Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej Gminy Jedwabne

przeprowadzona w Urzędzie Miejskim w Jedwabnem

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 25 sierpnia 2006 roku (znak: RIO.I.6011 - 8/06), o treści jak niżej:

                                                                           Pan

Krzysztof Moenke

                                                                                              Burmistrz Jedwabnego

         W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Jedwabne za okres 2005 roku, przeprowadzonej w Urzędzie Miejskim w Jedwabnem na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono szereg nieprawidłowości opisanych w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto m.in. regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, wykonanie budżetu, w tym realizację wybranych dochodów oraz wydatków, udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i realizowanych w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

W zakresie regulacji wewnętrznych składających się na pisemne procedury kontroli finansowej ustalono, iż postanowienia w tym zakresie zawarte są w różnego rodzaju dokumentach, w tym przede wszystkim w Instrukcji zastosowania, wypełniania i obiegu dokumentów, Instrukcji gospodarki kasowej, Regulaminie funkcjonowania kontroli wewnętrznej oraz Regulaminie Organizacyjnym Urzędu.

W postanowieniach Instrukcji zastosowania, wypełniania i obiegu dokumentów w Urzędzie Miejskim w Jedwabnem zawarte zostały uregulowania dotyczące głównie dokumentowania operacji gospodarczych. Integralną część Instrukcji stanowią wykazy przyjętej do stosowania dokumentacji. Określono zastosowanie każdego z wymienionych w niej dokumentów, zasady ich wypełniania i obieg. W odniesieniu do niektórych dokumentów przewidziano obowiązek ich zatwierdzania pod względem merytorycznym i formalno-rachunkowym. W zakresie stosowania postanowień Instrukcji w praktyce nie stwierdzono, aby sporządzane były przewidziane w niej sprawozdania z delegacji służbowej (co ma związek ze wskazanymi dalej nieprawidłowościami przy odbywaniu podróży służbowych). Z drugiej strony, w praktyce stosowane są dokumenty takie jak rachunki za wykonanie umowy zlecenia czy o dzieło, których stosowania w Urzędzie Instrukcja nie przewiduje – str. 10-11 protokołu kontroli.

Wprowadzona z dniem 2 stycznia 1996 r. Instrukcja dotycząca gospodarki kasowej i regulaminu funkcjonowania kontroli wewnętrznej zawiera w załączniku nr 5 wykaz osób uprawnionych do sprawdzania dowodów pod względem merytorycznym, w którym wymieniono nazwiska 6 osób. Kontrola wykazała, iż czworo spośród nich nie jest już pracownikami Urzędu Miejskiego. Wykaz nie został ponadto opatrzony wzorami podpisów tych osób. W aktach osobowych (w tym w zakresach czynności) dwóch aktualnie zatrudnionych pracowników, tj. T. Zejera i C. Kierzkowskiej nie stwierdzono upoważnień w zakresie sprawdzania dowodów pod względem merytorycznym. W praktyce czynność ta była przez nich wykonywana.

W załączniku nr 6 zawarto natomiast wykaz osób uprawnionych do sprawdzania dowodów pod względem formalnym i rachunkowym. Zawiera on również nieaktualne postanowienia - wymieniono w nim byłego Skarbnika K. Raszczyk i K. Karwowską, która od stycznia 2004 r. pełni funkcję Kierownika USC. W praktyce w 2005 r. sprawdzenia dowodów pod względem formalnym i rachunkowym dokonywał wyłącznie Skarbnik M. Czarkowski. Podobnie, wykaz osób uprawnionych do zatwierdzania dowodów do wypłaty stanowiący załącznik nr 7 do Instrukcji kasowej nie znajdował odzwierciedlenia w stanie rzeczywistym. Wskazuje on wyłącznie osoby, które nie są już pracownikami Urzędu. W praktyce zatwierdzenia do wypłaty dokonywał Burmistrz M. Chajewski i jego z-ca K. T. Niewiadomski.

Zakres kontroli przebiegu operacji gospodarczych w Urzędzie Miejskim w Jedwabnem wynika ponadto z Regulaminu funkcjonowania kontroli wewnętrznej, stanowiącego załącznik nr 2 do zarządzenia z dnia 2 stycznia 1996 r. Wskazano w nim stanowiska służbowe kontrolujących z podaniem dokumentów i operacji gospodarczych oraz czynności kontrolującego. Wśród stanowisk wymieniono jednakże również takie, które nie występują w kontrolowanej jednostce (inspektor ds. budownictwa drogowego) – str. 10-11 protokołu kontroli.

W praktyce zatem wykonywane przez poszczególnych pracowników czynności w zakresie kontroli i zatwierdzania dowodów księgowych w znacznej mierze nie wynikały z przepisów wewnętrznych. Pomijając kwestię rozbieżności między pisemnie ustalonymi procedurami a aktualnym stanem organizacyjnym, kontrola stosowania procedur w zakresie ich zatwierdzania do wypłaty, pod względem formalnym i rachunkowym oraz merytorycznym wykazała braki przedstawione na str. 19 protokołu kontroli, które dotyczyły realizacji dokumentów nie zawierających dowodu dokonania jednego z rodzajów kontroli, a także nie zatwierdzonych do wypłaty.

         Kontrola prawidłowości podziału zadań między pracowników, w zakresie dotyczącym gospodarki finansowej jednostki ustaliła, że zatrudniony w okresie objętym kontrolą z-ca Burmistrza nie został upoważniony do składania oświadczeń woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem. Zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), oświadczenia takie składa jednoosobowo wójt albo działający na podstawie jego upoważnienia zastępca wójta samodzielnie albo wraz z inną upoważnioną przez wójta osobą (kontrola wykazała, iż z-ca Burmistrza zawarł np. umowę użyczenia budynku mieszkalnego). Nie stwierdzono także upoważnienia dla z-cy Burmistrza, wydanego na podstawie art. 28a obowiązującej w okresie objętym kontrolą ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2001 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.). Powołane przepisy stanowiły, iż kierownik jednostki może powierzyć określone obowiązki w zakresie gospodarki finansowej pracownikom jednostki; przyjęcie obowiązków przez te osoby powinno być stwierdzone dokumentem. Przyjętą praktyką było natomiast zatwierdzanie dokumentów finansowo-księgowych do wypłaty przez z-cę Burmistrza – str. 5-6 i 18-19 protokołu kontroli. W czasie przeprowadzania kontroli stanowisko z-cy Burmistrza nie było obsadzone.

Zgodnie z § 45 Regulaminu Organizacyjnego, wśród zadań właściwych dla Referatu Finansowo-Budżetowego wymieniono m.in.: prowadzenie spraw płacowych pracowników urzędu i pracowników szkół, sporządzanie deklaracji miesięcznych dla potrzeb ZUS, Urzędu Skarbowego, PZU oraz prowadzenie obsługi kasowej. Ustalono, iż czynności w tym zakresie zostały powierzone Kierownikowi Referatu Oświaty, Kultury i Sportu. Pomoc przy wykonywaniu wymienionych czynności mieściła się natomiast w zakresie obowiązków podinspektora ds. oświaty. Podobnie, prowadzenie obsługi kasowej należało do pracownika Referatu Oświaty, Kultury i Sportu UM w Jedwabnem. W praktyce więc zadania przewidziane dla Referatu Finansowo-Budżetowego wykonywali pracownicy innego referatu UM w Jedwabnem – str. 9 protokołu kontroli.

W zakresach czynności poszczególnych osób nie ustalono zastępstwa w czasie ich nieobecności w pracy. Kwestia określenia zastępstw w przypadku nieobecności pracownika ma decydujące znaczenie dla zapewnienia ciągłości operacji w jednostce. Zgodnie ze „Standardami kontroli finansowej w jednostkach sektora finansów publicznych” ogłoszonymi Komunikatem Nr 13 Ministra Finansów z dnia 30 czerwca 2006 r. (w okresie objętym kontrolą standardy ustalał Komunikat Ministra Finansów z dnia 30 stycznia 2003 r.), kierownik jednostki powinien zapewnić odpowiednie mechanizmy mające na celu zachowanie ciągłości operacji w każdym czasie i okolicznościach W związku z sytuacjami nieobecności pracowników, wytyczne w zakresie zapewnienia ciągłości operacji należy realizować poprzez określenie zastępstw w czasie ich nieobecności w pracy – str. 10 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości organizacji gospodarki kasowej i przestrzegania ustalonych procedur kontroli wewnętrznej wykazała, że osoba, której powierzono środki pieniężne do rozliczenia (prowadzenie obsługi kasowej wynikało z zakresu czynności tej osoby) nie podpisała pisemnej deklaracji potwierdzającej przyjęcie materialnej odpowiedzialności za będące w jej dyspozycji pieniądze i inne wartości. W zakresie czynności nadanym w dniu 1 stycznia 2004 r. stwierdzono jedynie, iż ponosi ona odpowiedzialność majątkową za szkody wyrządzone urzędowi (analogiczne zapisy zawierały także zakresy czynności innych pracowników). Obowiązek złożenia deklaracji o odpowiedzialności za powierzone mienie wynikał z obowiązującej w jednostce Instrukcji kasowej (wzór oświadczenia stanowił załącznik nr 2 do Instrukcji) – str. 20 protokołu kontroli.

W większości przypadków nie stosowano, wynikającej z zapisów Instrukcji kasowej, częstotliwości codziennego sporządzania raportu kasowego (z reguły raporty sporządzane były za okresy dwudniowe). Poza tym ustalono, iż za wyjątkiem ostatniego raportu Nr 100 za okres od 29 do 30 grudnia 2005 r., zbadane raporty kasowe nie zawierały podpisów sprawdzającego i zatwierdzającego, wymaganych przez wewnętrzne regulacje obowiązujące w jednostce - str. 20-21 protokołu kontroli.

Stwierdzono przypadki przekroczenia wysokości posiadanej gotówki w kasie, w stosunku do regulacji zawartych w Instrukcji kasowej. Z ustnych wyjaśnień udzielonych w trakcie kontroli wynikało, iż powyższe wiązało się częściowo z faktem zamykania banku obsługującego Urząd o godz. 14 i przypadkami przyjmowania wpłat do kasy po tej godzinie - str. 21-22 protokołu kontroli.

Kontrola rozliczenia zaliczki (nieprawidłowo uwidocznionego w księgach rachunkowych) wykazała, że rozliczenie zostało podpisane przez Skarbnika M. Czarkowskiego (nie wpisano daty jej rozliczenia), przy braku podpisu kierownika jednostki zatwierdzającego do wypłaty. Obowiązek uzyskania podpisu kierownika jednostki na rozliczeniu zaliczki przewidziany jest w załączniku nr 5 Instrukcji obiegu dokumentów dotyczącym zastosowania, wypełniania i obiegu dokumentu „Rozliczenie z pobranej zaliczki” – str. 32 protokołu kontroli

Organizacja (a także funkcjonowanie) wewnętrznej kontroli finansowej powinna uwzględniać w pełni wymogi wynikające z obowiązujących od 1 stycznia 2006 r. przepisów art. 47 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) oraz ogłoszonych w dniu 30 czerwca 2006 r., na podstawie art. 63 ust. 2 ustawy, Standardów kontroli finansowej w jednostkach sektora finansów publicznych. Zasadą generalną jest odpowiedzialność kierownika jednostki sektora finansów publicznych za całość jej gospodarki finansowej oraz wykonywanie określonych ustawą obowiązków w zakresie kontroli finansowej (art. 44 ust. 1 ustawy). Kierownik jednostki ustala procedury kontroli finansowej obejmujące szczegółowy tryb i komórki odpowiedzialne za badanie i porównywanie stanu faktycznego ze stanem wymaganym w zakresie:

- pobierania i gromadzenia środków publicznych,

- zaciągania zobowiązań finansowych,

- dokonywania wydatków ze środków publicznych,

- udzielania zamówień publicznych,

- zwrotu środków publicznych (art. 47 ust. 2 pkt 2 ustawy).

Zgodnie z art. 47 ust. 3 ustawy procedury kompleksowo regulujące te kwestie muszą zostać ustalone w formie pisemnej i obejmować wszystkie podejmowane w jednostce operacje dotyczące gromadzenia i rozdysponowania środków publicznych oraz gospodarowania mieniem.

         Prawidłowo opracowana dokumentacja w zakresie organizacji jednostki powinna
w przejrzysty i spójny sposób określać zakres zadań, uprawnień i odpowiedzialności poszczególnych stanowisk pracy i komórek organizacyjnych, a także ustalać drogę obiegu dokumentów związanych ze wszystkimi procesami zachodzącymi w jednostce. Każdy pracownik powinien posiadać precyzyjnie określony, pisemny zakres uprawnień, obowiązków i odpowiedzialności, którego przyjęcie potwierdził podpisem (standardy Nr 3 i 5 w części A „Środowisko kontroli wewnętrznej” oraz standardy Nr 12-14 w części C „Mechanizmy kontroli”). Ewentualne przypadki odstępstw od ustalonych procedur kontroli winny być uzasadniane, dokumentowane i zatwierdzane przez kierownika jednostki lub upoważnionego pracownika (standard Nr 16 w części C).

Badanie prawidłowości wykonywania obowiązków w zakresie kontroli podległych i nadzorowanych jednostek organizacyjnych, nałożonych na Burmistrza obowiązującymi w okresie objętym kontrolą przepisami art. 28b i art. 127 ust. 2 i 3 ustawy z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (obecnie odpowiednio art. 46 i art. 187 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r.), wykazała że - poza faktem bieżącej kontroli gospodarki finansowej jednostek objętych skoncentrowaną w Urzędzie obsługą finansowo-księgową – brak dowodów na prowadzenie kontroli w jednostkach samodzielnie prowadzących księgi rachunkowe. Uwaga ta dotyczy przede wszystkim Komunalnego Zakładu Budżetowego (gminne instytucje kultury utworzono formalnie z dniem 1 października 2005 r.). Z wyjaśnień Skarbnika gminy wynika, że KZB był kontrolowany przez pracowników Urzędu Miejskiego w latach wcześniejszych. Dokumentacji kontrolnej nie okazano – str. 8 protokołu kontroli. Zakres nieprawidłowości w prowadzeniu gospodarki finansowej przez KZB, ustalony w trakcie kontroli przeprowadzonej przez Izbę w bieżącym roku, dodatkowo uzasadnia podejmowanie przez Pana Burmistrza stosownych działań w ramach realizacji obowiązków wynikających z przywołanych przepisów ustawy o finansach publicznych.

W zakresie pełnomocnictw udzielonych kierownikom podległych jednostek organizacyjnych na podstawie art. 47 ustawy o samorządzie gminnym stwierdzono, że dotychczas takiego pełnomocnictwa nie otrzymał Dyrektor Komunalnego Zakładu Budżetowego w Jedwabnem – str. 6-7 protokołu kontroli.

Kontrolę prawidłowości opracowania dokumentacji opisującej przyjęte w jednostce zasady rachunkowości przeprowadzono pod kątem zgodności z przepisami § 12 obowiązującego do 30 czerwca 2006 r. rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 153, poz. 1752 ze zm.) oraz art. 10 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.).

Stwierdzono, iż od 1 stycznia 2006 r. dokonano wyodrębnienia rejestrów księgowych dla Urzędu i szkół obsługiwanych przez UM, będących jednostkami budżetowymi, co nie wynikało z obowiązującej dokumentacji w sprawie przyjętych zasad rachunkowości, zawierającej odrębne plany kont dla wszystkich obsługiwanych jednostek – str. 13 protokołu kontroli. W zakresie tym ustalono także, iż począwszy od roku 2006 dane do sprawozdań jednostkowych z wydatków szkół (Rb-28S), których sporządzanie rozpoczęto od 2006 r., pobierane są z kont 240-113/14/15 i 240-113/14/15, do których prowadzona jest ewidencja według podziałek klasyfikacji budżetowej. W dokumentacji zasad rachunkowości nie odniesiono się do zasad prowadzenia wymienionych kont pomocniczych (a w szczególności analityki do konta 240). Biorąc pod uwagę zasady funkcjonowania konta 240 i jego treść ekonomiczną, wynikającą z załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości…, przyjętych rozwiązań nie można uznać za prawidłowe. Ponadto, z uwagi na to, że dopiero rozpoczęto stosowanie wskazanych rozwiązań, utrudnione było ustalenie na etapie kontroli, co oznaczają figurujące na koniec poszczególnych miesięcy salda na wskazanych kontach i w jaki sposób ulegną one likwidacji. Z zasad funkcjonowania kont określonych przepisami powołanego rozporządzenia Ministra Finansów wynikało, że zrealizowane wydatki budżetowe zgodnie z planem finansowym jednostki budżetowej ujmowane w korespondencji z właściwymi kontami zespołu 1, 2, 3, 4, 7 i 8 podlegają ujęciu na stronie Ma konta 130. Do tego konta należy prowadzić ewidencję analityczną uwzględniającą podziałki klasyfikacji budżetowej. Ewidencja analityczna do konta 130 powinna uwzględniać także wymogi sprawozdawczości. Zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 3 załącznika Nr 32 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 sierpnia 2005 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 170, poz. 1426), w sprawozdaniu Rb-28S w kolumnie „Wydatki wykonane” wykazywało się zrealizowane wydatki na podstawie danych księgowości analitycznej do rachunku bieżącego (a więc konta 130) – str. 14-15 protokołu kontroli. Analogiczne zasady określają obecnie obowiązujące rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 142, poz. 1020) oraz z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 115, poz. 781).

Przyjęte zasady prowadzenia ksiąg rachunkowych, obowiązujące od 1 stycznia 2006 r., polegają na tym, że wydatki objęte planem finansowym Urzędu oraz obsługiwanych szkół są realizowane poprzez jeden rachunek bieżący jednostki budżetowej, zaś wszelkie dochody, w tym jednostek budżetowych, są wpłacane bezpośrednio na rachunek budżetu. W opisie konta 130 zawartym w zakładowym planie kont ustalono, iż na jego stronie Wn ujmuje się wpływy środków budżetowych z tytułu zrealizowanych przez jednostkę dochodów budżetowych, zaś na stronie Ma zrealizowane wydatki budżetowe zgodnie z planem finansowym jednostki budżetowej, w tym również środki pobrane do kasy na realizację wydatków budżetowych. Postanowiono także, że na stronie Wn konta 130 księguje się dochody i zwroty wydatków, a na Ma wydatki i zwroty dochodów. Zawarty opis nie odpowiadał stanowi faktycznemu, gdyż ewidencja zrealizowanych dochodów budżetowych prowadzona jest z pominięciem księgowań w jednostce, znajdując odzwierciedlenie jedynie w ewidencji budżetu – str. 16 protokołu kontroli.

W sferze prowadzenia ksiąg rachunkowych stwierdzono istotne nieprawidłowości, naruszające przepisy ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont… poprzez:

a) prowadzenie do końca 2005 roku ewidencji księgowej w sposób uniemożliwiający sporządzanie jednostkowych sprawozdań budżetowych i bilansów jednostek budżetowych.

Zmiana sposobu prowadzenia ewidencji księgowej od 1 stycznia 2006 r. skutkowała rozpoczęciem sporządzania jednostkowych sprawozdań budżetowych Rb-28S w zakresie wydatków poszczególnych jednostek – str. 15 i 24-25 protokołu kontroli. Stosownie do postanowień § 12 rozporządzenia, przyjęty sposób prowadzenia ewidencji księgowej powinien zapewniać możliwość sporządzenia wszystkich wymaganych sprawozdań, w tym sprawozdań jednostkowych podmiotów objętych skoncentrowana obsługą. Podkreślenia wymaga fakt, iż obsługiwane jednostki są jednostkami budżetowymi, podlegają więc obowiązkom w zakresie sporządzania sprawozdań budżetowych, wskazanych w okresie objętym kontrolą przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 sierpnia 2005 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 170, poz. 1426). Na gruncie przepisów obecnie obowiązującego rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej, obowiązek sporządzania jednostkowych sprawozdań z wykonania dochodów i wydatków budżetowych również ciąży na wszystkich kierownikach jednostek budżetowych - § 4 pkt 2 lit. b) w zw. z § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Sprawozdania jednostkowe z procesów gospodarowania środkami publicznymi są jednym z narzędzi pozwalających dokonać organowi wykonawczemu gminy oceny prawidłowości prowadzenia gospodarki finansowej przez kierowników jednostek organizacyjnych. Fakt prowadzenia skoncentrowanej obsługi księgowej nie może prowadzić do zniesienia tych obowiązków.

Kontrolowana jednostka ewidencjonuje w dalszym ciągu realizację wszystkich dochodów gminy z pominięciem zapisów w ewidencji Urzędu. Konieczność dokonywania zapisów równoległych do operacji kasowych w zakresie dochodów ujętych w ewidencji budżetu wynika m.in. z faktu, iż w ewidencji jednostki budżetowej ujmować należy przypisy należności z tytułu dochodów budżetowych a na jej podstawie sporządzić jednostkowe sprawozdanie Urzędu jako jednostki budżetowej. Operacje związane z realizacją dochodów gminy w ewidencji Urzędu należy ujmować na koncie 130 na podstawie wyciągów bankowych do rachunku budżetu. Podobnie, dochody związane z realizacją zadań zleconych, należne budżetowi państwa, ujmowane były jedynie w ewidencji budżetu zapisem Wn 133 „Rachunek budżetu” – Ma 224 „Rozrachunki budżetu”. W celu zapewnienia możliwości sporządzania jednostkowych sprawozdań R-27ZZ istnieje obowiązek ujmowania ich wpływu także w ewidencji Urzędu.

Należy dodać, iż poprzedni zakładowy plan kont dla jednostki budżetowej, obowiązujący w 2005 roku, w ogóle nie przewidywał kont 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych” i 750 „Przychody i koszty finansowe” (stwierdzono brak obrotów na takich kontach w 2005 r.). Pominięto także konto 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych”, służące do ewidencji należności jednostek budżetowych z tytułu dochodów budżetowych, których termin płatności przypada na dany rok budżetowy. Stosowane zasady prowadzenia ksiąg rachunkowych oraz przyjęty sposób ujmowania operacji gospodarczych w ewidencji księgowej nie spełniały wymogów określonych w tym zakresie przez rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r., stanowiące, iż we wzorcowym planie kont mogą zostać pominięte tylko konta dotyczące operacji niewystępujących w jednostce

W związku z tym, iż w ewidencji księgowej nie wykorzystywano wskazanych kont, nakazanych przepisami przywołanego rozporządzenia Ministra Finansów, ewidencja nie spełniała także warunków umożliwiających sporządzanie sprawozdawczości budżetowej. Urząd jako jednostka budżetowa oraz obsługiwane przez niego szkoły, jako jednostki budżetowe, nie miały zatem podstaw (danych wynikających z ewidencji) do sporządzania sprawozdań jednostkowych Rb-27S w zakresie ustalonym w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 19 sierpnia 2005 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej. Opisany stan faktyczny był przedmiotem wniosków pokontrolnych wystosowanych do kierownika kontrolowanej jednostki przez Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w dniu 3 lutego 2006 r. Zalecono wówczas dostosowanie ewidencji księgowej do obowiązujących przepisów oraz sporządzanie sprawozdań jednostkowych Rb-27S w zakresie ustalonym przez cytowane rozporządzenie Ministra Finansów. W odpowiedzi wskazano, iż dostosowano zasady prowadzenia rachunkowości w związku z wydaniem zarządzenia Burmistrza Jedwabnego Nr 15/2006 w sprawie ustalenia zasad rachunkowości… Stwierdzono jednakże, iż w praktyce sposób ujmowania operacji gospodarczych dotyczących dochodów nie uległ zmianie i nadal zrealizowane dochody ujmowane są wyłącznie w ewidencji księgowej budżetu. Nowe plany kont dla jednostek budżetowych (UM i obsługiwanych szkół) przewidują konta 221, 222 i 750, lecz wymienione konta nie wykazują obrotów. Stwierdzono także w dalszym ciągu brak jednostkowych sprawozdań Rb-27S – str. 24-25 protokołu kontroli.

Stwierdzono, iż badana jednostka w ogóle nie dokonywała przypisu należności z tytułu dochodów budżetowych, których termin płatności przypada na dany rok budżetowy (brak konta 221 i jego obrotów). W zakresie dochodów niepodatkowych, jedynie do dochodów z tytułu użytkowania wieczystego i dzierżawy – par. 0470 - prowadzona była ewidencja w postaci księgi kontowej w podziale na poszczególnych kontrahentów, na której ewidencjonowano przypisy należnych opłat za dany rok i wpłaty. Wynikające z niej dane nie znajdowały jednakże odzwierciedlenia na żadnym koncie syntetycznym funkcjonujących w ewidencji jednostki, a co za tym idzie w sprawozdawczości budżetowej (miała ona zatem charakter ewidencji pozaksięgowej) – str. 37 protokołu kontroli,

b) prowadzenie  zapisów dotyczących operacji zasilenia konta 133-2 „Rachunek inwestycyjny Budowa Gimnazjum – środki własne”, odpowiadającego rachunkowi bankowemu środków własnych otwartemu w BGK, zapisami Wn 223-1 – Ma 133-1 oraz Wn 133-2 – Ma 223-1, tj.  niezgodnie z treścią ekonomiczną konta 223 „Rozliczenie wydatków budżetowych”. Takiego sposobu ewidencjonowania operacji gospodarczej dotyczącej zasilenia rachunku środków własnych, otwartego w BGK, nie przewidziano ponadto w planie kont dla ewidencji wyodrębnionej dla tego projektu – str. 25 protokołu kontroli,

c) nie dokonywanie zapisów na koncie 761 „Pokrycie amortyzacji” przewidzianym w planie kont jednostki budżetowej. Wymienione konto służy do ewidencji wartości amortyzacji ujętej na koncie 401 „Amortyzacja”. Przepisy formułują obowiązek ewidencji kosztów amortyzacji na koncie 401 w korespondencji z kontem 071 „Umorzenie środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych” (który w badanej jednostce został spełniony) z jednoczesną ewidencją ich równowartości jako pokrycia amortyzacji na koncie 761 po stronie Ma w korespondencji ze stroną Wn konta 800 „Fundusz jednostki”, co nie miało miejsca. W końcu roku obrotowego saldo konta 761 (pochodzące ze strony Ma) przenosi się na konto 860. W badanej jednostce na stronę Wn konta 860 przeniesiono saldo konta 401 – str. 25-26 protokołu kontroli,

d) nie dokonywanie zapisów na koncie 960 „Skumulowana nadwyżka lub niedobór na zasobach budżetu”, które służy do ewidencji stanu skumulowanych niedoborów lub nadwyżek budżetów z lat ubiegłych. Konto to przewidywał zakładowy plan kont. Za lata 2003 i 2004 na wskazanym koncie również nie wystąpiły obroty. Pod datą ostatniego dnia roku budżetowego na stronie Wn lub Ma konta 960 ujmuje się odpowiednio przeniesienie sald kont 961 i 962. Należy dodać, iż w badanej jednostce nie występowało konto 962 „Wynik na pozostałych operacjach”. Z przedstawionego opisu wynika zatem, iż nie stosowano zasady przenoszenia salda konta 961 na konto 960 – str. 26 protokołu kontroli,

e) przeniesienie pod datą 31 grudnia 2005 r. salda Ma konta 860, istniejącego na koniec 2004 r., w wysokości 573.569,36 zł na konto 800. Prawidłowo przeniesienia salda konta 860 dokonuje się pod datą przyjęcia sprawozdania finansowego (należy dodać, że sprawozdania finansowe w tym okresie nie były w ogóle sporządzane) – str. 26 protokołu kontroli,

f) dokonanie zapisu Wn 223-1 – Ma 860 na kwotę 9.372.818 zł (operacja nazwana jako przeksięgowanie wydatków na wynik). Zgodnie z zasadami funkcjonowania kont, przeksięgowanie zrealizowanych wydatków budżetowych z konta 223 następuje na podstawie sprawozdania budżetowego o wydatkach na stronę Ma konta 800 „Fundusz jednostki”, a nie konta 860. Ponadto na koncie 800, z uwagi na nieujmowanie dochodów w ewidencji jednostki, nie wystąpił zapis polegający na przeksięgowaniu pod datą sprawozdania budżetowego, zrealizowanych dochodów budżetowych z konta 222. Podobnie na koncie 860 nie wystąpiła operacja polegająca na ujęciu uzyskanych przychodów – str. 26 protokołu kontroli,

g) nieprzestrzeganie zasady memoriału określonej w art. 6 ust. 1 ustawy o rachunkowości; w wyniku analizy dokumentów księgowych zgromadzonych w zbiorach ze stycznia 2006 r. stwierdzono rachunki dotyczące 2005 r., które nie zostały ujęte w ewidencji księgowej tego roku jako zobowiązania. Zgodnie z normą zawartą w art. 6 ust. 1 ustawy o rachunkowości, w księgach rachunkowych jednostki należy ująć wszystkie osiągnięte, przypadające na jej rzecz przychody i obciążające ją koszty związane z tymi przychodami dotyczące danego roku obrotowego, niezależnie od terminu ich zapłaty – str. 28-29 protokołu kontroli,

h) błędne ujęcie w grudniu 2005 r. na koncie 222 w ewidencji budżetu wpływu części oświatowej subwencji ogólnej za miesiąc styczeń 2006 r. w kwocie 238.906 zł. Prawidłowo wpływ tej części subwencji w grudniu za styczeń następnego roku powinien być ujęty koncie 909 „Rozliczenia międzyokresowe”, które to konto nie występowało w ewidencji kontrolowanej jednostki. W związku z tym, iż wpływ subwencji nie jest zobowiązaniem wobec budżetu, powinna ona zostać ujęta na koncie 909. Należy ponadto wskazać, iż konto 222 służy do ewidencji rozliczeń z jednostkami budżetowymi z tytułu zrealizowanych przez te jednostki dochodów budżetowych, stąd wskazana operacja była niezgodna z treścią ekonomiczną tego konta. Innych obrotów na koncie 222 w ciągu roku budżetowego 2005 nie stwierdzono. Ponadto fakt prowadzenia tego konta w ewidencji budżetu, przy jednoczesnym jego braku w ewidencji jednostek budżetowych, świadczy o braku rozumienia powiązań pomiędzy ewidencją budżetu i Urzędu – str. 30 protokołu kontroli,

i) występowanie nierealnych sald na kontach: 224-12 służącym do rozrachunków z US w Łomży i 224-13 służącym do rozrachunków z US w Białymstoku. Na koniec 2005 r. na koncie 224-12 wystąpiło zobowiązanie na sumę 1.237,52 zł, zaś na koncie 224-13 na sumę 2.045,94 zł. O wyjaśnienie powodów wystąpienia sald na tych kontach zwrócono się do Skarbnika na piśmie. W odpowiedzi wskazano na fakt nie ustalenia stanu początkowego istniejących rozrachunków na dzień 1 lipca 2004 r. (od kiedy rozpoczęto ewidencję rozrachunków z US na koncie 224) i nie uzgodnienie sald wymienionych kont na koniec 2005 r.; stosownie do art. 24 ust. 2 ustawy o rachunkowości księgi rachunkowe uznaje się za rzetelne, jeżeli dokonane w nich zapisy odzwierciedlają stan rzeczywisty – str. 31 protokołu kontroli,

j) prowadzenie w ewidencji Urzędu konta 224-1-1, które wykazywało na koniec 2005 r. saldo Ma w wysokości 1.711,02 zł. Zakładowy plan kont przewidywał takie konto, przy czym nawet nie określał jego nazwy. Należy wskazać, iż konto 224 „Rozrachunki budżetu”, według przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości…, jest kontem właściwym jedynie dla ewidencji budżetu j.s.t. i służy do ewidencji rozrachunków budżetu z innymi budżetami. Konto 224 występowało także w ewidencji budżetu (na koniec 2005 r. wykazywało saldo Ma w kwocie 2.271,82 zł). Mimo salda Ma na początek 2005 r. (zobowiązanie wobec PUW) nie odnotowano w 2005 r. faktu przekazania do budżetu państwa kwot wynikających z powyższego zobowiązania. Wpłaty na rachunek PUW w 2005 r. były pochodną dochodów uzyskanych w 2005 r., co potwierdza nierealność salda tego konta. Obydwa omówione wyżej konta miały związek z ewidencją wpłat za dowody osobiste – str. 31 i 88 protokołu kontroli,

k) dokonywanie zapisów z naruszeniem zasady podwójnego zapisu w danej ewidencji; stwierdzono, że na początek 2005 r. na omówionym wyżej koncie 224-1-1 w ewidencji Urzędu figurowało saldo Ma w wysokości 775,63 zł. Jedyne operacje, jakie miały miejsce na tym koncie polegały na przeksięgowaniach w dniu 31 grudnia 2005 r. między ewidencjami budżetu i Urzędu zapisami: Wn 224-1 – Ma 224-1-1 – 1.871,58 zł oraz Wn 224-1-1 – Ma 224-1 – 936,19 zł – str. 31 protokołu kontroli; podobny przypadek stwierdzono w zakresie zaewidencjonowania operacji rozliczenia i zwrotu zaliczki udzielonej ze środków na wydatki poprzez rachunek budżetu, zapisem Wn 133 – Ma 234-3 (rozliczenie faktycznie zostało dokonane w formie wpływu na rachunek budżetu), a nastepnie jej wyksięgowaniu - Wn 133 – Ma 234-3. Ponownie wpływ tej sumy na rachunek budżetu ujęto po stronie Wn konta 133 w korespondencji ze stroną Ma konta 240-92 (w ewidencji Urzędu). W efekcie, pomimo faktycznego rozliczenia się z pobranej zaliczki, konto 234-3 wykazywało należność, która nie została zweryfikowana na koniec 2004 i 2005 r. i pozostawała w kwocie 2.000 zł do czasu kontroli, co wskazuje na brak działań w zakresie weryfikacji rozrachunków z pracownikami. Nie dokonano również korekty w zakresie środków na wydatki przekazanych w 2004 r. Urzędowi. Zwrot tej kwoty na rachunek budżetu bez pośrednictwa konta 223 zniekształcił ewidencyjny stan środków na wydatki posiadanych przez Urząd – str. 32-33 protokołu kontroli,

l) zaniżeniu salda Ma konta 201 wynikającego z ewidencji analitycznej prowadzonej według kontrahentów o 340,94 zł w wyniku braku uzgodnienia ewidencji analitycznej z syntetyczną. W wyniku kontroli stwierdzono, iż zobowiązanie w wysokości 340,94 zł powstało przed 2005 r. i zostało ujęte w ewidencji księgowej tylko syntetycznie (bez analitycznego wyodrębnienia kontrahenta), w wyniku czego pomiędzy syntetyką i analityką powstała wskazana różnica. Konta ksiąg pomocniczych, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o rachunkowości, powinny zawierać zawierają zapisy będące uszczegółowieniem i uzupełnieniem zapisów kont księgi głównej – str. 31 protokołu kontroli,

m) ujmowanie operacji związanych z udzielaniem zaliczek jako wydatków według podziałek klasyfikacji budżetowej do konta 234-3, a więc dopiero przy rozliczaniu zaliczek. Podjęcie z banku środków na zaliczki lub wypłata takiej zaliczki z kasy nie jest księgowana analitycznie według podziałek klasyfikacji. Zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczególnych zasad rachunkowości…, w celu ustalenia nadwyżki i niedoboru budżetu operacje dotyczące dochodów i wydatków jst są ujmowane w księgach rachunkowych na odrębnych kontach księgowych w zakresie faktycznych (kasowo wykonanych) wpływów i wydatków dokonanych na rachunkach bieżących dochodów i wydatków budżetowych jednostek budżetowych. Z powołanego przepisu oraz z opisu zasad funkcjonowania konta 130 wynika, iż ewidencja szczegółowa wydatków wg podziałek klasyfikacji budżetowej powinna być prowadzona do konta 130, także w zakresie wydatków poniesionych z zaliczek – str. 33 protokołu kontroli,

n) nierealnego stanu konta syntetycznego 234-1 służącego do ewidencji rozrachunków z tytułu pożyczek z ZFŚS pracowników Urzędu Miejskiego; według zestawienia obrotów i sald na koniec 2005 r. konto to wykazywało saldo Wn w wysokości 89.875 zł, podczas gdy z prowadzonej ręcznie ewidencji analitycznej na poszczególnych pracowników wynikała należność w kwocie 100.313 zł (różnica 10.438 zł). Kwota należności na koniec 2005 r. w łącznej wysokości 100.313 zł została potwierdzona podpisami poszczególnych pracowników w sporządzonym wykazie zadłużenia na dzień 31 grudnia 2005 r. Należy dodać, iż różnica w podanej wysokości pomiędzy ewidencją syntetyczną i analityczną istniała także na koniec 2004 r. (saldo Wn konta 234-1 w ewidencji syntetycznej wynosiło 101.632 zł, zaś w ewidencji analitycznej 112.070 zł). Zarówno na koniec 2004 jak i 2005 r. nie uzgodniono kont syntetycznych i analitycznych. Podobnie na koncie 234-2 służącym do ewidencji rozrachunków z tytułu pożyczek z ZFŚS pracowników szkół na koniec 2005 r. istniała rozbieżność pomiędzy ewidencją syntetyczną (saldo Wn 110.311 zł) a ewidencją analityczną (saldo Wn 110.209 zł) w wysokości 102 zł. Stany tego konta na koniec 2004 r. również wskazywały na wskazaną różnicę – str. 33-34 protokołu kontroli,

o) występowanie szeregu nierealnych rozrachunków na koncie 240: saldo Ma konta 240-1 „Rozrachunki – rachunek bankowy – pracownicy” w wysokości 938,31 zł, saldo Wn konta 240-8 „Pozostałe rozrachunki – BGK” w wysokości 158,01 zł, saldo Ma konta 240-10 „Pozostałe rozrachunki” w wysokości 3.795 zł, saldo Wn konta 240-92 „Rozliczenie wpłat do kasy – zobowiązania pieniężne” w kwocie 6.750,37 zł. W trakcie kontroli zwrócono się do Skarbnika o wyjaśnienie znaczenia wymienionych sald konta 240. Złożone wyjaśnienie potwierdza, iż zakwestionowane salda na kontach rozrachunkowych nie są realne, co jest wynikiem braku ich weryfikacji przez pracowników jednostki. Podkreślenia wymaga, że nieprawidłowe stany były wykazywane już w bilansach otwarcia 2005 r., a zatem były wynikiem błędnych (i nie zweryfikowanych następnie) księgowań dokonanych przed 2005 rokiem – str. 34 protokołu kontroli,

p) wykazywanie stanu Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych (konto 851) na koniec 2005 r., różniącego się od sumy aktywów tego Funduszu; według zestawienia obrotów i sald stan Funduszu wynosił 228.096,13 zł, podczas gdy stan środków na kontach syntetycznych 135-1 i 135-2 (potwierdzony przez bank) - 37.099,49 zł, natomiast stan pożyczek mieszkaniowych ewidencjonowanych na kontach syntetycznych 234-1 i 234-2 wynosił 200.186 zł: 234-1 – 89.875 zł (należność od pracowników Urzędu) i 234-2 – 110.311 zł (należność od pracowników jednostek oświatowych). Niezgodności w stanie Funduszu występowały także w bilansie otwarcia 2005 roku – str. 34-35 protokołu kontroli,

r) nie ujęcie w ewidencji księgowej należności zasądzonej prawomocnym wyrokiem od byłego Skarbnika K. Raszczyk; w dniu 22 marca 2004 r. do UM w Jedwabnem wpłynęło pismo z Sądu Rejonowego II Wydział Karny w Łomży zawiadamiające, iż treścią prawomocnego wyroku z dnia 4 marca 2004 r. nałożono na skazaną K. B. Raszczyk – byłego Skarbnika obowiązek naprawienia szkody przez uiszczenie UM w Jedwabnem kwoty 65.189,74 zł. W załączeniu Sąd przesłał dla Urzędu Miejskiego odpis prawomocnego wyroku. Nie stwierdzono, aby do dnia zakończenia kontroli dokonano ujęcia wynikającej z wyroku należności w księgach rachunkowych jednostki. Powyższe stanowiło naruszenie normy zawartej w art. 20 ust. 1 ustawy o rachunkowości stanowiącej, iż do ksiąg rachunkowych okresu sprawozdawczego należy wprowadzić każde zdarzenie, które nastąpiło w tym okresie sprawozdawczym. Za takie zdarzenie należy uznać otrzymanie prawomocnego wyroku zasądzającego należność na rzecz Gminy – str. 35-36 protokołu kontroli.

Badanie realizacji obowiązków w zakresie sprawozdawczości budżetowej i finansowej  wykazało, że kontrolowana jednostka nie sporządzała bilansów za lata 2003-2005. Okazane bilanse z wykonania budżetu, bilanse jednostki budżetowej (Urzędu Miejskiego i szkół łącznie) oraz skonsolidowane bilanse jednostki samorządu terytorialnego sporządzone zostały za 2003, 2004 i 2005 r. w dniu 5 czerwca 2006 r., w związku z prowadzeniem kontroli przez Izbę. Bilanse za 2003 i 2004 r. zostały podpisane tylko przez Skarbnika M. Czarkowskiego. Bilans z wykonania budżetu, bilans jednostki budżetowej oraz skonsolidowany bilans jednostki samorządu terytorialnego sporządzone na dzień 31 grudnia 2005 r., zostały podpisane z datą 5 czerwca 2005 r. przez Skarbnika M. Czarkowskiego i Pana Burmistrza. Z uwagi na przyjęty system ewidencji księgowej nie było możliwości sporządzenia odrębnych bilansów jednostkowych dla podległych gminie szkół jako jednostek budżetowych. Obowiązek sporządzania bilansów jednostkowych w terminie 3 miesięcy od dnia zamknięcia ksiąg rachunkowych wynikał z rozdziału 5 „Sprawozdania finansowe” (§ 14-18) rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości… Obecnie obowiązki w tym zakresie formułuje rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości…

Kontrola wykazała, iż w bilansie z wykonania budżetu j.s.t. za 2005 r. po stronie pasywów nie została wypełniona rubryka dotycząca pkt II „Aktywa netto budżetu” ppkt „Nadwyżka budżetu” w kwocie 126.248 zł. Kwota nadwyżki wynikała ze sprawozdania Rb-NDS, przy czym wynik budżetu za 2005 r. nie znajdował swego odzwierciedlenia w prowadzonej ewidencji księgowej budżetu. Powyższe związane było z faktem, iż prowadzone konto 961 „Niedobór lub nadwyżka budżetu” w istocie pełniło funkcję konta 960 „Skumulowana nadwyżka lub niedobór na zasobach budżetu”, które w ogóle w ewidencji księgowej nie występowało. Saldo konta 961 obrazowało stan skumulowanego niedoboru budżetu (na koniec roku występowało saldo po stronie Wn w wysokości 757.653 zł) – str. 43 protokołu kontroli.

Od szczegółowej analizy danych zawartych w przedmiotowych bilansach, w kontekście złożonego przez Skarbnika wyjaśnienia, w którym poddał on w wątpliwość wiarygodność części aktywów i pasywów ujętych w księgach za lata 2003-2005, odstąpiono. Należy wskazać, że na kontrolowanej jednostce spoczywał za wskazany okres obowiązek potwierdzania ewidencyjnego stanu aktywów i pasywów, w tym w szczególności rozrachunków z kontrahentami i środków trwałych w drodze inwentaryzacji. Tezy zawarte w wyjaśnieniu wskazują na brak odpowiednich działań Skarbnika w latach 2003-2006 na rzecz potwierdzenia rzetelności ewidencji księgowej. Mimo wynikającej z wyjaśnienia świadomości Skarbnika o istnieniu zdarzeń mających wpływ na nierzeczywiste stany rozrachunków i środków trwałych, fakty te nie znalazły odbicia w ewidencji księgowej w formie np. ujęcia spornych roszczeń z kontrahentami, co świadczy o niewłaściwym wykonywaniu obowiązków nałożonych na Skarbnika w zakresie prowadzenia rachunkowości, a także o braku nadzoru nad prowadzeniem rachunkowości ze strony ówczesnego Burmistrza M. Chajewskiego – str. 42-43 protokołu kontroli.

         Ustalono, iż nie były sporządzane żadne sprawozdania jednostkowe Rb-28S, Rb-27S, Rb-Z i Rb-N. Okazano sprawozdania zawierające dane dotyczące wszystkich jednostek budżetowych, tj. łącznie Urzędu Miejskiego i szkół obsługiwanych przez Urząd. W związku z powyższym miały one cechy sprawozdań zbiorczych, co wynikało z przyjętego sposobu prowadzenia ksiąg rachunkowych. Okazane sprawozdania z wykonania planu dochodów i wydatków budżetowych sporządzane były ponadto w złotych, co jest właściwe dla sprawozdań zbiorczych. Na gruncie obowiązujących przepisów (m.in. § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej) obowiązek sporządzania wymienionych sprawozdań ciąży na kierownikach wszystkich jednostek budżetowych. Sprawozdania jednostkowe stanowią zaś podstawę sporządzania sprawozdań zbiorczych – str. 16, 24 i 36 protokołu kontroli.

Analiza danych zawartych w sprawozdaniu Rb-27S wykazała, że w kolumnie „Należności (salda początkowe plus przypisy minus odpisy)”, w zakresie niepodatkowych należności budżetowych, wykazane zostały kwoty równe dochodom wykonanym. Z instrukcji w sprawie sporządzania sprawozdania Rb-27S wynika, że w zakresie dochodów budżetowych bez przypisu należności, w kolumnie „Należności” należy wykazać należności w wysokości zrealizowanych dochodów, na podstawie ewidencji analitycznej do konta rachunku bankowego. Rozwiązanie to ma zastosowanie jedynie do dochodów, dla których przepisy odrębne nie przewidują przypisu, natomiast kontrolowana jednostka przyjęła taką praktykę także w odniesieniu do dochodów podlegających przypisaniu. Z rubryki „Saldo końcowe” tego sprawozdania, w odpowiednich podziałkach klasyfikacji budżetowej odpowiadających dochodom przypisanym, nie wynikały ponadto należności pozostałe do zapłaty (w tym zaległości) oraz nadpłaty – str. 36-37 protokołu kontroli.

Na podstawie stanu realizacji wpłat za użytkowanie wieczyste, w kolumnie „Należności (salda początkowe plus przypisy minus odpisy)” rocznego sprawozdania Rb-27S powinna być ujęta kwota 7.294,81 a została ujęta 6.739 zł (równa dochodom wykonanym). Zgodnie z przepisami obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej w kolumnie „Należności” wykazywało się: salda początkowe (należności pozostałych do zapłaty zmniejszone o nadpłaty), powiększone o kwoty przypisów należności z tytułu dochodów budżetowych, których termin płatności przypada na dany rok budżetowy, po zmniejszeniu ich o kwoty odpisów (§ 3 ust. 1 pkt 2 załącznika Nr 32). Przepis § 3 ust. 1 pkt 7 i 8 załącznika Nr 32 stanowił, iż w kolumnie „Saldo końcowe” wykazuje się należności pozostałe do zapłaty, zaległości oraz nadpłaty ustalone na podstawie danych analitycznych kont podatkowych, zaś w kolumnie „Należności pozostałe do zapłaty’ kwoty stanowiące różnicę pomiędzy kwotami wykazanymi w kolumnie „Należności” oraz kwotami wykazanymi w kolumnie „Dochody wykonane (wpływy minus zwroty)” z uwzględnieniem nadpłat i potrąceń. Wskazane kolumny „Saldo końcowe” i „Należności pozostałe do zapłaty” omawianego sprawozdania Rb-27S w ogóle nie zawierały danych, pomimo tego, że na koniec 2005 r. wystąpiły zarówno nadpłaty jak i zaległości z tytułu użytkowania wieczystego.

W zakresie dochodów z tytułu najmu – par. 0750 - w ogóle nie była prowadzona ewidencja pomocnicza według dłużników, co uniemożliwiało uzyskanie na etapie kontroli danych wymaganych do rubryk sprawozdania Rb-27S „Należności (salda początkowe plus przypisy minus odpisy)” i „Saldo końcowe” odnośnie realizacji dochodów z najmu. Kwoty wykazane w sprawozdaniu w kolumnie „Należności (salda początkowe plus przypisy minus odpisy)” dla rozdziałów 70005, 75023 i 80110 odpowiadały sumom dochodów wykonanych, w kolumnie zaległości stwierdzono zaś brak danych.

Na podstawie pozaksięgowej ewidencji dla dochodów z tytułu dzierżawy stwierdzono, iż na koniec 2005 r. dzierżawca działki Nr 32/4 zalegał z opłatą w wysokości 2.000 zł. Wskazana zaległość nie została ujęta w sprawozdaniu Rb-27S – str. 37-38 protokołu kontroli

W sprawozdaniu Rb-N, sporządzonym za okres od początku roku do dnia 31 grudnia 2005 r., wykazano w pkt N4 „Wymagalne należności” kwotę 203.485 zł. Kontrola wykazała, iż składały się na nią zaległości tylko z tytułu dochodów podatkowych od osób prawnych, od osób fizycznych i od innych jednostek nieposiadających osobowości prawnej (odpowiadające działowi 765 klasyfikacji budżetowej). Wskazana kwota odpowiadała danym wykazanym w kolumnie „Saldo końcowe – zaległości” sprawozdania Rb-27S. Zgodnie z zasadami sporządzania omawianego sprawozdania, określonymi przepisami rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej, należy w nim wykazywać należności wymagalne, których termin płatności minął, a nie są przedawnione ani umorzone. Prowadzony system ewidencji księgowej w zakresie niepodatkowych dochodów w praktyce uniemożliwiał uzyskiwanie danych wymaganych w sprawozdaniu Rb-N w zakresie należności wymagalnych oraz w sprawozdaniu Rb-27S w zakresie zaległości. Wyjątek stanowiły dochody z tytułu użytkowania wieczystego i dzierżawy, dla których prowadzono pozaksięgową ewidencję w podziale na kontrahentów (byli oni zobowiązani do opłacania opłat rocznych do dnia 31 marca 2005 r.). Na podstawie przedmiotowej ewidencji ustalono, iż wystąpiły zaległości w opłatach, których nie ujęto w odpowiednich kolumnach sprawozdań Rb-27S i Rb-N (łącznie dotyczyło to kwoty 2.808,27 zł) – str. 40 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli ustalono, iż do kwoty zobowiązań w sprawozdaniu Rb-28S nie ujęto sumy 530.669,64 zł. Składało się na nią zobowiązanie z tytułu umowy z dnia 14 grudnia 2004 r. zawartej przez Burmistrza M. Chajewskiego z ISO sp. z o.o. z Gdańska na „Realizację modernizacji oraz rozbudowę systemu oświetlenia ulic i dróg na terenie miasta i gminy Jedwabne finansowanego z uzyskanych oszczędności w zużyciu energii elektrycznej i konserwacji oświetlenia Gminy Jedwabne”. Terminy realizacji zadań, po podpisaniu w dniu 17 marca 2005 r. aneksu do umowy, upłynęły: 30 grudnia 2004 r. na wykonanie modernizacji oświetlenia i 15 kwietnia 2005 r. na wykonanie rozbudowy oraz robót dodatkowych. Łączne wynagrodzenie ryczałtowe ustalono na sumę 682.957,39 zł. Postanowiono, iż zapłata wynagrodzenia odbywać się będzie ratalnie, w ratach płatnych co miesiąc, zgodnie z harmonogramem spłat (ostatnia rata płatna we wrześniu 2008 r.), zaś z tytułu rozłożenia płatności na raty wykonawca będzie naliczać odsetki. Firma ISO sp. z o.o. z Gdańska wystawiła 4 faktury: w dniu 9 grudnia 2004 r. na kwotę 411.314,30 zł, w dniu 28 stycznia 2005 r. na kwotę 168.638,87 zł, w dniu 29 kwietnia 2005 r. na kwotę 38.323,70 zł oraz na kwotę 64.680,52 zł, co stanowiło łącznie 682.957,39 zł. Terminy płatności wynikające z faktur wyznaczono na koniec 2008 r. Wpływ faktur ujęto w ewidencji księgowej zapisami Wn 080 – Ma 201. Do końca 2005 r. na rachunek BGK przelano sumę 150.434,92 zł z tytułu należności głównej (odsetki są opłacane odrębnymi przelewami i ujmowane są bezpośrednio w koszty jednostki). Na koncie 201 po stronie Ma pozostało więc na koniec 2005 r. saldo w wysokości 532.522,47 zł. Należy dodać, iż według bankowego potwierdzenia z dnia 5 stycznia 2006 r. przesłanego do badanej jednostki, na dzień 31 grudnia 2005 r. należność od gminy Jedwabne wynosiła 530.669,64 zł. Różniła się więc ona od salda wynikającego z ewidencji księgowej UM w Jedwabnem o 1.852,83 zł. Ustalono, iż kontrolowana jednostka potwierdziła zgodność wykazanego salda figurującego w księgach banku i nie wyjaśniła do dnia zakończenia kontroli powstałej różnicy, co świadczy o nienależytym przeprowadzeniu inwentaryzacji rozrachunków. Okazane przelewy były zgodne z kwotami przypadającymi do spłaty w poszczególnych miesiącach 2005 roku.

         Istniejące na dzień 31 grudnia 2005 r. zobowiązanie wobec BGK w kwocie 530.669,64 zł (a więc w wielkości wynikającej z bankowego potwierdzenia salda) zostało wykazane jedynie w części sprawozdania Rb-Z „Uzupełniające dane o zobowiązaniach, wynikających z zawartych umów o terminie płatności, na okres dłuższy niż 6 miesięcy, przypadającym w latach następnych”. Zobowiązanie to należało ponadto ująć w sprawozdaniu Rb-28S w kolumnie „Zobowiązania według stanu na koniec okresu sprawozdawczego – ogółem”, w której to zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 4 Instrukcji sporządzania sprawozdań budżetowych w zakresie budżetów j.s.t., stanowiącej załącznik Nr 32 do obowiązującego w okresie objętym kontrolną rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej, wykazuje się wszystkie bezsporne zobowiązania niespłacone do końca okresu sprawozdawczego – str. 39-40 protokołu kontroli.

         Ustalono, iż roczne sprawozdanie Rb-30 za 2005 r. przedłożone do UM w Jedwabnem przez Komunalny Zakład Budżetowy zostało sporządzone na niewłaściwym formularzu. Nowy wzór tego sprawozdania jest zawarty w przepisach załącznika Nr 20 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 sierpnia 2005 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej, które zgodnie z § 23, miały zastosowanie do sprawozdań za okresy sprawozdawcze, poczynając od sprawozdań miesięcznych za wrzesień 2005 r., kwartalnych za III kwartał 2005 r. i rocznych za 2005 r. Należy dodać, iż roczne sprawozdanie Rb-30 przekazane przez UM w Jedwabnem do RIO w Białymstoku zostało już sporządzone na właściwym druku sprawozdania. Przychody z tytułu dotacji przedmiotowych w omawianym sprawozdaniu wykazano w kwocie 90.000 zł, tj. w kwocie otrzymanej z budżetu gminy. Zgodnie z rozdz. 10 załącznika Nr 31 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 sierpnia 2005 r., dotacje przedmiotowe wykazuje się w kwotach netto, tj. bez podatku VAT, a rozliczenie podatku VAT z urzędem skarbowym wykazuje się w informacji z części D sprawozdania (właściwa rubryka dla podatku VAT od otrzymanych dotacji zawierała kwotę 0 zł).

         Na mocy § 9 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej, jednostki otrzymujące sprawozdania są obowiązane sprawdzić je pod względem formalno-rachunkowym (co wiąże się m.in. z żądaniem przedkładania wymaganych sprawozdań na właściwych formularzach) oraz są uprawnione do kontrolowania merytorycznej prawidłowości złożonych sprawozdań (wykazywania w nich danych zgodnie z ustalonymi zasadami). Nieprawidłowości w sprawozdaniach, ujawnione w trybie § 9 ust. 3 i 4, powinny być usunięte przez kierowników jednostek sporządzających sprawozdania jednostkowe (w tym przypadku dyrektora KZB), o czym stanowi przepis § 9 ust. 5 tego aktu prawnego – str. 41-42 protokołu kontroli. Zaistniały stan faktyczny świadczy o nienależytym wykonywaniu obowiązków w zakresie kontroli przedkładanych sprawozdań przez organ, do którego są przekazywane.

         W dokumentacji kontrolowanej jednostki, związanej z procedurą uchwalania budżetu oraz opracowywania planów finansowych jednostek organizacyjnych na 2006 r., znajdują się plany finansowe szkół, z podpisem dyrektora oraz adnotacją o zaopiniowaniu planu przez rady pedagogiczne oraz plan finansowy zakładu budżetowego. Brak natomiast projektów planów finansowych. Stwierdzono także, iż nie został opracowany plan finansowy Urzędu Miejskiego jako jednostki budżetowej – str. 44 protokołu kontroli. Stosownie do procedury opracowywania planów finansowych jednostek organizacyjnych, ustalonej przepisami art. 185 i 186 ustawy o finansach publicznych oraz obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Ministra Finansów z dnia z dnia 26 stycznia 2005 r. w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych oraz zasad i terminów rocznych rozliczeń i wpłat do budżetu (Dz. U. Nr 23, poz. 190), projekty planów finansowych jednostek organizacyjnych podlegają przekazaniu burmistrzowi w terminie nie późniejszym niż 22 grudnia roku poprzedzającego rok budżetowy. Brak projektów planów finansowych w dokumentacji jednostki świadczy o niezachowaniu trybu opracowywania planów finansowych, określonego przywołanymi aktami prawnymi. Od 1 lipca 2006 r. wymienione wyżej rozporządzenie zastąpione zostało rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych oraz trybu postępowania przy przekształceniu w inną formę organizacyjno-prawną (Dz. U. Nr 116, poz. 783).

Badając prawidłowość procedur przeprowadzanych w celu zbycia nieruchomości ustalono, że w wykazach nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży nie określono terminu do złożenia wniosku przez osoby, którym przysługuje pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości na mocy art. 34 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Termin ten nie może być krótszy niż 6 tygodni licząc od dnia wywieszenia wykazu, zaś wymóg jego określenia w wykazie wynika z art. 35 ust. 2 pkt 12 przywołanej ustawy. W ogłoszeniach o przetargach ustnych nieograniczonych nie zawierano natomiast informacji dotyczących obciążenia nieruchomości, czego wymaga § 13 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz. U. Nr 207, poz. 2108).

Ponadto, w jednym z postępowań przetargowych na sprzedaż nieruchomości, kwota postąpienia ustalona została w regulaminie przetargowym na co najmniej 16 zł (tyle zaoferował jeden z oferentów), co jest wartością zaniżoną o 4 zł w stosunku do obliczonej zgodnie z zasadami wynikającym z § 14 ust. 3 przywołanego rozporządzenia Rady Ministrów. Stosownie do określonych w tym przepisie zasad, postąpienie ustalone jako 1% od ceny wywoławczej (1.600 zł) wyniosło 16 zł, a zatem podlegało zaokrągleniu w górę do pełnych dziesiątek złotych, czyli powinno wynosić 20 zł – str. 49 protokołu kontroli.

Sprawdzono poprawność naliczania opłat za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oraz prawidłowość i terminowość wpłat za zezwolenia wydane w 2005 r. Ustalono, że w jednym przypadku zobowiązany zapłacił łącznie w 2005 r. kwotę 3.289,71 zł, a powinien według obliczeń kontrolujących kwotę 3.369,13 zł. Opłata została obliczona niezgodnie ze złożonym przez przedsiębiorcę oświadczeniem. Ze złożonego kontrolującym wyjaśnienia pracownika prowadzącego badane zagadnienie wynika, iż różnica była rezultatem wydania nowego pozwolenia w 2005 r. i przyjęcia w związku z tym opłaty stałej na sprzedaż alkoholi do 4,5 %, w wysokości proporcjonalnej do końca roku. Jednakże w związku z kontynuacją prowadzenia sprzedaży alkoholi, jaka miała miejsce w badanym przypadku, i faktyczną wartością sprzedaży w 2004 roku, powinna zostać wniesiona opłata wynikająca z pomnożenia wartości sprzedaży alkoholu w roku poprzedzającym i wskaźnika 1,4%, stosownie do postanowień art. 11¹ ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.) – str. 51-52 protokołu kontroli.

Kontroli poddano prawidłowość zawierania umów dzierżawy na czas przekraczający 3 lata w okresie 2003-2006 roku. Stwierdzono, iż w latach tych zawarte zostały 4 umowy na okres 10 lat, z czego 2 w 2003 roku, 1 w 2004 roku i 1 w 2005 roku. Stwierdzono, iż tylko umowa zawarta w 2005 roku była poprzedzona przeprowadzeniem postępowania przetargowego.

         Stosownie do przepisów zawartych w uchwale Rady Miejskiej z dnia 22 lutego 2003 roku w sprawie zasad zbywania, nabywania i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania i najmu na okres dłuższy niż 3 lata, zawarcie umowy dzierżawy na okres dłuższy niż 3 lata wymaga przeprowadzenia postępowania przetargowego na zasadach wynikających odpowiednio z rozporządzenia Rady Ministrów określającego zasady przeprowadzania przetargów na zbycie nieruchomości. Wyjątek od przetargowego trybu wydzierżawiania i najmu nieruchomości na okres dłuższy niż 3 lata dotyczy przeznaczenia nieruchomości na potrzeby administracji samorządowej, potrzeby gminnych zakładów i jednostek budżetowych, potrzeby jednostek i organizacji prowadzących działalność użyteczności publicznej, a także wydzierżawienia dotychczasowemu dzierżawcy lub najemcy na kolejny okres, jeżeli wywiązał się z postanowień umowy, złoży wniosek przed jej wygaśnięciem, a zawarcie umowy nie jest sprzeczne z interesem gminy.

Wśród umów zawartych z pominięciem trybu przetargowego znalazła się umowa dzierżawy zawarta z małżonką Burmistrza M. Chajewskiego. Z treści złożonego przez zainteresowaną wniosku o wydzierżawienie omawianej nieruchomości wynikało, iż nie była uprzednio przez nią dzierżawiona, a zatem nie występowała przesłanka odstąpienia od trybu przetargowego. Kwestia wydzierżawienia nieruchomości została skierowana przez M. Chajewskiego na obrady Rady Miejskiej (tryb taki nie wynikał z uchwały określającej zasady wydzierżawiania nieruchomości gminnych). Rada – jak wynika z protokołu sesji z dnia 31 sierpnia 2003 r. – przychylnie zaopiniowała wniosek E. Chajewskiej, w wyniku czego zawarto umowę na okres 10 lat. Pracownik zajmujący się ówcześnie sprawami przetargów na zbycie nieruchomości wyjaśnił, iż nieruchomość ta była ujęta w wykazie nieruchomości przeznaczonych do wydzierżawienia, wywieszonym przez okres 3 tygodni, jednakże nikt nie wykazywała zainteresowania jej wydzierżawieniem. Z okazanej dokumentacji i wyjaśnienia wynika zatem, iż mimo wcześniejszego podjęcia działań zmierzających do wydzierżawienia działki nie zastosowano trybu przetargowego. Naruszono tym samym postanowienia uchwały z dnia 22 lutego 2003 roku – str. 82-84 protokołu kontroli.

Ustalono, że pobrane dochody z tytułu opłat za wydane dowody osobiste nie były przekazywane na rachunek Urzędu Wojewódzkiego zgodnie z terminami określonymi w § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z 10 listopada 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad, trybu i terminów opracowywania planów finansowych zadań z zakresu administracji  rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami oraz przekazywania jednostkom samorządu terytorialnego dotacji celowych na realizację tych zadań (Dz. U. Nr 100, poz. 1077 ze zm.), czyli do 15 i 25 dnia miesiąca. Ustalono, że często dochody te przekazywano z kilkudniowym opóźnieniem, np. dochody uzyskane za okres od 11 marca 2005 r. i  od 11 maja 2005 r. przekazano do PUW odpowiednio 30 marca 2005 r. i 30 maja 2005 r. (zamiast do 25 dnia miesiąca) – str. 88-89 protokołu kontroli. Od 1 lipca 2006 roku zasady przekazywania przedmiotowych dochodów określa rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie planów finansowych zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami, przekazywania dotacji celowych i przekazywania pobranych dochodów związanych z realizacją tych zadań (Dz. U. Nr 135, poz. 955). Wskazania wymaga, że stosownie do § 8 ust. 4 pkt 2 tego rozporządzenia, odprowadzenie pobranych dochodów z naruszeniem wskazanych terminów powoduje obowiązek naliczenia i przekazania, wraz z kwotą odprowadzanych dochodów, także odsetek od nieterminowo przekazanych dochodów obliczonych jak dla zaległości podatkowych.

Kontrola realizacji obowiązków w zakresie składania oświadczeń majątkowych przez zobowiązanych do tego pracowników wykazała, że zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych otrzymał Tadeusz Zejer – Kierownik Referatu Budownictwa, Inwestycji, Infrastruktury, Gospodarki Gruntami i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego. Zezwolenie to zostało wydane w dniu 17 stycznia 2002 r. na czas oznaczony od 17 stycznia 2002 r. do 31 grudnia 2007 r. i dotyczy sprzedaży wszystkich napojów alkoholowych w sklepie spożywczym i przemysłowym w Jedwabnem ul. Kościuszki 6. W dniu 2 stycznia 2004 r. Burmistrz Jedwabnego upoważnił tego pracownika m.in. do wydawania i podpisywania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej oraz wszelkich pism w toku postępowania administracyjnego poprzedzających wydanie decyzji administracyjnej (w dokumentacji Urzędu są także wcześniejsze upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych oraz późniejsze - wydane w 2006 r.). Ustalono, że w okresie zajmowania stanowiska kierownika referatu i obowiązywania wskazanych upoważnień T. Zejer nadal prowadził działalność gospodarczą. Z okazanych kontrolującym zaświadczeń o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, oświadczeń majątkowych i oświadczeń o prowadzeniu działalności gospodarczej z lat 2002-2004 wynika, że prowadzi on działalność gospodarczą w zakresie handlu artykułami spożywczymi.

W myśl przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. Nr 106, poz. 679 ze zm.), m.in. osoby wydające w imieniu burmistrza decyzje administracyjne, w okresie zajmowania stanowisk lub pełnienia funkcji, o których mowa w tych przepisach, nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Naruszenie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej wiąże się z sankcją rozwiązania umowy o pracę z pracownikiem, który naruszył zakaz, w terminie miesiąca od powzięcia przez burmistrza informacji o tym fakcie. Mimo wiedzy o prowadzeniu działalności gospodarczej (na podstawie oświadczenia majątkowego za 2003 r., do badania którego był zobowiązany na mocy art. 24h ust. 6 ustawy o samorządzie gminnym, a także na podstawie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej i udzielonego pozwolenia na sprzedaż alkoholu) Burmistrz M. Chajewski nie zastosował sankcji określonej w ustawie o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne.

Ustalono również, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w Łomży pismem z 27 września 2004 r. poinformował Radę Miejską w Jedwabnem, że stwierdził brak przekazania do Urzędu Skarbowego w Łomży oświadczenia majątkowego Tadeusza Zejera. Stwierdzono, że oświadczenie za 2003 r. jest przechowywane w kontrolowanej jednostce (brak daty wypełnienia, podano tylko „Jedwabne 2004”) i zawiera m.in. informację o prowadzeniu przez tego pracownika działalności gospodarczej. Zgodnie z art. 24 h ust. 7 ustawy o samorządzie gminnym analizy danych zawartych w oświadczeniu majątkowym dokonuje również urząd skarbowy właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby składającej oświadczenie majątkowe. Obowiązanym do przekazania Naczelnikowi Urzędu Skarbowego oświadczenia był Burmistrz na mocy art. 24h ust. 6 ustawy o samorządzie gminnym.

Stwierdzono natomiast, że Burmistrz M. Chajewski w dniu 22 maja 2003 r. odwołał, w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej, ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół w Jedwabnem obecnego Pana Burmistrza Krzysztofa Moenke i tym samym wypowiedział umowę o pracę – str. 52-53 i 58 protokołu kontroli. Opisane fakty świadczą o tym, iż Burmistrzowi M. Chajewskiemu znane były mechanizmy postępowania wobec osób prowadzących działalność gospodarczą. Przewidziane prawem sankcje z tego tytułu były zaś stosowane tylko do wybranych osób.

         Kontrolującym nie okazano oświadczenia majątkowego za 2004 r. Ryszarda Żelechowskiego - Dyrektora Szkoły Podstawowej w Orlikowie. Z informacji Naczelnika Urzędu Skarbowego z 21 października 2005 r. wynika, że Burmistrz nie przekazał mu przedmiotowego oświadczenia za 2004 r. Według wyjaśnień Kierownika Referatu Oświaty, Kultury i Sportu …. R. Żelechowski ze względu na chorobę był w tym okresie na urlopie dla poratowania zdrowia, co uzasadnia brak oświadczenia – str. 59 protokołu kontroli. Nie zmienia to jednakże faktu, iż w dalszym ciągu pozostawał w stosunku zatrudnienia na stanowisku, z którym prawo wiąże obowiązek złożenia oświadczenia.

Zgodnie z art. 24 h ust. 12 podmiot dokonujący analizy oświadczeń majątkowych w terminie do dnia 30 października każdego roku przedstawia radzie gminy informację m.in. o nieprawidłowościach stwierdzonych w analizowanych oświadczeniach majątkowych wraz z ich opisem i wskazaniem osób, które złożyły nieprawidłowe oświadczenia oraz o działaniach podjętych w związku z nieprawidłowościami stwierdzonymi w analizowanych oświadczeniach majątkowych. Kontrolującym nie okazano dowodów na wykonanie wskazanego obowiązku przez Burmistrza M. Chajewskiego oraz informacji o oświadczeniach złożonych przez radnych, do przedłożenia której obowiązany był Przewodniczący Rady Miejskiej – str. 58 protokołu kontroli.

Sprawdzono wypłaty diet radnych w 2005 r. za udział w posiedzeniach komisji rewizyjnej, które odbywały się łącznie z posiedzeniami komisji rozwoju, na kwotę 7.680 zł (tj. 18,5% wydatków ewidencjonowanych w par. 3030). Stwierdzono, że niektórzy radni otrzymywali dietę za udział w pracach komisji Rady Miejskiej, której nie są członkami, czyli wbrew postanowieniom uchwały Rady, określającej, że radny otrzymuje dietę za udział w posiedzeniach Komisji Rady Miejskiej, do której został powołany. Ustalono, że za wspólne posiedzenia komisji rewizyjnej i komisji rozwoju diety wypłacano także radnym gościnnie biorącym udział w posiedzeniach, nie powołanym do żadnej komisji. Z tego tytułu wypłacono radnym w 2005 r. diety na łączną kwotę 960 zł. Ustalono ponadto, że na liście obecności na posiedzeniu komisji rewizyjnej i komisji rozwoju w dniu 7 stycznia 2005 r. nie ma udokumentowania obecności na posiedzeniu radnego G. Mioduszewskiego, mimo iż z listy wypłat diet członkom komisji rewizyjnej z 10 stycznia 2005 r. wynika, że pobrał on dietę w wysokości 120 zł – str. 55-57 protokołu kontroli.

Kontroli poddano prawidłowość odbywania podróży służbowych i ponoszenia wydatków z tytułu zwrotów ich kosztów. Analizie poddano wyjazdy służbowe Burmistrza M. Chajewskiego i radnych w okresie 2003-2005. Ustalono, iż wiele spośród poleceń wyjazdu służbowego, na podstawie których rozliczał koszty podróży służbowych Burmistrz M. Chajewski wykazuje nieprawidłowości w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej  z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na terenie kraju (Dz. U. Nr 236, poz. 1990 ze zm.) oraz zasad wypełniania dokumentu „Polecenie wyjazdu służbowego”, określonych w załączniku nr 6 do „Instrukcji zastosowania, wypełniania i obiegu dokumentów w Urzędzie”. Stosownie do przepisów wewnętrznych, polecenia wyjazdu powinny zawierać w swej treści m.in. określenie celu podróży i stwierdzenie pobytu. Ustalono, iż większość poleceń wystawionych Burmistrzowi przez Przewodniczącego Rady J. Goszczyckiego nie zawiera określenia celu podróży. Brak informacji na temat określenia celu podróży pozostaje w związku z praktyką częstego nie potwierdzania pobytu w miejscu wyjazdu. W wielu przypadkach polecenia wyjazdu służbowego opatrzone są tylko własnoręcznymi adnotacjami Burmistrza, wskazującymi na cel pobytu (niekiedy zaniechano również takiej formy potwierdzania pobytu). Nagminną praktyką przy wyjazdach Burmistrza był także brak związku między miejscem i datą podróży służbowej określonymi w poleceniu wyjazdu służbowego, podpisanym przez Przewodniczącego Rady. Powyższe przykłady świadczą o tym, iż sporządzanie druków polecenia wyjazdu służbowego, a także wskazywanie w niektórych z nich miejsca i daty wyjazdu oraz opatrywanie ich podpisami Przewodniczącego Rady było jedynie czynnością formalną, a nie dowodem faktycznego zlecenia (akceptacji) miejsca i celu wyjazdu przez osobę wykonującą wobec Burmistrza czynności z zakresu prawa pracy. Stwierdzono także sporadyczne przypadki, iż do rozliczenia przedkładane były druki polecenia wyjazdu służbowego w ogóle niepodpisane przez Przewodniczącego Rady.

         Wskazania wymaga również, iż w praktyce występowała sytuacja, w której w dyspozycji Burmistrza M. Chajewskiego były podpisane przez Przewodniczącego Rady in blanco druki polecenia wyjazdu służbowego, co Przewodniczący Rady potwierdził w ustnym wyjaśnieniu. Potwierdza to także analiza poleceń wyjazdu służbowego, np. na poleceniu nr 103/03 z dnia 28 marca 2003 r., wystawionym do Łomży i Białegostoku, (bez określenia celu podróży) znajduje się pieczątka potwierdzająca pobyt w Małopolskiej Wytwórni Maszyn w Brzesku (koszt przejazdu do tej miejscowości nie był rozliczany). Wyjazd do Brzeska rozliczony był natomiast za okres 30-31 marca 2003 r. (polecenie wyjazdu bez numeru, znajduje się na nim również pieczątka potwierdzająca pobyt w Brzesku) – str. 59-62 protokołu kontroli.

Analiza poleceń wyjazdu służbowego wystawianych radnym za okres 2003-2005 wykazała nieprawidłowości polegające na odbywaniu podróży służbowych przez radnych K. Iwanowskiego i W. Walusia na podstawie poleceń wystawionych przez inne osoby niż Przewodniczący Rady (głównie z-cy Burmistrza K. Niewiadomskiego, ale również Burmistrza M. Chajewskiego – np. 20 maja 2004 r.), czyli z naruszeniem przepisów § 1 i § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy (Dz. U. Nr 66, poz. 800 ze zm.). Stwierdzono także przypadki nie określania celu podróży radnego – str. 62-63 protokołu kontroli.

Wystąpienie wskazanych nieprawidłowości nie skutkowało zakwestionowaniem przedkładanych do rozliczenia kosztów podróży służbowych co świadczy o nagminnym nie przestrzeganiu w praktyce mechanizmów kontroli wewnętrznej w tym zakresie.

Badając wydatki budżetowe za lata 2003 i 2004 stwierdzono, iż Burmistrz M. Chajewski zawierał umowy cywilnoprawne z radnymi, naruszając tym samym postanowienia art. 24d ustawy o samorządzie gminnym. Ustalono, iż w 2003 roku zlecono radnemu Waldemarowi Walusiowi wykonanie czterech prac wypłacając wynagrodzenie w wysokości łącznej 4.550 zł oraz zawarto dwie umowy o dzieło z Przewodniczącym Rady J. Goszczyckim na kwotę łączną 240 zł – str. 76 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości wydatkowania środków pochodzących z opłat za pozwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, przeznaczonych na finansowanie gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych wykazała, że ze środków tych opłacono w grudniu 2005 r. czynsz za wynajem pomieszczeń na parterze nieruchomości położonej przy ul. Żwirki i Wigury 3 w Jedwabnem w wysokości 1.556,21 zł. Z wyjaśnień Skarbnika Gminy wynika, że wydatek ten zaewidencjonowano wyjątkowo w ww. rozdziale w grudniu 2005 r., w pozostałych miesiącach 2005 r. ewidencjonowano go w rozdziale 85219 Ośrodki Pomocy Społecznej w par. 4300 – str. 69 protokołu kontroli

Stwierdzono, że w 2003 roku dokonywano wypłat środków pieniężnych osobom z rodzin dotkniętych problemem alkoholowych. Łącznie wypłacono w ten sposób kwotę 6.056,52 zł. Wydatki o takim charakterze nie wynikały z Gminnego Programu Profilaktyki i Przeciwdziałania Alkoholizmowi na 2003 rok. W Programie znajdowały się jedynie zapisy o „organizowaniu systemu pomocy rodzinom osób uzależnionych od alkoholu pomocy materialnej poprzez współpracę z Ośrodkiem Pomocy Społecznej w zakresie form udzielania pomocy materialnej”. Ponadto świadczenie o takim charakterze nie ma umocowania w przepisach powszechnie obowiązujących. W późniejszych latach świadczenia takie nie były już wypłacane – str. 77 protokołu kontroli.

W latach 2004 i 2005 ze środków przeznaczonych na finansowanie Gminnego Programu wydatkowano kwoty odpowiednio 15.140,81 zł i 15.240 (w tym koszty wynagrodzenia opiekunów 3.900 zł) na pokrycie kosztów kolonii letnich dla dzieci. Zgodnie z postanowieniami gminnych programów, środki miały być przeznaczone na skierowanie młodzieży z rodzin z problemem alkoholowym na wakacyjne obozy terapeutyczne. Z wyjaśnienia sporządzonego przez pracownika prowadzącego te sprawy wynika, że w koloniach uczestniczyło jedynie 7 dzieci z rodzin z problemami alkoholowymi, spośród 23 uczestników w 2004 roku i 12 spośród 36 uczestników w 2005 roku. A zatem dofinansowywany ze środków pochodzących z opłat za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych był wypoczynek wszystkich dzieci, w tym z rodzin nie zakwalifikowanych jako posiadające problemy alkoholowe. Jako uzasadnienie przeznaczania środków na wypoczynek tych dzieci wskazano realizację programu profilaktycznego w trakcie wypoczynku, co jednakże nie ma umocowania w treści Gminnego Programu, ograniczającego finansowanie z tych środków udziału w koloniach tylko do dzieci z rodzin z problemami alkoholowymi. Stwierdzono, iż liczba rodzin zakwalifikowanych jako posiadające problem alkoholowy, zamieszkujących na terenie gminy, nie została dotychczas ustalona w drodze szczegółowej analizy – str. 77 protokołu kontroli.

Przelewami z dnia 10 stycznia i 28 lutego 2005 roku wypłacono ze środków gminy kwotę 50.551 zł na rzecz PPHW „VIGA” Jadwigi Michałowskiej z Jedwabnego tytułem zwrotu nakładów poniesionych na ulepszenie targowiska, dzierżawionego przez wymienionego przedsiębiorcę na podstawie umowy z dnia 2 grudnia 1999 r. Umową tą gmina wydzierżawiła na okres 10 lat dwie nieruchomości gruntowe o powierzchni 2,3104 i 1,2970 ha. Wydanie nieruchomości nastąpiło na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego, który nie był dołączony do okazanego egzemplarza umowy (wedle treści umowy miał stanowić załącznik do niej). Jak wyjaśnił Skarbnik M. Czarkowski, w dokumentacji Urzędu nigdy nie spotkał się z takim dokumentem, jak również z dokumentem, który miał stanowić drugi z załączników do umowy, dotyczącym zakresu prowadzonych inwestycji. W związku z tym nie można zweryfikować, w jakim stanie została przekazana dzierżawcy infrastruktura targowiska i jaki miał być zakres koniecznych do wykonania inwestycji. Brak dokumentacji (załączników do umowy dzierżawy, w tym protokołu zdawczo-odbiorczego) uniemożliwia weryfikację nakładów przyjętych do wyceny, jako dotyczących inwestycji wykonanych przez dzierżawcę. Należy ponadto dodać, iż po upływie okresu 10 lat obowiązywania umowy wartość nakładów przeszłaby na rzecz gminy nieodpłatnie, bez konieczności refundacji ich wartości dzierżawcy. Z ustaleń kontroli wynika, że rozwiązanie umowy dokonane przez Burmistrza M. Chajewskiego było wynikiem inicjatywy Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej J. Załęckiego – str. 71-73 protokołu kontroli.

Badanie wydatków związanych z realizacją zawartych umów obsługi prawnej Urzędu Miejskiego oraz innych wydatków dotyczących usług prawniczych wykazało, że w dniu 23 marca 2005 roku opłacona została faktura w kwocie 3.050 zł, wystawiona 18 marca 2005 r. przez Kancelarię radcy prawnego Iwony Marii Siemionek za „opinię o dokumentacji dotyczącej przetargu na budowę gimnazjum w Jedwabnem i ogłoszenia o przetargu KZB” (brak dokumentów dotyczących ewentualnego zlecenia opracowania takiej opinii). Czynność wykonania opinii realizowana była w czasie pełnienia obsługi prawnej Urzędu przez radcę J. Wróblewską (za wynagrodzeniem miesięcznym 4.270 zł) i należała do zakresu jej zadań – str. 74 protokołu kontroli.

Należy dodatkowo podkreślić, iż w czasie sporządzenia opinii Urząd dysponował już wiedzą o zatwierdzeniu dokumentacji postępowania przez Podlaski Urząd Wojewódzki, jako zgodnej z przepisami Prawa zamówień publicznych. Budowa gimnazjum była bowiem inwestycją dofinansowaną ze środków ZPORR, Priorytet 3, działanie 3.5 Lokalna infrastruktura społeczna, a zatem dokumentacja zamówienia publicznego podlegała przekazaniu, celem weryfikacji, instytucji pośredniczącej, co wynikało z § 14 załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 14 października 2004 r. w sprawie wzorów umów o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach Zintegrowanego Programu Rozwoju Regionalnego 2004-2006 (Dz. U. Nr 225, poz. 2285), określającego wzór umowy o dofinansowanie projektu. Umowa o dofinansowanie została zawarta z instytucją pośrednicząca 4 stycznia 2005 r. Opinia PUW na temat dokumentacji posiada datę 9 marca 2005 roku (wpłynęła do Urzędu 10 marca) i jest pozytywna.

W świetle powyższych faktów zlecenie wykonania opinii prawnej w odniesieniu do wskazanego zagadnienia należy uznać za naruszenie zasady wykonywania budżetu określonej w art. 92 pkt 3 in fine ustawy o finansach publicznych z dnia 26 listopada 1998 r. (art. 138 pkt 3 obecnie obowiązującej ustawy o finansach publicznych), stanowiącej iż wydatków dokonuje się w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Dodatkowo zaś należy wskazać, iż czynność taka mieściła się w zakresie obowiązków J. Wróblewskiej prowadzącej wówczas obsługę prawną – str. 75-76 protokołu kontroli.

 Stwierdzono ponadto, iż w trakcie trwania umowy z radcą prawnym J. Wróblewską ze środków budżetu gminu opłacono koszty szkolenia w wysokości 450 zł, organizowanego przez Okręgową Izbę Radców Prawnych.. Ponoszenie kosztów szkoleń J. Wróblewskiej nie wynikało z treści umowy cywilnoprawnej, na podstawie której świadczyła ona obsługę Urzędu – str. 74 protokołu kontroli.

         Kontroli poddano prawidłowość udzielania zamówień publicznych w świetle przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 177 ze zm.). Stwierdzono w tym zakresie, iż umowy na obsługę prawną Urzędu były udzielane z pominięciem przepisów ustawy.

Umowa z Kancelarią Radcy Prawnego Jadwigi Wróblewskiej z Łomży została podpisana przez Burmistrza M. Chajewskiego w dniu 31 maja 2004 roku na czas nieokreślony, począwszy od 1 czerwca 2004 r. Zawarcie umowy, jak wynika z wyjaśnienia pracownika prowadzącego sprawy zamówień publicznych w Urzędzie, nie było poprzedzone prowadzeniem postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Potwierdza to brak jakiejkolwiek dokumentacji, która poświadczałaby wybór wykonawcy w trybie Prawa zamówień publicznych (np. ustalenia wartości zamówienia). Wynagrodzenie za świadczenie obsługi prawnej ustalono w umowie na 2.500 zł netto (3.050 zł brutto), zaś aneksem z dnia 30 grudnia 2004 r. podniesiono wynagrodzenie do kwoty 3.500 zł netto (4.270 zł brutto). Rozwiązanie umowy nastąpiło za porozumieniem stron w dniu 29 kwietnia 2005 r. Za świadczenie obsługi prawnej wypłacono J. Wróblewskiej wynagrodzenie w łącznej kwocie 38.430 zł (31.500 zł bez VAT), wydatkując te środki z pominięciem procedur określonych w ustawie Prawo zamówień publicznych – str. 73 protokołu kontroli.

W dniu 4 maja 2005 r. została zawarta umowa zlecenia między Burmistrzem M. Chajewskim a Kancelarią Adwokacką Wojciecha Siemionka z Białegostoku. Jako jej przedmiot określono „prowadzenie obsługi prawnej w zakresie problematyki związanej z działalnością Urzędu Gminy w Jedwabnem”. Umowa została zawarta na okres 24 miesięcy, czyli do 30 kwietnia 2007 r. Biorąc pod uwagę wysokość wynagrodzenia Kancelarii – 3.660 zł brutto (3.000 netto) miesięcznie, wartość zamówienia odpowiadała kwocie 72.000 zł netto, czyli przekraczała 6.000 euro. Powodowało to obowiązek przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, zgodnie z przepisami Prawa zamówień publicznych. Nie stwierdzono dokumentacji postępowania, świadczącej o tym, iż stosowano procedury zawarte w ustawie. Potwierdza to wyjaśnienie pracownika Urzędu, który oświadczył, iż żadne postępowanie w sprawie zlecenia usług prawniczych nie było prowadzone – str. 74 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości udzielenia zamówienia publicznego na budowę Gimnazjum wykazała, że w formularzu protokołu postępowania wymienione zostały, jako inne osoby wykonujące czynności w postępowaniu, dwie osoby badające złożone oferty na podstawie umowy zlecenia oraz Skarbnik Gminy. Ponadto w skład komisji przetargowej powołany został także radny, będący pracownikiem KZB. Wszystkie osoby złożyły oświadczenia określone w art. 17 ust. 2 Prawa zamówień publicznych. Należy wskazać, iż ustawa Prawo zamówień publicznych w przepisach dotyczących kwestii odpowiedzialności za przygotowanie i przeprowadzenie postępowania (art. 18) przewiduje możliwość powierzenia przez kierownika jednostki na piśmie wykonywanie zastrzeżonych dla niego czynności, lecz jedynie pracownikom zamawiającego (np. Skarbnikowi, jak było w tym przypadku). Osoby wykonujące czynności na podstawie umowy zlecenia na gruncie ustawy mogły zostać powołane jedynie jako biegli, przy czym zgodnie z art. 21 ust. 4 Prawa zamówień publicznych, przesłankę do powołania biegłych stanowi sytuacja, gdy dokonanie określonych czynności wymaga wiadomości specjalnych. Powyższe nie miało miejsca, co potwierdził zamawiający w protokole z postępowania, w którym wymienionych osób nie wskazał jako biegłych – str. 92-93 protokołu kontroli.

Zgodnie z przepisami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie rodzaju dokumentów potwierdzających spełnianie warunków udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, jakich może żądać zamawiający od wykonawcy (Dz. U. Nr 71, poz. 645), w celu potwierdzenia, że wykonawca znajduje się w sytuacji ekonomicznej i finansowej zapewniającej wykonanie zamówienia można zażądać przedłożenia sprawozdania finansowego, a jeżeli podlega ono badaniu przez biegłego rewidenta zgodnie z przepisami o rachunkowości, również z opinią o badanym sprawozdaniu albo - w przypadku wykonawców niezobowiązanych do sporządzenia sprawozdania finansowego - innych dokumentów określających obroty, zysk oraz zobowiązania i należności – za okres nie dłuższy niż ostatnie 3 lata obrotowe, a jeżeli okres prowadzenia działalności jest krótszy – za ten okres (§ 1 ust. 3). Specyfikacja istotnych warunków zamówienia w tym postępowaniu zawierała sformułowanie zgodne z przywołanym przepisem. Z opisu warunków udziału w postępowaniu oraz opisu sposobu dokonywania oceny spełniania tych warunków wynikało natomiast, iż badanie sytuacji ekonomicznej i finansowej podmiotów, m.in. w oparciu o przedłożone sprawozdania, będzie obejmowało lata 2001-2003. W przypadku podmiotów, dla których rokiem obrotowym jest rok kalendarzowy ostatnie 3 lata obrotowe stanowił 2002, 2003 i 2004 r. (postępowanie rozpoczęto w 2005 roku) i mogły one spełnić wymóg przedłożenia sprawozdania finansowego za 2004 r. z uwagi na to, że zgodnie z przepisami o rachunkowości (art. 52 ust. 1), kierownik jednostki ma obowiązek zapewnić jego sporządzenie nie później niż w ciągu 3 miesięcy od dnia bilansowego (tj. 31 grudnia 2004 r.) – str. 93-95 protokołu kontroli.

W postępowaniu na nadzór inwestorski przy realizacji budowy gimnazjum do określenia przedmiotu zamówienia nie zastosowano nazw i kodów określonych we Wspólnym Słowniku Zamówień Publicznych, wymaganych przepisem art. 30 ust. 4 ustawy Prawo zamówień publicznych – str. 101 protokołu kontroli.

W postępowaniu na nadzór inwestorski zażądano – w ramach oceny spełniania warunków - wykazu zadań nadzorowanych przez oferenta w ciągu ostatnich 5 lat tożsamych z przedmiotem zamówienia (lata 2000-2004) Należy wskazać, iż zgodne z przepisami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie rodzaju dokumentów potwierdzających spełnianie warunków…., w celu potwierdzenia, że wykonawca posiada niezbędną wiedzę i doświadczenie zamawiający może żądać wykazu wykonanych w okresie ostatnich 3 lat usług, a nie jak w tym przypadku w ciągu lat 5. Poza tym, w przypadku podmiotów ubiegających się wspólnie o udzielenie zamówienia, jedynym wymogiem, na gruncie art. 23 Prawa zamówień publicznych, może być żądanie przedłożenia pełnomocnictwa do ich reprezentowania (bez umowy konsorcjum). Umowa konsorcjum nie jest także wymagana w przepisach rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie rodzaju dokumentów potwierdzających spełnianie warunków…. Z art. 25 ustawy wynika, że zamawiający może żądać wyłącznie dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia postępowania – str. 101 protokołu kontroli. Po nowelizacji Prawa zamówień publicznych, dokonanej z dniem 25 maja 2006 r., zamawiający ma prawo do żądania umowy regulującej współpracę wykonawców, jeżeli została wybrana oferta złożona przez nich wspólnie, jednakże nie uprawnia to w dalszym ciągu do żądania takiej umowy na etapie składania ofert (art. 23 ust. 4 ustawy).

W przedmiotowym postępowaniu komisja przetargowa odrzuciła jedną z ofert, ponieważ „oferta nie zawierała poświadczonej notarialnie umowy konsorcjum podmiotów wspólnie ubiegających się o zamówienie, a jedynie porozumienie ustalające warunki współpracy inspektorów nadzoru instalacji sanitarnych i elektrycznych, które nie było potwierdzone notarialnie” – str. 102 protokołu kontroli.

         W postępowaniu na wykonywanie nadzoru inwestorskiego stwierdzono ponadto, iż okazana dokumentacja nie zawierała oświadczenia kierownika zamawiającego - Burmistrza M. Chajewskiego o braku lub istnieniu okoliczności, o których mowa w art. 17 ust. 1 Prawa zamówień publicznych. Zawarł on następnie umowę o pełnienie nadzoru inwestorskiego – str. 102 protokołu kontroli.

W zakresie rozliczeń prowadzonych z KZB w Jedwabnem w zakresie zlecenia remontu budynku mieszkalnego w Orlikowie ustalono, iż pomimo odbioru wykonanych prac i uznania ich przez zamawiającego za należycie wykonanych w dniu 21 lipca 2005 r., do dnia zakończenia kontroli nie zwrócono wykonawcy 70% kwoty zabezpieczenia należytego wykonania umowy (tj. 2.295,50 zł). Taką formę zabezpieczenia przewidywało zlecenie robót na rzecz KZB. Zgodnie z § 9 ust. 4 zawartej z KZB „umowy” zwrot zabezpieczenia powinien nastąpić w ciągu 30 dni od dnia wykonania zamówienia i uznania za należycie wykonane – str. 109 protokołu kontroli.

Ustalono, że w załączniku do projektu budżetu i uchwały budżetowej na rok 2006 określono kwotę 97.200 zł jako dotację przedmiotową z budżetu do ceny wody i utrzymania wysypiska. Kontrola wykazała, że zarówno dotacja przekazana w 2005 r. dla zakładu budżetowego w wysokości 90.000 oraz dotacja planowana na 2006 r. w wysokości 97.200 zł nie zostały skalkulowana wg stawek jednostkowych.

W myśl art. 117 ust. 1 obowiązującej w okresie objętym kontrolą ustawy o finansach publicznych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego mogą być udzielane dotacje przedmiotowe dla zakładów budżetowych kalkulowane według stawek jednostkowych. Kwoty i zakres dotacji określa uchwała budżetowa (ust. 2), natomiast stawki dotacji przedmiotowych ustala organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (ust. 3) - str. 70 i 111 protokołu kontroli. Począwszy od 1 stycznia 2006 r. zasady te określają przepisy art. 174 ustawy o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 r.

         Stwierdzono, że w 2005 r. nie przeprowadzono inwentaryzacji podstawowych środków trwałych będących w ewidencji Urzędu Miejskiego w Jedwabnem, mimo upływu 4 lat od przeprowadzenia ostatniej inwentaryzacji, która miała miejsce w 2001 roku. Zgodnie z art. 26 ust. 3 pkt 3 ustawy o rachunkowości, jednostki przeprowadzają inwentaryzację środków trwałych nie rzadziej niż raz na 4 lata (art. 26 ust. 3 pkt 3 ustawy) – str. 80 protokołu kontroli.

         Stwierdzone nieprawidłowości są wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy, a także nieprawidłowego funkcjonowania kontroli wewnętrznej.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową gminy Jedwabne w okresie objętym kontrolą ponosi ówczesnych Burmistrz Michał Chajewski. Burmistrz jest organem wykonawczym gminy, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Burmistrz wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na Burmistrzu zgodnie z art. 44 obowiązującej od 1 stycznia 2006 r. ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Na Burmistrzu, jako kierowniku jednostki spoczywa także obowiązek wdrożenia i aktualizacji dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości oraz nadzór nad prowadzeniem rachunkowości, stosownie do postanowień art. 4 ust. 5 i art. 10 ust. 2 ustawy o rachunkowości.

         Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do zakresu czynności, na Skarbniku. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają obecnie przepisy art. 45 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych.

         Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Zmodyfikowanie obowiązujących przepisów wewnętrznych ustalających procedury wewnętrznej kontroli finansowej w zakresie dotyczącym:

a) opisania drogi obiegu i kontroli wszystkich dokumentów przyjmowanych w jednostce jako udokumentowanie operacji gospodarczych,

b) dostosowania zawartych w nich wykazów osób i stanowisk dokonujących sprawdzania i zatwierdzania dokumentów do aktualnego stanu zatrudnienia i struktury organizacyjnej,

c) wyeliminowanie rozbieżności między określonymi w Regulaminie Organizacyjnym Urzędu zadaniami Referatu Finansowo-Budżetowego i Referatu Oświaty, Kultury i Sportu a zakresami czynności pracowników zatrudnionych w tych referatach.

2. Upoważnienie pracowników do wykonywania czynności kontrolnych w stosunku do dokumentów księgowych w formie pisemnej, z adnotacją potwierdzającą przyjęcie tych obowiązków.

3. Ustalenie w zakresach czynności pracowników zastępstw w wykonywaniu obowiązków w czasie ich nieobecności w pracy.

4. Zapewnienie przestrzegania ustalonych procedur kontroli w zakresie dotyczącym obowiązku ich sprawdzenia pod względem merytorycznym i formalno-rachunkowym oraz zatwierdzenia do wypłaty.

5. Zapewnienie przestrzegania ustalonych w przepisach wewnętrznych zasad organizacji i prowadzenia gospodarki kasowej poprzez:

a) odebranie od pracownika prowadzącego kasę deklaracji o przyjęciu materialnej odpowiedzialności za powierzone środki pieniężne i inne wartości,

b) zobowiązanie kasjera do zachowywania ustalonej Instrukcją kasową częstotliwości sporządzania raportów kasowych,

c) zobowiązanie kasjera do przestrzegania (w miarę możliwości) wysokości ustalonego pogotowia kasowego,

d) osobiste rozliczanie zaliczek udzielonych pracownikom.

6. Obejmowanie Komunalnego Zakładu Budżetowego w Jedwabnem systematyczną kontrolą w związku z realizacją obowiązków nałożonych przepisami art. 187 ustawy o finansach publicznych, przy uwzględnieniu obszarów dotkniętych nieprawidłowościami, opisanych w przekazanym Panu Burmistrzowi egzemplarzu wystąpienia pokontrolnego skierowanego do Dyrektora KZB na podstawie ustaleń kontroli RIO.

7. Udzielenie Dyrektorowi KZB w Jedwabnem pełnomocnictwa, o którym mowa w art. 47 ustawy o samorządzie gminnym.

8. Wyeliminowanie rozbieżności między postanowieniami dokumentacji opisującej przyjęte w jednostce zasady rachunkowości i stosowanymi w jednostce rozwiązaniami, przy uwzględnieniu zasad funkcjonowania i treści ekonomicznej poszczególnych kont wynikających z rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 142, poz. 1020), w tym zwłaszcza w zakresie konta 130 „Rachunek bieżący jednostek budżetowych”.

9. Zobowiązanie Skarbnika do podjęcia zdecydowanych działań w celu wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych oraz objęcie tych działań nadzorem, stosownie do art. 4 ust. 5 ustawy o rachunkowości. Usunięcie nieprawidłowości stwierdzonych w trakcie kontroli wymaga:

a) zaniechania prowadzenia ewidencji analitycznej wydatków szkół do konta 240 „Pozostałe rozrachunki”,

b) prowadzenia ewidencji w sposób zapewniający sporządzenie przez kierowników obsługiwanych jednostek wszystkich wymaganych jednostkowych sprawozdań budżetowych,

c) dokonywania w ewidencji Urzędu przypisu dochodów realizowanych przez Urząd i podlegających przypisaniu zapisem Wn 221 – Ma 750 oraz ewidencjonowanie wpływów z tytułu dochodów budżetowych po stronie Wn konta 130 i stronie Ma konta 221 (dochody przypisane) lub 750 (dochody nieprzypisane),

d) zaniechania ewidencjonowania przelewów z rachunku budżetu na rachunek środków własnych w BGK za pośrednictwem konta 223,

e) prowadzenia ewidencji pokrycia amortyzacji na koncie 761,

f) prowadzenia ewidencji skumulowanej nadwyżki lub skumulowanego niedoboru budżetu na koncie 960 a ewidencji wyniku budżetu za dany rok budżetowy na koncie 961 oraz wprowadzenie do ewidencji konta 962,

g) przenoszenia wyniku finansowego na konto 800 pod datą przyjęcia sprawozdania finansowego,

h) przeksięgowywania zrealizowanych wydatków na konto 800,

i) przestrzegania zasady memoriału określonej w art. 6 ust. 1 ustawy o rachunkowości,

j) ewidencjonowania raty części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej w grudniu za styczeń roku następnego na koncie 909,

k) urealnienia stanu rozrachunków z urzędami skarbowymi prowadzonych na koncie 224,

l) urealnienia stanu rozrachunków z PUW z tytułu odprowadzanych dochodów z opłat za dowody osobiste,

m) zaniechania prowadzenia w ewidencji Urzędu konta 224,

n) dokonywania zapisów w ewidencji budżetu oraz w ewidencji Urzędu z zachowaniem zasady podwójnego zapisu w danej ewidencji,

o) bieżącego i rzetelnego uzgadniania ewidencji analitycznej i syntetycznej rozrachunków z dostawcami oraz z pracownikami z tytułu udzielonych pożyczek i zaliczek,

p) analitycznego klasyfikowania wydatków wynikających z udzielenia zaliczek pracownikom w ewidencji prowadzonej do konta 130,

q) urealnienia stanu rozrachunków na koncie 240 w ewidencji urzędu,

r) doprowadzenia do zgodności między ewidencyjnym stanem aktywów i pasywów Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych,

s) ujęcia w ewidencji księgowej należności od K. Raszczyk, potwierdzonej prawomocnym wyrokiem Sądu.

10. Realizowanie obowiązków w zakresie sporządzania sprawozdawczości poprzez:

a) terminowe sporządzanie bilansów,

b) sporządzanie jednostkowych sprawozdań budżetowych dla Urzędu Miejskiego jako jednostki budżetowej,

c) zapewnienie możliwości sporządzania bilansów jednostkowych oraz jednostkowych sprawozdań budżetowych obsługiwanych jednostek budżetowych,

d) wykazywanie w bilansie budżetu danych dotyczących wyniku budżetu za ostatni rok budżetowy,

e) wykazywanie w sprawozdaniach Rb-27S wynikających ze stanu rozliczeń z dłużnikami kwot zaległości i nadpłat w zakresie dochodów podlegających przypisaniu oraz odpowiednich kwot zaległości w zapłacie w sprawozdaniach Rb-N,

f) wykazywanie w sprawozdaniach Rb-28S wszystkich zobowiązań z tytułu wydatków budżetowych wynikających z ewidencji księgowej.

11. Rzetelne wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli formalnej i merytorycznej prawidłowości sprawozdań przedkładanych przez KZB w Jedwabnem.

12. Przestrzeganie procedury opracowywania planów finansowych jednostek budżetowych, ustalonej przepisami ustawy o finansach publicznych i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych oraz trybu postępowania przy przekształceniu w inną formę organizacyjno-prawną (Dz. U. Nr 116, poz. 783).

13. Opracowywanie panu finansowego Urzędu Miejskiego jako jednostki budżetowej, przy uwzględnieniu przepisów art. 186 ust. 3 i 4 ustawy o finansach publicznych.

14. W zakresie przeprowadzania procedur na zbycie nieruchomości gminy:

a) określanie w wykazie nieruchomości terminu do złożenia wniosku przez osoby, którym przysługuje pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości,

b) zawieranie w ogłoszeniach o przetargach informacji o obciążeniach nieruchomości,

c) prawidłowe ustalanie wysokości postąpienia w przetargach na zbycie nieruchomości.

15. Wyegzekwowanie od przedsiębiorcy korzystającego zezwolenia na sprzedaż alkoholu kwoty 79,42 zł odpowiadającej zaniżonej opłacie za 2005 rok.

16. Przestrzeganie ustalonego uchwałą Rady Miejskiej przetargowego trybu wyłaniania dzierżawców nieruchomości gminnych, jeżeli nie występują przesłanki do odstąpienia od tego trybu.

17. Terminowe przekazywanie dochodów budżetu państwa pobranych w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej i innych zadań zleconych gminie ustawami.

18. Doprowadzenie do zgodności z prawem istniejącego stanu, polegającego na posiadaniu przez T. Zejera upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych i jednoczesnego prowadzenia działalności gospodarczej.

19. Przekazywanie Naczelnikowi Urzędu Skarbowego wszystkich otrzymanych oświadczeń majątkowych.

20. Egzekwowanie oświadczeń majątkowych od wszystkich osób zatrudnionych na stanowiskach zobowiązujących do ich złożenia.

21. Przedkładanie Radzie Miejskiej informacji o wnioskach wynikających z analizy złożonych oświadczeń majątkowych w terminie do 30 października każdego roku.

22. Dokonywanie wypłat diet za udział w posiedzeniach komisjach stałych wyłącznie radnym powołanym do składu tych komisji. Rozliczenie z radnymi wskazanymi w protokole kontroli kwoty 960 zł wypłaconej im nienależnie za udział w pracach komisji.

23. Uwzględnienie przy odbywaniu podróży służbowych uwag dotyczących nieprawidłowości stwierdzonych w trakcie kontroli formalnej poprawności delegowania i potwierdzania pobytu w podróży służbowej byłego Burmistrza M. Chajewskiego.

24. Zatwierdzanie do wypłaty kosztów podróży służbowych radnych wynikających wyłącznie z prawidłowo wystawionych i udokumentowanych delegacji.

25. Przestrzeganie ustanowionego w ustawie o samorządzie gminnym zakazu zawierania umów cywilnoprawnych z radnymi.

26. Wydatkowanie środków pochodzących z opłat za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych wyłącznie na zadania przewidziane w Gminnym Programie Profilaktyki i Przeciwdziałania Alkoholizmowi.

27. Podjęcie działań w celu ustalenia stanu infrastruktury targowicy miejskiej istniejącego w dniu przekazania targowicy dzierżawcy celem weryfikacji prawidłowości wyceny nakładów poniesionych przez dzierżawcę.

28. Zlecanie sporządzenia opinii prawnych podmiotom związanym z gminą umową o prowadzenie stałej obsługi prawnej, jako czynności objętych zakresem umów zawartych z prowadzącymi obsługę prawną. Rozważenie zasadności ustalenia i pociągnięcia do odpowiedzialności osób odpowiedzialnych za ponoszenie bezpodstawnych wydatków na te cele.

29. Zawieranie umów na prowadzenie obsługi prawnej Urzędu po przeprowadzeniu postępowania przewidzianego przepisami Prawa zamówień publicznych, jeżeli wartość szacunkowa zamówienia przekracza równowartość 6.000 euro.

30. Angażowanie do pracy w komisji przetargowej powołanej w celu przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego wyłącznie pracowników jednostki oraz osób posiadających uprawnienia biegłego, stosownie do wymagań Prawa zamówień publicznych.

31. Żądanie od wykonawców, w celu potwierdzenia spełniania warunków udziału w postępowaniu, wyłącznie dokumentów przewidzianych przepisami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 maja 2006 r. w sprawie rodzajów dokumentów, jakich może zamawiający żądać od wykonawcy, oraz form, w jakich te dokumenty mogą być składane (Dz. U. Nr 876, poz. 605).

32. Opisywanie przedmiotu zamówienia publicznego przy zastosowaniu nazw i kodów określonych we Wspólnym Słowniku Zamówień.

33. Zwrócenie Komunalnemu Zakładowi Budżetowemu w Jedwabnem kwoty 2.295,50 zł przetrzymywanej bezpodstawnie, a pobranej jako zabezpieczenie należytego wykonania remontu budynku mieszkalnego w Orlikowie.

34. Przedkładanie Radzie Miejskiej projektu uchwały zawierającej kalkulację stawek dotacji przedmiotowej dla KZB, jak tego wymagają przepisy art. 174 ustawy o finansach publicznych.

35. Niezwłoczne przeprowadzenie inwentaryzacji podstawowych środków trwałych.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

         Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku