkowe sporządzane były w złotych zamiast jak to stanowiły przepisy § 8 ust. 1 poprzednio obowiązującego rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej, a także obecne przepisy § 8 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia nakazują aby sprawozdanie jednostkowe łączne i zbiorcze sporządzane były w złotych i groszach.

         Należy również wskazać i na to, że placówki oświatowe sporządzały sprawozdania jednostkowe na drukach Rb-27 i Rb-28 przeznaczonych dla państwowych jednostek budżetowych, natomiast przepisy rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej obowiązujące w okresie objętym kontrolą jak i obowiązujące obecnie, określają formularze druków Rb-27S i Rb-28S, na których należy sporządzać sprawozdania przez wyżej wymienione jednostki budżetowe podsektora samorządowego– str. 11-13 protokołu kontroli.

W zakresie dochodów uzyskanych ze sprzedaży nieruchomości kontrola wykazała stosowanie przez Urząd Gminy niewłaściwej klasyfikacji budżetowej dochodów z tego tytułu. Wszystkie dochody kontrolowana jednostka ewidencjonowała w § 0840 jako Wpływy ze sprzedaży wyrobów i składników majątkowych, gdy tymczasem zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 20 września 2004 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. Nr 209, poz. 2132 ze zm.) do ewidencji dochodów z tytułu sprzedaży nieruchomości służy § 0870 Wpływy ze sprzedaży składników majątkowych.

Kontrola ponadto wykazała, że:

a) wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży nie podano do publicznej informacji przez ogłoszenie w prasie lokalnej. W myśl art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 roku Nr 261, poz. 2603 ze zm.) właściwy organ sporządza i podaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych m.in. do sprzedaży. Wykaz ten wywiesza się na okres 21 dni w siedzibie właściwego urzędu, a ponadto informację o wywieszeniu tego wykazu podaje się do publicznej wiadomości przez ogłoszenie w prasie lokalnej oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości.

b) w ogłoszeniach o przetargach ustnych nieograniczonych nie znalazła się informacja o ewentualnych obciążeniach nieruchomości i zobowiązaniach, których przedmiotem jest nieruchomość wymaganych treścią § 13 pkt 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 14 września 2004 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad i trybu przeprowadzenia przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz. U. Nr 207, poz. 2108).

c) protokół z przetargu nie zawierał informacji o osobach dopuszczonych i niedopuszczonych do uczestniczenia w przetargu do czego zobowiązuje § 10 ust 1 pkt 6 rozporządzenia. W protokołach określano tylko liczbę uczestników postępowania oraz dane personalne zwycięzcy przetargu.

         Powyższe rozporządzenie w § 10 pkt 3 i 4 wymaga także aby protokoły zawierały informacje o obciążeniach nieruchomości i zobowiązaniach, których przedmiotem jest nieruchomość – str. 21-24 protokołu kontroli.

Ustalono, że Rada Gminy w Krynkach nie podejmowała uchwały określającej szczegółowe zasady i tryb umarzania wierzytelności gminy, jej jednostek organizacyjnych z tytułu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacja podatkowa, udzielania innych ulg w spłacaniu tych należności oraz nie wskazała organów do tego uprawnionych. Ustawa o finansach publicznych w art. 34a pozostawiała organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego decyzję w powyższej sprawie.

Natomiast w myśl art. 43 ust. 2 obowiązującej od 1 stycznia 2005 r. ustawy o finansach publicznych, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym należności pieniężne, do których nie stosuje się przepisów ustawy - Ordynacja podatkowa, przypadające jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom organizacyjnym mogą być umarzane a ich spłata odraczana lub rozkładana na raty a organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określi szczegółowe zasady i tryb udzielania ulg oraz wskaże organ lub osobę do tego uprawnioną – str. 27-28 protokołu kontroli.

Ustalono, że sołtysi otrzymywali dietę za udział w sesjach rady, zgodnie z uchwałą Rady Gminy w Krynkach nr XVIII/100/96 z 28 marca 1996 r. stanowiącą iż dieta przysługuje w wysokości dwukrotności diety z tytułu podróży służbowej. Ponadto uchwała określała, że sołtysom przysługuje zwrot kosztów podróży. Zwrot ww. uchwały „sołtysom przysługuje zwrot kosztów podróży” nie jest precyzyjnie określony, ponieważ z ustaleń kontroli wynika, iż w każdym badanym przypadku chodzi o kwotę 3 zł – str.  49- 50 protokołu kontroli. Brak precyzji przejawia się w tym, że uchwała nie określa z jakiego środka transportu mogą korzystać sołtysi.

Kontrolą objęto prawidłowość rozliczenia poleceń wyjazdu służbowego pracowników Urzędu Gminy w zakresie ich zgodności z przepisami rozporządzeniem Ministra Płacy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalenia należności przysługującej pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej sferze budżetowej z tytułu podróży na obszarze kraju (Dz. U. Nr 236 poz.1990 ze zm.). Ustalono, że w jednym przypadku pracownik Urzędu Gminy rozliczył koszty podróży służbowej, zgodnie z zaakceptowanym przez Wójta Gminy środkiem transportu (PKS). Jednak na druku delegacji, w pozycji „inne wydatki” wstawił kwotę 6 zł (do delegacji dołączono karty postojowe na tą samą wysokość), co wskazuje że podróż służbowa faktycznie odbyła się samochodem prywatnym. W trakcie trwania kontroli kwota 6 zł została przez ww. pracownika wpłacona do kasy - str. 51 protokołu kontroli.

Badając wydatkowanie środków na dotacje dla jednostek niezaliczanych do sektora finansów publicznych stwierdzono, że z budżetu gminy przekazano dotację dla Caritas Polska w kwocie 25.000 złotych ewidencjonowaną w § 2630 Dotacja przedmiotowa z budżetu dla jednostek niezaliczanych do sektora finansów publicznych. Ustalono, że współpraca w 2005 r. z wymienionym podmiotem była kontynuacją współpracy w zakresie statutowej działalności obejmującej opiekę nad osobami w podeszłym wieku, a także chorymi i niepełnosprawnymi z terenu gminy, w tym zabiegi pielęgnacyjne, które nie mieszczą się w ramach świadczeń kontraktowanych przez Podlaski Oddział NFZ, na podstawie umowy z 31.12.2002 r. pomiędzy Gminą Krynki (zleceniodawcą) a Caritas Archidiecezji Białostockiej (zleceniobiorcą) zawartą na okres od dnia 1.01.2003 r. do 31.12.2006 r.  W myśl powyższej umowy przedmiotem działalności Stacji opieki będzie m.in. pielęgnacja ludzi, wysokość miesięcznych kosztów utrzymania Stacji będzie wyliczana na podstawie danych z jej dokumentacji księgowej (zleceniodawcy przysługuje prawo wglądu do tej dokumentacji) a Urząd Gminy w Krynkach zobowiązał się do przekazywania co miesiąc na konto bankowe CARITAS sumy odpowiadającej kwocie rachunku lub zestawienia kosztów.

Ustalono, że dowodami księgowymi stanowiącymi podstawę przekazywania środków pieniężnych na rachunek CARITAS-u były miesięczne „Rozliczenie kosztów utrzymania Stacji Opieki CARITAS w Krynkach za miesiąc...”, w których wyszczególniono wynagrodzenia osobowe brutto, składki ZUS, koszty eksploatacji samochodu oraz inne wydatki (np. telefon, czynsz).

Gmina Krynki decydując się na powierzanie realizacji zadań publicznych z zakresu pomocy społecznej (w tym przypadku usług opiekuńczych) podmiotom niezaliczanym do sektora finansów publicznych, nie stosowała obowiązującego w czasie podpisywania umowy rozporządzenia MPiPS z 30 czerwca 2000 roku w sprawie szczegółowych zasad i form współdziałania administracji publicznej z innymi podmiotami oraz wzorów ofert, umów i sprawozdań z realizacji zadań pomocy społecznej, wydanego na podstawie art. 12a ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.).

Rozporządzenie to regulowało tryb udzielania dotacji na realizację zadań (w tym wymagania co do treści oferty podmiotu), sposób kontroli wykonywanego zadania, a także ustanawiało wzór umowy i sprawozdania z wykonania zadania.

Zawarta z CARITAS Archidiecezji Białostockiej umowa nie spełnia wszystkich wymogów określonych w art. 71 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, jako podstawa do zakwalifikowania poniesionych przez Gminę wydatków jako dotacji przedmiotowej z budżetu dla jednostek nie zaliczonych do sektora finansów publicznych.

Umowa zgodnie z ww. ustawą powinna określać szczegółowy opis zadania, tryb kontroli wykonywania zadania, sposób rozliczenia udzielonej dotacji celowej i zasady zwrotu niewykorzystanej części dotacji. Okazana umowa nie spełnia powyższych kryteriów.

Ustalono, że dotacja udzielana podmiotom niepublicznym na realizację zadań (celów publicznych) powinna być klasyfikowana do dotacji celowych, jak o tym stanowi art. 69 ust. 4 pkt 1 lit. d) ustawy o finansach publicznych.

Należy pamiętać, że w myśl art. 25 obecnie obowiązującej ustawy o pomocy społecznej z 12.03.2004 r. (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) organy administracji rządowej i samorządowej, mogą zlecać realizację zadania z zakresu pomocy społecznej, udzielając dotacji na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zleconego zadania organizacjom pozarządowym prowadzącym działalność w zakresie pomocy społecznej oraz osobom prawnym i jednostkom organizacyjnym działającym na podstawie przepisów o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, stosunku Państwa do innych kościołów i związków wyznaniowych oraz o gwarancji wolności sumienia i wyznania, jeżeli ich cele statutowe obejmują prowadzenie działalności w zakresie pomocy społecznej

Ustawa o pomocy społecznej w art. 26-35 określa zasady i tryb przeprowadzenia konkursu, w tym m.in. podmioty uprawnione do uczestniczenia w konkursie.

Ponadto Minister Pracy i Polityki Społecznej, na podstawie ww. ustawy wydał rozporządzenie z 8.03.2005 r. (Dz. U. Nr 44, poz. 427) w sprawie określenia wzoru oferty podmiotu uprawnionego, rozporządzenie z 8.04.2005 r. (Dz. U Nr 61 poz. 54) w sprawie określenia ramowego wzoru umowy o realizację zadania z zakresu pomocy społecznej i rozporządzenie z 8.03.2005 r. w sprawie określenia wzoru sprawozdania z realizacji zadania z zakresu pomocy społecznej (Dz. U. Nr 44, poz. 428) – s. 54-58 protokołu kontroli.

Zbadano przestrzeganie ustawy – Prawo zamówień publicznych i wydanych na jej podstawie przepisów wykonawczych przy dokonywaniu zamówień publicznych polegających na udzielenie zamówienia na remont ulic Wąska, Piłsudskiego, Grochowa, Z-ek Nowy, Graniczna w Krynkach poprzez wykonanie nakładki asfaltowej wraz z mechanicznym profilowaniem i zagęszczaniem nakładek z pospółki o grubości 4cm, z wyrównaniem poziomu studzienek kanalizacyjnych oraz zamówienia na modernizację oświetlenia ulicznego na ul. Kościelnej i Cerkiewnej w Krynkach, poprzez wykonanie iluminacji kościoła, dzwonnicy i cerkwi.

Stwierdzono, że Urząd Gminy nie udokumentował potwierdzenia zamieszczenia ogłoszenia na stronie internetowej, w myśl art. 40 ust. 1 ustawy z 19.01.2004 r. Prawo zamówień publicznych.

W myśl postanowień ww. ustawy zamawiający wszczyna postępowanie w trybie przetargu nieograniczonego, zamieszczając ogłoszenie o zamówieniu w miejscu publicznie dostępnym w swojej siedzibie oraz na stronie internetowej- s. 63-66 protokołu kontroli.

         Ustalono, że Wójt Krynek sporządzał informacje o stanie mienia komunalnego i przedkładał ją Radzie Gminy w formie załącznika do projektu uchwały budżetowej.

Do projektu uchwały budżetowej na 2005 rok, ustalonego zarządzeniem Wójta nr 96/04 z 12.11.2004 r. załączono informacje o stanie mienia komunalnego wg stanu na 29.10.2004 r., składającą się z części opisowej oraz wykazu mienia komunalnego i jego zagospodarowania w formie tabelarycznej.

Powyższe informacje nie zawierały wszystkich danych wymaganych ustawą z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych, mianowicie danych o zmianie w stanie mienia komunalnego od dnia złożenia poprzedniej informacji.

Dane o zmianach w stanie mienia komunalnego można uzyskać pośrednio przez porównanie informacji o stanie mienia komunalnego z 2004 r. oraz informacji z 2005 r. (załącznik do projektu budżetu gminy na 2006 r.).

          W trakcie kontroli nie okazano planu wykorzystania zasobu nieruchomości, wbrew art. 25 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), który winien opracować organ wykonawczy, Wójt Gminy – s. 67, 68 protokołu kontroli.

Podczas kontroli stwierdzono uchybienia dotyczące sposobu inwentaryzacji programów komputerowych (wartości niematerialnych i prawnych), które ujęto do arkuszy spisu z natury, zgodnie zaś z zasadami wskazanymi w art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o rachunkowości inwentaryzację wartości niematerialnych i prawnych przeprowadzać należy w drodze weryfikacji, tj. porównania danych wynikających na ostatni dzień każdego roku kalendarzowego – s. 69 protokołu kontroli.

Ustalono, że na podstawie porozumienia zawartego w dniu 13 lipca 2005r. pomiędzy Województwem Podlaskim a Gminą Krynki, w sprawie współfinansowania zadania remontowego, polegającego na remoncie nawierzchni chodników położonych w ciągu drogi wojewódzkiej nr 767 Białystok- Supraśl-Krynki w Krynkach przy ul. Sokólskiej, Gmina Krynki przekazała Samorządowi Województwa Podlaskiego kwotę 50.717,21 zł ewidencjonowaną w § 2330 Dotacje celowe przekazane do samorządu województwa na zadania bieżące realizowane na podstawie porozumień (umów) między jednostkami samorządu terytorialnego.

Przekazane powiatowi przez gminę środki na remonty dróg wojewódzkich winny być zakwalifikowane jako pomoc finansowa w rozumieniu art. 10 ust 2 ustawy o samorządzie gminnym i art. 117a ustawy o finansach publicznych i zaewidencjonowane w § 6300 wydatków, gdyż dotyczyły dofinansowania realizacji zadań własnych województwa – s. 75, 76 protokołu kontroli.

Gminną jednostką organizacyjną działającą w formie zakładu budżetowego w 2005 r. był Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Krynkach.

Ze sprawozdania Rb-30 za 2005 r. wynika, że stan środków obrotowych na początek roku – wyniósł 42.943 zł, natomiast na koniec roku – 100.054 zł, zaś faktyczny stan środków obrotowych na 31.12.2005 r. wynosił 100.054 zł i był większy od planowanego o 93.331 zł (planowany 6.723 zł).

Na podstawie sprawozdania z wykonania planu finansowego zakładu budżetowego Rb- 30 za 2004 r. ustalono, że faktyczny stan środków obrotowych na 31.12.2004 r. wynosił 42.943 zł i był większy od planowanego o 35.405 zł (planowany – 7.538 zł).

Ustalone na koniec 2004 r. i 2005 r. nadwyżki między faktycznym a planowanym stanem środków obrotowych nie zostały rozliczone z budżetem gminy.

Nadwyżka stanowiąca różnicę między faktycznym a planowanym stanem środków obrotowych na koniec roku powinna zostać w terminie 15 dni od złożenia rocznego sprawozdania finansowego (bilansu) wpłacona na rachunek budżetu gminy, zgodnie z § 40 ust. 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 26 stycznia 2005 r. w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych oraz zasad i terminów rocznych rozliczeń i wpłat do budżetu (Dz. U Nr 23, poz. 190).

Z ustaleń kontroli gospodarki finansowej ZGKiM w Krynkach, przeprowadzonej za 2005 r. w dniach 11.05 – 16.06.2006 r. przez RIO w Białymstoku wynika, że ustalony stan środków obrotowych na koniec 2005 r. jest nierealny. Świadczą o tym m.in. zawyżone przychody zakładu za 2005 r. a do kosztów 2005 r. nie ujęto dodatkowego wynagrodzenia rocznego pracowników.

Reasumując powyższe należy wskazać, że badana jednostka nie podjęła działań ani w celu wyegzekwowania nadwyżek środków obrotowych, wynikających ze sprawozdań Rb- 30,  ani w celu skorygowania nieprawidłowego stanu środków obrotowych. Świadczy to, iż organ odbierający sprawozdania nie wykonuje obowiązku wynikającego z § 8 ust. 1 pkt 3-5 rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej. Wynika z nich m.in., że jednostki otrzymujące sprawozdania są uprawnione do kontrolowania merytorycznej prawidłowości złożonych sprawozdań.

Ustalono,  że do zakresu zadań Skarbnika Gminy wynikającego z zakresu czynności (z 5.09.2005 r.) należy m.in. prowadzenie nadzoru i kontroli nad działalnością finansową jednostek organizacyjnych gminy.

Kontrola wykazała ponadto, że sprawozdanie Rb- 30 za 2005 r. zostało sporządzone przez zakład budżetowy na niewłaściwym druku. Przepisy § 3 pkt 20 rozporządzenia Ministra Finansów z 7.09.2005 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej wprowadziły nowy formularz sprawozdania Rb- 30 – s. 78-80 protokołu kontroli.

       Badając prawidłowość gospodarki finansowej Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej ustalono, że jej podstawą był załącznik do uchwały budżetowej z 30.03.2005 r., który nie wyodrębniał podziałek klasyfikacji budżetowej.

Ustalono, że oddzielnego planu finansowego funduszu z podziałem przychodów i wydatków według podziałek klasyfikacji budżetowej na 2005 r. nie sporządzano.

Stosownie do art. 22 ust. 4 ustawy z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.), podstawę prowadzenia gospodarki finansowej funduszu celowego stanowi plan finansowy – s. 81 protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli kompleksowej nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, a także podatków i opłat lokalnych.

         Organem wykonawczym gminy jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m. in. przygotowania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na Wójcie – zgodnie z art. 44 obowiązującej obecnie ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowania prac z tego zakresu spoczywały na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego określają aktualnie przepisy art. 45 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. W zakresie spraw organizacyjnych:

a)     udzielenie kierownikowi GOPS w Krynkach pełnomocnictwa do dokonywania czynności prawnych związanych z prowadzeniem tej jednostki organizacyjnej gminy, na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym;

b)     przedłożenie organowi stanowiącemu gminy projektu nowelizacji statutu GOPS, w zakresie zmiany uprawnień i obowiązków kierownika Ośrodka w stosunku do podległych mu pracowników, zgodnie z postanowieniami kodeksu pracy i ustawy o pracownikach samorządowych;

c)     zobowiązanie do ustalenia w formie pisemnej procedur kontroli w zakresie dotyczącym procesów pobierania i gromadzenia środków publicznych oraz zapewnienie ich przestrzegania, przez Dyrektora Przedszkola Samorządowego w Krynkach, na podstawie przepisów art. 47 ust. 2 i 3, w związku z art. 44 ust. 1 ustawy z 30.06.2005 r. o finansach publicznych.

2. Uzupełnienie dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości o elementy wskazane w części opisowej wystąpienia.

3. Zobowiązanie Skarbnika Gminy do wyeliminowania nieprawidłowości w prowadzeniu ksiąg rachunkowych poprzez:

a) wskazywanie na wszystkich dowodach księgowych sposobu ich ujęcia w ewidencji księgowej;

b) zaniechanie sporządzania dowodów PK jako dodatkowych dowodów służących księgowaniu operacji gospodarczych udokumentowanych dowodem zewnętrznym;

c) sporządzanie zbiorczych dowodów księgowych zgodnie z wymaganiami art. 20 ust. 3 pkt 1 ustawy o rachunkowości;

d) sporządzanie zestawień obrotów i sald, zgodnie z wymogami art. 18 ustawy o rachunkowości;

e) prowadzenie ewidencji księgowej na koncie 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych” z tytułu zrealizowanych dochodów budżetowych przez jednostki budżetowe

f) ewidencjonować przychody z tytułu dochodów budżetowych na koncie 750 „Przychody finansowe”;

g) wykazywać na saldzie konta 080 „Inwestycje” (środki trwałe w budowie) wyłącznie poniesione nakłady na inwestycje w trakcie ich realizacji;

h) prowadzenie ewidencji księgowej wartości niematerialnych i prawnych na koncie 020 „Wartości niematerialne i prawne”;

i) zaniechanie praktyki zatwierdzania dokumentów do zapłaty przez Skarbnika Gminy.

4. Określenie w przepisach wewnętrznych zasad prowadzenia obrotu gotówkowego poza kasą jednostki oraz procedur kontroli wewnętrznej w tym zakresie.

5. Sporządzać sprawozdania budżetowe jednostkowe wymienione w treści wystąpienia dla jednostek organizacyjnych, których obsługę finansowo-księgową prowadzi Urząd Gminy oraz żądać sprawozdań budżetowych od podległych jednostek organizacyjnych prowadzących księgi rachunkowe we własnym zakresie.

6. Sprawozdania jednostkowe łączne i zbiorcze sporządzać w złotych i groszach, stosownie do zasad określonych w § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej.

7. Sprawozdania budżetowe sporządzać na drukach wskazanych w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 27 czerwca 2006 r.

8. Dostosować przepisy zakładowej instrukcji inwentaryzacyjnej do zasad wynikających z ustawy o rachunkowości.

9. Informowanie jednostek organizacyjnych gminy o kwotach wynikających z projektu uchwały budżetowej, w terminie 7 dni od przekazania projektu organowi stanowiącemu, zgodnie z art. 185 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

10. Opracowanie planu finansowego Urzędu Gminy oraz planu finansowego zadań zleconych (oraz projektów tych planów) oraz egzekwowanie od jednostek organizacyjnych gminy planów finansowych tych jednostek (projektów).

11. W zakresie sprzedaży nieruchomości gminnych:

a) podawanie do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży poprzez ogłoszenie w prasie lokalnej, w myśl art. 35 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami;

b) zamieszczanie w ogłoszeniu oraz w protokołach z przetargu informacji o ewentualnych obciążeniach nieruchomości i zobowiązaniach, których przedmiotem jest nieruchomość, w myśl § 13 pkt 2 i 3 oraz § 10 pkt 3 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 14.09.2004 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad i trybu przeprowadzenia przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości.

12. Prawidłowe klasyfikowanie dochodów i wydatków stosowanie do obowiązującego od 1.07.2006 r. rozporządzenia Ministra Finansów z 14.06.2006 r.

13. Przedłożenie organowi stanowiącemu projektu uchwały określającej szczegółowe zasady umarzania, odraczania spłaty oraz rozkładania na raty, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy - Ordynacja podatkowa, przypadających jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom organizacyjnym, w myśl art. 43 ust. 2 ustawy z 30.06.2005 r. o finansach publicznych.

14. Sprawdzanie prawidłowości rozliczania wyjazdów służbowych pracowników, pod kątem zgodności z rozporządzeniem Ministra Płacy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalenia należności przysługującej pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej sferze budżetowej z tytułu podróży na obszarze kraju.

15. Przedłożenie Radzie Gminy projektu zmiany uchwały nr XVIII/100/96 z 28.03.1996 r. doprecyzującego pojęcie „zwrot kosztów podróży służbowej sołtysom” oraz wypłacanie kosztów podróży służbowej zgodnie z zasadami określonymi w uchwale.

16. Przy powierzeniu realizacji zadań publicznych z zakresu pomocy społecznej w 2007 r. (m.in. usług opiekuńczych) podmiotom nie zaliczanym do sektora finansów publicznych, przestrzeganie postanowień art. 26-35 ustawy o pomocy społecznej z 12.03.2004 r. oraz wydanych na jej podstawie rozporządzeń MPiPS.

17. Przy dokonywaniu zamówień publicznych zamieszczenie ogłoszenia o zamówieniu na stronie internetowej, w myśl art. 40 ust. 1 ustawy z 19.01.2004 r. Prawo zamówień publicznych.

18. Podjęcie działań w celu skorygowania wysokości ustalonej nadwyżki środków obrotowych Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej i wyegzekwowanie ewentualnych nadwyżek. Zobligowanie Dyrektora zakładu do sporządzenia sprawozdania Rb-30 na druku wymaganym aktualnie obowiązującymi przepisami

19. Opracowanie planu wykorzystania zasobu nieruchomości, zgodnie art. 25 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami

20. W informacji o stanie mienia komunalnego, będącej załącznikiem do uchwały budżetowej zawieranie danych o zmianach w tym mieniu zachodzące, od sporządzenia poprzedniej informacji, w myśl art. 180 pkt 3 ustawy o finansach publicznych z 30.06.2005 r.

21. Inwentaryzowanie wartości niematerialnych i prawnych (programy komputerowe) w drodze porównania danych ksiąg rachunkowych z odpowiednimi dokumentami i weryfikacji realnej wartości tych składników, stosownie do art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o rachunkowości

22. Opracowanie planu finansowego Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, zgodnie z art. 29 ust. 5 ustawy z 30.06.2005 r. o finansach publicznych.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

         Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku