Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Regionalnym Ośrodku Kultury i Sztuki w Suwałkach

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej

w Białymstoku Zespół w Suwałkach

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 11 stycznia 2007 roku (znak: RIO.V.6012 - 5/06), o treści jak niżej:

Pani Maria Jolanta Lauryn

Dyrektor

Regionalnego Ośrodka Kultury i Sztuki

w Suwałkach

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej Regionalnego Ośrodka Kultury i Sztuki w Suwałkach za 2005 rok, przeprowadzonej na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 roku Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Suwałkach, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto m.in. regulacje wewnętrzne dotyczące organizacji gospodarki finansowej i rachunkowości kontrolowanej jednostki, księgowość i sprawozdawczość, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, plan działalności i jego wykonanie, w tym realizację wybranych przychodów i kosztów, gospodarowanie majątkiem, inwentaryzację.

Regionalny Ośrodek Kultury i Sztuki w Suwałkach (ROKiS) jako samorządowa instytucja kultury miasta Suwałki działa od 1999 roku, na podstawie m.in. ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 ze zm.) oraz aktu o utworzeniu i statutu, przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Suwałkach z dnia 22 grudnia 1999 r. Jako jednostka sektora finansów publicznych podlega też reżimowi ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.; w okresie kontrolowanym – ustawy o finansach publicznych z dnia 26 listopada 1998 r.). W związku z tym mają do niej zastosowanie m.in. przepisy dotyczące prowadzenia wewnętrznej kontroli finansowej, dotyczącej procesów związanych z gromadzeniem i rozdysponowywaniem środków publicznych oraz gospodarowaniem mieniem. Kontrola ta obejmuje przeprowadzanie wstępnej oceny celowości zaciągania zobowiązań finansowych i dokonywania wydatków; badanie i porównanie stanu faktycznego ze stanem wymaganym w zakresie dotyczącym procesów pobierania i gromadzenia środków publicznych, zaciągania zobowiązań finansowych i dokonywania wydatków ze środków publicznych, udzielania zamówień publicznych oraz zwrotu środków publicznych; prowadzenie gospodarki finansowej oraz stosowanie ustalonych procedur kontroli (obecnie art. 47 ustawy o finansach publicznych). Ustalając procedury kontroli finansowej kierownik jednostki winien brać pod uwagę „Standardy kontroli finansowej w jednostkach sektora finansów publicznych”, ogłoszone Komunikatem Ministra Finansów Nr 13 z dnia 30 czerwca 2006 r. (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 7, poz. 58).

            W kontrolowanej jednostce rozwiązania dotyczące funkcjonowania kontroli wewnętrznej zawarte zostały w Regulaminie kontroli wewnętrznej, w instrukcjach (obiegu i kontroli dokumentów finansowo-księgowych, inwentaryzacyjnej) oraz w innych zarządzeniach dyrektora ROKiS, jak też w zakresach czynności określających uprawnienia i odpowiedzialność pracowników.

Stwierdzono, że obowiązująca w jednostce Instrukcja obiegu dokumentów nie wyczerpuje w pełni zagadnień służących właściwemu wykonywaniu wewnętrznej kontroli finansowej. W szczególności należy zwrócić uwagę na brak określenia rodzaju wszystkich dokumentów przyjętych do stosowania w jednostce w celu dokumentowania operacji finansowych (opracowana została jedynie karta obiegu i kontroli dowodów dla dowodów zakupu i dowodów sprzedaży opisująca ogólnie obieg i kontrolę tych dowodów). Wspomniana instrukcja posiada ponadto braki w zakresie wykazu operacji gospodarczych, do udokumentowania których służą poszczególne dokumenty finansowo-księgowe. Procedury wewnętrzne powinny zawierać opis obiegu wszelkich stosowanych dokumentów finansowo-księgowych, umożliwiający prześledzenie ich drogi, od momentu ich sporządzenia albo wpływu do momentu zadekretowania i ujęcia w księgach rachunkowych – str. 12-14 protokołu kontroli.

Nie wszyscy pracownicy udokumentowali fakt zapoznania się z obowiązującymi w jednostce uregulowaniami, niezbędnymi do prawidłowego wykonywania przez nich zadań (Standardy kontroli finansowej nr 25-27) - str. 16 protokołu kontroli. Zapoznanie pracowników z regulacjami wewnętrznymi i udokumentowanie tego faktu należy do zadań Pani Dyrektor, jako kierownika jednostki sektora finansów publicznych.

W zakresie przestrzegania ustalonych procedur wewnętrznych należy wskazać na niefunkcjonowanie mechanizmów kontroli w stosunku do kart drogowych. Badanie kart drogowych służących m.in. do rozliczania czasu pracy kierowcy oraz rozliczania paliwa wykazało, że nie zawierały one adnotacji na dowód kontroli ich prawidłowości. Stwierdzono braki podpisu osoby zlecającej wyjazd, podpisu dysponenta pojazdu, podpisu kierowcy oraz osoby obliczającej wyniki zużycia paliwa. W kartach drogowych nie wpisywano normatywnego zużycia paliwa a jedynie rzeczywiste. Kontrola wykazała ponadto, że nie została ustalona przez Panią norma zużycia gazu LPG dla jednego z pojazdów, co uniemożliwia normatywne rozliczanie zużycia tego rodzaju paliwa, stosowanego przy wykorzystywaniu pojazdu. Dla pojazdu tego ustalona została jedynie norma zużycia etyliny – str. 41-43 protokołu kontroli.

Badając dokumentację opisującą przyjęte przez ROKiS zasady rachunkowości, pod kątem jej zgodności z przepisami art. 10 ustawy z 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.), stwierdzono, iż zakładowy plan kont zawierał niedostateczne postanowienia w zakresie opisu przyjętych zasad klasyfikacji zdarzeń na kontach syntetycznych, ograniczając się jedynie do ogólnego opisu operacji podlegających ewidencji w ramach danego zespołu kont – str. 14-15 i 21-23 protokołu kontroli.

W sferze prowadzenia ksiąg rachunkowych stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia naruszające przepisy ustawy o rachunkowości oraz uregulowania wewnętrzne, poprzez:

a) nieprowadzenie urządzenia księgowego odpowiadającego cechom księdze głównej, naruszając tym samym przepis art. 13 ust. 1 ustawy. Konta księgi głównej w rozumieniu art. 15 ust. 1 ustawy mają zawierać zapisy o zdarzeniach w ujęciu systematycznym. Badana jednostka prowadzi urządzenie księgowe określane jako „zestawienie kontrolne dowodów”, systematyzujące zapisy według trzech zbiorów tematycznych – KA raporty kasowe, BA wyciągi bankowe i ME memoriały, bez względu na konto syntetyczne, którego dotyczą (konta syntetyczne w tych zestawieniach są wskazywane dla poszczególnych operacji; nie jest wskazywane konto przeciwstawne) – str. 18-21 protokołu kontroli, załącznik nr 1 do protokołu kontroli. Stwierdzony brak księgi głównej wymaga podjęcia działań zmierzających do dostosowania wykorzystywanego programu komputerowego do wymagań ustawy, co wynika z art. 13 ust. 3 ustawy;

b) nienadawanie listom płac numeru identyfikacyjnego, wbrew wymogom art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy – str. 20 protokołu kontroli;

c) nieprowadzenie ewidencji analitycznej dla rachunków bankowych prowadzonych w ramach konta 131 „Rachunek bieżący” – str. 21 i 24-26 protokołu kontroli; badana jednostka w okresie objętym kontrolą ewidencjonowała na koncie syntetycznym zbiorczo obroty 13 rachunków bankowych;

d) nieprawidłowe, w świetle przepisów wewnętrznych, dokumentowanie podjęcia gotówki z rachunku bankowego do kasy „poleceniem księgowania”, tj. wbrew ustaleniom instrukcji kasowej, przewidującej w tym celu dowód KP „kasa przyjmie” – str. 27 protokołu kontroli;

g) nieprawidłową ewidencję stanu ZFŚS, powodującą jego niezgodność na koniec roku obrotowego z łącznym stanem środków pieniężnych na rachunku Funduszu i należności z tytułu pożyczek; niezgodność w zakresie stanu Funduszu wyniosła na dzień 31 grudnia 2005 r. 747,91 zł – str. 39 protokołu kontroli.

W zakresie wykonywania obowiązków sprawozdawczych, wynikających obecnie z rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 26 czerwca 2006 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. Nr 113, poz. 770), stwierdzono, że badana jednostka nie sporządzała kwartalnych sprawozdań Rb-N o stanie należności i Rb-Z o stanie zobowiązań według tytułów dłużnych oraz poręczeń i gwarancji – str. 23-24 protokołu kontroli.

Kontrola wykazała, że nie zostały ustalone dla „Tygodnika Suwalskiego”, funkcjonującego w strukturze organizacyjnej ROKiS jako jeden z działów, stawki honorariów autorskich stanowiących bazę wyjściową dla wyceny poszczególnych zamawianych materiałów. Zamawiane do publikacji materiały są indywidualnie wyceniane przez redaktora naczelnego TS, co ogranicza możliwość dokonywania kontroli wydatków w tym zakresie. Należy podkreślić, że w zawieranych z autorami materiałów umowach znajduje się odwołanie do stawek obowiązujących w redakcji TS, podczas gdy stawki takie w istocie nie zostały ustalone – str. 37-38 protokołu kontroli.

Formalnego uregulowania w przepisach wewnętrznych wymaga także kwestia ustalania cen za bilety wstępu na imprezy organizowane przez ROKiS. Ustalane są one bezpośrednio przez pracowników zajmujących się organizacją imprez. Funkcjonujący system pomija rolę Pani Dyrektor w ustalaniu odpłatności. Rola ta powinna polegać w szczególności na zatwierdzaniu przyjętych cen – str. 34 protokołu kontroli.

W zakresie zamówień publicznych kontroli poddano udzielenie w 2005 roku, w trybie przetargu nieograniczonego, zamówienia na druk „Tygodnika Suwalskiego” i zamówienia na adaptację i wyposażenie Centrum Międzynarodowej Informacji Kulturalno-Turystycznej. W przypadku obu postępowań stwierdzono uchybienie polegające na błędnym ustaleniu wartości szacunkowej zamówienia w euro. Dokonując przeliczenia ustalonej w złotych wartości zamówienia na euro zamawiający błędnie posługiwał się średnim kursem NBP, nie zaś - jak należało - kursem ustalonym w obowiązującym wówczas rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 8 marca 2004 r. w sprawie średniego kursu złotego w stosunku do euro stanowiącego podstawę przeliczania wartości zamówień publicznych (Dz. U. Nr 40, poz. 356), wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z 29 stycznia Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2006 r. Nr 164, poz. 1163). Obecnie kurs euro określa rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 maja 2006 r. (Dz. U. Nr 87, poz. 610) – str. 46-48 protokołu kontroli.

Badanie prawidłowości prowadzonej ewidencji środków trwałych wykazało, że do ewidencji na koncie 011 „Środki trwałe” wprowadzano m.in. środki trwałe o wartości poniżej 3.500 zł, tj. nie przekraczającej wartości określonej przepisami art. 16e ustawy z dnia 15 lutego 1992r. o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U. z 2000 r. Nr 54, poz. 654 ze zm.), poniżej której umorzenie środków trwałych dokonywane jest jednorazowo – w pełnej wartości w miesiącu przyjęcia do używania, natomiast na koncie 013 „Pozostałe środki trwałe w używaniu” ewidencjonowano także środki trwałe o wartości powyżej 3.500 zł, dokonując jednorazowego ich umorzenia w momencie zakupu – str. 48-50 protokołu kontroli. W świetle obowiązujących w jednostce przepisów wewnętrznych, zacytowanych na str. 50 protokołu kontroli, przedmioty wyposażenia o wartości od 1.000 zł do 3.500 zł objęte są ewidencją bilansową jako pozostałe środki trwałe, z czego wynika, że przedmioty o wartości powyżej kwoty 3.500 zł traktowane są jako podstawowe środki trwałe (należy zwrócić uwagę, że nie zostały w jednostce określone zasady klasyfikacji zdarzeń na kontach syntetycznych).

W zakresie poprawności naliczania umorzenia środków trwałych ustalono, iż wystąpił przypadek stosowania odrębnej (niż dla budynku) stawki umorzeniowej dla „obiektu pomocniczego”, jakim jest ogrodzenie, które wchodzi w skład budynku jako pojedynczego obiektu inwentarzowego w myśl zasad ustalonych w uwagach szczegółowych do grupy 1 „Budynki i lokale”, zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Klasyfikacji Środków Trwałych (Dz. U. Nr 112, poz. 1317 ze zm.) – str. 49 protokołu kontroli.

Nieprawidłowości stwierdzono w zakresie wypełniania ustalonych Instrukcją inwentaryzacyjną obowiązków związanych z inwentaryzacją składników majątkowych. W kontrolowanym okresie przeprowadzonych zostało 5 inwentaryzacji zdawczo-odbiorczych, w których stwierdzono braki w zakresie dokumentacji wymaganej przepisami wewnętrznymi (w 4 stwierdzono brak oświadczeń wstępnych osób materialnie odpowiedzialnych, a w 3 stwierdzono brak sprawozdania z przebiegu spisu) – str. 52-55 protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości instytucji kultury oraz nieprzestrzegania przepisów wewnętrznych.

Stosownie do postanowień art. 44 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 roku o finansach publicznych, odpowiedzialność za całość gospodarki finansowej jednostki sektora finansów publicznych, w tym wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli finansowej, ponosi jej kierownik. Do zadań kierownika zależy m.in. ustalenie procedur kontroli oraz zapewnienie ich przestrzegania – art. 47 ust. 3 ustawy. Na kierowniku jednostki spoczywa też powinność wdrożenia i aktualizacji dokumentacji zasad rachunkowości obowiązujących w jednostce oraz nadzór nad prowadzeniem rachunkowości, stosownie do postanowień art. 4 ust. 5 i art. 10 ust. 2 ustawy o rachunkowości.

Obowiązki w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, stosownie do zakresu czynności należały do głównego księgowego oraz innych pracowników, zgodnie z nadanymi im zakresami obowiązków. Prawa i obowiązki głównego księgowego jednostki sektora finansów publicznych określają przepisy art. 45 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Uzupełnienie regulacji wewnętrznych, składających się na procedury kontroli finansowej, o elementy wskazane w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli, w celu objęcia nimi wszystkich rodzajów dowodów księgowych służących dokumentowaniu zachodzących w instytucji kultury operacji gospodarczych, określenia zasad ich obiegu i kontroli.

2. Dokumentowanie faktu zapoznania pracowników jednostki z obowiązującymi w niej regulacjami wewnętrznymi.

3. Zapewnienie przestrzegania ustalonych procedur kontroli w zakresie wystawiania, rozliczania i kontroli kart drogowych.

4. Ustalenie normy zużycia paliwa dla samochodu napędzanego paliwem LPG.

5. Uzupełnienie zakładowego planu kont o opis przyjętych zasad klasyfikacji zdarzeń gospodarczych na poszczególnych kontach syntetycznych.

6. Zobowiązanie głównego księgowego do wyeliminowania nieprawidłowości w prowadzeniu ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) prowadzenie ewidencji księgowej w sposób umożliwiający pozyskanie danych w układzie odpowiadającym kontom księgi głównej; w tym celu wymagane jest także podjęcie działań przez Panią Dyrektor w związku z dostosowaniem wykorzystywanego przez jednostkę programu komputerowego do wymogów ustawy o rachunkowości,

b) nadawanie numerów listom płac,

c) prowadzenie ewidencji analitycznej do konta 131, umożliwiającej wyodrębnienie obrotów poszczególnych rachunków bankowych ewidencjonowanych w ramach tego konta,

d) stosowanie przyjętego w przepisach wewnętrznych dowodu (KP) na udokumentowanie przyjęcia gotówki do kasy,

f) wyjaśnienie niezgodności między stanem ZFŚS a stanem środków pieniężnych i należności Funduszu,

g) ewidencjonowanie środków trwałych według kryteriów wartościowych przyjętych w przepisach wewnętrznych,

h) stosowanie właściwych stawek umorzeniowych.

7. Sporządzanie kwartalnych sprawozdań Rb-Z o stanie zobowiązań według tytułów dłużnych oraz poręczeń i gwarancji i Rb-N o stanie należności.

8. Ustalenie stawek jako podstawy dla redaktora naczelnego „Tygodnika Suwalskiego” do ustalania honorariów za zamówione materiały do „Tygodnika Suwalskiego”.

9. Opracowanie zasad ustalania cen za bilety na imprezy organizowane przez ROKiS z uwzględnieniem roli kierownika jednostki.

10. Ustalanie wartości szacunkowej zamówienia według kursu euro wynikającego z rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów.

11. Dokumentowanie przeprowadzenia inwentaryzacji zgodnie z regulacjami wewnętrznymi.

O sposobie wykonania zaleceń proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Suwałkach w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

    Z-ca Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

1. Prezydent Miasta Suwałk

2. Regionalna Izba Obrachunkowa

   w Białymstoku Zespół w Suwałkach