Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Zakładzie Gospodarki Komunalnej w Szudziałowie

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 28 sierpnia 2006 roku (znak: RIO.I.6012 - 10/06), o treści jak niżej:

                                                                                                                                                                                                                                                                   Pan Janusz Szutkiewicz

  Dyrektor

  Zakładu Gospodarki Komunalnej

  w Szudziałowie

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej za 2005 rok, przeprowadzonej w Zakładzie Gospodarki Komunalnej w Szudziałowie na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 roku Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Kontrolą objęto sprawy z zakresu gospodarki finansowej dotyczące organizacji i funkcjonowania kontroli wewnętrznej zakładu, księgowości i sprawozdawczości, gospodarki pieniężnej i rozrachunków, prawidłowości opracowania planu finansowego, realizacji przychodów, realizacji wybranych rodzajów kosztów, udzielania zamówień publicznych oraz gospodarki składnikami majątkowymi.

         W wyniku kontroli ustalono, iż Zakład Gospodarki Komunalnej w Szudziałowie, działający od 1 kwietnia 2004 r. na podstawie uchwały nr X/72/03 Rady Gminy z dnia 30 grudnia 2003 r. w formie gminnego zakładu budżetowego, w kontrolowanym 2005 r. nie wykonywał samodzielnie niektórych czynności, wynikających z ustalonej przez Radę odrębności organizacyjnej tej jednostki, co przejawiało się w:

a) zatrudnieniu przez Wójta Gminy Szudziałowo osoby pełniącej obowiązki kasjera Zakładu oraz pełnieniu obowiązków „magazyniera” oleju napędowego przez Kierownika Gminnego Zespołu Antykryzysowego, z którym Pan Dyrektor nie zawierał umowy o pracę i nie posiada w związku z tym kompetencji w zakresie sprawowania nadzoru służbowego - str. 10, 21 i 63 protokołu kontroli; należy wskazać, iż stosownie do obowiązujących w okresie objętym kontrolą przepisów art. 28a ust. 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.) oraz Standardów kontroli finansowej w jednostkach sektora finansów publicznych ogłoszonych przez Ministra Finansów komunikatem Nr 1 z dnia 30 stycznia 2003 r. (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 3, poz. 13), skuteczne wykonywanie określonych obowiązków jednostki sektora finansów publicznych w zakresie gospodarki finansowej musi polegać na ich powierzeniu przez kierownika jednostki wyłącznie na rzecz pracowników tej jednostki. Obecnie kwestie te regulują analogicznie przepisy art. 44 ust. 2 ustawy o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 r. (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) oraz Standardy kontroli finansowej w jednostkach sektora finansów publicznych ogłoszone Komunikatem Nr 13 Ministra Finansów z dnia 30 czerwca 2006 r.;

b) braku dowodów na opracowanie przez Pana Dyrektora Regulaminu Organizacyjnego KZB, do którego wydania był Pan zobowiązany postanowieniami Statutu Zakładu; Regulamin zawiera tylko podpis Wójta Gminy – 4-5 protokołu kontroli; dodania wymaga również, iż struktura organizacyjna Zakładu zawarta w Regulaminie nie odpowiada faktycznie funkcjonującym stanowiskom oraz związanym z nimi zakresom obowiązków – str. 11-13 protokołu kontroli;

c) zatwierdzeniu protokołu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego realizowanego przez Zakład przez Wójta Gminy; w postępowaniu tym Pan Dyrektor występował jedynie jako przewodniczący komisji przetargowej – str. 56 protokołu kontroli; zgodnie z przepisami art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 177 ze zm.) za przygotowanie i przeprowadzenie postępowania odpowiada kierownik zamawiającego. Kierownik zamawiającego może powierzyć pisemnie wykonywanie zastrzeżonych dla niego czynności jedynie własnym pracownikom.

         Badanie uregulowań wewnętrznych obowiązujących w Zakładzie, przeprowadzone pod kątem kompletności procedur wewnętrznej kontroli finansowej, o której mowa w art. 47 ustawy o finansach publicznych, wykazało, iż Instrukcja w sprawie systemu funkcjonowania kontroli wewnętrznej i obiegu dokumentów finansowo-księgowych nie zawiera niezbędnych uregulowań dotyczących wykazu dowodów dopuszczonych do stosowania w Zakładzie, sposobu ich wypełniania i obiegu – str. 19-20 protokołu kontroli.

W świetle postanowień art. 47 ustawy o finansach publicznych procedury wewnętrznej kontroli finansowej powinny być opracowane z uwzględnieniem zadań, struktury organizacyjnej i kadrowej jednostki oraz ustalać drogę obiegu dokumentów związanych ze wszystkimi procesami zachodzącymi w jednostce. Wytyczne podlegające uwzględnieniu w organizacji systemu kontroli wewnętrznej określają przywołane wyżej Standardy kontroli finansowej w jednostkach sektora finansów publicznych.

         W zakresie spraw należących do kwestii organizacyjnych wskazania wymaga także, iż stwierdzono brak ustalenia zakresu obowiązków i uprawnień głównemu księgowemu Zakładu – str. 11-12 protokołu kontroli. Stosownie do obowiązujących od dnia 1 stycznia 2006 r. przepisów art. 45 ustawy o finansach publicznych, głównym księgowym jednostki sektora finansów publicznych jest pracownik, któremu kierownik jednostki powierza obowiązki i odpowiedzialność w zakresie: prowadzenia rachunkowości jednostki, wykonywania dyspozycji środkami pieniężnymi, dokonywania wstępnej kontroli zgodności operacji gospodarczych i finansowych z planem finansowym oraz dokonywania wstępnej kontroli kompletności i rzetelności dokumentów dotyczących operacji gospodarczych i finansowych. Zakresu czynności ustalonego przez Pana Dyrektora nie posiada również osoba wykonująca funkcję kasjera Zakładu – str. 8, 13 i 21 protokołu kontroli.

Zgodnie z przywołanymi wyżej przepisami ustawy o finansach publicznych i Standardami kontroli finansowej… powierzenie obowiązków powinno być potwierdzone dokumentem; każdy pracownik powinien posiadać precyzyjnie określony, pisemny zakres uprawnień, obowiązków i odpowiedzialności, którego przyjęcie potwierdził podpisem.

Badanie przestrzegania ustalonych w formie pisemnej procedur kontroli finansowej wykazało, że:

a) Pan Dyrektor nie ustalił wysokości stałego zapasu gotówki w kasie (tzw. pogotowia kasowego), czego wymagają przepisy przywołanej wyżej Instrukcji – str. 20-21 protokołu kontroli,

b) na dowodach kasowych nie zamieszczano klauzuli o ich sprawdzeniu pod względem merytorycznym, do czego zobowiązują postanowienia punktów 9-12 Instrukcji – str. 23 protokołu kontroli.

Kontrolę prawidłowości opracowania dokumentacji opisującej przyjęte w Zakładzie zasady rachunkowości przeprowadzono pod kątem zgodności z przepisami § 12 obowiązującego do 30 czerwca 2006 r. rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 153, poz. 1752 ze zm.) oraz art. 10 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.).

Ustalono braki w postanowieniach zakładowego planu kont, naruszające przepisy § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 przywołanego rozporządzenia, zgodnie z którymi podane w załącznikach do rozporządzenia plany kont stanowią standardową liczbę kont, która może być ograniczona jedynie o konta służące księgowaniu operacji niewystępujących w jednostce oraz, że odpowiedni plan kont syntetycznych powinien być uzupełniony co najmniej o wykaz kont ksiąg pomocniczych, które mają prowadzone do poszczególnych kont syntetycznych. Stwierdzono mianowicie, iż zakładowy plan kont:

a) w wykazie kont analitycznych stanowi jedynie o prowadzeniu do konta 400 „ewidencji szczegółowej z podziałem na paragrafy”, nie zawierając wykazu prowadzonych kont pomocniczych kosztów; mimo braku postanowień w tym zakresie, ewidencja szczegółowa kosztów w podziale na rodzaje działalności była prowadzona – str. 41-42 protokołu kontroli,

b) nie przewiduje prowadzenia konta syntetycznego 080 „Inwestycje (środki trwałe w budowie)”; zgodnie z opisem zasad funkcjonowania tego konta zawartym w obowiązującym w okresie objętym kontrolą rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 roku, konto to służy do ewidencji kosztów inwestycji rozpoczętych oraz rozliczenia kosztów inwestycji na uzyskane efekty. Ewidencja szczegółowa prowadzona do tego konta powinna zapewnić co najmniej wyodrębnienie kosztów inwestycji według poszczególnych rodzajów efektów inwestycyjnych oraz skalkulowanie ceny nabycia lub kosztu wytworzenia poszczególnych obiektów środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych. Ewidencja kosztów inwestycji w 2005 roku była w Zakładzie tylko na koncie syntetycznym. Z zapisów na tym koncie wynika ogólna kwota kosztów zaewidencjonowanych w roku budżetowym. Ustalenie kosztów poszczególnych zadań inwestycyjnych wymaga natomiast porównania zapisów z dokumentami stanowiącymi podstawę księgowania – str. 50 protokołu kontroli. Wskazania wymaga ponadto, że przepisy § 41 ust. 2 obowiązującego od 1 lipca 2006 r. rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych oraz trybu postępowania przy przekształceniu w inną formę organizacyjno-prawną (Dz. U. Nr 116, poz. 783) nakazują prowadzenie przez zakład budżetowy ewidencji kosztów inwestycji w sposób umożliwiający ustalenie źródeł finansowania inwestycji, wielkości zaangażowanych środków, w tym otrzymanych z budżetu dotacji.

         Analogiczne wymagania w zakresie treści zakładowych planów kont określają obecnie obowiązujące przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 142, poz. 1020).

         Z ustaleń zawartych na str. 62-63 protokołu kontroli wynika ponadto, że przyjęty sposób prowadzenia ewidencji materiałów nie ma umocowania w odpowiedniej decyzji Pana Dyrektora, wydanej na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy o rachunkowości. W myśl przywołanego przepisu, kierownik jednostki, uwzględniając rodzaj i wartość poszczególnych grup rzeczowych składników obrotowych, podejmuje decyzję o stosowaniu jednej z metod prowadzenia kont ksiąg pomocniczych dla tych grup składników.

         Kontrola prawidłowości prowadzenia ksiąg rachunkowych, przeprowadzona w zakresie zgodności z postanowieniami ustawy o rachunkowości, rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości… oraz regulacji wewnętrznych, wykazała nieprawidłowości polegające na:

a) nie prowadzeniu ewidencji na kontach syntetycznych 401 „Amortyzacja” i 761 „Pokrycie amortyzacji”, w wyniku czego dane dotyczące przychodów i kosztów Zakładu, podlegające ujęciu na tych kontach, nie zostały wykazane w sprawozdaniach Rb-30, zaniżając kwotę przychodów i kosztów o 283.112 zł – str. 14, 18, 40 i 42 protokołu kontroli,

b) niezachowywaniu zasady określonej w art. 16 ust. 1 ustawy o rachunkowości, w myśl której konta ksiąg pomocniczych zawierają zapisy będące uszczegółowieniem i uzupełnieniem zapisów kont księgi głównej, w także braku uzgodnienia zapisów w ewidencji syntetycznej i analitycznej, w wyniku czego:

- naruszono zasadę ciągłości określoną w art. 5 ustawy o rachunkowości, przyjmując do bilansu otwarcia kont księgi głównej na rok 2005 salda konta 201 „Rozrachunki z odbiorcami i dostawcami” w wysokości innej niż wykazano w bilansie zamknięcia na dzień 31 grudnia 2004 r. (wyższej o 20,20 zł), co było wynikiem dokonania zapisu na tę kwotę w 2004 r. wyłącznie w ewidencji analitycznej – str. 15 protokołu kontroli,

- wykazano w rocznym sprawozdaniu Rb-30 za 2005 rok należności i zobowiązania w kwocie wyższej o 5.952,99 zł od wynikającej z zestawienia obrotów i sald; saldo rozrachunków z Urzędem Gminy, wykazane w zestawieniu obrotów i sald kont syntetycznych w kwocie 15.586,96 zł było saldem sald zobowiązań wynoszących 21.539,95 zł oraz należności wynoszących 5.952,99 zł, po ustaleniu tej rozbieżności główna księgowa sporządziła polecenie księgowania, które miało być zaksięgowane pod datą 31 grudnia 2005 roku (numer dowodu 2144). Dowód ten nie został jednak ujęty w ewidencji syntetycznej pod datą 31 grudnia 2005 roku; dane o należnościach i zobowiązaniach zostały w sprawozdawczości budżetowej i finansowej wykazane w wysokości wynikającej z ewidencji analitycznej – str. 25 protokołu kontroli,

c) sporządzaniu zestawień obrotów i sald niezawierających elementów wymaganych przepisami art. 18 ustawy o rachunkowości – str. 16 protokołu kontroli,

d) dokonywaniu zapisów księgowych na podstawie dowodów niezawierających wszystkich elementów wymaganych postanowieniami art. 21 ustawy o rachunkowości, a mianowicie podpisu osoby dokonującej zakwalifikowania dowodów do ujęcia w księgach rachunkowych – str. 17 protokołu kontroli,

e) nie sporządzaniu dowodów kasowych stanowiących podstawę ujęcia przychodu gotówki do kasy; stosownie do art. 20 ust. 2 ustawy o rachunkowości podstawą zapisów w księgach rachunkowych są dowody księgowe; przepisy wewnętrzne obowiązujące w Zakładzie nie regulują kwestii rodzajów dowodów księgowych służących dokumentowaniu tych operacji – str. 22 protokołu kontroli,

f) nie ujęciu na koncie 740 „Dotacje i środki na inwestycje”, środków pieniężnych Zakładu wykorzystanych na finansowanie inwestycji w korespondencji z kontem 800 „Fundusz jednostki”; brak tego księgowania spowodował, że wynik finansowy Zakładu za rok 2005 został zawyżony o kwotę 36.295,79 zł – str. 40 protokołu kontroli.

         W wyniku kontroli realizacji obowiązków sprawozdawczych stwierdzono, że Zakład posiada sporządzone za okres od początku roku do dnia 31 grudnia 2005 roku sprawozdanie budżetowe Rb-30 sporządzone na druku, którego wzór ustalony był rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 13 marca 2001 roku w sprawie sprawozdawczości budżetowej, zamiast na druku ustalonym dla tych sprawozdań rozporządzeniem z dnia 19 sierpnia 2005 roku, zawierającym m.in. wydzielone wiersze dla wykazywania przychodów z tytułu pokrycia amortyzacji i kosztów amortyzacji – str. 18 protokołu kontroli.

         Wskazania wymaga, iż od 1 lipca 2006 r. obowiązuje rozporządzenie Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej z dnia 27 czerwca 2006 r. (Dz. U. Nr 115, poz. 781). Zgodnie z § 22 tego rozporządzenia, ma ono zastosowanie do sprawozdań półrocznych Rb-30 sporządzanych za I półrocze 2006 r. i sprawozdań kwartalnych Rb-Z i Rb-N sporządzanych za II kwartał 2006 r.

         Analiza procedury opracowywania planu finansowego Zakładu na 2005 rok oraz prawidłowości zawartych w nim danych wykazała, że plan finansowy Zakładu posiada datę podpisania 8 marca 2005 r., podczas gdy uchwała budżetowa na rok 2005 została podjęta 30 marca 2005 r. – str. 30-31 i 35 protokołu kontroli. Świadczy to o niezachowaniu trybu opracowywania planu finansowego określonego w okresie objętym kontrolą przepisami § 36 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 26 stycznia 2005 r. w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych oraz zasad i terminów rocznych rozliczeń i wpłat do budżetu (Dz. U. Nr 23, poz. 190), w myśl którego kierownik zakładu budżetowego zatwierdza plan finansowy, dostosowując go do uchwały budżetowej, w terminie 10 dni od dnia otrzymania informacji o ostatecznych kwotach przychodów i wydatków zakładu oraz wysokości dotacji i wpłat do budżetu. Analogiczny tryb przewiduje § 43 obowiązującego od 1 lipca 2006 r. rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych oraz trybu postępowania przy przekształcaniu w inną formę organizacyjno-prawną (Dz. U. Nr 116, poz. 783). Wskazania wymaga również, iż z obowiązujące od 1 lipca 2006 r. rozporządzenie wprowadza zmiany w zakresie trybu opracowywania projektów planów finansowych zakładów budżetowych, co wynika z § 39 tego aktu prawnego.

         Ponadto plan opracowany na 2005 rok przez cały rok budżetowy wykazywał nieprawidłowy stan środków obrotowych na początek roku, który nie został urealniony w drodze zmiany planu. Zmiany stanu środków obrotowych na początek okresu sprawozdawczego dokonano dopiero podczas korekty sprawozdania Rb-30 za 2005 rok – str. 31 i 33 protokołu kontroli.

Z ustaleń kontroli wynika, iż jednym ze źródeł przychodów Zakładu w kontrolowanym okresie były czynsze za wynajmowane lokale mieszkalne – str. 37-38 protokołu kontroli. Począwszy od 1 lipca 2006 r., zgodnie z przepisami § 46 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych…, przychodami zakładu budżetowego mogą być wpływy związane ze świadczonymi przez zakład budżetowy usługami związanymi z administrowaniem i zarządzaniem nieruchomościami w zakresie obejmującym najem i dzierżawę składników majątkowych jednostek samorządu terytorialnego. Wpływy z tytułu świadczonych przez zakład usług administrowania i zarządzania nieruchomościami, pomniejszone o koszty ich uzyskania, stanowią dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Oznacza to, iż do przychodów zakładu mogą być zaliczone wpływy z tytułu najmu i dzierżawy, powinny być one jednakże konfrontowane z kosztami ich uzyskania. Ewentualna nadwyżka przychodów nad kosztami w zakresie świadczenia tych usług podlega odprowadzeniu na rachunek budżetu jako dochód budżetu gminy. Z obowiązujących aktualnie rozwiązań wynika zatem, iż niezbędne dla prawidłowości rozliczeń z budżetem z tego tytułu jest prowadzenie ewidencji kosztów wyodrębniającej koszty usług dotyczących zarządzania i administrowania nieruchomościami gminnymi.

         Ustalanie wysokości czynszów za lokale mieszkalne odbywało się w oparciu o stawki ustalone przez niewłaściwy organ (Radę Gminy). Na obowiązek prawidłowego ustalenia stawek czynszu w świetle przepisów art. 8 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu  cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ) wskażę Wójtowi Gminy w wystąpieniu pokontrolnym wystosowanym na podstawie ustaleń kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Szudziałowo.

            Ustalono, że przy planowaniu oraz ewidencjonowaniu wpływów z tytułu czynszów nie była stosowana prawidłowa klasyfikacja budżetowa. Dochody z tego tytułu kwalifikowano do par. 0830 „Wpływy z usług” zamiast do par. 0750 „Dochody z najmu i dzierżawy składników majątkowych” – str. 40 protokołu kontroli. Ponadto w planie kosztów i ewidencji księgowej nie stosowano par. 4170 „Wynagrodzenia bezosobowe”, w którym należało ujmować m.in. koszty wynagrodzeń wypłacanych na podstawie umów zlecenia i umów o dzieło – str. 43 protokołu kontroli. Od 1 lipca 2006 r. zasady klasyfikacji budżetowej określa rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. Nr 107, poz. 726 ze zm.).

Kontrola ustaliła również nieprawidłowości na obszarze ustalania wynagrodzeń. Umowa o pracę zawarta pomiędzy Panem Dyrektorem i kierowcą-mechanikiem autobusu szkolnego, zawarta w dniu 1 lipca 2004 roku, przewidywała stawkę wynagrodzenia zasadniczego według XI kategorii zaszeregowania. Z dniem 1 stycznia 2005 r. stawka wynagrodzenia zasadniczego dla tego pracownika została ustalona w wysokości 1.140 zł. Stwierdzono, że od lipca 2005 roku stawka ta jest niższa od stawki ustalonej dla tej kategorii zaszeregowania na podstawie postanowień uchwały Nr XXI/134/05 Rady Gminy z dnia 30 czerwca 2005 roku określającej najniższe wynagrodzenie oraz wartość jednego punktu w złotych, zgodnie z którą ma wynosić od 1.333 do 1.390 zł, a nawet niższa od minimalnej stawki w tej kategorii obniżonej o 10% (co daje 1.200 zł), do obniżenia której ma Pan prawo na podstawie przepisów wykonawczych do ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.) – obecnie jest to przepis § 3 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych jednostki samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 146, poz. 1222 ze zm.) – str. 46-47 protokołu kontroli.

         W trakcie kontroli sprawdzono prawidłowość udzielenia zamówienia publicznego na dostawę oleju napędowego w 2005 roku oraz prawidłowość realizacji zawartej umowy. Na podstawie dokumentacji przetargowej ustalono, że przedmiotem zamówienia było dostarczenie w 2005 roku, wraz z przepompowaniem do cysterny, 24.500 litrów oleju napędowego. Jako kryterium oceny ofert przyjęto w specyfikacji cenę brutto za realizację całości przedmiotu zamówienia (tj. dostawę 24.500 litrów oleju), zawierającą w sobie cenę paliwa, należny podatek i akcyzę, dowóz i przepompowanie oraz inne koszty manipulacyjne mogące powstać przy realizacji zamówienia. Jednocześnie w ogłoszeniu o przetargu i załączonym do specyfikacji wzorze umowy dopuszczono możliwość rewaloryzacji ceny o wzrost ceny producenta, wynikający z cennika producenta dostarczonego przez wykonawcę. W oparciu o tak określone kryteria dokonano wyboru wykonawcy oferującego cenę za wykonanie dostawy w kwocie 74.725 zł, w tym cena jednostkowa za litr oleju – 3,05 zł – str. 52-58 protokołu kontroli, załączniki nr 13-16 do protokołu kontroli.

         Należy wskazać, iż przyjęcie jako kryterium wyboru oferty ceny posiadającej charakter ceny ryczałtowej (obejmującej cenę paliwa, podatek, akcyzę i inne koszty manipulacyjne) z pominięciem ceny jednostkowej paliwa i wskaźnika marży wykonawcy w stosunku do cen hurtowych nie pozwalało na skuteczne dokonanie wyboru oferty najkorzystniejszej. Potwierdza to sposób realizacji umowy, ponieważ, jak wynika z dokumentacji przetargu, podane ceny miały zastosowanie tylko przy wyborze oferty i dotyczyły dnia złożenia oferty. Cena jednostkowa 1 litra oleju napędowego zawarta w ofercie, która została wybrana, nie była stosowana przy wycenie zrealizowanych dostaw. Należy również podkreślić, iż żadna z przedłożonych przez wykonawcę cen (ani jednostkowa 1 litra oleju, ani też wartość całej zamawianej dostawy wynikająca z oferty) nie została wymieniona w zawartej z wykonawcą umowie. Zmiany cen w stosunku do zaoferowanych musiały być – zgodnie z umową – poparte stosownymi dokumentami poświadczającymi zmianę cen niezależną od wykonawcy. Umowa zobowiązywała ponadto wykonawcę do sporządzenia stosownego aneksu w przypadku zmiany cen jednostkowych paliw.

         Nieprecyzyjne określenie znaczenia istotnych – z punktu widzenia charakteru zamawianej dostawy – elementów wpływających na cenę dostaw dostarczanych przez wykonawcę sprawia, że w istocie wybrana oferta mogła być ofertą najkorzystniejszą tylko na etapie jej wyboru.

Badając realizację zawartej na wskazanych warunkach umowy dokonano przeglądu faktur za dostarczone w 2005 roku paliwo stwierdzając, że:

-dostawy oleju napędowego wyniosły ogółem 40.000 m³,

- wartość brutto tych dostaw wyniosła ogółem  kwotę 136.060,62 zł,

- średnia cena jednostkowa brutto 1 dcm³ oleju napędowego dostarczonego w 2005 roku wyniosła 3,4015 zł,

- zamówiona ilość 24.500 litrów dostarczona została za kwotę brutto 80.150 zł do końca I półrocza 2005 roku przy średniej cenie jednostkowej brutto 3,27 zł/ dcm³.

         Z ustaleń kontroli wynika zatem, że dokonano zakupu 15.500 litrów oleju napędowego rozszerzając dostawę, która była przedmiotem zamówienia. Zakupu tego, o wartości 55.910,62 zł brutto (ponad 6.000 euro i ponad 20% wartości zamówienia podstawowego), dokonano bez zastosowania procedur określonych Prawem zamówień publicznych, a zatem z naruszeniem zasady wyrażonej w art. 7 ust. 3 Prawa zamówień publicznych. W złożonym wyjaśnieniu Pan Dyrektor potwierdza, że nie dokonywano bieżącej analizy realizacji udzielonego zamówienia oraz, że dokonano zakupu 15.500 litrów oleju napędowego ponad wielkość objętą zamówieniem bez zastosowania procedur ustalonych ustawą Prawo zamówień publicznych.

                    Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości były wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości zakładu budżetowego.

                            Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na Panu Dyrektorze, jako kierowniku jednostki, stosownie do art. 44 ustawy o finansach publicznych.

                   Wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości należy do obowiązków Głównego Księgowego, a także kierownika jednostki, na którym ciąży powinność wdrożenia i aktualizowania dokumentacji zasad rachunkowości, stosownie do art. 10 ust. 2 ustawy o rachunkowości. Prawa i obowiązki głównego księgowego określa art. 45 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Samodzielne wykonywanie czynności wynikających z odrębności organizacyjnej Zakładu, przynależnych Panu Dyrektorowi jako kierownikowi jednostki w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych i pracodawcy w rozumieniu przepisów prawa pracy, poprzez:

a) zawieranie umów o pracę i określanie zakresów czynności w odniesieniu do pracowników wykonujących zadania przypisane Zakładowi,

b) formalne wprowadzenie Regulaminu Organizacyjnego Zakładu i dokonanie w nim zmian dostosowujących Regulamin do struktury organizacyjnej Zakładu,

c) zatwierdzanie postępowań o udzielenie zamówień publicznych realizowanych przez Zakład jako zamawiającego.

2. Uzupełnienie wewnętrznych regulacji składających się na procedury wewnętrznej kontroli finansowej poprzez:

a) opracowanie wykazu dowodów dopuszczonych do stosowania w Zakładzie, sposobu ich wypełniania i obiegu,

b) powierzenie obowiązków Głównemu Księgowemu w zakresie określonym w art. 45 ustawy o finansach publicznych oraz nadanie zakresu czynności kasjerowi.

3. Przestrzeganie wewnętrznych uregulowań określających procedury kontroli finansowej. W tym celu:

a) ustalenie obowiązującego pogotowia kasowego,

b) zapewnienie opatrywania dokumentów księgowych odpowiednimi adnotacjami na dowód kontroli pod względem merytorycznym.

4. Uzupełnienie dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości o:

a) wykaz kont ksiąg pomocniczych prowadzonych dla ewidencji kosztów Zakładu,

b) konto 080,

c) decyzję w sprawie wyboru metody prowadzenia kont ksiąg pomocniczych dla rzeczowych składników majątku obrotowego.

5. Zobowiązanie Głównego Księgowego do wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych poprzez:

a) prowadzenie zapisów na kontach 401 i 761 oraz wykazywanie ich stanów w sprawozdaniach Rb-30 jako kosztów amortyzacji i przychodów z tytułu pokrycia amortyzacji,

b) przestrzeganie zasady, w myśl której zapisy na kontach ksiąg pomocniczych stanowią uszczegółowienie i uzupełnienie zapisów na kontach księgi głównej, co będzie służyło także wyeliminowaniu stwierdzonych nieprawidłowości dotyczących niezachowania zasady ciągłości bilansowej oraz wykazywanego w sprawozdawczości stanu należności i zobowiązań Zakładu,

c) prawidłowe sporządzanie zestawień obrotów i sald kont syntetycznych,

d) zamieszczanie na dowodach księgowych podpisu osoby dokonującej zakwalifikowania dowodów do ujęcia w księgach rachunkowych,

e) sporządzanie dowodu księgowego na okoliczność przyjęcia gotówki z banku do kasy,

f) prowadzenie ewidencji analitycznej do konta 080 z uwzględnieniem uwag zawartych w niniejszym wystąpieniu, dotyczących możliwości rozdzielenia kosztów dotyczących poszczególnych inwestycji i źródeł ich finansowania,

g) ujmowanie środków przeznaczonych na finansowanie inwestycji zapisem Wn 740 – Ma 800, w celu zapewnienia prawidłowości ustalenia wyniku finansowego.

6. Sporządzanie sprawozdań budżetowych na obowiązujących formularzach.

7. Zachowywanie procedury opracowywania planu finansowego Zakładu. Wykazywanie w planie finansowym stanu środków obrotowych na początek roku budżetowego w faktycznej wysokości, wynikającej ze sprawozdania Rb-30 za poprzedni rok.

8. Rozliczenie z budżetem gminy za 2006 rok nadwyżki przychodów nad kosztami w zakresie działalności dotyczącej najmu i dzierżawy składników majątkowych, stosownie do obowiązujących od 1 lipca 2006 r. przepisów § 46 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych… Prowadzenie ewidencji wpływów i kosztów dotyczących tej działalności w sposób zapewniający prawidłowość rozliczeń z budżetem w tym zakresie.

9. Stosowanie prawidłowej klasyfikacji budżetowej.

10. Doprowadzenie do zgodności między wynagrodzeniem ustalonym kierowcy-mechanikowi autobusu szkolnego a przyznaną mu kategorią zaszeregowania i wynagrodzeniem przewidzianym dla tej kategorii na podstawie obowiązujących przepisów i uchwały Rady Gminy

11. Określanie kryteriów oceny ofert w sposób zapewniający najkorzystniejsze warunki realizacji dostawy przez cały okres trwania umowy.

12. Przestrzeganie zasady powszechności stosowania ustawy Prawo zamówień publicznych.

      O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku, w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń zawartych w wystąpieniu wniosków za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

         Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości

Wójt Gminy Szudziałowo