Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej Gminy Sokółka

przeprowadzona w Urzędzie Miejskim w Sokółce

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 18 sierpnia 2006 roku (znak: RIO.I.6011 - 7/06), o treści jak niżej:

                                                                           Pan

Stanisław Kozłowski

                                                                                              Burmistrz Sokółki

         W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Sokółka za okres 2005 roku, przeprowadzonej w Urzędzie Miejskim w Sokółce na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto m.in. regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej i audytu wewnętrznego, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, wykonanie budżetu, w tym realizację wybranych dochodów oraz wydatków, udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i realizowanych w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

W wyniku kontroli wykonywania obowiązków w zakresie audytu wewnętrznego ustalono, iż Gmina Sokółka była zobowiązana, jako jednostka sektora finansów publicznych, do rozpoczęcia audytu wewnętrznego przed upływem pierwszego kwartału 2005 roku, co było wynikiem przekroczenia kwoty 35 milionów złotych w zakresie gromadzonych środków publicznych i dokonywanych wydatków w 2004 roku. Wynikało to z uregulowań zawartych w okresie objętym kontrolą w przepisach rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie określenia kwot przychodów oraz wydatków środków publicznych dokonywanych w ciągu roku kalendarzowego, których przekroczenie powoduje obowiązek prowadzenia audytu wewnętrznego w jednostkach sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 234, poz. 1970).

Przedstawione wyżej obowiązki w zakresie organizacji audytu wewnętrznego nie zostały zrealizowane. Ustalono, że w Urzędzie Miejskim w Sokółce zatrudniony został pracownik posiadający w aktach osobowych zaświadczenie Ministra Finansów z 28 października 2005 r. o złożeniu w dniu 4 października 2005 r. egzaminu na audytora wewnętrznego z wynikiem pozytywnym. Pracownik ten został jednakże zatrudniony na stanowisku referenta ds. kontroli wewnętrznej i wykonuje w praktyce czynności kontrolne w podległych i nadzorowanych jednostkach organizacyjnych, realizując w ten sposób obowiązki spoczywające na Panu Burmistrzu na podstawie przepisów art. 46 i 189 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.). W okresie objętym kontrolą obowiązki w zakresie kontroli jednostek organizacyjnych formułowały przepisy art. 28b i 127 ustawy o finansach publicznych z dnia 26 listopada 1998 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.) – str. 10-11 protokołu kontroli.

Ustalono, że do zakończenia kontroli ani wskazany pracownik, ani też inna osoba z odpowiednimi kwalifikacjami, nie została formalnie zatrudniona na stanowisku audytora wewnętrznego w Urzędzie Miejskim w Sokółce. Od 1 stycznia 2006 r. kwestie dotyczące audytu wewnętrznego w jednostkach sektora finansów publicznych regulują przepisy art. 48-67 ustawy o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 r. W wykonaniu delegacji zawartej w art. 49 ust. 4 ustawy, Minister Finansów wydał w dniu 24 czerwca 2006 r., obowiązujące od 1 lipca 2006 r., rozporządzenie w sprawie kwot, których przekroczenie powoduje obowiązek prowadzenia audytu wewnętrznego w jednostkach sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 112, poz. 763). Z § 2 i 3 tego rozporządzenia wynika, że zobowiązane do prowadzenia audytu wewnętrznego są te jednostki, które gromadzą w ciągu roku kalendarzowego środki publiczne (a więc realizują dochody i przychody) lub dokonują wydatków i rozchodów środków publicznych w wysokości przekraczającej 40 milionów złotych. W myśl § 4 rozporządzenia, jednostka spełniająca te kryteria ma obowiązek rozpoczęcia audytu wewnętrznego przed upływem III kwartału roku następującego po roku, w którym nastąpiło przekroczenie jednej z tych kwot. Z ustaleń zawartych na str. 19-20 i 52 protokołu kontroli wynika, iż suma zgromadzonych w 2005 roku środków publicznych przekroczyła kwotę 40 milionów złotych, co oznacza, iż gmina Sokółka zobowiązana jest do rozpoczęcia audytu wewnętrznego także pod rządami ustawy o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 r. Jak wynika z przywołanego wyżej § 4 rozporządzenia Ministra Finansów, kontrolowana jednostka powinna rozpocząć prowadzenie audytu przed dniem 30 września 2006 roku.

Należy wskazać, iż sam fakt zatrudnienia osoby posiadającej uprawnienia audytora wewnętrznego nie stanowi o wypełnieniu obowiązków nałożonych ustawą. Osoby spełniające wymagania stawiane audytorom wewnętrznym i wykonujące obowiązki określone przepisami prawa w zakresie przeprowadzania audytu wewnętrznego powinny być zatrudnione na stanowisku audytora wewnętrznego, stosownie do przepisów art. 51 i nast. ustawy o finansach publicznych. Stanowisko służbowe „audytor wewnętrzny” przewiduje obowiązujące od dnia 7 sierpnia 2005 r. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. Nr 146, poz. 1223) – VI Tabela stanowisk pracowniczych wspólnych dla wszystkich urzędów.

Podstawowe wymagania dotyczące systemu audytu wewnętrznego w jednostkach sektora finansów publicznych, poza przepisami ustawy, zawarte zostały w dokumencie „Standardy audytu wewnętrznego w jednostkach sektora finansów publicznych”, ogłoszonym Komunikatem Nr 11 Ministra Finansów z dnia 26 czerwca 2006 r. Wśród uregulowanych w nim kwestii należy wskazać na zapis stanowiący, iż audytor wewnętrzny powinien być niezależny, zarówno w sferze operacyjnej (nie powinien być narażony na próby narzucenia obszarów audytu, wpływania na sposób wykonywania pracy i przekazywania wyników), jak i organizacyjnej (podlega bezpośrednio kierownikowi jednostki) oraz, że audytor wewnętrzny nie może brać udziału w działalności operacyjnej jednostki. Do zadań audytora nie może zatem zostać przypisana kontrola gminnych jednostek organizacyjnych, co wynika ze standardów dotyczących niezależności audytora w sferze organizacyjnej oraz nieangażowania w bieżącą działalność operacyjną (np. działalność operacyjną z zakresu nadzoru nad podporządkowanymi jednostkami organizacyjnymi).

Badanie dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości przeprowadzono pod kątem zgodności z przepisami art. 10 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.) oraz obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości i planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 153, poz. 1752 ze zm.) i stwierdzono, że zakładowy plan kont nie zawierał wykazu kont księgi głównej, na których prowadzona jest ewidencja budżetu gminy, Urzędu jako jednostki budżetowej oraz zakładów budżetowych (przedszkoli samorządowych), których obsługę finansowo-księgową, w okresie objętym kontrolą prowadził Urząd Miejski w Sokółce. Stwierdzono ponadto, że przepisy wewnętrzne opisujące przyjęte zasady rachunkowości nie zawierają wykazu ksiąg rachunkowych, które prowadzi badana jednostka – str. 11 i 13 protokołu kontroli. Podstawę opracowania zakładowego planu kont stanowiły wzorcowe plany kont określone w załącznikach nr 1 i 2 do przywołanego rozporządzenia, co wynikało z § 11 ust. 3 rozporządzenia.

         Kontrola prawidłowości prowadzenia ksiąg rachunkowych wykazała nieprawidłowości naruszające przepisy ustawy o rachunkowości i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości i planów kont…, polegające na:

a) przyjęciu zasady dokonywania zapisów w dziennikach częściowych na podstawie zbiorczych zestawień kwot dochodów i wydatków, w których nie były wymieniane pojedynczo dowody źródłowe, co stanowi naruszenie zasady dokumentowania zbiorczych zapisów księgowych, wynikającej z przepisów art. 20 ust. 3 pkt 1 ustawy o rachunkowości – str. 12 protokołu kontroli;

b) braku zgodności między automatycznie nadanymi numerami pozycji, pod którymi zostały wprowadzone zapisy do dzienników częściowych, a numerami nadanymi dowodom księgowym – str. 12 protokołu kontroli; przyczyną powstania tej nieprawidłowości było gromadzenie dowodów księgowych w jednym zbiorze dokumentów, w związku z czym kolejna numeracja nadana w dziennikach częściowych grupujących zdarzenia według ich rodzajów nie odpowiadała numerom nadanym dziennikom w zbiorze; stan taki narusza zasadę określoną w art. 14 ust. 2 ustawy o rachunkowości, zgodnie z którą sposób dokonywania zapisów w dzienniku powinien umożliwiać ich jednoznaczne powiązanie ze sprawdzonymi i zatwierdzonymi dowodami księgowymi;

c) prowadzeniu ewidencji księgowej niektórych operacji gospodarczych, dotyczących kont zespołu 1 i umorzenia wartości niematerialnych i prawnych, na kontach o symbolach niezgodnych co do treści ekonomicznej z odpowiednimi kontami wzorcowego planu kont, ustalonego w okresie objętym kontrolą załącznikiem nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont... (str. 13 i 79 protokołu kontroli); ustalenie to pozostaje w ścisłym związku ze wskazanym wyżej nieopracowaniem wykazu kont księgi głównej dla Urzędu Miejskiego.

         Ponadto, w trakcie sprawdzania zagadnień dotyczących gospodarki majątkiem rzeczowym, stwierdzono, że ewidencja szczegółowa środków trwałych nie zawierała informacji dotyczącej klasyfikacji rodzajowej środków trwałych oraz numeru inwentarzowego a także innych danych pozwalających na jednoznaczne zidentyfikowanie środków trwałych – str. 78 protokołu kontroli. Ewidencja analityczna środków trwałych powinna zapewnić m.in. należyte obliczenie umorzenia i amortyzacji, co wynikało z zasad funkcjonowania konta 011 „Środki trwałe”, zawartych w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r., a zatem powinna zawierać dane w zakresie klasyfikacji rodzajowej zaewidencjonowanych środków trwałych. Opisanie środków trwałych w ewidencji za pomocą dostatecznie dokładnych danych, pozwalających na ich identyfikację, ma natomiast zasadnicze znaczenie dla ochrony posiadanych zasobów rzeczowych, w tym możliwości jednoznacznego powiązania wyników inwentaryzacji z zapisami w księgach rachunkowych, tj. realizacji obowiązków wynikających z art. 27 ustawy o rachunkowości.

Ustalono także, iż wartości niematerialne i prawne o wartości nieprzekraczającej 3.500 zł umarzane były pod datą 31 grudnia, zamiast, jak stanowiły przepisy § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r., w miesiącu przyjęcia ich do używania – str. 79 protokołu kontroli.

         W trakcie kontroli gospodarki kasowej dokonano dokumentalnego rozliczenia raportów kasowych z miesiąca października 2005 r., ustalając, że występowały nieliczne przypadki dokonywania wypłat gotówki z kasy bez pokwitowania jej odbioru (na łączna kwotę 144 zł), ponadto osoby odbierające gotówkę z kasy nie wpisywały daty jej odbioru. Stwierdzono również, że kasjer nie odnotowywał swym podpisem faktu dokonania wypłaty gotówki z kasy – str. 16 protokołu kontroli. W pkt 21 instrukcji w sprawie systemu funkcjonowania kontroli wewnętrznej i obiegu dokumentów finansowo-księgowych w Urzędzie Miasta i Gminy Sokółka określona została klauzula mająca charakter kasowania dowodu „wypłacono gotówkę - czekiem Nr..., przelewem, z dnia..., podpis....” oraz wskazano, że klauzule te podpisuje kasjer lub pracownik dokonujący rozliczenia należności. W cytowanym przepisie wewnętrznym określono natomiast, jakie elementy powinno zawierać potwierdzenie odbioru gotówki z kasy na dokumencie będącym podstawą rozchodowania tej gotówki – str. 16 protokołu kontroli. Wykazywanie dat odbioru gotówki z kasy ma zasadnicze znaczenie dla weryfikacji bieżącego prowadzenia ksiąg rachunkowych w zakresie operacji gotówką, co wynika z art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy o rachunkowości.

Należy również dodać, że raporty kasowe, jak również dowody przyjęcia gotówki do kasy („pokwitowania”), sporządzane były przy pomocy programu komputerowego, natomiast przepisy wewnętrzne dotyczące gospodarki pieniężnej nie odnoszą się do takiej formy ich sporządzania  – str. 16 protokołu kontroli.

         Ustalono również, że raporty kasowe nie były podpisywane na dowód ich sprawdzenia, czego wymagają przepisy instrukcji w sprawie systemu funkcjonowania kontroli wewnętrznej. Obowiązek sprawdzania raportów kasowych przypisany został Skarbnikowi – str. 16 protokołu kontroli.

         Kontrola operacji gotówkowych wykazała ponadto, iż w badanej jednostce prowadzony był obrót gotówkowy poza kasą jednostki. Opłaty za obiady i opłaty za pobyt dzieci w przedszkolu zbierane były przez pracowników zatrudnionych na stanowisku intendenta i wpłacane na rachunek bankowy przedszkoli – str. 17 protokołu kontroli. W przepisach wewnętrznych nie określono zasad prowadzenia obrotu pieniężnego poza kasą Urzędu, ani też sposobu kontroli wewnętrznej w tym zakresie.

Z przepisów art. 47 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych wynika, że kierownik jednostki sektora finansów publicznych jest zobowiązany do zorganizowania odpowiedniego systemu kontroli wewnętrznej w swojej jednostce. Wykonywanie kontroli powinno mieć oparcie w procedurach ustalonych w formie pisemnej. Procedury te powinny być opracowane z uwzględnieniem zadań, struktury organizacyjnej i kadrowej jednostki oraz ustalać drogę obiegu dokumentów związanych ze wszystkimi procesami zachodzącymi w jednostce, w tym dotyczącymi pobierania i gromadzenia środków publicznych. Wytyczne podlegające uwzględnieniu w organizacji systemu kontroli wewnętrznej określają obecnie „Standardy kontroli finansowej w jednostkach sektora finansów publicznych”, ogłoszone Komunikatem Ministra Finansów Nr 13 z dnia 30 czerwca 2006 roku.

         Uchybienia formalne stwierdzono w obrębie prowadzenia i rozliczenia inwentaryzacji środków trwałych i pozostałych środków trwałych – str. 80-82 protokołu kontroli. Związane one były przede wszystkim z nieprzestrzeganiem przepisów wewnętrznych jednostki określających zasady przeprowadzania inwentaryzacji. Nieprawidłowości dotyczyły sposobu wypełniania arkuszy spisowych, w których nie ujęto między innymi danych identyfikujących spisywane obiekty i przedmioty. Stwierdzono także, że na arkuszach spisowych brak jest daty rozpoczęcia i zakończenia inwentaryzacji, jak również podpisów osób odpowiedzialnych za objęte spisem składniki majątkowe. Brak było ponadto podpisu pracownika wyceniającego zinwentaryzowane pozycje, a na niektórych arkuszach podpisu członka zespołu spisowego. Nie została także przeprowadzona formalna kontrola prawidłowości arkuszy spisu z natury.

         Postanowienia dotyczące wypełniania arkuszy spisowych, jak również kontroli wewnętrznej w tym zakresie zostały zawarte w Zakładowym Regulaminie Inwentaryzacji oraz instrukcji w sprawie przeprowadzania inwentaryzacji. W wyniku porównania zapisów na arkuszach spisowych środków trwałych (budynków i budowli) z ewidencją analityczną środków trwałych prowadzoną w „Księdze środków trwałych” stwierdzono, że wszystkie pozycje spisowe zostały w tej samej kolejności jak w księdze środków trwałych, co wskazuje, że sporządzona inwentaryzacja nie została oparta o spis z natury. Zostało to potwierdzone w wyjaśnieniach złożonych przez członków komisji inwentaryzacyjnej, z których wynika, iż spisu dokonano z natury na podstawie dokumentów księgowych. Treść wyjaśnień wskazuje na brak rozumienia przez członków zespołów spisowych istoty przeprowadzania inwentaryzacji drogą spisu ich ilości z natury (art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o rachunkowości).

Należy również wskazać, że środki trwałe, takie jak kanalizacja sanitarna i wodociągowa, do których dostęp jest utrudniony, a także grunty – czyli środki trwałe podlegające inwentaryzacji w drodze porównania danych ksiąg rachunkowych z odpowiednimi dokumentami i weryfikacji wartości tych składników, stosownie do art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o rachunkowości, nie powinny być obejmowane arkuszami spisu z natury. Instrukcja inwentaryzacyjna nie określa wzorów dokumentów, które należy sporządzić na dowód przeprowadzenia inwentaryzacji w drodze porównania danych ksiąg rachunkowych z odpowiednimi dokumentami.

W zakresie stosowania klasyfikacji budżetowej stwierdzono, że w kontrolowanym 2005 r. wpływy ze sprzedaży nieruchomości ewidencjonowano w par. 0870 „Wpływy ze sprzedaży składników majątkowych” zamiast w par. 0770 „Wpłaty z tytułu odpłatnego nabycia prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego nieruchomości” – str. 22 protokołu kontroli. Klasyfikacja ta była niezgodna z obowiązującymi od 1 stycznia 2005 r. przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 20 września 2004 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. Nr 209, poz. 2132 ze zm.). Od 1 lipca 2006 r. zasady klasyfikacji ustala rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. Nr 107, poz. 726).

Badając wydatki z tytułu odpisu na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych pracowników Urzędu Miejskiego i Straży Miejskiej stwierdzono, że wpłat na rachunek bankowy Funduszu dokonywano zgodnie z terminami przewidzianymi w ustawie z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz. U. z 1996 r. Nr 70, poz. 335 ze zm.), lecz do naliczeń odpisu na jednego zatrudnionego zastosowano błędną kwotę 695,68 zł. Miało to wpływ na łączną kwotę odpisu oraz wysokość środków przelanych na rachunek funduszu, które w 2005 r. wyniosły 41.050 zł.

Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych wysokość odpisu podstawowego wynosi na jednego zatrudnionego 37,5% przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub w drugim półroczu roku poprzedniego, jeżeli przeciętne wynagrodzenie z tego okresu stanowiło kwotę wyższą (przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w II półroczu 2004 r. wyniosło 1.955,32 zł). Zgodnie z powyższym należało przyjąć do obliczenia odpisu na jednego pracownika w 2005 r. kwotę 733,25 zł, a pochodną tej kwoty na każdą zatrudnioną osobę, w stosunku do której orzeczono znaczny lub umiarkowany stopień niepełnosprawności oraz na każdego emeryta i rencistę. Wyliczony w ten sposób odpis (przyjmując stosowane przez kontrolowaną jednostkę zwiększanie odpisu na osoby niepełnosprawne, emerytów i rencistów) powinien wynosić 43.261,79 zł. W wyniku zastosowania niewłaściwej podstawy naliczenia zaniżono zatem odpis za 2005 rok o kwotę 2.211 zł.

Kontrola wykazała, że nie sporządzano planu finansowego Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej według podziałek klasyfikacji budżetowej – str. 94 protokołu kontroli. Jedyną podstawą prowadzenia gospodarki finansowej Funduszu w okresie objętym kontrolą było zestawienie przychodów i wydatków załączone do uchwały budżetowej. Stosownie do obowiązującego w okresie objętym kontrolą art. 22 ust. 4 ustawy z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.), podstawę prowadzenia gospodarki finansowej funduszu celowego stanowi plan finansowy. Od 1 stycznia 2006 r. zasadę tę określa art. 29 ust. 5 ustawy o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 r. Przepisy § 25 ust. 1 załącznika nr 33 do obowiązującego od 1 lipca 2006 roku rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 115, poz. 781), ustalające zasady sporządzania sprawozdania Rb-33 z wykonania tego planu, wymagają w dalszym ciągu wykazywania kwot po stronie planu i wykonania w szczegółowości paragrafów klasyfikacji budżetowej. Prawidłowe wypełnienie obowiązków sprawozdawczych wymaga zatem, aby plan finansowy GFOŚiGW sporządzony był w pełnej szczegółowości klasyfikacji budżetowej.

         W zakresie danych wykazanych w ewidencji i sprawozdawczości Funduszu wskazania wymaga, iż nieprawidłowo zaliczono do wydatków Funduszu środki pochodzące z opłaty produktowej, mylnie przekazanej na rachunek GFOŚiGW i zwróconej w 2005 r. na rachunek dochodów budżetu gminy, stosownie do przepisów art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej (Dz. U. Nr 63, poz. 639 ze zm.) – str. 95 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy, badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), jest Burmistrz Miasta. Kontrola w powyższym zakresie prowadzona była, między innymi, pod kątem prawidłowości poboru wskazanych dochodów, co doprowadziło do następujących ustaleń.

Dokonano analizy sprawozdań Rb-27S i Rb-PDP za 2005 rok w zakresie prawidłowości wykazanych skutków wynikających z obniżenia górnych stawek podatków oraz skutków udzielonych ulg odroczeń, umorzeń, zwolnień oraz zaniechań poboru. Opis na stronach 35 i 36 protokołu kontroli wskazuje na nieprawidłowości w tym zakresie, z uwzględnieniem ich skutków finansowych oraz okresów sprawozdawczych, których dotyczą. Zasady sporządzania wskazanych sprawozdań za wskazany okres wynikają z treści załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 sierpnia 2005 roku w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 170, poz. 1426). Należy jednocześnie wskazać, iż aktualnie obowiązujące zasady ich sporządzania zawarte są od dnia 1 lipca 2006 r. w załączniku nr 34 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 115, poz. 781). Przepisy § 4 pkt 2 lit. a) przywołanego rozporządzenia nakładają obowiązek sporządzenia omawianego sprawozdania na przewodniczącego jednostki samorządu terytorialnego.

Podczas kontroli prawidłowości i powszechności opodatkowania podatkiem od nieruchomości osób prawnych stwierdzono w przypadku czterech podatników rozbieżności pomiędzy powierzchnią gruntów deklarowaną do opodatkowania a powierzchnią wynikającą z ewidencji gruntów i budynków. Problem ten dotyczył podatników wskazanych w opisie na stronie 38 protokołu kontroli. Należy zatem wyjaśnić stwierdzone rozbieżności i w przypadku ich potwierdzenia wyegzekwować deklaracje z danymi odpowiadającymi stanowi faktycznemu.

Nieprawidłowości dotyczące powszechności opodatkowania stwierdzono również w przypadku podatnika - osoby prawnej opłacającego podatek rolny(nr konta 8) i leśny(nr konta 12). Ich zakres, wskazany opisem na stronie 40 protokołu kontroli, ilustruje rozbieżności miedzy danymi wynikającymi ze składanych przez podatnika deklaracji a danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków. W związku z powyższym należy wezwać podatnika do złożenia wyjaśnień dotyczących stwierdzonych rozbieżności.

         Badaniem objęto również prawidłowość stosowania ulg ustawowych w podatku rolnym. W wyniku weryfikacji rachunków i faktur dołączonych do wniosku o przyznanie ulgi inwestycyjnej stwierdzono, że w przypadku decyzji o numerze 3111-03-04/05, podatnik dołączył po dwie kopie faktur o numerach wskazanych w opisie. Przy ustalaniu wartości wydatków inwestycyjnych służby organu podatkowego uwzględniły w obliczeniach obydwie dodatkowe kopie, przez co zawyżona została wysokość wydatków o 3892,32 złotych i kwota ulgi o 973 złotych – str. 44 protokołu kontroli.

         W trakcie kontroli analizie poddano decyzje podatkowe wydane na podstawie art. 67a § 1 ustawy Ordynacja podatkowa. Przedmiotem kontroli był sposób prowadzenia postępowania podatkowego oraz zebrany materiał dowodowy. Zgodnie ze wskazanym przepisem organ podatkowy wydaje decyzję w której może zastosować jedną z wymienionych w nim ulg w zapłacie podatku, w przypadku gdy wystąpi przynajmniej jedna z następujących przesłanek: ważny interes podatnika i lub ważny interes publiczny. Obowiązek ustalenia czy owe przesłanki występują ciąży na organie podatkowym (jego służbach) a realizowany jest poprzez zebranie materiału dowodowego w trakcie postępowania podatkowego. Z analizy decyzji podatkowych i materiału dowodowego zebranego w trakcie postępowania wynika, że w przypadku decyzji wymienionych w opisie na stronach 47 – 49 protokołu kontroli organ podatkowy naruszył przepis art. 210 § 1 pkt 6 i § 5 Ordynacji podatkowej tzn. że żadna z wymienionych decyzji nie zawiera uzasadnienia faktycznego będącego pochodną ustaleń dokonanych w trakcie postępowania. Zgodnie z przytoczonymi przepisami każda decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, w którym organ podatkowy wskazuje fakty które uznał za uzasadnione, dowody którym daje wiarę oraz przyczyny dla których innym dowodom odmówił wiarygodności. Szczególnie dotyczy to decyzji na podstawie których udzielono ulgi w zapłacie podatku.

         Ponadto ustalono, że organ podatkowy wzywał podatników, którzy składali wnioski o udzielenie ulgi do uzupełnienia wniosków. W wydawanych w tej sprawie postanowieniach, mających za podstawę prawną art. 169 Ordynacji podatkowej organ podatkowy wzywał podatników do przedstawienia dokumentów z których wynikałyby ich dochody oraz trudna sytuacja materialna. Brak wskazanych dokumentów powodował, że podanie pozostawało bez rozpatrzenia zgodnie z pouczeniem zawartym w postanowieniu.. W myśl art. 168 § 2 Ordynacji podatkowej podanie powinno zawierać co najmniej treść żądania, wskazanie osoby, od której pochodzi, oraz jej adres (miejsca zamieszkania lub pobytu, siedziby albo miejsca prowadzenia działalności), a także czynić zadość innym wymogom ustalonym w przepisach szczególnych. Taki wyjątek może stanowić np. wniosek o udzielenie ulgi podatnikowi będącym zarówno przedsiębiorcą. Ponieważ większość podań zawierała wszystkie wymagane elementy, stosowanie opisanej procedury pozyskiwania materiałów w postępowaniu podatkowym należy uznać za nieprawidłowe. Art. 122 Ordynacji nakłada na organ podatkowy obowiązek podejmowanie wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym, w czym mieścić się będzie na pewno zbieranie dokumentów i ustalanie faktów mających znaczenie dla sprawy. Dokonywane to jednak być musi na zasadach wynikających z przepisów Ordynacji podatkowej, z zastosowaniem właściwych, z tych przepisów wynikających, procedur – str. 47-49 protokołu kontroli.

W wyniku analizy zapisów zawartych w zakładowym planie kont, wprowadzonym Zarządzeniem Burmistrza Nr 1/03 z dnia 5 marca 2003 roku stwierdzono, że nie odnoszą się one w żaden sposób do rozwiązań wynikających z treści rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 25 maja 1999r. w sprawie zasad i planu kont dla prowadzenia ewidencji podatków i opłat lokalnych dla organów samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 50, poz. 511 ze zm.). Również zawarty w planie kont opis sposobu księgowania operacji gospodarczych na poszczególnych kontach jednostki nie wskazuje jak mają być ewidencjonowane dochody z tytułu podatków i opłat realizowanych przez urząd miejski jako jednostkę budżetową. Ponadto w kontrolowanej jednostce nie są opracowane zasady gospodarowania oraz ewidencjonowania druków ścisłego zarachowania. Prowadzone są dwie księgi druków ścisłego zarachowania. W jednej ewidencjonowane są kwitariusze łącznego zobowiązania pieniężnego, natomiast w drugiej kwitariusze K-104 i K-103, czeki gotówkowe, mandaty karne kredytowe i gotówkowe, oraz bloczki opłaty skarbowej – str. 51-52 protokołu kontroli.

Stwierdzone w wyniku kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania lub błędnej interpretacji obowiązujących przepisów prawa dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości jednostki sektora finansów publicznych.

Organem wykonawczym gminy jest Burmistrz, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Burmistrz wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej i audytu wewnętrznego, spoczywa na Burmistrzu zgodnie z art. 44 i art. 50 ust. 2 obowiązującej od 1 stycznia 2006 r. ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Na Burmistrzu, jako kierowniku jednostki spoczywa także obowiązek wdrożenia i aktualizacji dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości oraz nadzór nad prowadzeniem rachunkowości, stosownie do postanowień art. 4 ust. 5 i art. 10 ust. 2 ustawy o rachunkowości.

Burmistrz jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

         Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do zakresu czynności, na Skarbniku. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają obecnie przepisy art. 45 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych.

         Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Obsadzenie stanowiska audytora wewnętrznego i rozpoczęcie prowadzenia audytu najpóźniej przed dniem 30 września 2006 r.

2. Dokonanie uzupełnień w dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości w zakresie wykazu kont księgi głównej oraz wykazu stosowanych ksiąg rachunkowych.

3. Zobowiązanie Skarbnika Miasta do wyeliminowania nieprawidłowości w prowadzeniu ksiąg rachunkowych poprzez:

a) dokonywanie zbiorczych zapisów księgowych na podstawie dowodów księgowych spełniających wymagania wskazane w art. 20 ust. 3 pkt 1 ustawy o rachunkowości;

b) oznaczanie dowodów księgowych numerami pozwalającymi na jednoznaczne powiązanie zapisów księgowych z odpowiednimi dowodami;

c) prowadzenie ewidencji księgowej w zakresie posiadanych środków pieniężnych i umorzenia wartości niematerialnych i prawnych o wartości do 3.500 zł na kontach o symbolach zgodnych co do treści ekonomicznej z obowiązującymi przepisami prawa;

d) uzupełnienie ewidencji szczegółowej środków trwałych o dane wskazane w części opisowej wystąpienia, służące prawidłowemu naliczeniu umorzenia i amortyzacji oraz identyfikacji środków trwałych;

e) dokonywanie jednorazowego umorzenia wartości niematerialnych i prawnych o wartości do 3.500 zł w miesiącu przyjęcia ich do używania.

4. Uzupełnienie wewnętrznych procedur kontroli dotyczących gospodarki pieniężnej o zasady dokumentowania potwierdzenia odbioru gotówki z kasy oraz o kwestie związane z komputerowym generowaniem części dokumentów kasowych.

5. Zapewnienie przestrzegania ustalonych przepisami wewnętrznymi procedur kontroli w zakresie gospodarki kasowej.

6. Zobowiązanie dyrektorów przedszkoli do opracowania procedur kontroli wewnętrznej w zakresie prowadzenia obrotu gotówkowego poza kasą, dotyczącego pobierania przez intendentów wpłat za żywienie.

7. Przestrzeganie ustalonych w przepisach wewnętrznych i ustawie o rachunkowości zasad przeprowadzania i dokumentowania inwentaryzacji.

8. Inwentaryzowanie środków trwałych, do których dostęp jest znacznie utrudniony, oraz gruntów w drodze porównania danych ksiąg rachunkowych z odpowiednimi dokumentami i weryfikacji wartości tych składników, stosownie do postanowień art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o rachunkowości.

9. Ewidencjonowanie dochodów z tytułu sprzedaży nieruchomości gminnych w paragrafie 0770.

10. Obliczanie wysokości odpisu na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zwiększenie odpisu na Fundusz za 2006 rok o kwotę 2.211 zł, odpowiadającą zaniżeniu odpisu za 2005 rok.

11. Sporządzanie planu finansowego GFOŚiGW w szczegółowości zapewniającej właściwe sporządzenie sprawozdania Rb-33. Zaniechanie wykazywania jako przychodów i wydatków Funduszu mylnych wpłat na rachunek Funduszu.

12. Zweryfikowanie rzetelności danych służących za podstawę sporządzania sprawozdań wymienionych w protokole kontroli, za wskazane okresy sprawozdawcze, skorygowanie wartości błędnie wykazanych w powyższych sprawozdaniach oraz przekazanie poprawnej wersji sprawozdań do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku.

13. Wyeliminowanie nieprawidłowości w zakresie opodatkowania podatkami lokalnymi z uwzględnieniem sytuacji opisanych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia pokontrolnego, których źródłem są zaniechania w stosowaniu przez organ podatkowy czynności sprawdzających wskazywanych treścią przepisów ustawy Ordynacja podatkowa.

14. Stosowanie ulg w podatku rolnym zgodnie z przepisami ustawy o podatku rolnym.

15. Wydawanie decyzji podatkowych zawierających wszystkie elementy wskazywane treścią ustawy Ordynacja podatkowa oraz przestrzeganie przepisów działu IV tej ustawy w zakresie postępowania podatkowego.

16. Dostosowanie przyjętych zasad rachunkowości do obowiązujących przepisów wykonawczych w zakresie zasad i planu kont dla prowadzenia ewidencji podatków i opłat lokalnych dla organów samorządu terytorialnego.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

         Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku