Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej Gminy Czarna Białostocka

przeprowadzona w Urzędzie Miejskim w Czarnej Białostockiej

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 2 lutego 2007 roku (znak: RIO.I.6011 - 15/06), o treści jak niżej:

                                                                           Pan

Tadeusz Matejko

                                                                                              Burmistrz Czarnej Białostockiej

         W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej Gminy Czarna Białostocka za okres 2005 roku, przeprowadzonej w Urzędzie Miejskim w Czarnej Białostockiej na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto m.in. regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, wykonanie budżetu, w tym realizację wybranych dochodów oraz wydatków, udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i realizowanych w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi, wykonanie zaleceń pokontrolnych.

W zakresie kontroli podległych jednostek organizacyjnych, tj. realizacji obowiązku nałożonego w okresie objętym kontrolą przepisami art. 127 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.) a obecnie art. 187 ustawy o finansach publicznych z 30 czerwca 2005 r. (Dz. U. Nr 249, poz. 2104), stwierdzono, że kontrolą nie były obejmowane w 2005 r. wydatki jednostek, które posiadają własne służby finansowo-księgowe. (Niektóre jednostki organizacyjne obsługiwane są księgowo przez Urząd Miejski). Postanowienia § 34 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego (wprowadzonego zarządzeniem Pana Burmistrza z 24 sierpnia 2004 r.) przewidują w Urzędzie Miejskim stanowisko „ds. kontroli wewnętrznej i audytu oraz analiz finansowych”, do którego obowiązków przypisano m.in. kontrolę finansową jednostek organizacyjnych. Mimo obsadzenia tego stanowiska, w 2005 r. stosowne kontrole nie były prowadzone – str. 7-8 protokołu kontroli.

W myśl przywołanych wyżej przepisów zarząd jednostki samorządu terytorialnego (Burmistrz) kontroluje przestrzeganie, przez podległe i nadzorowane przez siebie jednostki sektora finansów publicznych, realizacji procedur, o których mowa w art. 47 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, obejmując w każdym roku co najmniej 5% wydatków podległych jednostek organizacyjnych.

Należy dodać, że w wystąpieniu pokontrolnym skierowanym do kontrolowanej jednostki 11 czerwca 2003 r. (RIO.I.0916-4/03) na podstawie ustaleń poprzedniej kontroli kompleksowej zalecono m.in. podjęcie działań zmierzających do realizacji obowiązków w zakresie kontroli podległych jednostek.

         Badanie dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości przeprowadzono pod kątem zgodności z przepisami art. 10 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.) i stwierdzono, że w przepisach wewnętrznych nie zawarto niektórych elementów wymaganych przywołanymi przepisami, w tym m.in. wykazu zbioru danych tworzących księgi rachunkowe na komputerowych nośnikach danych z określeniem ich struktury, wzajemnych powiązań oraz ich funkcji w organizacji całości ksiąg rachunkowych i w procesach przetwarzania danych, określenia wersji oprogramowania i daty rozpoczęcia jego eksploatacji, a także systemu służącego ochronie danych i ich zbiorów, w tym dowodów księgowych, ksiąg rachunkowych i innych dokumentów stanowiących podstawę dokonanych w nich zapisów – str. 9-10 protokołu kontroli.

         Kontrola prowadzenia ksiąg rachunkowych wykazała nieprawidłowości naruszające przepisy ustawy o rachunkowości i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości i planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 153, poz. 1752 ze zm.), polegające na:

a) braku zgodności miedzy automatycznie nadawanymi numerami pozycji, pod którymi zapisy zostały wprowadzone do dziennika a numerami nadanymi dowodom księgowym w zbiorze; stan taki narusza zasadę określoną w art. 14 ust. 2 ustawy, zgodnie z którą ewidencja powinna umożliwiać jednoznaczne powiązanie zapisów w dzienniku ze sprawdzonymi i zatwierdzonymi dowodami księgowymi – str. 10 protokołu kontroli;

b) przyjęciu zasady dokonywania zapisów w dzienniku na podstawie poleceń księgowania sporządzanych w oparciu o dokumenty źródłowe (np. listy płac), zawierających jedynie symbole kont księgowych i kwot operacji; sporządzane dokumenty PK nie zawierały natomiast specyfikacji dowodów księgowych, na podstawie których je sporządzono, co stanowi naruszenie zasady sporządzania zbiorczych dowodów księgowych, wynikającej z przepisów art. 20 ust. 3 pkt 1 ustawy – str. 10-11 protokołu kontroli;

c) braku zgodności salda należności z tytułu dochodów budżetowych zrealizowanych przez Urząd jako jednostkę budżetową, wykazanych na koncie 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych” w ewidencji budżetu, z saldem zobowiązań wynikającym z konta 222 prowadzonym w ewidencji Urzędu jako jednostki budżetowej oraz braku zgodności salda należności z tytułu niewykorzystanych środków na wydatki budżetowe przekazanych z budżetu Urzędowi i Gimnazjum, wynikającego z konta 223 „Rozliczenie wydatków budżetowych” w ewidencji budżetu, z saldem zobowiązań wykazanym na koncie 223 w ewidencji Urzędu i zestawieniu obrotów i sald Gimnazjum – str. 14 protokołu kontroli;

d) wykazywanie w saldzie konta 080 „Inwestycje (środki trwałe w budowie)” nakładów poniesionych w latach 1994-1999 na realizację budynku Ochotniczej Straży Pożarnej w Czarnej Białostockiej na kwotę 239.195,43 zł oraz w 2000 r. na opracowanie dokumentacji budownictwa komunalnego w Czarnej Białostockiej w kwocie 68.966 zł. W czasie kontroli badana jednostka nie okazała dokumentów, na podstawie których dokonano zapisów w ewidencji księgowej (np. faktur, protokołów z realizacji robót, bądź protokołu ich zakończenia). Ze złożonego wyjaśnienia wynika, że nowa część budynku OSP nie została dotychczas oddana do użytkowania, natomiast kwestia przydatności dokumentacji projektowej opracowanej dla potrzeb budownictwa komunalnego zostanie poddana w najbliższym czasie weryfikacji – str. 62 protokołu kontroli. Należy wskazać, że zgodnie z przepisami art. 24 ust. 2 ustawy, zapisy dokonane w księgach powinny odzwierciedlać stan rzeczywisty.

         Kontrola przestrzegania wewnętrznych uregulowań w zakresie gospodarki kasowej wykazała, że pracownicy zatrudnieni w badanym okresie na stanowisku kasjera nie podpisali oświadczeń o odpowiedzialności materialnej. Ponadto, w aktach osobowych tych pracowników brak jest dokumentów potwierdzających niekaralność za przestępstwo gospodarcze lub wykroczenie przeciwko mieniu. Dokumenty, które powinny być złożone przez pracowników zatrudnionych na stanowisku kasjera określają przepisy zawarte w cz. II pkt 3 instrukcji kasowej – str. 13 protokołu kontroli.

Wnioskiem wynikającym z analizy prowadzenia gospodarki pieniężnej badanej jednostki jest zasadność dokonania zmian w przepisach wewnętrznych, w celu dostosowania ich postanowień do aktualnych potrzeb jednostki, wynikających m.in. z komputerowej techniki sporządzania dowodów wpłaty i raportów kasowych oraz formy otrzymywanych wyciągów bankowych – str. 13 i 15 protokołu kontroli.

Badaniu poddano prawidłowość przeprowadzenia inwentaryzacji składników majątkowych. W wyniku kontroli stwierdzono, że nie zostały zinwentaryzowane wszystkie środki trwałe ujęte w ewidencji księgowej badanej jednostki i podlegające inwentaryzacji w drodze spisu z natury. Inwentaryzacją objęto środki trwałe o wartości 241.073,81 zł, natomiast według ewidencji księgowej prowadzonej na koncie 011 „Środki trwałe” kontrolowana jednostka na dzień inwentaryzacji – 30 grudnia 2004 r. posiadała środki trwałe o wartości 5.545.314,97 zł (tj. budynki i budowle, budynki mieszkalne, samochody strażackie, dostawcze i osobowe itp.) podlegające, zgodnie z przepisami art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o rachunkowości, inwentaryzacji drogą spisu ich ilości z natury. Pan Burmistrz zarządzeniem z 23 listopada 2004 r. wszczął przeprowadzenie pełnej inwentaryzacji, która miała być przeprowadzona w okresie od 1 do 30 grudnia 2004 r. – str. 64-66 protokołu kontroli. Ze złożonego wyjaśnienia wynika, iż przyczyną przeprowadzenia niepełnej inwentaryzacji był brak należytej komunikacji wewnętrznej w jednostce.

         Należy dodać, że poprzednia kontrola RIO w Białymstoku wskazała również na nieprawidłowości związane z przeprowadzeniem inwentaryzacji środków trwałych, w związku z czym zobowiązano Pana Burmistrza do przeprowadzenia inwentaryzacji środków trwałych niezinwentaryzowanych na koniec 2001 r. – pismo z dnia 11 czerwca 2003 r.       Kontrolą objęto ponadto prawidłowość wypełniania arkuszy spisowych. Ustalono, że nie wpisywano w nich numerów inwentarzowych spisywanych obiektów, czym naruszono zasady określone w pkt 19 instrukcji inwentaryzacyjnej. Uchybienie to wskazuje również na brak kontroli wewnętrznej, bowiem stosownie do ustaleń zawartych w rozdz. III pkt 7 lit. „i” instrukcji inwentaryzacyjnej, obowiązki w zakresie kontroli prawidłowości wypełniania arkuszy spisowych przez zespoły spisowe spoczywały na Przewodniczącym Komisji Inwentaryzacyjnej. Należy przy tym dodać, że Pan Burmistrz, wbrew wymogom Instrukcji (rozdz. III pkt 2), nie wyznaczył pracownika do pełnienia funkcji Przewodniczącego Komisji Inwentaryzacyjnej – str. 66 protokołu kontroli. Nie stwierdzono ponadto, aby Pan Burmistrz wskazał formalnie osoby zobowiązane do przeprowadzenia inwentaryzacji gotówki i znaków skarbowych, jak tego wymagają postanowienia Instrukcji – str. 66-67 protokołu kontroli.

W zakresie procedury opracowywania budżetu i planów finansowych na 2005 r. ustalono, że kontrolowana jednostka (mimo opracowania projektu planu finansowego Urzędu Miejskiego na 2005 r.) nie sporządziła stosownego planu finansowego Urzędu, dostosowanego do postanowień uchwały budżetowej na 2005 r., jak również nie sporządziła planu finansowego zadań zleconych oraz projektu tego planu. Nieprawidłowość te zostały wyeliminowane przy opracowywaniu wskazanych planów na 2006 r. – str. 18 protokołu kontroli. W związku z tym ustaleniem pozostaje fakt niesporządzenia za 2005 rok jednostkowych sprawozdań budżetowych Urzędu Miejskiego: Rb-28S z wykonania planu wydatków budżetowych Urzędu jako jednostki budżetowej oraz Rb-Z o stanie zobowiązań według tytułów dłużnych oraz gwarancji i poręczeń.

Stwierdzono, że kontrolowana jednostka nie pobierała dochodów z tytułu opłaty adiacenckiej zarówno w związku z podziałem nieruchomości, jak i wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalono, że Rada Miejska w Czarnej Białostockiej uchwałą z 23 marca 2005 r. ustaliła stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem nieruchomości na 3%. Natomiast Rada Miejska nie wydała dotychczas uchwały określającej stawki opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków publicznych. W myśl art. 146 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały, z uwzględnieniem, iż jej górna granica może wynosić nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Należy podkreślić, że opłaty adiacenckie stanowią prawem określone, a zatem niezależne od woli organów gminy, źródła dochodów gminy, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 203, poz. 1966 ze zm.). Nieokreślenie przez organ stanowiący stawek procentowych opłat adiacenckich uniemożliwia podejmowanie postępowań w sprawach indywidualnych, zmierzających do wydania decyzji ustalających wysokość opłat, a tym samym prowadzi do nieuprawnionego zaniechania ustalania i poboru dochodów budżetowych gminy. Dodać też należy, iż ustawodawca określając górne (dopuszczalne) granice stawek procentowych opłat umożliwił organowi stanowiącemu gminy swobodę w miarkowaniu jej wysokości.

Kontrola wykazała, że w 2005 r. zrealizowano dochody budżetowe z wpłat mieszkańców na budowę kanalizacji sanitarnej w wysokości 118.514 zł. Oprócz tego część środków wpłaconych z powyższego tytułu - wysokości 42.045,97 zł - figurowała na koniec 2005 roku na koncie rozrachunkowym jako zobowiązanie wobec mieszkańców. (Z wyjaśnień uzyskanych od skarbnika gminy ustalono, że na dochody gminy są zarachowane wpłaty mieszkańców na budowę kanalizacji sanitarnej w momencie dokonywania konkretnych wydatków związanych z jego budową. Z tego też powodu w korespondencji kont 139/240 księguje się wpłaty od mieszkańców dotyczące robót, których realizacja nie została jeszcze rozpoczęta).

Ustalono, że zarządzeniem nr 108/04 z 16 lutego 2004 r. (zmienionym 21 marca 2005 r.) Pan Burmistrz określił wysokość udziału właścicieli nieruchomości w kosztach budowy przez gminę urządzeń infrastruktury technicznej. Zarządzenie to regulowało wysokość udziału właścicieli nieruchomości Gminy Czarna Białostocka, zorganizowanych w społecznych komitetach budowy lub występujących indywidualnie, w kosztach budowy w kwocie 1.925,75 zł (wysokość udziału była korygowana w zależności od wpłat wnoszonych wcześniej w ramach Społecznego Komitetu Budowy). Kontrola wykazała, że właściciele (współwłaściciele) nieruchomości zawierali dobrowolne umowy z gminą, których przedmiotem była realizacja wspólnej inwestycji „Budowa kanału sanitarnego na Osiedlu Centrum”. Na podstawie wyjaśnienia Burmistrza Czarnej Białostockiej oraz zawartych umów ustalono, że gmina zobowiązała się do wybudowania kanalizacji sanitarnej wraz z przykanalikiem (tj. do pierwszej studni rewizyjnej na posesji) i podłączenia kanału sanitarnego do oczyszczalni.

Ustalono, że Pan Burmistrz zawarł 50 umów na realizację wspólnej inwestycji. Nie wszyscy właściciele (współwłaściciele) nieruchomości wyrazili zgodę na jej zawarcie - 8 mieszkańców nie zawarło takiej umowy, a ponadto 5 nie wyraziło zgody na wejście na teren swojej posesji. W takim przypadku gmina wyprowadziła poza pas drogowy rurę kanalizacyjną (w kierunku niepodłączonej posesji), która zapewnia mieszkańcom możliwość podłączenia się w przyszłości do kanalizacji. Natomiast w przypadku odmowy podpisania umowy, ale wyrażeniu zgody na wejście na teren swojej posesji, gmina wybudowała przykanaliki na własny koszt, również stwarzające warunki do podłączenia się do kanalizacji w przyszłości – str. 28-30 protokołu kontroli.

Należy dodać, że wpłaty mieszkańców na poczet budowy sieci kanalizacyjnej nie mogą zastąpić instytucji opłat adiacenckich. Stosownie do art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wartość świadczeń wniesionych na budowę poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej podlega zaliczeniu na poczet opłaty adiacenckiej. Przy prowadzeniu rozliczeń z mieszkańcami z tytułu budowy urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych należy tez mieć na uwadze, że stosownie do art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858), realizację budowy przyłączy zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. W kontekście obowiązków gminy i jej mieszkańców należy też zwrócić uwagę na zmianę definicji przyłącza kanalizacyjnego dokonaną z dniem 17 sierpnia 2005 r. w wyniku nowelizacji ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Kwestia interpretacji tej definicji legalnej została poruszona w skierowanym do wojewodów piśmie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 10 stycznia 2006 r. (pismo jest dostępne na stronie internetowej Ministerstwa). W piśmie tym zostało wskazane m.in., że: (...) W związku ze zmianą przepisów, obowiązujące dotychczas regulaminy dostarczania wody i odprowadzania ścieków powinny zostać dostosowane do zmian wprowadzonych ustawą o zmianie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 85, poz. 729). Zgodnie z jej art. 4 ust. 2, w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy, tj. do 17 lutego 2006 r., rady gmin powinny uchwalić nowe regulaminy dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Z dotychczasowej korespondencji, która przysyłano do byłego Ministerstwa Infrastruktury wynika, iż zakres regulacyjny regulaminu bywa w sposób nieuprawniony rozszerzany, a w szczególności dotyczy to:

(...) 10. Nakładania na odbiorców usług wodociągowo – kanalizacyjnych obowiązku budowania sieci z własnych środków. Zgodnie z art. 15 ust. 1 obowiązek ten został nałożony na przedsiębiorstwo, zaś zakres zadań do realizacji przez odbiorcę usług wskazuje ust. 2 tego artykułu. Nawiązując do powyższego, pragnę poinformować, że w wyniku nowelizacji ww. ustawy zmieniona została definicja przyłącza kanalizacyjnego (art. 2 pkt 5). Dotychczasowa regulacja w tym zakresie powodowała narzucanie odbiorcom usług obowiązku budowy przewodów wodociągowych lub kanalizacyjnych pod gruntami gminnymi i drogami. W zmienionej definicji, uwzględniającej przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), Tytuł III Mienie przyjęto, że zasadą generalną przy ustalaniu odpowiedzialności (art. 5 ust. 1 i 2 ustawy), za sieć lub przyłącza jest ich posiadanie. Odbiorca usług odpowiada zatem za przewody kanalizacyjne znajdujące się w pasie nieruchomości gruntowej do niego należącej, z wyjątkiem sytuacji wskazanej w art. 49 Kc, tj. gdy przewody te wchodzą w skład przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Zasada ta odnosi się również do przyłącza wodociągowego.

Przeprowadzone badanie postępowań dotyczących zbycia nieruchomości gminy wykazało naruszenie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz. U. Nr 207, poz. 2108), obowiązującego od 22 września 2004 r. Nieprawidłowości polegały na braku w protokołach z przetargu niektórych informacji wymaganych postanowieniami § 10 rozporządzenia, wskazanych w opisie na stronach 19-24 protokołu kontroli.

         Badanie prawidłowości ponoszenia wydatków na wypłatę diet radnym wykazało, że należne diety za udział w posiedzeniach rady i komisji wypłacano na najbliższej sesji. Postanowienia uchwały z 30 grudnia 2003 r. wskazują, iż wypłaty diet mają następować w tym samym miesiącu, w którym odbyła się sesja lub posiedzenie komisji. Jak wynika z wyjaśnień pracownika Urzędu zajmującego się wypłatą diet, dokonanie wypłaty w tym samym miesiącu nie jest zawsze możliwe – str. 43-44 protokołu kontroli. Uzasadnia to rozważenie potrzeby zmiany postanowień uchwały w zakresie terminu wypłaty diet.

Badając wydatkowanie środków na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych stwierdzono, że Urząd Miejski w Czarnej Białostockiej prowadził wspólną działalność socjalną z Miejsko-Gminnym Ośrodkiem Pomocy Społecznej w Czarnej Białostockiej, bez zawarcia stosownej umowy pomiędzy zainteresowanymi podmiotami. Zgodnie z art. 9 ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz. U. z 1996 r. Nr 70 poz. 335 ze zm.) pracodawcy mogą prowadzić wspólną działalność socjalną na warunkach ustalonych w umowie, określającej w szczególności przedmiot wspólnej działalności, zasady jej prowadzenia, sposób rozliczeń oraz tryb wypowiedzenia i rozwiązania umowy. Może ona także określać warunki odstąpienia od jej stosowania oraz odpowiedzialność stron z tego tytułu – str. 46 protokołu kontroli.

Badając postępowanie na udzielenie zamówienia publicznego na termomodernizację budynku Wiejskiego Domu Kultury w Czarnej Wsi Kościelnej stwierdzono pobranie zabezpieczenia należytego wykonania umowy w niewłaściwej wysokości. Wybrany wykonawca wniósł zabezpieczenie należytego wykonania umowy w wysokości 5.400 zł. Kontrola wykazała, że zabezpieczenie należytego wykonania umowy przewidziane specyfikacją istotnych warunków zamówienia ustalono na 4% wynagrodzenia wykonawcy, w związku z czym powinno ono wynosić kwotę 6.546,32 zł (tj. 4% od wartości umowy wynoszącej 163.660,80 zł). Zgodnie z wyjaśnieniem pracownika prowadzącego kontrolowane zagadnienie, mniejsze od wymaganego ustalenie zabezpieczenia należytego wykonania umowy było spowodowane błędnym liczeniem zabezpieczenia od kwoty netto wynagrodzenia, zamiast od kwoty brutto – str. 61-62 protokołu kontroli.

W zakresie gospodarowania mieniem komunalnym kontrola wykazała, że Pan Burmistrz sporządził informację o stanie mienia komunalnego, załączona do projektu uchwały budżetowej na 2005 rok, zawierającą m.in. dane o planowanych dochodach do uzyskania w 2005 r. z tytułu wykonywania prawa własności i innych praw majątkowych oraz z posiadania. Informacja nie zawierała natomiast danych o uzyskanych dochodach, wymaganych przepisem art. 120 pkt 4 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych. Informacja o stanie mienia komunalnego załączona do projektu uchwały budżetowej na 2006 r. również nie zawiera danych o uzyskanych dochodach z tytułu wykonywania prawa własności i innych praw majątkowych oraz z posiadania.

         Ustalono ponadto, że Pan Burmistrz nie opracował planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości – obowiązek w tym zakresie wynika z art. 25 ust 1 i 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami – str. 63 protokołu kontroli.

Badając wykonanie dochodów budżetu państwa uzyskiwanych w związku z realizacją zadań administracji rządowej zleconych gminie ustalono, że gmina Czarna Białostocka w kontrolowanym 2005 r. nie pobierała 5% dochodów uzyskanych na rzecz budżetu państwa w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami. Kontrola wykazała, że dochody należne gminie z tytułu wydawanych dowodów osobistych w 2005 r. wynosiły 2.140,50 zł. Ponadto, jak wynika z ustaleń zawartych w protokole kontroli, w 2005 roku uzyskano 5.275,79 zł za usługi opiekuńcze i 30,40 zł za udostępnienie danych osobowych. Należny gminie udział od tych dochodów wynosił 265,31 zł. Zgodnie z wyjaśnieniem Skarbnika Gminy, począwszy od stycznia 2006 r. 5% wpływów osiąganych w związku z realizowaniem zadań z zakresu administracji rządowej jest zatrzymywane i ujmowane jako dochody budżetu gminy.

         W myśl art. 4 ust. 1 pkt 7 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, źródłem dochodów własnych gminy są dochody stanowiące 5% wpływów uzyskiwanych na rzecz budżetu państwa w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej – str. 69-70 protokołu kontroli.

Przedsiębiorstwo Komunalne sp. z o.o. w Czarnej Białostockiej jest przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, w myśl ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Ustalono, że z budżetu gminy w 2005 r. przekazywane były Przedsiębiorstwu dopłaty do sprzedaży 1m³ wody oraz 1m³ odprowadzanych ścieków. Podstawą udzielenia dopłat była uchwała Rady Miejskiej z 22 lutego 2005 r. w sprawie dopłat z budżetu gminy Czarna Białostocka do cen sprzedaży 1m³ wody oraz odprowadzania 1 m³ ścieków w 2005 r. Z ustaleń kontroli wynika, iż nie przestrzegano postanowień uchwały stanowiących, że środki finansowe na dopłaty przekazywane będą do 25 dnia miesiąca kończącego kwartał z budżetu gminy w wysokości pokrywającej planowaną w kwartale wielkość sprzedaży wody i odbioru ścieków a rozliczenie dopłat nastąpi do 20 dnia miesiąca po danym kwartale wg faktycznej wielkości sprzedaży i odbioru ścieków oraz faktycznej ilości wodomierzy służących odczytom sprzedaży wody, na podstawie zbiorczego zestawienia faktur dla poszczególnych grup odbiorców – str. 74-75 protokołu kontroli.

W zakresie gospodarki środkami finansowymi Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej ustalono, że jej podstawą był załącznik do uchwały budżetowej pt. „Zestawienie przychodów i wydatków Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej na 2005 r.”. Zestawienie to nie określało jednak klasyfikacji paragrafowej przychodów i wydatków. Kontrolowana jednostka nie sporządziła oddzielnego planu finansowego funduszu z podziałem przychodów i wydatków według podziałek klasyfikacji budżetowej na 2005 r. – str. 77 protokołu kontroli. Stosownie do obowiązującego w okresie objętym kontrolą art. 22 ust. 4 ustawy o finansach publicznych, podstawę prowadzenia gospodarki finansowej funduszu celowego stanowi plan finansowy. Od 1 stycznia 2006 r. zasadę tę określa art. 29 ust. 5 ustawy o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 r. Przepisy § 25 ust. 1 załącznika nr 33 do obowiązującego od 1 lipca 2006 roku rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 115, poz. 781), ustalające zasady sporządzania sprawozdania Rb-33 z wykonania tego planu, wymagają w dalszym ciągu wykazywania kwot po stronie planu i wykonania w szczegółowości paragrafów klasyfikacji budżetowej. Prawidłowe wypełnienie obowiązków sprawozdawczych wymaga zatem, aby plan finansowy GFOŚiGW sporządzony był w pełnej szczegółowości klasyfikacji budżetowej.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy, badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13§ 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz.926 ze zm.), jest Burmistrz. Kontrola w powyższym zakresie prowadzona była, między innymi, pod kątem prawidłowości poboru wskazanych dochodów, co doprowadziło do następujących ustaleń.

Kontrola zagadnień dotyczących prawidłowości wymiaru podatku leśnego od osób fizycznych, wskazuje na przypadki, opisane na stronach 34 i 35 protokołu kontroli, dotyczące nie złożenia przez podatników informacji podatkowych, stanowiących podstawowy materiał dowodowy do wymiaru tej należności. Nieprawidłowość ta stanowi naruszenie art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 30 października 2002 roku o podatku leśnym (Dz. U. Nr 200, poz. 1682 ze zm.).

Natomiast opis na stronie 35 protokołu kontroli egzemplifikuje przypadki braku danych geodezyjnych dotyczących powierzchni lasów, które są w posiadaniu podatników podatku leśnego. Uniemożliwia to dokonywanie czynności sprawdzających, polegających na weryfikacji danych zawartych w informacjach podatkowych składanych przez podatników. Winny one być dokonywane przez organ podatkowy stosownie do przepisów art. 272 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.)

Kontrola przeprowadzona w zakresie opłaty targowej wskazuje, iż po dniu 29 stycznia 2005 roku, w trakcie poboru opłaty targowej inkasent stosował stawki tej opłaty w kwocie 2 i 4 zł, a więc w wysokości wynikającej z nieobowiązującej uchwały Rady Miejskiej z dnia 9 grudnia 2003 Nr XIII/101/03. Jak ustalono od dnia 29 stycznia 2005 roku obowiązywała uchwała z dnia 14 grudnia 2004 roku Nr XXVI/197/04 w sprawie ustalenia stawek opłaty targowej, zasad ustalania i poboru oraz terminów płatności w 2005 roku, która wprowadzała wyższe stawki. Opis nieprawidłowości zamieszczono na stronach 35 i 36 protokołu kontroli.

Stwierdzono także, iż kontrolowana jednostka nie sporządziła na koniec roku obrotowego wydruków kont poszczególnych podatników - osób prawnych oraz osób fizycznych. Stanowi to naruszenie art. 13 ust 6 ustawy o rachunkowości stanowiącego, że księgi rachunkowe należy wydrukować nie później niż na koniec roku obrotowego. Za równoważne z wydrukiem uznaje się przeniesienie treści ksiąg rachunkowych na inny komputerowy nośnik danych, zapewniający trwałość zapisu informacji, przez czas nie krótszy od wymaganego dla przechowywania ksiąg rachunkowych. Fakt powyższy uniemożliwia również dokonanie kontroli zapisów księgowych na kontach podatników. Opis nieprawidłowości zamieszczono  na stronie 40 protokołu kontroli.

Stwierdzone w wyniku kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania lub błędnej interpretacji obowiązujących przepisów prawa dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości jednostki sektora finansów publicznych.

Organem wykonawczym gminy jest Burmistrz, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Burmistrz wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na Burmistrzu zgodnie z art. 44 i art. 50 ust. 2 obowiązującej od 1 stycznia 2006 r. ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Na Burmistrzu, jako kierowniku jednostki spoczywa także obowiązek wdrożenia i aktualizacji dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości oraz nadzór nad prowadzeniem rachunkowości, stosownie do postanowień art. 4 ust. 5 i art. 10 ust. 2 ustawy o rachunkowości.

Burmistrz jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

         Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do zakresu czynności, na Skarbniku. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają obecnie przepisy art. 45 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych.

         Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Przeprowadzanie kontroli w podległych jednostkach organizacyjnych, w zakresie nakazanym postanowieniami art. 187 ustawy o finansach publicznych.

2. Dokonanie uzupełnień w dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości w zakresie wskazanym w protokole kontroli i niniejszym wystąpieniu.

3. Zobowiązanie Skarbnika Miasta do wyeliminowania nieprawidłowości w prowadzeniu ksiąg rachunkowych poprzez:

a) oznaczanie dowodów księgowych numerami pozwalającymi na jednoznaczne powiązanie zapisów księgowych z odpowiednimi dowodami;

b) dokumentowanie zbiorczych zapisów księgowych na podstawie dowodów księgowych spełniających wymagania wskazane w art. 20 ust. 3 pkt 1 ustawy o rachunkowości;

c) uzgadnianie sald należności wykazywanych na kontach 222 i 223 w ewidencji budżetu z saldami zobowiązań wykazywanymi na kontach 222 i 223 w ewidencji Urzędu jako jednostki budżetowej oraz zestawieniach obrotów i sald pozostałych jednostek budżetowych;

d) dokonanie weryfikacji salda występującego na koncie 080 pod kątem jego zgodności ze stanem faktycznym.

4. W zakresie gospodarki pieniężnej:

a) przestrzeganie ustalonych procedur w odniesieniu do wymagań stawianych stanowisku kasjera;

b) uzupełnienie wewnętrznych procedur kontroli dotyczących gospodarki pieniężnej o kwestie związane z komputerowym generowaniem części dokumentów kasowych oraz formą otrzymywanych wyciągów bankowych.

5. W zakresie inwentaryzacji:

a) przeprowadzenie inwentaryzacji wszystkich środków trwałych podlegających inwentaryzacji w drodze spisu z natury;

b) przestrzeganie przepisów wewnętrznych ustalających zasady wypełniania arkuszy spisowych;

c) formalne powoływanie osób mających pełnić określone funkcje w procesie inwentaryzacji, jak tego wymagają postanowienia Instrukcji inwentaryzacyjnej.

6. Sporządzanie jednostkowych sprawozdań Rb-28S i Rb-Z dla Urzędu Miejskiego jako jednostki budżetowej.

7. Przedstawienie organowi stanowiącemu projektu uchwały określającej wysokość stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej.

8. Prowadzenie, wynikających z budowy urządzeń infrastruktury, rozliczeń z właścicielami nieruchomości przy uwzględnieniu obowiązku naliczania opłaty adiacenckiej i podziału obowiązków w zakresie finansowania urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych oraz przyłączy, ustalonego ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

9. Prowadzenie i dokumentowanie postępowań na zbycie nieruchomości zgodnie z przepisami wskazanego rozporządzenia Rady Ministrów dotyczącego określenia szczegółowych zasad i trybu przeprowadzania przetargów.

10. Rozważenie zasadności przedłożenia Radzie Miejskiej projektu zmiany uchwały w sprawie terminu wypłaty diet radnych, w związku z sygnalizowaną przez pracowników niemożnością dokonywania wypłat na obowiązujących obecnie zasadach.

11. Zawarcie umowy, o której mowa art. 9 ustawy o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych, określającej warunki wspólnego prowadzenia działalności socjalnej przez Urząd Miejski i gminne jednostki organizacyjne.

12. Żądanie od wykonawców zabezpieczenia należytego wykonania umowy w wysokości przewidzianej w specyfikacji istotnych warunków zamówienia i umowie.

13. Zawieranie w informacji o stanie mienia komunalnego wszystkich danych wymaganych przepisami ustawy o finansach publicznych.

14. Opracowanie planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości.

15. Przestrzeganie postanowień uchwał Rady Miejskiej w sprawie dopłat do cen sprzedaży wody oraz odprowadzania ścieków w zakresie terminóws przekazywania środków przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu.

16. Sporządzanie planu finansowego GFOŚiGW, określającego planowane przychody i wydatki według podziałek klasyfikacji budżetowej, w celu zapewnienia sporządzenia obowiązującej sprawozdawczości.

17. Wyeliminowanie nieprawidłowości, opisanych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia pokontrolnego, w zakresie opodatkowania podatkiem leśnym , których źródłem są zaniechania w stosowaniu przez organ podatkowy czynności sprawdzających wynikających z przepisów ustawy Ordynacja podatkowa.

18. Wyegzekwowanie od podatników podatku leśnego w grupie osób fizycznych informacji podatkowych wymaganych treścią wskazanych przepisów ustawy o podatku leśnym.

19. Pobieranie opłaty targowej w wysokości zgodnej z obowiązującymi stawkami wynikającymi z treści uchwały Rady Miejskiej w Czarnej Białostockiej dotyczącej tej opłaty.

20. Wyeliminowanie nieprawidłowości z zakresu ewidencji księgowej podatków i opłat opisanych w protokole kontroli oraz w części opisowej niniejszego wystąpienia z uwzględnieniem przepisów ustawy o rachunkowości oraz obowiązującego od dnia 1 lipca 2006 r. rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 21 czerwca 2006 r. w sprawie zasad rachunkowości i planów kont w zakresie ewidencji podatków, opłat i niepodatkowych należności budżetowych dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 112, poz. 761).

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

         Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku