Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej Gminy Szudziałowo

przeprowadzona w Urzędzie Gminy w Szudziałowie

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 15 września 2006 roku (znak: RIO.I.6011 - 9/06), o treści jak niżej:

Pan

Stanisław Fiedorowicz

Wójt Gminy Szudziałowo

         W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej Gminy Szudziałowo za okres 2005 roku, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy w Szudziałowie na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

         Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy i jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, wykonanie budżetu, w tym realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w realizowanych ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

W zakresie spraw dotyczących ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych stwierdzono m.in., że wykaz gminnych jednostek organizacyjnych zawarty w § 41 Statutu Gminy nie odpowiadał stanowi faktycznemu w okresie objętym kontrolą. Z dniem 1 kwietnia 2004 r., na mocy uchwały Nr X/72/03 Rady Gminy Szudziałowo z dnia 30 grudnia 2003 roku, utworzony został zakład budżetowy pod nazwą „Zakład Gospodarki Komunalnej” w Szudziałowie, który nie jest ujęty w wykazie – str. 5-6 protokołu kontroli.

W dniu 26 marca 2004 roku Rada Gminy Szudziałowo podjęła uchwałę Nr XII/80/04 w sprawie utworzenia jednostki organizacyjnej pod nazwą „Gminny Zespół Antykryzysowy” z dniem 1 kwietnia 2004 roku. W formie załącznika do uchwały nadano jej Statut. Jako podstawę prawną podjęcia uchwały wskazano art. 9 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h) ustawy z dnia 8 marca 1990 rok o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Przywołane w uchwale podstawy prawne wskazują zatem jednoznacznie, że wolą Rady było powołanie odrębnej jednostki organizacyjnej, a nie komórki organizacyjnej w strukturach Urzędu Gminy, którą Pan Wójt może utworzyć samodzielnie w ramach kompetencji wynikającej z art. 33 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Z treści uchwały o utworzeniu Gminnego Zespołu Antykryzysowego oraz Statutu nie wynika forma organizacyjno-prawna tej jednostki, nie można zatem ustalić, na jakich zasadach ma ona prowadzić gospodarkę finansową w świetle przepisów o finansach publicznych. Obowiązująca w czasie podjęcia uchwały o powołaniu jednostki ustawa z dnia 26 listopada 1998 roku o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.) stanowiła w art. 17, że jednostki sektora finansów publicznych mogą być tworzone jedynie w formach przewidzianych ustawami. Z art. 19 obecnie obowiązującej ustawy o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 r. (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) wynika natomiast, że gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą być tworzone tylko w formach określonych w przepisach Rozdziału 3, Działu I ustawy.

Brak jednoznacznego określenia w uchwale o utworzeniu jednostki jej formy organizacyjno-prawnej miał dalsze konsekwencje świadczące o braku faktycznej, odrębnej podmiotowości Gminnego Zespołu Antykryzysowego. Przejawia się to zwłaszcza brakiem rejestracji tej jednostki w urzędach statystycznym i skarbowym oraz sposobem finansowania jej zadań jej traktowania w gminie. Jednostka ta nie posiadała w okresie objętym kontrolą podstaw do prowadzenia gospodarki finansowej, ponieważ nie opracowano jej planu finansowego. Kierownik Zespołu został natomiast wskazany w Regulaminie Organizacyjnym Urzędu Gminy jako jedno ze stanowisk kierowniczych w Urzędzie Gminy. W § 13 Statutu jednostki zapisano, że obsługa administracyjna i finansowa w tym: opłata rachunków i faktur, naliczenie wynagrodzenia i ich wypłata, prowadzenie i przechowywanie dokumentacji kadrowej, zaopatrzenie w materiały biurowe, rejestracja wpływu i wysyłka korespondencji itp. realizowana jest przez pracowników Urzędu Gminy – str. 6-7 protokołu kontroli.

Przedstawiony stan faktyczny przesądza zatem, że mimo uchwały powołującej jednostkę organizacyjną i nadającą jej Statut, nie doszło do faktycznego wyodrębnienia jednostki, jako podmiotu wykonującego część zadań gminy, zgodnie z przepisami ustawy o finansach publicznych. Należy wskazać, iż stosownie do postanowień art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym, przygotowywanie projektów uchwał rady gminy należy do kompetencji Pana Wójta. Podjęcie inicjatywy powołania odrębnej jednostki organizacyjnej w formie uchwały Rady Gminy nie zostało poparte należytymi działaniami zmierzającymi do zapewnienia możliwości jej funkcjonowania na zasadach przewidzianych prawem.

Badając procedurę uchwalenia budżetu gminy stwierdzono, że wielkości uchwalonych dochodów i wydatków znacznie różniły się od wielkości przyjętych w projekcie budżetu. Obowiązujące zarówno obecnie, jak i w okresie objętym kontrolą. przepisy ustawy o finansach publicznych nie precyzują, w jakiej formie powinny być dokonywane (dokumentowane) zmiany wprowadzane do projektu uchwały budżetowej ustalonego przez organ wykonawczy. W okresie objętym kontrolą ustawa o finansach publicznych stanowiła w art. 119, że przygotowanie projektu uchwały budżetowej wraz z objaśnieniami a także inicjatywa w sprawie zmian tej uchwały należą do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego (art. 179 obecnie obowiązującej ustawy). Procedura dokonywania zmian w projekcie uchwały budżetowej ustalona została przez Radę Gminy w uchwale dotyczącej procedury opracowywania i uchwalania budżetu, w której określono m.in., że opinie i wnioski do projektu budżetu rozpatruje wójt, który przyjęte wnioski nanosi do projektu uchwały budżetowej w formie autopoprawek. W kontrolowanym 2005 roku wprowadzone zmiany do projektu budżetu nie zostały udokumentowane - str. 68 protokołu kontroli. Wskazania wymaga również, że autopoprawki naniesione w projekcie uchwały budżetowej mogą stanowić podstawę gospodarki finansowej gminy w okresie od 1 stycznia roku budżetowego do dnia uchwalenia uchwały budżetowej tylko wówczas, jeżeli zostaną przedstawione organowi stanowiącemu, a zatem poprawki do projektu dla posiadania mocy obowiązującej powinny podlegać analogicznym zasadom jak projekt uchwały budżetowej w swej pierwotnej wersji – art. 183 ust. 1 ustawy o finansach publicznych

W efekcie projekt budżetu gminy na 2005 r. ustalony zarządzeniem Pana Wójta z dnia 15 listopada 2004 r. nie uwzględniał przychodów i wydatków Zakładu Gospodarki Komunalnej oraz nie przewidywał dotacji dla tego Zakładu, które zostały zawarte w uchwale budżetowej z 30 marca 2005 r. W planie finansowym ZGK podpisanym z datą 8 marca 2005 r. (a więc przed podjęciem uchwały budżetowej, na co wskazywałem w przekazanym do Pana wiadomości wystąpieniu skierowanym do Dyrektora ZGK) ujęto w planie przychodów dotację z budżetu w wysokości 55.000 zł. Funkcjonowanie zakładu budżetowego powinno być odzwierciedlone w projekcie uchwały budżetowej stosownie do wymagań art. 124 ust. 1 pkt 5 obowiązującej w okresie objętym kontrolą ustawy o finansach publicznych (obecnie art. 184 ust. 1 pkt 7).

         Ponadto z uchwały budżetowej – sporządzonej w szczegółowości do rozdziału klasyfikacji budżetowej – nie wynikał charakter dotacji przeznaczonej dla Zakładu. O charakterze dotacji zdecydował Pan Wójt zarządzeniem z dnia 15 kwietnia 2005 r. w sprawie opracowania układu wykonawczego budżetu na 2005 r. ujmując w załączniku nr 2 do zarządzenia kwotę 55.000 zł w dziale 900, rozdziale 90017 „Zakłady gospodarki komunalnej”, par. 2510 „Dotacja podmiotowa z budżetu dla zakładu budżetowego”. W trakcie roku budżetowego wysokość dotacji była dwukrotnie zmieniana przez Radę Gminy, poprzez jej zwiększenie dnia 6 września 2005 r. z kwoty 55.000 zł do 75.000 zł. I zmniejszenie dnia 29 grudnia 2005 roku z kwoty 75.000 zł do kwoty 62.000 zł.

Zgodnie z obowiązującym w okresie objętym kontrolą art. 19 ust. 8 ustawy o finansach publicznych zakład budżetowy może otrzymywać dotację podmiotową lub dotację celową na dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji jedynie w zakresie określonym w odrębnych przepisach (obecnie art. 24 ust. 5). Zakład może także otrzymywać dotację przedmiotową jako dopłatę do określonego rodzaju wyrobów lub usług, której wysokość  musi być kalkulowana według stawek jednostkowych. Stawki dotacji przedmiotowych ustala organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (art. 117 poprzedniej i art. 174 obecnej ustawy o finansach publicznych). Nie stwierdzono, aby dotacja dla zakładu budżetowego posiadała cechy dotacji przedmiotowej, należy zatem stwierdzić, iż została udzielona z naruszeniem przepisów ustawy o finansach publicznych, jako dotacja podmiotowa – str. 109-114 protokołu kontroli.

Ustalono, że nie został sporządzony plan finansowy Urzędu Gminy jako jednostki budżetowej, którego sporządzenia wymagały w okresie objętym kontrolą przepisy art. 126 ust. 3 i 4 ustawy o finansach publicznych (obecnie art. 186 ust. 3 i 4 ustawy) – str. 22 protokołu kontroli.

Nie stwierdzono także planów finansowych zadań z zakresu administracji rządowej dla Urzędu oraz Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działającego w formie jednostki budżetowej – str. 103-104 protokołu kontroli. Obowiązek opracowania planów finansowych zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami przez jednostki budżetowe realizujące te zadania wynika obecnie z przepisów § 5 i 6 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie planów finansowych zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami, przekazywania dotacji celowych i przekazywania pobranych dochodów związanych z realizacją tych zadań (Dz. U. Nr 135, poz. 955).

Kontrola wykazała, że nie sporządzano planu finansowego Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej według podziałek klasyfikacji budżetowej – str. 121-122 protokołu kontroli. Jedyną podstawą prowadzenia gospodarki finansowej Funduszu w okresie objętym kontrolą było zestawienie przychodów i wydatków załączone do uchwały budżetowej. Stosownie do obowiązującego w okresie objętym kontrolą art. 22 ust. 4 ustawy o finansach publicznych, podstawę prowadzenia gospodarki finansowej funduszu celowego stanowi plan finansowy. Od 1 stycznia 2006 r. zasadę tę określa art. 29 ust. 5 ustawy o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 r. Przepisy § 25 ust. 1 załącznika nr 33 do obowiązującego od 1 lipca 2006 roku rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 115, poz. 781), ustalające zasady sporządzania sprawozdania Rb-33 z wykonania tego planu, wymagają w dalszym ciągu wykazywania kwot po stronie planu i wykonania w szczegółowości paragrafów klasyfikacji budżetowej. Prawidłowe wypełnienie obowiązków sprawozdawczych wymaga zatem, aby plan finansowy GFOŚiGW sporządzony był w pełnej szczegółowości klasyfikacji budżetowej.

         Kontrola prawidłowości prowadzenia ksiąg rachunkowych, przeprowadzona w zakresie zgodności z postanowieniami ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości i planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 153, poz. 1752 ze zm.), wykazała nieprawidłowości polegające na:

a) nieprawidłowym księgowaniu odsetek od zaległości podatkowych; ewidencja tych operacji prowadzona była na kontach 226 „Długoterminowe należności budżetowe” i 840 „Rezerwy i rozliczenia międzyokresowe przychodów”; obowiązujące w okresie objętym kontrolą rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r. przewidywało dla tego typu operacji zapis Wn 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” i 750 „Przychody i koszty finansowe” – str. 21 i 28 protokołu kontroli. Wysokość niezapłaconych odsetek powinna być zaś przeksięgowana pod datą ostatniego dnia roku budżetowego z konta 750 na stronę Ma konta 290 „Odpisy aktualizujące należności”. Obecnie analogiczne zasady księgowania tych operacji określa rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r.,

b) nieprowadzeniu ewidencji szczegółowej do konta 080 „Inwestycje (środki trwałe w budowie)”; ewidencja szczegółowa do tego konta powinna zapewnić co najmniej wyodrębnienie kosztów inwestycji według poszczególnych rodzajów efektów inwestycyjnych oraz skalkulowanie ceny nabycia lub kosztu wytworzenia poszczególnych obiektów środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych, stosownie do zasad funkcjonowania konta 080 określonych w załączniku nr 2 do rozporządzenia – str. 97 protokołu kontroli;

c) dokonywaniu błędnych zapisów na koncie 080, w wyniku czego nie odzwierciedlało ono faktycznej wartości inwestycji rozpoczętych; urealnienia stanu konta dokonano w trakcie trwania kontroli – str. 97-98 protokołu kontroli,

d) niesporządzeniu zestawienia sald kont pomocniczych prowadzonych do konta 310 „Materiały”, przez co naruszono przepis art. 18 ust. 2 ustawy o rachunkowości – str. 99 protokołu kontroli.

         Badając zagadnienie sprawozdawczości finansowej stwierdzono, że jednostki budżetowe gminy nie złożyły bilansów jednostkowych na koniec 2005 r. Obowiązek złożenia przez kierownika każdej jednostki budżetowej bilansu zarządowi jednostki samorządu terytorialnego wynikał w okresie objętym kontrolą z przepisu § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości i planów kont... Obecnie obowiązujące rozporządzenie z 28 lipca 2006 r. nakazuje kierownikom jednostek budżetowych i zakładów budżetowych sporządzenie za 2006 rok sprawozdania finansowego, obejmującego bilans, rachunek zysków i strat oraz zestawienie zmian w funduszu jednostki (§ 14 ust. 1).

Stwierdzono także, że jednostki organizacyjne gminy nie złożyły jednostkowych sprawozdań Rb-Z o stanie zobowiązań według tytułów dłużnych oraz gwarancji i poręczeń i Rb-N o stanie należności – str. 22 protokołu kontroli. Obowiązek sporządzenia i przekazania tych sprawozdań spoczywał na kierownikach jednostek organizacyjnych w okresie objętym kontrolą na mocy przepisu § 4 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 sierpnia 2005 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 170, poz. 1426), natomiast od 1 lipca 2006 r. obowiązek ten wynika z § 4 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej z dnia 27 czerwca 2006 r. (Dz. U. Nr 115, poz. 781).

W zbiorczym sprawozdaniu Rb-Z, jak również w sprawozdaniu Rb-28S z wykonania planu wydatków za 2005 rok nie wykazano kwoty zobowiązań wymagalnych, wynoszącej według ustaleń kontroli 42.180,03 zł – str. 27 protokołu kontroli. Zasady sporządzania tych sprawozdań obowiązujące zarówno w okresie objętym kontrolą, jak i obecnie, wymagają wykazywania zobowiązań wymagalnych według stanu na koniec okresu sprawozdawczego, czyli zobowiązań, których termin płatności minął, a nie są one przedawnione ani umorzone.

W zakresie postępowań dotyczących zbycia nieruchomości gminy stwierdzono naruszenie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz. U. Nr 207, poz. 2108), obowiązującego od 22 września 2004 r. Nieprawidłowości polegały na nie zamieszczeniu w prasie o zasięgu co najmniej powiatowym informacji o ogłoszeniu o przetargu na zbycie nieruchomości, której cena wywoławcza przekraczała 10.000 euro (§ 6 ust. 4 rozporządzenia), niepodaniu do publicznej wiadomości informacji o przebiegu przetargu (§ 12 rozporządzenia), a także nie zawarciu w protokołach z przetargu niektórych informacji wymaganych postanowieniami § 10 rozporządzenia – str. 42-43 protokołu kontroli.

Podczas kontroli gospodarki finansowej Zakładu Gospodarki Komunalnej w Szudziałowie stwierdzono, iż stawki czynszu najmu lokali mieszkalnych pobierane przez Zakład wynikają z uchwały Rady Gminy. Należy wskazać, iż od dnia 10 lipca 2001 roku obowiązują przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.). Zgodnie z przepisami art. 8 tej ustawy ustalanie stawek czynszu za najem lokali wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego gminy należy do kompetencji organu wykonawczego (wójta). Podstawą ustalenia stawek przez Pana Wójta winna być zaś uchwała organu stanowiącego w sprawie zasad polityki czynszowej, wchodząca w skład wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy (art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy).

         Badając wydatki z tytułu diet radnych stwierdzono, że uchwała z 6 lutego 2004 r. w sprawie ustalenia zasad wypłacania diet radnym określiła Przewodniczącemu Rady Gminy dietę miesięczną w wysokości 150% minimalnego wynagrodzenia za pracę. W wyniku kontroli ustalono, że za miesiąc grudzień 2005 roku Przewodniczący Rady Gminy otrzymał dietę w wysokości 1.035,23 zł, odpowiadająca kwocie wynikającej z uchwały, pomniejszonej o potrącone składki ZUS w wysokości 23% od kwoty 1.273,50 zł. Przepisy art. 6-12 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) nie wymieniają radnych rady gminy jako osób podlegających obowiązkowemu lub dobrowolnemu ubezpieczeniu społecznemu w związku z pełnieniem funkcji w radzie. Tylko za miesiąc grudzień 2005 r. wypłacono zatem Przewodniczącemu Rady kwotę niższą od należnej o 238,27 zł. Z wyjaśnień Skarbnika Gminy wynika, że potrącenie składek ZUS od diety Przewodniczącego Rady było wynikiem błędnej interpretacji zapisów uchwały w sprawie ustalenia zasad wypłacania diet radnym, a potrącone składki nie były przekazywane do ZUS – str. 71-72 protokołu kontroli.

         Badając wydatki inwestycyjne gminy dokonane w 2005 r. (str. 78-80 protokołu kontroli) stwierdzono przypadki stosowania nieprawidłowej klasyfikacji budżetowej, polegające na:

- ujęciu wydatków na zakup komputerów dla potrzeb Urzędu Gminy do wydatków inwestycyjnych (par. 6050), zamiast do wydatków na zakupy inwestycyjne (par. 6060),

- ujęciu wydatków na realizację zadania inwestycyjnego „Modernizacja oświetlenia ulicznego” do paragrafu 6060 zamiast do paragrafu 6050,

- ujęciu kwoty 135.000 zł przekazanej Powiatowi Sokólskiemu na realizację zadań powiatowych do par. 6620 „Dotacje celowe przekazane dla powiatu na inwestycje i zakupy inwestycyjne realizowane na podstawie porozumień (umów) między jednostkami samorządu terytorialnego”, podczas gdy przekazanie tych środków oznaczało w istocie udzielenie powiatowi pomocy finansowej w rozumieniu art. 117a ustawy o finansach publicznych (obecnie art. 175) i powinno zostać ujęte w par. 665.

         Od 1 lipca 2006 r. zasady stosowania klasyfikacji budżetowej określa rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. Nr 107, poz. 726).

         Badając zagadnienia dotyczące gromadzenia przez jednostki budżetowe środków specjalnych i dochodów własnych ustalono, że w dniu 30 marca 2005 roku Rada Gminy Szudziałowo podjęła uchwałę Nr XX/132/05 w sprawie określenia jednostek budżetowych gromadzących na rachunku dochody własne, wskazania źródeł tych dochodów i ich przeznaczenia. Z uchwały tej wynikało, że do gromadzenia dochodów własnych uprawnione są jednostki budżetowe w tym m.in. Gminny Ośrodek Animacji Kultury i Rekreacji. Jednostka ta nie jest jednostką budżetową, lecz instytucją kultury posiadającą osobowość prawną i działająca na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 ze zm.), w związku z czym nie może ona gromadzić dochodów własnych w rozumieniu ustawy o finansach publicznych – str. 117 protokołu kontroli.

Ponadto porównanie obrotów na kontach ustanowionych w ewidencji dla ujmowania dochodów własnych z wielkościami wykazanymi w sprawozdaniu Rb–34 dla rozdziału 85401 „Świetlice szkolne” wykazało, że w sprawozdaniu tym stan środków na początek roku 2005 dotyczył rachunku środków specjalnych a na koniec roku 2005 – rachunku dochodów własnych, co stanowi nieprawidłowość w świetle zasad zamknięcia środków specjalnych i sporządzenia sprawozdań na dzień zakończenia ich funkcjonowania, wynikających z art. 72 i 73 ustawy z dnia 25 listopada 2004 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 273, poz. 2703 ze zm.). Z kolei dochody i wydatki zostały wykazane w sprawozdaniu Rb-34 za okres od początku roku 2005 do 31 grudnia 2005 w wysokości niższej od sumy przychodów i wydatków (środków specjalnych i dochodów własnych) zaewidencjonowanych na kontach 131-2 i 132 o kwotę 8.406 zł. Z wyjaśnienia Skarbnika Gminy wynika, że dane do sporządzenia sprawozdania Rb-34 za rok 2005 zostały przyjęte z obrotów kont syntetycznych 400-2 w zakresie wydatków oraz 700-2 w zakresie przychodów, ponieważ na kontach bankowych 131-2 i 132 księgowane były zdarzenia nie dotyczące środków specjalnych i dochodów własnych – str. 119-120 protokołu kontroli.

         Badając stosowanie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 177 ze zm.) stwierdzono przypadki nie zamieszczania w ogłoszeniach o przetargu informacji o terminie związania ofertą, wymaganej przepisem art. 41 pkt 11 ustawy. Informacje takie zawierano w specyfikacjach istotnych warunków zamówienia, przy czym  termin związania ofertą ustalony w przetargu na budowę wodociągu Szudziałowo – Nowinka przekraczał maksymalny termin określony art. 85 ust. 1 ustawy, w myśl którego wykonawca jest związany ofertą do upływu terminu określonego w specyfikacji istotnych warunków zamówienia, jednak nie dłużej niż 30 dni, jeżeli wartość zamówienia nie przekracza wyrażonej w złotych równowartości kwoty 60.000 euro (obecnie 30-dniowy termin związania ofertą jest maksymalnym w postępowaniach, których wartość jest mniejsza niż kwoty ustalone na podstawie art. 11 ust. 8 ustawy).

         W zbadanych postępowaniach na dostawę węgla i budowę wodociągu Szudziałowo – Nowinka (wartość szacunkowa poniżej 60.000 euro) wyznaczano także termin składania ofert niezgodny z obowiązującym w czasie wszczęcia tych postępowań przepisem art. 43 ust. 1 ustawy, tj. krótszy niż 15 dni od dnia ogłoszenia o przetargu, w tym w przetargu na dostawę węgla ustalono go na 6 dni. Począwszy od 25 maja 2005 r. termin składania ofert w postępowaniach, których wartość nie przekracza równowartości 60.000 euro, nie może być krótszy niż 7 dni – art. 4a ust. 3 Prawa zamówień publicznych.

Ustalono ponadto, że umowę na wykonanie wodociągu zawarto z wykonawcą po upływie 6 dni od przekazaniu zawiadomienia o wyborze oferty. W myśl art. 94 ust. 1 ustawy, zamawiający zawiera umowę w sprawie zamówienia publicznego w terminie nie krótszym niż 7 dni od dnia przekazania zawiadomienia o wyborze oferty, nie później jednak niż przed upływem terminu związania ofertą – str. 81-83 protokołu kontroli.

         Oprócz przedstawionych wyżej ustaleń stwierdzono, że w 2004 r. rozpoczęto postępowanie na modernizację oświetlenia ulicznego w trybie przetargu nieograniczonego. Z kosztorysu inwestorskiego sporządzonego na potrzeby planowanego przetargu nieograniczonego, wynika, że wartość robót modernizacyjnych oszacowano na 523.365,45 zł (129.328 euro). Pan Wójt, jako kierownik zamawiającego, w dniu 20 lipca 2004 r. ogłosił przetarg nieograniczony na modernizację oświetlenia, zamieszczając je na tablicy ogłoszeń Urzędu oraz na stronie internetowej. Ustalono, że ogłoszenie o przetargu nie zostało przekazane Prezesowi UZP celem publikacji w Biuletynie Zamówień Publicznych, do czego zobowiązuje art. 40 ust. 2 ustawy, jeżeli wartość zamówienia przekracza wyrażoną w złotych równowartość kwoty 60.000 euro. Postępowanie przetargowe zakończyło się unieważnieniem przetargu, ponieważ oferowana przez jedynego wykonawcę, który złożył ofertę, cena przewyższyła kwotę jaką zamawiający przeznaczył na wykonanie zadania - str. 83-89 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy, badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), jest Wójt Gminy. Kontrola w powyższym zakresie prowadzona była, między innymi, pod kątem prawidłowości poboru wskazanych dochodów, co doprowadziło do następujących ustaleń.

Badana jednostka nie rejestrowała, dla podatników wskazanych w opisie na stronach 46 i 51 protokołu kontroli, danych co do powierzchni, rodzajów i klas gruntów. Uniemożliwia to weryfikację informacji zawartych w deklaracjach podatkowych w ramach czynności sprawdzających, które powinny być dokonywane przez organ podatkowy stosownie do przepisów art. 272 ustawy Ordynacja podatkowa. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 roku o podatku rolnym (tekst jedn. Dz. U. z 1993 roku Nr 94, poz. 431 ze zm.) podstawę opodatkowania podatkiem rolnym stanowi liczba hektarów przeliczeniowych, ustalonych na podstawie powierzchni, rodzajów i klas użytków rolnych wynikających z ewidencji geodezyjnej.

Opis nieprawidłowości na stronie 51 protokołu kontroli wskazuje na niewykonanie przez wymienionych tam podatników obowiązku nałożonego treścią art. 6a ust. 5 ustawy o podatku rolnym w zakresie składania informacji podatkowych. Natomiast opis na stronie 59 protokołu kontroli ilustruje ustalenia dokonane w zakresie nieprawidłowego udzielania ulg z tytułu nabycia gruntów na powiększenie lub utworzenie nowego gospodarstwa rolnego.

Sytuacja opisana na stronie 75 protokołu kontroli a dotycząca deklaracji złożonych przez osoby prawne na podatek leśny, wskazuje natomiast, że nie prowadzono czynności sprawdzających, które winny być dokonywane przez organ podatkowy stosownie do przepisów wskazanego art. 272 Ordynacji podatkowej.

W toku kontroli zagadnień dotyczących prawidłowości wymiaru podatku leśnego od osób fizycznych, stwierdzono przypadki, opisane na stronach 51 i 52 protokołu kontroli, dotyczące nie złożenia przez podatników informacji podatkowych, stanowiących podstawowy materiał dowodowy służący do wymiaru tej należności. Nieprawidłowość ta stanowi naruszenie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 30 października 2002 roku o podatku leśnym (Dz. U. Nr 200, poz. 1682 ze zm.).

Ustalono także przypadki, opisane na stronach 42 i 52 protokołu kontroli, zaliczenia do gruntów leśnych i opodatkowania podatkiem leśnym gruntów oznaczonych symbolem geodezyjnym „Lz”. W okresie objętym kontrolą grunty tak sklasyfikowane nie podlegały opodatkowaniu tą należnością.

W zakresie podatkowych dochodów gminy z tytułu podatku od nieruchomości osób prawnych stwierdzono przypadki, opisane na stronie 50 protokołu kontroli, nieprawidłowego opodatkowania gruntów sklasyfikowanych w ewidencji geodezyjnej jako „Dr”, a będących w posiadaniu kontrolowanej jednostki samorządu terytorialnego.

Przeprowadzona kontrola tego zagadnienia pozwoliła także ustalić, iż podatnik o numerze konta podatkowego 8/2005 (prowadzący działalność leśną) zadeklarował jako zwolnione 368,30 m2 budynków zajętych na potrzeby biura. Ustawa z dnia 12 stycznia 1991 o podatkach i opłatach lokalnych (tekst jednolity Dz. U. z 2002 roku Nr 9, poz. 84 ze zm.) w art. 7 ust. 1 pkt 4 litera „a” jednoznacznie wskazuje, iż zwalania się z podatku od nieruchomości budynki gospodarcze lub ich części służące działalności leśnej lub rybackiej. Równocześnie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) w § 3 ust. 8 stwierdza, iż ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o budynku gospodarczym należy przez to rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Jak wynika zatem z definicji zawartej w wyżej wymienionym rozporządzeniu pomieszczenia zajęte na rzecz biura nadleśnictwa nie można zaklasyfikować do kategorii budynków gospodarczych. Powierzchnia budynków zajętych na te cele powinna być opodatkowana podatkiem od nieruchomości – str. 49 protokołu kontroli.

Ponadto opis na stronach 49 oraz 50 protokołu kontroli wskazuje na istniejące nieprawidłowości w zakresie opodatkowania budynków i gruntów związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej.

Przeprowadzona analiza powszechności i prawidłowości obciążenia podatkiem od nieruchomości osób fizycznych wykazała uchybienia polegające na nie wyegzekwowaniu, w przypadkach opisanych na stronie 52 protokołu kontroli, informacji podatkowych jako podstawowego materiału dowodowego służącego ustalaniu podstawy opodatkowania, zgodnie z treścią art. 6. ust. 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Przeprowadzona kontrola wykryła również przypadki różnic pomiędzy danymi zawartymi w informacjach podatkowych złożonych przez podatników tego podatku a danymi w rejestrach wymiarowych według których wymierzano podatek.

Sytuacja opisana na stronie 53 protokołu kontroli, a dotycząca deklaracji złożonych przez podatników na podatek od środków transportowych pozwala stwierdzić, że także w tym obszarze nie prowadzono czynności sprawdzających, które winny być dokonywane przez organ podatkowy stosownie do wskazań przywołanego przepisu art. 272 Ordynacji podatkowej. Dokonane ustalenia wskazują, iż zaniechania służb organu podatkowego prowadziły do nieprawidłowości w zakresie opodatkowania omawianą należnością.

Stwierdzono także brak kompletnych i terminowych działań windykacyjnych w stosunku do podatników zalegających z zapłatą należności podatkowych. Świadczy to o naruszeniu przez organ podatkowy obowiązków wynikających z przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 96, poz. 161 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 roku w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541) – str. 55 protokołu kontroli.

Przeprowadzona kontrola decyzji przyznających ulgi w spłacie podatków w postaci rozłożenia na raty wskazuje, iż w uzasadnieniach prawnych stosowano następującą formułę: „w przypadku niedotrzymania terminu płatności którejkolwiek z rat – niniejsza decyzja traci moc obowiązującą, a niewpłacona kwota zostanie ściągnięta przymusowo wraz z odsetkami za zwłokę i kosztami egzekucyjnymi”. Narusza to obowiązujące w momencie wydawania decyzji brzmienie art. 259 w § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, z którego wynika, że decyzja rozkładająca na raty zaległość podatkową wygasa w części dotyczącej raty niezapłaconej w terminie płatności, a w pozostałej części jest obowiązująca - str. 56 protokołu kontroli.

W trakcie kontroli zagadnień z zakresu rachunkowości podatkowej stwierdzono naruszenie wskazań § 9 ust. 8 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 25 maja 1999 roku w sprawie zasad rachunkowości i planu kont dla prowadzenia ewidencji podatków i opłat dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. Nr 50, poz. 511 ze zm.), co polegało na prowadzeniu ewidencji analitycznej tej należności bez wyodrębnienia jej dla osób prawnych i fizycznych - str. 63 protokołu kontroli.

Kontroli poddano prawidłowość i rzetelność sporządzania sprawozdań z wykonania podstawowych dochodów podatkowych (Rb-PDP) za rok 2005. Opis na stronach 64 i 65 protokołu kontroli wskazuje na nieprawidłowości w tym zakresie, z uwzględnieniem ich skutków finansowych oraz okresów sprawozdawczych, których dotyczą. Zasady sporządzania sprawozdania RB-PDP za wskazany okres wynikają z treści załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 sierpnia 2005 roku w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 170, poz. 1426). Należy jednocześnie wskazać, iż aktualnie obowiązujące zasady sporządzania sprawozdania Rb-PDP zawarte są od dnia 1 lipca 2006 r. w załączniku nr 34 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 115, poz. 781). Przepisy § 4 pkt 2 lit. a) przywołanego rozporządzenia nakładają obowiązek sporządzenia omawianego sprawozdania na przewodniczącego zarządu jednostki samorządu terytorialnego.

         Stwierdzone w trakcie kontroli kompleksowej nieprawidłowości były wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, w tym także zamówień publicznych i podatków i opłat lokalnych.

         Organem wykonawczym gminy jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m. in. przygotowania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na Wójcie – zgodnie z art. 44 obowiązującej obecnie ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowania prac z tego zakresu spoczywały na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego określają aktualnie przepisy art. 45 ustawy o finansach publicznych.

         Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały aktualizującej zawarty w Statucie wykaz gminnych jednostek organizacyjnych.

2. Podjecie działań – przy uwzględnieniu uwag zawartych w części opisowej wystąpienia –  zmierzających do właściwego wykonania uchwały Rady Gminy powołującej Gminny Zespół Antykryzysowy jako odrębną jednostkę organizacyjną. Wystąpienie do organu stanowiącego o określenie formy organizacyjno-prawnej Gminnego Zespołu Antykryzysowego.

3. Dokumentowanie zmian (autopoprawek) wprowadzanych do projektu uchwały budżetowej w sposób określony uchwałą Rady Gminy w sprawie opracowania i uchwalania budżetu oraz przedstawianie ich organowi stanowiącemu.

4. Zaniechanie udzielania Zakładowi Gospodarki Komunalnej dotacji o charakterze podmiotowym.

5. Sporządzanie planu finansowego Urzędu Gminy jako jednostki budżetowej.

6. Zapewnienie sporządzania planów finansowych zadań z zakresu administracji rządowej i innych zadań zleconych gminie ustawami przez jednostki budżetowe realizujące te zadania.

7. Sporządzanie planu finansowego GFOŚiGW, zawierającego przychody i wydatki Funduszu według podziałek klasyfikacji budżetowej.

8. Zobowiązanie Skarbnika Gminy do wyeliminowania nieprawidłowości w prowadzeniu ksiąg rachunkowych poprzez:

a) księgowanie odsetek od zaległości podatkowych w sposób wskazany w części opisowej wystąpienia,

b) prowadzenie ewidencji analitycznej do konta 080 oraz dołożenie należytej staranności w zakresie ewidencjonowania na tym koncie kosztów inwestycji,

c) sporządzanie na koniec roku obrotowego zestawienia sald wszystkich kont ksiąg pomocniczych.

9. Egzekwowanie od kierowników jednostek budżetowych sporządzania:

a) jednostkowych sprawozdań finansowych, przy uwzględnieniu nowych obowiązków sprawozdawczych określonych przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości…,

b) jednostkowych sprawozdań Rb-Z i Rb-N.

10. Wykazywanie w sprawozdaniach Rb-Z i Rb-28S zobowiązań wymagalnych, czyli zobowiązań, których termin płatności minął, a nie są one przedawnione lub umorzone.

11. Prawidłowe stosowanie klasyfikacji wskazanych wydatków budżetowych.

12. Prowadzenie i dokumentowanie postępowań na zbycie nieruchomości zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości.

13. Podjęcie działań zmierzających do dostosowania zasad ustalania stawek czynszu za najem lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy do obecnie obowiązujących przepisów, wskazanych w części opisowej wystąpienia.

14. Wypłacenie Przewodniczącemu Rady sumy stanowiącej iloczyn kwoty, o którą zaniżano miesięczną dietę w związku ze stosowaniem nieuprawnionych potrąceń i liczby miesięcy, za które potrąceń dokonano.

15. Przygotowanie i przedstawienie Radzie Gminy projektu zmiany uchwały w sprawie określenia jednostek budżetowych gromadzących na rachunku dochody własne, wskazania źródeł tych dochodów i ich rozliczania, w celu wyeliminowania z jej treści postanowień dotyczących Gminnego Ośrodka Animacji Kultury i Rekreacji, będącego instytucją kultury.

16. Prowadzenie ewidencji na kontach dotyczących dochodów własnych i wydatków nimi finansowanych zgodnie z treścią ekonomiczną tych kont.

17. Przestrzeganie ustawy Prawo zamówień publicznych poprzez:

a) bezwzględne przestrzeganie obowiązku przekazywania ogłoszenia o zamówieniu w trybie przetargu nieograniczonego Prezesowi Urzędu Zamówień Publicznych, jeżeli wartość zamówienia przekracza wyrażoną w złotych równowartość kwoty 60.000 euro,

b) zawieranie w ogłoszeniu informacji o terminie związania ofertą oraz ustalanie tego terminu zgodnie z przepisami art. 85 ust. 1 ustawy,

c) wyznaczanie terminu składania ofert w postępowaniach o wartości poniżej 60.000 euro zgodnie z art. 4a ust. 3 ustawy,

d) zawieranie umów w sprawie zamówień publicznych w terminie nie krótszym niż 7 dni od dnia przekazania zawiadomienia o wyborze ofert.

18. Wyeliminowanie nieprawidłowości, opisanych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia pokontrolnego, w zakresie opodatkowania podatkami i opłatami lokalnymi, których źródłem są zaniechania w stosowaniu przez organ podatkowy czynności sprawdzających wynikających z przepisów ustawy Ordynacja podatkowa.

19. Zachowanie powszechności i prawidłowości opodatkowania podatkiem rolnym, leśnym, od nieruchomości i środków transportowych, z uwzględnieniem wskazanych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia pokontrolnego przepisów materialnego prawa podatkowego wynikających z ustaw odpowiednio: o podatku rolnym, podatku leśnym i podatkach i opłatach lokalnych.

20. Udzielanie prawidłowo ustawowych ulg w podatku rolnym.

21. Wydawanie prawidłowych od strony formalno-prawnej decyzji, w oparciu o obowiązujące przepisy Ordynacji podatkowej.

22. Prowadzenie terminowych i systematycznych działań windykacyjnych w stosunku do podatników, na których ciążą zaległości podatkowe, mając na względzie przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

23. Wyeliminowanie nieprawidłowości z zakresu ewidencji księgowej podatków i opłat opisanych w protokole kontroli oraz w części opisowej niniejszego wystąpienia z uwzględnieniem przepisów obowiązującego od dnia 1 lipca 2006 r. rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 21 czerwca 2006 r. w sprawie zasad rachunkowości i planów kont w zakresie ewidencji podatków, opłat i niepodatkowych należności budżetowych dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 112, poz. 761).

24. Zweryfikowanie rzetelności danych służących za podstawę sporządzania sprawozdań z wykonania podstawowych dochodów podatkowych (Rb-PDP) za wskazane okresy sprawozdawcze, skorygowanie wartości błędnie wykazanych w powyższych sprawozdaniach oraz przekazanie poprawnej wersji sprawozdań do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

     Z-ca Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku