Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej Gminy Zbójna

przeprowadzona w Urzędzie Gminy Zbójna

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej

w Białymstoku Zespół w Łomży

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 24 lipca 2006 roku (znak: RIO.IV.6011 - 5/06), o treści jak niżej:

Pan

Zenon Białobrzeski

Wójt Gminy Zbójna

         W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Zbójna na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy i jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, wykonanie budżetu, w tym realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

         Kontrola uregulowań wewnętrznych wykazała, że niedookreślono roli kierowników jednostek organizacyjnych w zakresie prowadzenia gospodarki finansowej, tj. ich uprawnień i odpowiedzialności jako kierowników jednostek sektora finansów publicznych, wynikających z postanowień art. 28a ustawy z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (obecnie art. 44 ustawy o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 r.; Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.). Realizacja dochodów i wydatków jednostek organizacyjnych, obsługiwanych pod względem finansowo-księgowym przez Urząd Gminy (jednostki oświaty i GOPS), oparta jest o procedury zawarte w instrukcji opracowanej przez Wójta – kierownicy poszczególnych jednostek złożyli swoje podpisy pod zarządzeniem. W schemacie określającym obieg dowodów księgowych Urzędu wskazano kierowników jednostek organizacyjnych jedynie jako właściwych do kontroli merytorycznej dowodów finansowo-księgowych, zatwierdzenie ich do wypłaty zostało zaś przypisane do kompetencji Wójta. Jak wyjaśniono w trakcie kontroli, w praktyce decyzje w przedmiocie wydatków jednostek organizacyjnych podejmowane są przez poszczególnych kierowników. Zatwierdzanie do wypłaty dowodów dotyczących jednostek organizacyjnych przez Wójta zmierza jedynie do kasowego ich wykonania i powodowane jest tym, że wszystkie wydatki obsługiwane są przy pomocy rachunku budżetu, do którego upoważnienie posiada Wójt. Wskazane znaczenie sposobu dysponowania środkami pieniężnymi nie wynika jednakże z pisemnych procedur wewnętrznej kontroli finansowej – str. 9 i 10 protokołu kontroli.

         Należy zaznaczyć, iż zatwierdzenie dowodu pod względem merytorycznym nie jest formalnie równoznaczne z uruchomieniem (zadysponowaniem) środków przewidzianych w planie finansowym jednostki. W przypadku przyjętej w Urzędzie organizacji (wspólny rachunek bankowy budżetu, Urzędu i obsługiwanych jednostek) wskazanym byłoby precyzyjne określenie w przepisach wewnętrznych, iż zatwierdzenie dowodu przez kierownika jednostki pod względem merytorycznym powoduje w konsekwencji uruchomienie środków wynikających z danej operacji. Zasadą generalną jest bowiem odpowiedzialność kierownika jednostki sektora finansów publicznych za całość gospodarki finansowej (obecnie art. 44 ust. 1 ustawy). Z tej zasadniczej normy wynika, iż odpowiedzialność za realizację planów finansowych, stanowiących podstawę gospodarki finansowej jednostki sektora finansów publicznych, powinni ponosić kierownicy tych jednostek – z racji upoważnienia do dysponowania środkami określonymi w planie. Uregulowania wewnętrzne powinny zatem zapewnić właściwe wykonywanie obowiązków w tym zakresie przez kierowników poszczególnych jednostek, dzięki czemu możliwe będzie przypisanie im odpowiedzialności za gospodarkę jednostki.

Badając prawidłowość funkcjonowania kontroli wewnętrznej ustalono ponadto, że nie wszystkie dowody finansowo-księgowe zawierały datę wpływu, będącą podstawowym elementem oceny terminowości regulowania zobowiązań – str. 10 protokołu kontroli.

W zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych stwierdzono, że w koszty działalności bieżącej (konto 400) ewidencjonowano dotacje przekazywane dla instytucji kultury, zamiast ewidencjonować je na koncie 810 – „Dotacje budżetowe oraz środki z budżetu na inwestycje”, wskazanym do tego celu w zał. nr 2 do obowiązującego w okresie badanym rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr.153, poz. 1752 ze zm.) – strona 12 protokołu kontroli. Ponadto, kontrola zagadnień dotyczących ewidencji rzeczowych składników mienia wykazała uchybienie polegające na zaniechaniu bieżącego ewidencjonowania przychodów składników majątku otrzymanych nieodpłatnie, co uchybia wymogom art. 20 ust. 1 ustawy o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.), nakazującym wprowadzić do ksiąg rachunkowych okresu sprawozdawczego, w postaci zapisu, każde zdarzenie, które nastąpiło w tym okresie sprawozdawczym. Stan taki był wynikiem niedostarczania do komórki księgowości odpowiednich dowodów przez jednostki organizacyjne – str. 71 protokołu kontroli.

         Badając prawidłowość ustalania wynagrodzeń pracowników stwierdzono, że uchwałą Nr II/13/02 z 10 grudnia 2002 r. Rada Gminy ustaliła składniki wynagrodzenia Pana Wójta z określeniem kategorii zaszeregowania, co nie miało uzasadnienia w świetle postanowień obowiązującego w dniu podjęcia uchwały rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 roku, jak i obecnie obowiązującego rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. z 2005 r. Nr 146, poz. 1223 ze zm.), w których stawki wynagrodzenia i dodatku funkcyjnego m.in. wójtów określone zostały wyłącznie kwotowo (tabela I w załączniku nr 3 do rozporządzenia z 2.08.2005 r.). Przyznane w oparciu o kategorię zaszeregowania wynagrodzenie zasadnicze i dodatek funkcyjny nie przekraczały kwot ustalonych przywołanymi przepisami prawa – str. 53 protokołu kontroli.

Stwierdzono ponadto, że niektóre czynności (wyjazdy służbowe i urlopy) podejmowane były przez Wójta bez dyspozycji podmiotu wykonującego wobec niego funkcję pracodawcy – wskazanego w art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 roku o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.). Zgodnie z przywołanym przepisem, czynności pracodawcy w sprawach z zakresu prawa pracy wobec wójta wykonuje organ stanowiący gminy lub w zakresie ustalonym przez ten organ w odrębnej uchwale jego przewodniczący, z zastrzeżeniem, że uchwała ta nie może obejmować prawa do ustalania przez przewodniczącego wynagrodzenia wójta. Nie stwierdzono, by Rada Gminy ustaliła kompetencje Przewodniczącego Rady w omawianym zakresie, poza przypadkiem upoważnienia do zawarcia umowy na używanie przez Wójta samochodu prywatnego do celów służbowych – str. 54-55 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy badaniu poddano m.in. dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), jest Wójt Gminy.

       Analiza potwierdzeń doręczenia decyzji podatkowych dokonanych przez sołtysów wsi, opisana na stronach 32 i 33 protokołu kontroli, wskazuje na naruszenie obowiązujących w tym zakresie przepisów. Stwierdzono, że w znaczącym odsetku analizowanych przypadków brak jest daty odbioru nakazu płatniczego /decyzji/ przez podatnika lub jego podpisu. Brak tych elementów uniemożliwia, między innymi w przypadku wpłat należności po terminie, ustalenie należnych odsetek oraz ewentualne ustalenie, czy wniesiony środek odwoławczy jest dopuszczalny. Powyższy stan narusza zasady doręczania pism wynikające z treści art. 152 ustawy Ordynacja podatkowa

Stwierdzono nieprawidłowości popełnione przy sporządzaniu sprawozdania z wykonania podstawowych dochodów podatkowych (sprawozdanie Rb–PDP) za rok 2005. Zgodnie z opisem zawartym na stronach 45 i 46 protokołu kontroli, błędnie wykazano skutki zwolnienia podmiotów opodatkowania uchwałami Rady Gminy. Polegało to na wykazaniu błędnych danych w kolumnie 3 ”skutki obniżenia górnych stawek podatkowych obliczone za okres sprawozdawczy” oraz w kolumnie 4 ”skutki udzielonych ulg, odroczeń i umorzeń, zwolnień zaniechania poboru obliczone za okres sprawozdawczy bez ulg i zwolnień ustawowych” wskazanego sprawozdania.

Skutki finansowe zwolnienia dokonanego przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winny być wykazane w kolumnach 3 i 4 omawianego sprawozdania. W kolumnie 3 należy wskazać skutki obniżenia górnych stawek podatkowych, liczone jako iloczyn powierzchni przedmiotów opodatkowania, w tym zwolnionych (podstawy opodatkowania) i różnicy stawek – maksymalnej wskazanej na rok 2005 ustawą o podatkach i opłatach lokalnych i stawki wygenerowanej uchwałą organu stanowiącego. Natomiast kolumna 4 wskazywać powinna skutki zastosowania zwolnienia ustalone jako iloczyn podstawy opodatkowania i stawki obowiązującej na terenie gminy.

Powyższy sposób ustalania skutków zwolnień podatkowych przyjętych uchwałami organu stanowiącego wynikał – w omawianym okresie sprawozdawczym – z zasad sporządzania sprawozdania RB-PDP zawartych w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 sierpnia 2005 roku w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 170, poz. 1426). Aktualnie obowiązujące (od dnia 1 lipca 2006 r.) zasady sporządzania sprawozdania Rb-PDP zawarte są w załączniku nr 34 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 115, poz. 781). Przepisy § 4 pkt 2 lit. a) przywołanego rozporządzenia nakładają obowiązek sporządzenia omawianego sprawozdania na przewodniczącego jednostki samorządu terytorialnego.

Należy także zauważyć, iż nieprawidłowe i nierzetelne prezentowanie omawianych skutków może mieć wpływ na prawidłowość ustalenia kwoty wyrównawczej stanowiącej element składowy części podstawowej subwencji ogólnej dla gmin.

         Z ustaleń kontroli wynika, że nie zostały dotychczas ustalone przez organ stanowiący stawki procentowe służące ustalaniu opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków gminy (m.in. budową dróg, urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych), a także podziałem nieruchomości (art. 98a i 146 ustawy o gospodarce nieruchomościami; Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) – str. 41 protokołu kontroli.

Należy podkreślić, że opłaty adiacenckie stanowią prawem określone, zatem niezależne od woli organów gminy, źródła dochodów gminy, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 203, poz. 1966ze zm.). Nieokreślenie przez organ stanowiący stawek procentowych opłat adiacenckich uniemożliwia podejmowanie postępowań w sprawach indywidualnych, zmierzających do wydania decyzji ustalających wysokość opłat, a tym samym prowadzi do nieuprawnionego zaniechania ustalania i poboru dochodów budżetowych gminy. Dodać też należy, iż ustawodawca określając górne (dopuszczalne) granice stawek procentowych opłat umożliwił organowi stanowiącemu gminy swobodę w miarkowaniu jej wysokości.

         W zakresie prawidłowości udzielania zamówień publicznych w świetle ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 177 ze zm.) stwierdzono przypadki zawierania umów w sprawie zamówienia publicznego w czasie krótszym niż 7 dni od momentu ogłoszenia wyników postępowania, co narusza postanowienia art. 94 ust. 1 ustawy. Wskazany przepis stanowi, iż zamawiający zawiera umowę w sprawie zamówienia publicznego w terminie nie krótszym niż 7 dni od dnia przekazania zawiadomienia o wyborze oferty, nie później jednak niż przed upływem terminu związania ofertą; nie zawiera on wyjątków od tej zasady, np. z uwagi na liczbę wykonawców ubiegających się o zamówienie – str. 61, 65 protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących prowadzenia gospodarki finansowej, podatków lokalnych i rachunkowości.

Organem wykonawczym gminy wiejskiej jest wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m. in. przygotowania projektów uchwał rady gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy; zakresy czynności niektórych pracowników przywołano w protokole kontroli). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na Wójcie – zgodnie z art. 44 ustawy o finansach publicznych (poprzednio art. 28a).

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają obecnie przepisy art. 45 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. W zakresie wykonywania wewnętrznej kontroli finansowej:

a) dookreślenie w formie pisemnej stosowanych rozwiązań w zakresie procedur wewnętrznej kontroli finansowej – wynikających ze skoncentrowania obsługi finansowo-księgowej, w sposób zapewniający realizowanie przez kierowników jednostek spoczywających na nich uprawnień i odpowiedzialności w prowadzeniu gospodarki finansowej;

b) zamieszczanie na wszystkich zewnętrznych dowodach finansowo-księgowych daty ich wpływu do Urzędu.

2. Spowodowanie wyeliminowania uchybień w prowadzeniu ksiąg rachunkowych poprzez:

a) ewidencjonowanie przekazywanych dotacji budżetowych na koncie wskazanym przez obowiązujące przepisy,

b) egzekwowanie obowiązku bieżącego przekazywania do komórki księgowości dowodów dokumentujących nieodpłatne przychody składników majątkowych w celu ich zaewidencjonowania.

3. Wystąpienie do Rady Gminy z projektem zmiany uchwały w sprawie wynagrodzenia Wójta, dostosowującej podstawy ustalenia wynagrodzenia do zasad wynikających z rozporządzenia Rady Ministrów 2 sierpnia 2005 r.

4. Respektowanie kompetencji określonej w art. 4 pkt 1 ustawy o pracownikach samorządowych. W tym celu rozważenie wystąpienia do Rady Gminy z projektem uchwały w sprawie uprawnień Przewodniczącego Rady do dokonywania czynności z zakresu prawa pracy wobec Wójta w kwestiach dotychczas nieuregulowanych.

5. Przestrzeganie terminu zawarcia umowy w sprawie zamówienia publicznego, określonego w art. 94 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych.

6. Przestrzeganie obowiązku doręczania podatnikom decyzji podatkowych za pokwitowaniem odbioru – podpisem i datą otrzymania stosownie do wskazań ustawy Ordynacja podatkowa.

7. Zweryfikowanie rzetelności danych służących za podstawę sporządzania sprawozdań z wykonania podstawowych dochodów podatkowych (Rb-PDP) za wskazane okresy sprawozdawcze. Skorygowanie błędnie wykazanych danych, z uwzględnieniem wskazówek zawartych w treści wystąpienia pokontrolnego oraz przesłanie korekty sprawozdania do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku.

8. Opracowanie i przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały w sprawie wysokości stawek opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej budową urządzeń infrastruktury technicznej oraz podziałem nieruchomości.

O sposobie wykonania zaleceń proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Łomży w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków za pośrednictwem Prezesa Izby do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3 – 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30 – dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

     Z-ca Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

                                                                                       w Białymstoku

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa

w Białymstoku Zespół w Łomży