Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Augustowskich Placówkach Kultury w Augustowie

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej

w Białymstoku Zespół w Suwałkach

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 7 listopada 2006 roku (znak: RIO.V.6012 - 9/06), o treści jak niżej:

Pani Eliza Ramut

Dyrektor

Augustowskich Placówek Kultury

w Augustowie

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej za 2005 rok, przeprowadzonej w Augustowskich Placówkach Kultury w Augustowie na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 roku Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Suwałkach, stwierdzono nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto m.in. regulacje wewnętrzne dotyczące organizacji oraz prowadzenia gospodarki finansowej i rachunkowości kontrolowanej jednostki, księgowość i sprawozdawczość, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, plan działalności i jego wykonanie, gospodarowanie majątkiem, inwentaryzację.

Augustowskie Placówki Kultury (APK) – samorządowa instytucja kultury miasta Augustów – działa od 1991 roku, na podstawie m.in. ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 ze zm.) oraz aktu o utworzeniu i statutu, przyjętych uchwałami Rady Miejskiej w Augustowie Nr IX/80/91 z dnia 19 marca 1991 r. i Nr XXIII/185/2000 z dnia 28 grudnia 2000 r. APK, jako jednostka sektora finansów publicznych, podlega też reżimowi ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.; w okresie kontrolowanym – ustawy o finansach publicznych z dnia 26 listopada 1998 r.). W związku z tym, mają do niej zastosowanie m.in. przepisy dotyczące prowadzenia wewnętrznej kontroli finansowej. Kontrola finansowa dotyczy procesów związanych z gromadzeniem i rozdysponowywaniem środków publicznych oraz gospodarowaniem mieniem. Obejmuje ona: przeprowadzanie wstępnej oceny celowości zaciągania zobowiązań finansowych i dokonywania wydatków; badanie i porównanie stanu faktycznego ze stanem wymaganym w zakresie dotyczącym procesów pobierania i gromadzenia środków publicznych, zaciągania zobowiązań finansowych i dokonywania wydatków ze środków publicznych, udzielania zamówień publicznych oraz zwrotu środków publicznych; prowadzenie gospodarki finansowej oraz stosowanie ustalonych procedur kontroli (obecnie art. 47 ustawy o finansach publicznych). Ustalając procedury kontroli finansowej kierownik jednostki winien brać pod uwagę „Standardy kontroli finansowej w jednostkach sektora finansów publicznych”, ogłoszone obecnie Komunikatem Ministra Finansów Nr 13 z dnia 30 czerwca 2006 r. (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 7, poz. 58).

            W kontrolowanej jednostce rozwiązania dotyczące funkcjonowania kontroli wewnętrznej zawarte zostały w regulaminach (organizacyjnym i kontroli wewnętrznej), instrukcjach (obiegu dokumentów, inwentaryzacyjnej, kasowej) oraz zakresach czynności określających uprawnienia i odpowiedzialność pracowników.

Stwierdzono, że obowiązująca w jednostce instrukcja obiegu dokumentów nie wyczerpuje w pełni zagadnień służących wykonywaniu wewnętrznej kontroli finansowej. W szczególności należy zwrócić uwagę na brak określenia rodzaju wszystkich dowodów przyjętych do stosowania w jednostce w celu dokumentowania operacji finansowych (w szczególności dotyczy to kwitariusza przychodowego, faktur wystawianych przez APK, w tym wewnętrznych służących do rozliczania sprzedaży, kart eksploatacyjnych pojazdu). Wspomniana instrukcja posiada ponadto braki w zakresie wykazu operacji gospodarczych, do udokumentowania których służą poszczególne dokumenty finansowo-księgowe. Procedury wewnętrzne powinny także zawierać pełny opis obiegu dokumentów, dający możliwość prześledzenia ich drogi od momentu sporządzenia albo wpływu do momentu zadekretowania i ujęcia w księgach rachunkowych (nie wskazano osób odpowiedzialnych za dekretowanie dowodów oraz ich wprowadzenie do ewidencji księgowej; ponadto, ustalenia instrukcji dotyczące osób odpowiedzialnych za kontrolę prawidłowości dowodów są niezgodne ze stanem rzeczywistym, gdyż odnoszą się do stanowiska kierownika, którego etat w okresie kontrolowanym nie był obsadzony). Analiza dokumentacji finansowo-księgowej wykazała, że dowody księgowe nie zawierały adnotacji o dacie ich wpływu do jednostki, co ma zasadnicze znaczenie m.in. dla terminowości regulowania zaciągniętych zobowiązań. – str. 11-12, 14-15 protokołu kontroli.

Z ustaleń kontroli wynika, że doprecyzowania wymaga obowiązująca w APK instrukcja inwentaryzacyjna, gdyż nie reguluje ona wszystkich zagadnień dotyczących przeprowadzania inwentaryzacji, m.in. inwentaryzacji w drodze potwierdzania sald i w drodze weryfikacji, zasad dokumentowania inwentaryzacji. Ponadto nie określa w pełni uprawnień, obowiązków oraz zadań komisji inwentaryzacyjnej w procesie inwentaryzacji – str. 10-11 i 46 protokołu kontroli. Należy zauważyć, iż postanowienia art. 27 ust. 1 ustawy o rachunkowości zawierają nakaz właściwego udokumentowania przeprowadzenia i rozliczenia wyników inwentaryzacji, co uzasadnia, wobec braku regulacji w tym zakresie w przepisach powszechnie obowiązujących, kompletne określenie w przepisach wewnętrznych szczegółowego sposobu przeprowadzania i dokumentowania inwentaryzacji. Wyczerpujący opis dokumentów stosowanych w procesie inwentaryzacji, w tym obiegu i kontroli, stanowi także istotny element składający się na procedury kontroli wewnętrznej.

Dodatkowo należy wskazać, że powinnością Pani Dyrektor, jako kierownika jednostki sektora finansów publicznych, jest zapoznanie pracowników z obowiązującymi w jednostce uregulowaniami niezbędnymi do prawidłowego wykonywania przez nich zadań („Standardy kontroli finansowej” – punkty 25-27). Z ustaleń zawartych na str. 14 protokołu kontroli wynika, iż nie udokumentowano faktu zapoznania pracowników z regulacjami wewnętrznymi.

Badając dokumentację opisującą przyjęte w instytucji kultury zasady rachunkowości ustalono, że nie zawiera ona elementów nakazanych art. 10 ust. 1 ustawy o rachunkowości, tj. nie określa roku obrotowego, metod wyceny aktywów i pasywów, wykazu stosowanych ksiąg rachunkowych oraz systemu służącego ochronie danych i ich zbiorów – str. 12-13 protokołu kontroli. Poza tym, w przypadku prowadzenia rachunkowości przy użyciu komputera dokumentacja winna określać wersję stosowanego oprogramowania oraz datę rozpoczęcia jego eksploatacji. Kontrola wykazała, że zarządzeniem Dyrektora APK z 2000 roku został wprowadzony do użytkowania program FKROMA, natomiast w badanym okresie użytkowano również program płacowo-kadrowy, program służący do wystawiania faktur oraz dokonywania przelewów – str. 15-16 protokołu kontroli.

W sferze prowadzenia ksiąg rachunkowych stwierdzono nieprawidłowości naruszające przepisy ustawy o rachunkowości oraz uregulowania wewnętrzne, przez:

a) niesporządzanie na koniec roku obrotowego wydruków księgi głównej i ksiąg pomocniczych, czym naruszono art. 13 ust. 6 ustawy – str. 16 protokołu kontroli;

b) nienadawanie źródłowym dowodom księgowym – listom płac numeru identyfikacyjnego, wbrew wymogom art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy – str. 17 protokołu kontroli;

c) zaniechanie sumowania obrotów dziennika w sposób ciągły oraz sumowania obrotów za dany miesiąc w zestawieniu obrotów i sald, nakazanych treścią (odpowiednio) art. 14 ust. 2 i art. 18 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy – str. 17-18 protokołu kontroli;

d) nieuzgadnianie obrotów dziennika z obrotami zestawienia obrotów i sald – kontrola wykazała występowanie różnic pomiędzy tymi księgami; stosownie do art. 18 ust. 1 in fine ustawy, obroty zestawienia powinny być zgodne z obrotami dziennika – st. 18 protokołu kontroli;

e) ewidencjonowanie niektórych operacji niezgodnie z treścią ekonomiczną kont wynikającą z przyjętego planu kont, tj. niedokonywanie zapisów na koncie 820 „Rozliczenie wyniku finansowego” oraz ewidencjonowanie za pośrednictwem konta 131 „Rachunek bieżący” operacji związanych z wydatkami Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych (zgodnie z planem kont, środki na wypłatę zobowiązań Funduszu pobiera się do kasy bezpośrednio z rachunku Funduszu – konto 135, lub za pośrednictwem konta 142) – str. 18-19 protokołu kontroli,

f) nieprawidłową ewidencję stanu ZFŚS, powodującą jego niezgodność na koniec roku obrotowego z łącznym stanem środków pieniężnych na rachunku Funduszu i należności z tytułu udzielonych pożyczek – str. 37 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości ustalania składników wynagrodzeń pracowników APK w świetle obowiązującego w instytucji regulaminu wynagradzania wykazała, że pracownicy zatrudnionej na stanowisku st. referenta przyznano i wypłacano dodatek funkcyjny, pomimo iż obowiązujące regulacje płacowe nie przewidują dla stanowiska st. referenta tego rodzaju dodatku. W 2005 roku wypłacono z tego tytułu kwotę 3.360,-zł – str. 33 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości ponoszonych wydatków wykazała również, że osobie zatrudnionej w APK na podstawie umowy-zlecenia na prowadzenie kół tanecznych, został sfinansowany (na kwotę 140,- zł) kurs „Przygotowanie dla wychowawców placówek wypoczynku dla dzieci i młodzieży”, uprawniający do wykonywania funkcji opiekuna na obozach i koloniach. Poniesiony wydatek nie miał związku z pracą wykonywaną przez tę osobę na rzecz APK; ponadto, zgodnie z postanowieniami statutu, wydatki powinny być ponoszone na cele dotyczące działalności instytucji, tj. w zakresie upowszechniania i ochrony kultury – str. 40 protokołu kontroli.

W związku z opisanymi ustaleniami w sferze ponoszenia wydatków przez instytucję kultury należy wskazać, iż zgodnie z zasadą gospodarki finansowej, wyrażoną w art. 35 ust. 2 ustawy o finansach publicznych (poprzednio art. 28 ust. 2), jednostki sektora finansów publicznych dokonują wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości instytucji kultury.

Stosownie do postanowień art. 44 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 roku o finansach publicznych, odpowiedzialność za całość gospodarki finansowej jednostki sektora finansów publicznych, w tym wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli finansowej, ponosi jej kierownik. Na kierowniku jednostki spoczywa też powinność wdrożenia i aktualizacji dokumentacji zasad rachunkowości obowiązujących w jednostce oraz nadzór nad prowadzeniem rachunkowości, stosownie do postanowień art. 4 ust. 5 i art. 10 ust. 2 ustawy o rachunkowości.

Obowiązki w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, stosownie do zakresu czynności, należały do głównego księgowego oraz innych pracowników, zgodnie z nadanymi im zakresami obowiązków. Prawa i obowiązki głównego księgowego jednostki sektora finansów publicznych określają ponadto przepisy art. 45 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Dokonanie uzupełnienia instrukcji inwentaryzacyjnej, w celu objęcia jej postanowieniami wszystkich dowodów księgowych służących dokumentowaniu zachodzących w instytucji kultury operacji gospodarczych oraz kompletnego określenia zasad ich obiegu i kontroli, w tym także opatrywania zewnętrznych dokumentów finansowych datami ich wpływu.

2. Uzupełnienie postanowień instrukcji inwentaryzacyjnej o elementy dotyczące sposobów prowadzenia inwentaryzacji, zasad jej dokumentowania oraz wskazanie szczegółowych zadań komisji inwentaryzacyjnej.

3. Uzupełnienie dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości o wskazanie roku obrotowego, metod wyceny aktywów i pasywów, wykazu stosowanych ksiąg rachunkowych, systemu służącego ochronie danych i ich zbiorów. Określanie w dokumentacji wersji stosowanego oprogramowania i daty rozpoczęcia jego eksploatacji.

4. Dokumentowanie faktu zapoznania pracowników instytucji z obowiązującymi w niej regulacjami, w celu zapewnienia prawidłowego wypełniania obowiązków nałożonych na pracowników w sferze wewnętrznej kontroli finansowej.

5. Zobowiązanie głównego księgowego instytucji kultury do wyeliminowania nieprawidłowości w prowadzeniu ksiąg rachunkowych, przez:

a) sporządzanie przynajmniej na koniec roku obrotowego wydruków księgi głównej oraz ksiąg pomocniczych (lub przenoszenie ich treści na inny komputerowy (trwały) nośnik danych);

b) nadawanie numerów listom płac;

c) prawidłowe prowadzenie dziennika – poprzez sumowanie narastająco od początku roku jego obrotów;

d) wykazywanie obrotów za miesiąc w zestawieniu obrotów i sald;

e) uzgadnianie obrotów dziennika z obrotami zestawienia obrotów i sald;

f) zachowanie prawidłowości stanu księgowego ZFŚS;

g) ujmowanie poszczególnych operacji gospodarczych w ewidencji zgodnie z treścią ekonomiczną kont, zgodnie z założeniami zakładowego planu kont.

6. W zakresie wydatków instytucji kultury:

a) zaniechanie wypłacania dodatku funkcyjnego dla st. referenta;

b) zaprzestanie dokonywania wydatków na cele nieobjęte działalnością statutową instytucji kultury.

O sposobie wykonania zaleceń proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Suwałkach w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

      Z-ca Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

1. Burmistrz Augustowa.

2. Regionalna Izba Obrachunkowa

    w Białymstoku Zespół w Suwałkach.