Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Zespole Szkół i Placówek Oświatowo-Wychowawczych w Surażu

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 24 kwietnia 2006 roku (znak: RIO.I.6012 - 3/06), o treści jak niżej:

                                                                  Pani Dorota Marczuk

                                                                                  Dyrektor Zespołu Szkół i

Placówek Oświatowo-Wychowaczych

                                                                                  w Surażu

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej za okres 2005 r., przeprowadzonej w Zespole Szkół i Placówek Oświatowo-Wychowawczych w Surażu na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące organizacji i funkcjonowania Zespołu Szkół, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, opracowanie i wykonanie planu finansowego, udzielanie zamówień publicznych, inwentaryzację, gospodarowanie mieniem przekazanym jednostce w zarząd oraz rozliczenia jednostki z budżetem gminy.

         Badaniem objęto przepisy wewnętrzne funkcjonujące w kontrolowanej jednostce, składające się na dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości oraz na procedury wewnętrznej kontroli finansowej. Stwierdzono, że dokumentacja opisująca przyjęte zasady rachunkowości nie zawierała wykazu ksiąg rachunkowych, czyli elementu nakazanego przepisem art. 10 ust. 1 pkt 3 lit. b) ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r., Nr 76, poz. 694 ze zm.) – str. 5 protokołu kontroli. Z ustaleniem tym należy powiązać fakt, iż nie były prowadzone w okresie objętym kontrolą zestawienia obrotów i sald kont księgi głównej, będące elementem ksiąg rachunkowych w świetle art. 13 ust. 1 ustawy o rachunkowości.

Dokumentacja opisująca przyjęte zasady rachunkowości powinna także określać metody prowadzenia ewidencji pomocniczej rzeczowych składników aktywów obrotowych – art. 17 ust. 2 ustawy o rachunkowości. Stosowany w praktyce sposób ewidencji posiadanych przez jednostkę materiałów (żywności, oleju opałowego) powinien mieć umocowanie w decyzji Pani Dyrektor, jako kierownika jednostki, wskazującej, którą spośród metod podanych w art. 17 ust. 2 będą ewidencjonowane poszczególne składniki rzeczowych aktywów obrotowych – str. 18 protokołu kontroli.

         Wskazania wymaga, iż kontrolowana jednostka w dalszym ciągu nie ujęła w ramy przepisów wewnętrznych stosowanych zasad przeprowadzania i rozliczania inwentaryzacji. Na fakt ten wskazywano również podczas poprzedniej kontroli gospodarki finansowej, przeprowadzonej w 2001 r. – str. 19 i 26 protokołu kontroli. W informacji o sposobie wykonania wniosków wystosowanych na podstawie poprzedniej kontroli, Pani Dyrektor stwierdziła, że „instrukcja przeprowadzania i rozliczania inwentaryzacji jest opracowana”. Świadczy to, iż mimo informacji zawartych w piśmie nie zostały faktycznie podjęte działania w celu realizacji zalecenia pokontrolnego.

Wewnętrzne regulacje normujące sposób przeprowadzenia i rozliczenia inwentaryzacji są elementem składającym się na procedury kontroli finansowej jednostki, w świetle obowiązującego od 1 stycznia 2006 r. art. 47 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) – w okresie objętym kontrolą kwestie te regulował art. 35a ustawy o finansach publicznych z 26 listopada 1998 r. Stosownie do wskazanych przepisów, regulacje wewnętrzne Zespołu powinny regulować tę kwestię, jako rzutującą na prawidłowość gospodarowania mieniem znajdującym się w posiadaniu jednostki. Istotne znaczenie dla potrzeby ustalenia wewnętrznych zasad przeprowadzania inwentaryzacji ma również fakt, że przepisy powszechnie obowiązujące nie regulują m.in. kwestii dokumentowania inwentaryzacji, czy też praw i obowiązków osób biorących w niej udział. Przy opracowaniu instrukcji wewnętrznej należy uwzględnić praktyczne aspekty jej przeprowadzania, na które wskazano w protokole kontroli (str. 19-21), służące właściwemu udokumentowaniu jej wyników i ustaleniu osób odpowiedzialnych za jej przeprowadzenie.

         Wewnętrzne procedury kontroli finansowej nie regulują także zasad prowadzenia obrotu gotówkowego poza kasą jednostki, związanego z pobieraniem wpłat za żywienie, i odprowadzania do banku zgromadzonych w ten sposób środków. W przepisach wewnętrznych należy określić zasady i terminy obiegu dokumentów dotyczących tych procesów oraz sposobu prowadzenia ich kontroli – str. 8 protokołu kontroli.

         W sferze prowadzenia ksiąg rachunkowych stwierdzono uchybienia naruszające przepisy ustawy o rachunkowości oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 roku w sprawie szczególnych zasad rachunkowości i planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 153, poz.1752 ze zm.). Z ustaleń kontroli wynika, iż podstawą zapisów w księgach rachunkowych są wyłącznie dowody PK, które sporządzane są także dla zdarzeń gospodarczych udokumentowanych np. wyciągami bankowymi – str. 6 protokołu kontroli. W świetle art. 20 ust. 2 ustawy o rachunkowości dowód PK jest dowodem wewnętrznym, sporządzanym jako udokumentowanie operacji wewnątrz jednostki. Z tego względu, sporządzanie go jako podstawy zapisu w zakresie dotyczącym operacji gospodarczych udokumentowanych już dowodami zewnętrznymi należy uznać za nieprawidłowe. W sytuacji, gdy sporządzane PK ma stanowić dowód zbiorczy, czyli służący dokonaniu łącznego zapisu zbioru dowodów źródłowych, powinno ono spełniać wymagania stawiane przez art. 20 ust. 3 pkt 1 ustawy, wymieniając w swej treści pojedynczo wszystkie dowody źródłowe stanowiące podstawę łącznego zapisu.

Stwierdzono, iż na koncie syntetycznym 130 „Rachunek bieżący jednostek budżetowych” nie była stosowana zasada czystości obrotów. Zapisy na tym koncie prowadzone były zatem z naruszeniem zasad funkcjonowania konta 130, zawartych w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z 18 grudnia 2001 roku, według których na koncie tym obowiązuje zachowanie zasady czystości obrotów, co oznacza, że do błędnych zapisów, zwrotów nadpłat i korekt wprowadza się dodatkowo techniczny zapis ujemny – str. 9 protokołu kontroli.

         Kontrola stosowania przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 177 ze zm.) przy udzieleniu zamówienia na zakup oleju opałowego wykazała, że zamawiający nie udokumentował faktu ustalenia wartości szacunkowej zamówienia. Stosownie do przepisu § 2 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie protokołu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego (Dz. U. Nr 71, poz. 646 ze zm.), dokumentacja postępowania o udzielenie zamówienia publicznego powinna określać wartość zamówienia publicznego, datę i sposób jej ustalenia oraz imię i nazwisko osoby dokonującej ustalenia wartości zamówienia.  Jak stanowi art. 32 ust. 1 Prawa zamówień publicznych, podstawą ustalenia wartości zamówienia jest całkowite szacunkowe wynagrodzenie wykonawcy, bez podatku od towarów i usług, ustalone przez zamawiającego z należytą starannością – str. 15-16 protokołu kontroli.

         Badając prawidłowość ustalania wysokości wynagrodzeń pracowników obsługi ustalono, że niektórym pracownikom obsługi przyznano wynagrodzenie zasadnicze wyższe niż wynikało to z tabeli wynagrodzenia zasadniczego, przewidującej dla danych kategorii zaszeregowania wynagrodzenia odpowiadające sumie najniższego wynagrodzenia ustalonego przez Radę Miejską i ilorazu liczby punktów w danej kategorii zaszeregowania oraz wartości jednego punktu – str. 24 protokołu kontroli. Sposób ustalenia kwot wynagrodzenia zasadniczego określają od 7 sierpnia 2005 r. przepisy § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 146, poz. 1222 ze zm.). W świetle tych zasad, przysługuje Pani Dyrektor prawo modyfikacji stawek wynagrodzenia zasadniczego w poszczególnych kategoriach zaszeregowania, poprzez ich zwiększanie lub zmniejszanie, nie więcej niż o 10% (§ 3 ust. 5 rozporządzenia). Dopiero zmodyfikowane w ten sposób w tabeli stawki wynagrodzenia zasadniczego mogą stanowić podstawę ustalenia wynagrodzenia w wysokości wyższej niż wynikająca dla danej kategorii wprost z przeliczenia liczby punktów i wartości jednego punktu oraz najniższego wynagrodzenia, ustalonych przez organ stanowiący gminy.

         Badanie prawidłowości wydatków z tytułu odpisu na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych pracowników niepedagogicznych wykazało, że wystąpiły rozbieżności między faktyczną przeciętną liczbą zatrudnionych w 2005 roku (co ustalono na podstawie sprawozdania Z-06) a planowaną liczbą zatrudnionych przyjętą do obliczenia odpisu na Fundusz – str. 25 protokołu kontroli. Z ustaleń kontroli nie wynika, aby dokonywano w końcu roku ustalenia faktycznej przeciętnej liczby zatrudnionych na zasadach wskazanych przepisem § 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 14 marca 1994 r. w sprawie sposobu ustalania przeciętnej liczby zatrudnionych w celu naliczania odpisu na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych (Dz. U. Nr 43, poz.148 ze zm.). Zgodnie z tą regulacją, podstawę naliczania odpisu stanowi przeciętna planowana w danym roku kalendarzowym liczba osób zatrudnionych w zakładzie pracy, skorygowana w końcu roku do faktycznej przeciętnej liczby osób zatrudnionych w zakładzie. Przy obliczaniu przeciętnej liczby zatrudnionych w danym roku kalendarzowym (obrachunkowym) dodaje się przeciętne liczby zatrudnionych w poszczególnych miesiącach i otrzymaną sumę dzieli się przez 12.

Stwierdzone w wyniku kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości jednostki budżetowej.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywała na kierowniku jednostki, zgodnie z art. 28a ustawy z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (obecnie art. 44 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 roku). Na kierowniku jednostki spoczywa również powinność wdrażania i aktualizacji dokumentacji opisującej przyjęte w jednostce zasady rachunkowości oraz nadzór nad prowadzeniem rachunkowości, stosownie do postanowień art. 4 ust. 5 i art. 10 ust. 2 ustawy o rachunkowości. Obowiązki w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych należały, stosownie do zakresu czynności, do głównego księgowego. Prawa i obowiązki głównego księgowego jednostki sektora finansów publicznych określają obecnie przepisy art. 45 ustawy o finansach publicznych.

         Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Uzupełnienie regulacji wewnętrznych, składających się na dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości i procedury wewnętrznej kontroli finansowej o:

a) wykaz prowadzonych ksiąg rachunkowych,

b) określenie metod prowadzenia ewidencji pomocniczej rzeczowych składników majątku obrotowego,

c) zasady przeprowadzania inwentaryzacji,

d) zasady pobierania odpłatności za żywienie z pominięciem kasy jednostki.

2. Zobowiązanie Głównego Księgowego do wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie prowadzenia rachunkowości poprzez:

a) sporządzanie zestawień obrotów i sald, przy uwzględnieniu wymagań określonych w art. 18 ustawy o rachunkowości,

b) zaniechanie sporządzania dowodów PK jako dodatkowych dowodów służących księgowaniu operacji gospodarczych udokumentowanych uprzednio dowodem zewnętrznym,

c) sporządzanie zbiorczych dowodów księgowych zgodnie z wymaganiami art. 20 ust. 3 pkt 1 ustawy o rachunkowości,

d) zachowywanie zasady czystości obrotów na koncie 130.

3. Wskazywanie w dokumentacji postępowania o udzielenie zamówienia publicznego wartości zamówienia, daty i sposobu jej ustalenia oraz danych osoby dokonującej ustalenia wartości zamówienia.

4. Wyeliminowanie niezgodności między wysokością wynagrodzenia zasadniczego pracowników obsługi, a wysokością miesięcznych stawek wynagrodzenia zasadniczego w obowiązującej w jednostce tabeli, przy uwzględnieniu przysługującego Pani Dyrektor, na mocy § 3 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów, prawa modyfikacji stawek zawartych w tabeli.

5. Ustalanie w końcu roku faktycznej przeciętnej liczby osób zatrudnionych w danym roku na zasadach wskazanych rozporządzeniem MPiPS z dnia 14 marca 1994 r. Ustalenie faktycznej przeciętnej liczby zatrudnionych za 2005 rok i uwzględnienie wyników obliczeń w formie stosownej korekty odpisu na Fundusz na rok 2006.

6. Rzetelne informowanie o wykonaniu wniosków pokontrolnych.

         O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

         Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

                                                                                      w Białymstoku

Do wiadomości:

Burmistrz Suraża