Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Centrum Kultury i Rekreacji w Supraślu

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 1 czerwca 2006 roku (znak: RIO.I.6012 - 5/06), o treści jak niżej:

                                                                  Pan

Cezary Mielko

                                                                                  Dyrektor Centrum Kultury i Rekreacji

                                                                  w Supraślu

         W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej za okres 2005 roku, przeprowadzonej w Centrum Kultury i Rekreacji w Supraślu na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

         Zakresem kontroli objęto sprawy ogólnoorganizacyjne, w tym regulacje wewnętrzne z zakresu gospodarki finansowej i rachunkowości, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, plan działalności oraz jego wykonanie, gospodarowanie składnikami majątkowymi, powiązania z budżetem jednostki samorządu terytorialnego.

Centrum Kultury i Rekreacji w Supraślu (CKiR) – samorządowa instytucja kultury gminy Supraśl – działa od 2005 roku, na podstawie m.in. ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 ze zm.) oraz aktu o utworzeniu i statutu, przyjętych uchwałami Rady Miejskiej w Supraślu Nr XXIII/228/04 i Nr XXIII/229/04 z dnia 27 listopada 2004 r. CKiR, jako jednostka sektora finansów publicznych, podlega też reżimowi ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104; w okresie kontrolowanym – ustawy o finansach publicznych z dnia 26 listopada 1998 r.). W związku z tym, mają do niej zastosowanie m.in. przepisy dotyczące prowadzenia wewnętrznej kontroli finansowej. Kontrola finansowa dotyczy procesów związanych z gromadzeniem i rozdysponowywaniem środków publicznych oraz gospodarowaniem mieniem. Obejmuje ona: przeprowadzanie wstępnej oceny celowości zaciągania zobowiązań finansowych i dokonywania wydatków; badanie i porównanie stanu faktycznego ze stanem wymaganym w zakresie dotyczącym procesów pobierania i gromadzenia środków publicznych, zaciągania zobowiązań finansowych i dokonywania wydatków ze środków publicznych, udzielania zamówień publicznych oraz zwrotu środków publicznych; prowadzenie gospodarki finansowej oraz stosowanie ustalonych procedur kontroli (obecnie art. 47 ustawy o finansach publicznych). Ustalając procedury kontroli finansowej kierownik jednostki winien brać pod uwagę „Standardy kontroli finansowej w jednostkach sektora finansów publicznych”, ogłoszone Komunikatem Ministra Finansów z dnia 30 stycznia 2003 r. (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 3, poz. 13).

            W kontrolowanej jednostce rozwiązania dotyczące funkcjonowania kontroli wewnętrznej zawarte zostały w statucie i regulaminie organizacyjnym CKiR (ustanowionym w drodze zarządzenia nr 2/2006 Dyrektora z dnia 2 lutego 2006 r.), w uprawnieniach i odpowiedzialności pracowników, oraz ich zakresach czynności. Procedury i środki kontroli zawarto w szczególności w Instrukcji w sprawie przyjętych zasad rachunkowości, wprowadzonej zarządzeniem nr 7/2005 Dyrektora CKiR z dnia 21 grudnia 2005 r.

Ustalenia kontroli wskazują na brak uregulowań w zakresie obrotu gotówkowego, który występował w okresie objętym kontrolą. Nie obowiązywała żadna instrukcja regulująca zasady gospodarki kasowej w CKiR (np. w kwestii obowiązków pobierającego gotówkę, udokumentowania (druków) operacji gotówkowych i ich kontroli, ochrony wartości pieniężnych); w praktyce obrót gotówkowy dokonywany był z pominięciem kasy, nie sporządzano też raportów kasowych. Badana jednostka pozyskiwała przychody np. ze sprzedaży biletów do kina i na różne imprezy, przy czym wpłaty były przyjmowane przez pracownika zatrudnionego na stanowisku starszego instruktora, któremu nie przypisano zakresem czynności obowiązku prowadzenia kasy, czy też zbierania pieniędzy z organizowanych przez CKiR imprez kulturalnych (kontrolującemu okazano natomiast ewidencję rozliczenia biletów wstępu na imprezy). Podobne ustalenia poczyniono w wyniku kontroli wpływów pochodzących z organizacji balu sylwestrowego – wpłaty były zbierane przez Pana Dyrektora, a następnie odprowadzane na rachunek bankowy instytucji (udokumentowanie wpływów stanowiła lista uczestników balu oraz notatki, nie wystawiano natomiast kwitów przychodowych) – str. 10-12, 20-21 protokołu kontroli. Należy przede wszystkim wskazać, iż art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.) wymaga, aby ujęcie w księgach rachunkowych wpłat i wypłat gotówką następowało w tym samym dniu, w którym operacje gotówkowe zostały dokonane. Powszechnie stosowanym urządzeniem, służącym zachowaniu przywołanej zasady, jest raport kasowy, w którym ewidencjonuje się przychód i rozchód gotówki, natomiast w księdze głównej odrębne konto obrazujące obrót gotówkowy.

Badana jednostka posiada ewidencję druków ścisłego zarachowania, w której poza czekami ujmuje bilety wstępu na organizowane imprezy (ewidencja czeków została założona w dniu 19 stycznia 2000 r., ujmowany był w niej przychód i rozchód czeków od momentu, kiedy CKiR funkcjonowało pod inną nazwą jako jednostka budżetowa). Przyjęte w instytucji zasady ewidencji wymienionych druków nie zostały określone na piśmie – str. 15-16 protokołu kontroli.

          W zakresie kwalifikowania dowodów księgowych do ujęcia w księgach rachunkowych ustalono natomiast, że badana jednostka nie posiada uregulowań w sprawie obiegu dokumentów księgowych oraz wykazu osób upoważnionych do wystawiania oraz zatwierdzania dokumentów finansowych wraz z wzorami ich podpisów, precyzujących odpowiedzialność za sprawdzanie dowodów pod względem formalnym, merytorycznym i rachunkowym – str. 14 protokołu kontroli.

Jak wskazano, kierownik jednostki sektora finansów publicznych (m.in. z uwzględnieniem jej zadań, struktury i obsady kadrowej) jest zobowiązany zapewnić odpowiedni system wewnętrznej kontroli finansowej, poprzez ustanowienie pisemnych procedur obejmujących wszystkie procesy zachodzące w jednostce. Dlatego też instrukcje, regulaminy, zakresy czynności pracowników składające się na procedury kontroli finansowej powinny być opracowane w sposób zapewniający prawidłowe jej funkcjonowanie, zgodne ze „Standardami kontroli finansowej w jednostkach sektora finansów publicznych”, ogłoszonymi Komunikatem Ministra Finansów z dnia 30 stycznia 2003 r. (m.in. standardami w części D „Mechanizmy systemu kontroli finansowej”).

Badając dokumentację opisującą przyjęte w instytucji kultury zasady rachunkowości (wprowadzoną zarządzeniami Dyrektora CKiR), stwierdzono uchybienie polegające na niepełnym ustaleniu wykazu stosowanych ksiąg rachunkowych, tj. pominięcie w tym wykazie zestawień obrotów i sald. Obowiązek określenia w dokumentacji zasad rachunkowości wykazu stosowanych ksiąg rachunkowych (z uwzględnieniem techniki ich prowadzenia) wynika z art. 10 ust. 1 pkt lit. b) ustawy o rachunkowości. Zestawienia obrotów i sald kont księgi głównej oraz sald kont ksiąg pomocniczych stanowią natomiast element ksiąg rachunkowych z mocy postanowienia art. 13 ust. 1 pkt 4 ustawy. Z ustaleń kontroli wynika, że mimo wskazanego uchybienia zestawienia są przez badaną jednostkę sporządzane – str. 8. 9 protokołu kontroli.

     W wyniku kontroli wydatków na wynagrodzenia ustalono, że w grudniu 2005 roku została wypłacona Panu Dyrektorowi nagroda w kwocie 1.500 zł. Podstawą dokonania wydatku było pismo Pana Dyrektora, zawierające wnioski o naliczenie nagród, skierowane do komórki księgowości Urzędu Miejskiego w Supraślu (prowadzącej obsługę księgową instytucji kultury) – str. 27-28 protokołu kontroli. Wypłata tej nagrody, dokonana na podstawie Pana samoistnej dyspozycji, nastąpiła z naruszeniem przepisów prawa zawartych w ustawie z dnia 3 marca 2000 r. o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi (Dz. U. Nr 26, poz. 306 ze zm.). Wskazana ustawa ma zastosowanie do wynagradzania osób kierujących samorządowymi instytucjami kultury (wyposażonymi w przymiot osobowości prawnej) z mocy jej art. 1 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 1. Zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy osobom takim może być przyznana nagroda roczna, jednakże jej przyznanie powinno nastąpić w trybie przepisów art. 10 ustawy. Z ust. 2 art. 10 ustawy wynika, że nagrodę roczną kierownikom (dyrektorom) samorządowych jednostek organizacyjnych posiadających osobowość prawną przyznaje właściwy organ na umotywowany wniosek rady nadzorczej lub innego statutowego organu nadzorczego (w świetle postanowień statutu CKiR organem nadzoru nad instytucją jest Burmistrz Supraśla; Burmistrz jest też organem właściwym do ustalania wynagrodzenia miesięcznego Pana Dyrektora w świetle postanowień statutu CKiR oraz art. 6 ust. 1 omawianej ustawy).

W zakresie zamówień publicznych kontroli poddano udzielenie, w trybie przetargu nieograniczonego, zamówienia na remont pomieszczeń w Świetlicy Środowiskowej w Sobolewie oraz zamówienia na wykonanie robót budowlanych polegających na instalacji centralnego ogrzewania w kinie „Jutrzenka” wraz z modernizacją kotłowni gazowej w siedzibie CKiR w Supraślu. W przypadku obu postępowań stwierdzono uchybienie polegające na błędnym ustaleniu wartości szacunkowej zamówienia w euro.

Dokonując przeliczenia ustalonej w złotych wartości zamówienia na euro zamawiający błędnie posługiwał się średnim kursem NBP, nie zaś jak należało kursem ustalonym w obowiązującym wówczas rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 8 marca 2004 r. w sprawie średniego kursu złotego w stosunku do euro stanowiącego podstawę przeliczania wartości zamówień publicznych (Dz. U. Nr 40, poz. 356), wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo zamówień publicznych (uchybienia w przeliczeniu wartości zamówienia na euro nie rzutowały na powinności zamawiającego wynikające z ustawy) – str. 31-32, 34 protokołu kontroli.

Ustalono, iż badana jednostka w 2005 roku ponosiła koszty z tytułu trwałego zarządu nieruchomości (łącznie koszty te stanowiły kwotę 2.111,- zł). Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną. Natomiast zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 4 pkt 10 wskazanej ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o jednostce organizacyjnej, należy przez to rozumieć państwową lub samorządową jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. CKiR, będące samorządową osobą prawną, nie powinno zatem władać nieruchomościami gminy w formie trwałego zarządu i – w konsekwencji – ponosić opłat wynikających z tego rodzaju władztwa nad mieniem komunalnym. W tej sprawie skierowałem odrębne pismo do Burmistrza Supraśla.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania, bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości instytucji kultury.

Stosownie do postanowień art. 28a ustawy o finansach publicznych (obecnie art. 44) odpowiedzialność za całość gospodarki finansowej jednostki sektora finansów publicznych, w tym wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli finansowej, ponosi jej kierownik. Na kierowniku jednostki spoczywa też powinność wdrożenia i aktualizacji dokumentacji zasad rachunkowości obowiązujących w jednostce oraz nadzór nad prowadzeniem rachunkowości, stosownie do postanowień art. 4 ust. 5 i art. 10 ust. 2 ustawy o rachunkowości.

         Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Uzupełnienie wewnętrznych regulacji w zakresie systemu kontroli wewnętrznej, z wykorzystaniem przedstawionych uwag, poprzez:

a) określenie zasad prowadzenia obrotu gotówkowego, z uwzględnieniem obowiązków i odpowiedzialności w zakresach czynności pracowników;

b) przyjęcie instrukcji gospodarowania stosowanymi drukami ścisłego zarachowania;

c) określenie obiegu dokumentów księgowych w sposób dający możliwość prześledzenia ich drogi w jednostce od momentu sporządzenia albo wpływu do momentu zadekretowania i ujęcia w księgach rachunkowych, ze wskazaniem poszczególnych czynności kontroli oraz osób (stanowisk) je wykonujących.

2. Uzupełnienie wykazu stosowanych ksiąg rachunkowych jako elementu dokumentacji zasad prowadzenia rachunkowości.

3. Dokonanie zwrotu na rachunek CKiR nagrody za 2005 rok, pobranej przez Pana Dyrektora z przekroczeniem zakresu upoważnienia do jej przyznania.

4. Zachowanie prawidłowości przy ustalaniu wartości zamówienia publicznego, z uwzględnieniem przepisów obowiązującego obecnie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 maja 2006 r. w sprawie średniego kursu złotego w stosunku do euro stanowiącego podstawę przeliczenia wartości zamówień publicznych (Dz. U. Nr 87, poz. 610).

         O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

         Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

         W wyniku kontroli w w/w jednostce skierowano pismo z dnia 01.06.2006 roku, do organu wykonawczego:

Pan

Wiktor Grygiencz

Burmistrz Supraśla

W wyniku kontroli przeprowadzonej w Centrum Kultury i Rekreacji w Supraślu przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku stwierdzono nieprawidłowości opisane w wystąpieniu pokontrolnym skierowanym do Dyrektora CKiR, którego egzemplarz przekazuję Panu w załączeniu do niniejszego pisma. Jednocześnie chciałbym wskazać, iż dla wyeliminowania niektórych spośród stwierdzonych nieprawidłowości niezbędne jest podjęcie przez Pana Burmistrza stosownych działań.

         Z ustaleń kontroli wynika, że CKiR, działające w formie instytucji kultury wyposażonej w przymiot osobowości prawnej, ponosiło w 2005 roku koszty z tytułu trwałego zarządu nieruchomości (łącznie koszty te stanowiły kwotę 2.111,- zł). W myśl postanowień art. 43 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez samorządową jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. CKiR, będące samorządową osobą prawną, nie powinno zatem władać nieruchomościami gminy w formie trwałego zarządu i – w konsekwencji – ponosić opłat wynikających z tego rodzaju władztwa nad mieniem komunalnym.

Z uchwały Nr XXIII Rady Miejskiej w Supraślu z dnia 27 listopada 2004 roku w sprawie likwidacji Ośrodka Animacji Kultury i Rekreacji jako jednostki budżetowej wynika, że mienie po zlikwidowanej z dniem 31.12.2004 r. jednostce budżetowej zostało przeznaczone na wyposażenie tworzonej samorządowej instytucji kultury (CKiR) w celu realizacji jej zadań statutowych. Przywołane postanowienie uchwały nie może stanowić podstawy do generalnej sukcesji praw likwidowanej jednostki budżetowej przez instytucję kultury. Poza przywołanymi przepisami określającymi podmiotową stronę władztwa w formie trwałego zarządu należy bowiem wskazać, iż zgodnie z art. 49 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, likwidacja jednostki organizacyjnej sprawującej trwały zarząd nieruchomości powoduje jego wygaśniecie (przepis ten, co wskazuje ust. 2 art. 49, nie ma zastosowania w przypadku przekształceń organizacyjnych jednostek, jednakże w sytuacji, gdy przekształcenia te dotyczą (zgodnie z definicją legalną z art. 4 pkt 10 ustawy) jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej). Wyposażanie w nieruchomości niezbędne do prowadzenia działalności tworzonych samorządowych osób prawnych określa art. 56 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów art. 51 i art. 53-55. Przepisy te stanowią m.in., że wyposażenie polega na przeniesieniu na rzecz osoby prawnej własności nieruchomości albo oddaniu jej nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste, przy czym przeniesienie własności nieruchomości następuje nieodpłatnie oraz nie pobiera się pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego. Rozstrzygnięcie o wyposażeniu osoby prawnej w nieruchomości następuje w akcie o jej utworzeniu (w przypadku samorządowej instytucji kultury – w uchwale organu stanowiącego – organizatora). Natomiast organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, wykonując ustalenia zawarte w akcie o utworzeniu samorządowej osoby prawnej, przenosi na samorządową osobę prawną własność nieruchomości lub oddaje tej osobie nieruchomości gruntowe w użytkowanie wieczyste w drodze umowy zawartej w formie aktu notarialnego.

Chciałbym ponadto zwrócić uwagę Pana Burmistrza, jako statutowego organu nadzoru nad działalnością instytucji kultury oraz wykonującego funkcję pracodawcy, na pobranie przez Dyrektora CKiR nagrody za 2005 rok z pominięciem procedur art. 10 ustawy z dnia 3 marca 2000 r. o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi (Dz. U. Nr 26, poz. 306 ze zm.). Z przywołanych przepisów ustawy wynika, że z pominięciem Pańskich działań nagroda roczna nie mogła być wypłacona.

W świetle przedstawionych okoliczności faktycznych i prawnych uznaję za uzasadnione podjęcie przez Pana Burmistrza stosownych działań, zmierzających do właściwego przekazania nieruchomości niezbędnych do wykonywania działalności statutowej przez nadzorowaną instytucję kultury, a także zapobieżenia w przyszłości wypłat nagród osobie kierującej instytucją z pominięciem określonych prawem kompetencji.

        Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku