Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej Gminy Białowieża

przeprowadzona w Urzędzie Gminy Białowieża

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 5 stycznia 2007 roku (znak: RIO.I.6011 - 13/06), o treści jak niżej:

Pan

Albert Waldemar Litwinowicz

Wójt Gminy Białowieża

         W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Białowieża za okres 2005 roku, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy w Białowieża na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono istotne nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto m.in. regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz podległych jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, wykonanie budżetu, w tym realizację wybranych dochodów oraz wydatków, udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i realizowanych w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

Spośród ustaleń kontroli zwrócenia szczególnej uwagi wymaga ilość i zakres nieprawidłowości w obszarze prowadzenia rachunkowości. Skutkowały one m.in. zniekształceniem wyniku budżetu gminy za 2005 rok.

Badanie dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości przeprowadzono pod kątem zgodności z przepisami art. 10 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.) oraz obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości i planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 153, poz. 1752 ze zm.). W zakresie kompletności dokumentacji stwierdzono, że nie określa ona m.in. systemu służącego ochronie danych i ich zbiorów, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 4 ustawy – str. 14 protokołu kontroli.

Analiza zakładowych planów kont wykazała, że nie spełniają one wymagań stawianych w okresie objętym kontrolą przepisami § 12 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości i planów kont…, pomijając bezpodstawnie niektóre konta spośród wymienionych w standardowych planach kont dla budżetu gminy i jednostek budżetowych, zawartych w załącznikach nr 1 i 2 do rozporządzenia, a mianowicie konta 260 „Zobowiązania finansowe” w planie kont dla budżetu oraz kont 401 „Amortyzacja” i 761 „Pokrycie amortyzacji” w planie kont dla Urzędu Gminy jako jednostki budżetowej. Plany kont zawarte w załącznikach do rozporządzenia należy traktować jako standardową liczbę kont, która może zostać ograniczona jedynie o konta służące do księgowania operacji gospodarczych niewystępujących w jednostce - § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Ponadto kontrolowana jednostka, wprowadzając własne opisy zasad funkcjonowania niektórych kont, odmienne od ustalonych w załącznikach do rozporządzenia i mających zastosowanie wprost na podstawie § 12 rozporządzenia, ustaliła niezgodne z rozporządzeniem zasady ewidencjonowania operacji za pośrednictwem konta 133 „Rachunek budżetu”. Dotyczyło to wskazania na ewidencjonowanie wpływu zaciągniętych pożyczek z kontem 224 „Rozrachunki budżetu”, wpływu raty subwencji oświatowej otrzymywanej w grudniu na rok następny z kontem 901 „Dochody budżetu”, a także wskazanie na księgowanie wpływów z tytułu należności przypisanych w bezpośredniej korespondencji z kontem 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych”, prowadzonym w ewidencji Urzędu - str. 16 protokołu kontroli.

W zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych stwierdzono liczne nieprawidłowości naruszające wymogi ustawy o rachunkowości, obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości…, a także przepisów wewnętrznych, poprzez:

a) prowadzenie kont ksiąg pomocniczych do kont księgi głównej w sposób niespełniający wymagań wynikających z art. 16 ustawy, nakazującego aby konta ksiąg pomocniczych zawierały zapisy będące uszczegółowieniem i uzupełnieniem zapisów kont księgi głównej, uzgodnione z zapisami i saldami na kontach księgi głównej. Skutkiem tego był permanentnie występujący brak zgodności między ewidencją analityczną a zapisami na kontach księgi głównej – str. 14-15 protokołu kontroli, m.in. w zakresie:

- kwoty zrealizowanych dochodów budżetowych, która według danych ewidencji analitycznej wyniosła 4.714.563 zł, a według danych syntetycznych z konta 901 – 4.702.808,79 zł. Dla potrzeb sporządzenia rocznego sprawozdania Rb-27S wykazano dane z ewidencji analitycznej, które obarczone były błędem polegającym na zaliczeniu do zrealizowanych dochodów kwoty 11.754,68 zł odpowiadającej wartości pawilonu handlowego przejętego od dzierżawcy gruntu za zaległości w opłacaniu czynszu. Kwota dochodów w ewidencji syntetycznej była natomiast prawidłowa. Zgodnie z § 4 rozporządzenia, w celu ustalenia nadwyżki lub niedoboru budżetu operacje gospodarcze dotyczące dochodów i wydatków budżetu jednostek samorządu terytorialnego są ujmowane w księgach rachunkowych na odrębnych kontach księgowych w zakresie faktycznych (kasowo zrealizowanych) wpływów i wydatków dokonanych na bankowych rachunkach budżetu oraz rachunkach bieżących dochodów i wydatków budżetowych jednostek budżetowych (z wyjątkiem operacji szczególnych określonych w odrębnych przepisach). Skutkiem braku uzgodnienia zapisów między ewidencją syntetyczną i analityczną dochodów było zawyżenie wyniku budżetu za 2005 rok o kwotę 11.755 zł. Według danych rocznego sprawozdania Rb-NDS wykazana przez gminę nadwyżka wyniosła 75.708 zł – str. 39-41 i 79-80 protokołu kontroli,

- kwoty wydatków budżetu, które wykazano w rocznym sprawozdaniu Rb-28S w kwocie wyższej od wynikającej z ewidencji na koncie 902 „Wydatki budżetu” o 84 zł; w sprawozdaniu wykazano właściwą kwotę wydatków, ponieważ na koncie 902 zaksięgowano błędnie zrealizowane w tej wysokości dochody z odsetek od środków na rachunku bankowym jako zmniejszenie wydatków; zaniżono w ten sposób wynik budżetu o 84 zł – str. 19 i 88-89 protokołu kontroli

- przypisów należności z tytułu dochodów budżetowych, które były księgowane z pominięciem konta syntetycznego 221, co nakazuje potraktować stosowaną ewidencję analityczną należności w istocie jako ewidencję pozaksięgową – str. 75-76 protokołu kontroli; kopie faktur (np. za dzierżawę) przekazywane były jedynie pracownikowi prowadzącemu rejestr sprzedaży na potrzeby rozliczeń podatku VAT – str. 81 protokołu kontroli,

- zwiększeń stanu środków trwałych, które były księgowane wyłącznie w księdze środków trwałych, bez odpowiedniego zapisu w ewidencji syntetycznej na koncie 011 „Środki trwałe”, co dotyczyło przejętego pawilonu handlowego wycenionego przez rzeczoznawcę na 14.283 zł (str. 79 protokołu kontroli) i budynków uzyskanych od Nadleśnictwa Białowieża o wartości 421.901 zł (str. 104 protokołu kontroli),

b) nieprzestrzeganie zasady chronologicznego ujmowania w dzienniku zdarzeń gospodarczych, co było spowodowane księgowaniem w dzienniku dowodów księgowych pochodzących z dwóch zbiorów - dotyczących budżetu gminy i Urzędu. Stan taki narusza przepisy art. 14 ust. 1 ustawy - str. 15-16 protokołu kontroli,

c) sporządzanie zestawień obrotów i sald kont syntetycznych dla budżetu gminy i Urzędu raz na kwartał, co narusza przepisy art. 18 ust. 1 i art. 24 ust. 5 pkt 2 ustawy, stanowiące, że zestawienia obrotów i sal kont księgi głównej sporządza się przynajmniej za okresy sprawozdawcze ale nie rzadziej niż na koniec miesiąca - str. 15 protokołu,

d) opatrywanie zapisów księgowych wyłącznie datą księgowania operacji; zgodnie z przepisami art. 23 ust. 2 pkt 1-2 i 4 ustawy zapis księgowy powinien zawierać co najmniej datę dokonania operacji gospodarczej, datę dowodu księgowego stanowiącego podstawę zapisu – jeżeli różni się ona od daty dokonania operacji, a także datę zapisu – str. 16 protokołu kontroli,

e) niedokonywanie aktualizacji należnych gminie odsetek od zobowiązań podatkowych; ustalenie to pozostaje w związku z nieprowadzeniem konta 290 „Odpisy aktualizujące należności” – str. 17 protokołu kontroli,

f) nieujmowanie amortyzacji środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych na kontach 401 oraz 761, co było wynikiem braku tych kont w zakładowym planie kont – str. 17 protokołu kontroli,

g) niewykazywanie w ewidencji zobowiązań wobec banku PKO w Hajnówce z tytułu otrzymanej zaliczki w formie znaków opłaty skarbowej – str. 17 protokołu kontroli,

h) nieujęcie w ewidencji należności zasądzonej od dzierżawcy tytułem zwrotu poniesionych przez gminę kosztów procesu i kosztów postępowania egzekucyjnego w wysokości 5.538,04 zł – str. 78 protokołu kontroli,

i) ewidencjonowanie na koncie 224 zaciągniętej pożyczki, co wynika z braku w zakładowym planie kont konta 260 – str. 17 protokołu kontroli,

j) ujęcie na koncie rozrachunkowym 224 jako saldo Wn kwoty 6.978,85 zł, mającej oznaczać należność budżetu gminy od Urzędu Gminy z tytułu opłaconego podatku VAT. Należność taka powstaje w księgach jednostki wówczas, gdy bezpośrednio z rachunku budżetu gminy zostaje opłacony dla Urzędu Skarbowego należny podatek VAT, wynikający z wystawionych a nieopłaconych przez najemców faktur czynszowych. Ewidencja tego rodzaju zdarzeń powinna mieć miejsce w księgach Urzędu Gminy, w których powinny być zaksięgowane na koncie 221 wystawione faktury i wykazane należności od najemców z tytułu wynikającego z faktur podatku VAT. Nieprawidłowość ta jest pochodną braku przypisów należności w ewidencji Urzędu - str. 26 protokołu kontroli,

k) nieprzestrzeganie zasady określonej w art. 20 ust. 1 ustawy, dotyczącej obowiązku wprowadzania do ksiąg rachunkowych w postaci zapisu każdej operacji, która nastąpiła w danym okresie sprawozdawczym, co przejawiało się w ujmowaniu zobowiązań w księgach w dacie ich zapłaty, mimo ich powstania w kwartale poprzedzającym zapłatę, w związku z czym nie zostały one ujęte w obowiązującej sprawozdawczości (Rb-28S za miesiące kończące kwartał); podobnie regulację art. 20 ust. 1 narusza wskazane wyżej zaniechanie ewidencjonowania należności wynikających z wystawionych faktur – str. 27 protokołu kontroli,

l) nieujmowanie w ewidencji księgowej rozrachunków z tytułu pożyczek udzielonych z Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych, które księgowane są w ciężar Funduszu zapisem Wn 851 – Ma 135 – str. 28 protokołu kontroli,

m) nieprowadzenie ewidencji analitycznej do konta 080 „Inwestycje (środki trwałe w budowie)” w rozbiciu na poszczególne zadania inwestycyjne, jak tego wymagają zasady funkcjonowania konta 080 ustalone w załączniku nr 2 do rozporządzenia – str. 105 protokołu kontroli,

n) ujmowanie na koncie 140 „Krótkoterminowe papiery wartościowe i inne środki pieniężne” rozrachunków m.in. z Ministerstwem Finansów i Urzędami Skarbowymi z tytułu należnych gminie a nieprzekazanych dochodów; zgodnie z postanowieniami załącznika nr 1 do rozporządzenia, kontem właściwym do ujmowania tych rozrachunków jest konto 224 – str. 17 protokołu kontroli,

o) nieprzeksięgowanie, pod datą przyjęcia sprawozdania z wykonania budżetu gminy za 2004 r., dodatnich różnic kursowych z konta 962 „Wynik na pozostałych operacjach” na konto 960 „Skumulowana nadwyżka lub niedobór na zasobach budżetu”; saldo w wysokości 9.413,28 zł, wynikające z bilansu otwarcia na 2005 rok, wykazane zostało także w bilansie zamknięcia 2005 roku – str. 17-18 protokołu kontroli,

p) ujmowanie w raportach kasowych operacji gotówką w innym dniu niż dzień dokonania operacji, czym naruszono przepis art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy, stanowiący, że ujęcie w księgach wpłat i wypłat gotówką następuje w tym samym dniu w którym zostały dokonane - str. 21-22 protokołu kontroli,

r) brak dokumentowania dowodem księgowym ujmowanych w raportach kasowych operacji dotyczących przyjęcia gotówki za sprzedane znaki opłaty skarbowej i jej wypłacenie w formie zaliczki na ponowny ich zakup, czym naruszono przepis art. 20 ust. 2 ustawy, stanowiący, że podstawą zapisów w księgach rachunkowych są dowody księgowe stwierdzające dokonanie operacji gospodarczej - str. 21 protokołu kontroli,

s) ujmowanie przychodów i rozchodów gotówki za sprzedane znaki opłaty skarbowej dopiero w momencie ich całkowitej sprzedaży i ponownego zakupu, w związku z czym obrót gotówką do czasu wystąpienia tych zdarzeń był prowadzony poza ewidencją księgową; narusza to przepisy art. 20 ust. 1 i art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy – str. 21 protokołu kontroli,

t) ewidencjonowanie obrotów gotówką pochodzącą z wpłat dochodów budżetowych do kasy i ich przekazywanie z kasy na rachunek bankowy Urzędu z pominięciem konta syntetycznego 101 „Kasa”; operacje te były dekretowane na wyciągu bankowym w korespondencji kont Wn 133 - Ma 901. Przyjęty sposób ewidencji obrotów gotówką wprawdzie nie wpływał na saldo końcowe konta 101, ale naruszał zasady funkcjonowania konta 101, jako konta służącego do ewidencji gotówki znajdującej się w kasach jednostki - str. 21 protokołu kontroli,

u) nieprzestrzeganie przepisu instrukcji kasowej, który jako podstawę przyjęcia gotówki do kasy ustala dowód „Kasa przyjmie” – str. 22 i 24 protokołu kontroli,

w) dokonywanie zapisów księgowych w zakresie obrotu gotówką niezgodnie z treścią ekonomiczną operacji – np. podjęcie gotówki z rachunku bankowego na wydatki, a następnie wypłacenie z kasy gotówki na podstawie faktur, księgowano zbiorczo zapisami Wn 400 „Koszty według rodzajów” - Ma 130 „Rachunek bieżący jednostki budżetowej” i Wn 101 – Ma 101, a wypłaty gotówki z kasy na rachunek bankowy zapisem stornującym Wn 101- Ma 130 – str. 22-23 protokołu kontroli.

Kontrola realizacji obowiązków sprawozdawczych wykazała, że nie były sporządzane jednostkowe sprawozdania miesięczne Rb-28S zarówno przez Urząd Gminy, jak i pozostałe jednostki budżetowe - Zespół Szkół w Białowieży i GOPS. Ponadto Zespół Szkół i GOPS nie złożyły tych sprawozdań także za okresy kwartalne. Nie stwierdzono także jednostkowych sprawozdań kwartalnych Rb-N i Rb-Z o stanie zobowiązań i należności wymienionych wyżej jednostek oraz Przedszkola Samorządowego, działającego w formie zakładu budżetowego. Obowiązki sprawozdawcze kierowników samorządowych jednostek budżetowych i zakładów budżetowych w zakresie sporządzania sprawozdań jednostkowych ustalają obecnie przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 115 poz. 781) - str. 18 protokołu. Należy wskazać, iż fakt prowadzenia ksiąg rachunkowych dla wymienionych jednostek organizacyjnych przez Referat Finansowy Urzędu Gminy nie może prowadzić do zniesienia odpowiedzialności kierowników jednostek za gospodarkę finansową jednostek, w tym przede wszystkim za realizację planu finansowego, którego wykonanie powinno znaleźć odzwierciedlenie w sporządzonych sprawozdaniach. Stosownie do przepisów § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej, organ wykonawczy gminy sporządza sprawozdania zbiorcze na podstawie sprawozdań jednostkowych. Organ wykonawczy, jako odbierający sprawozdania jednostkowe, zobowiązany jest do kontroli formalno-rachunkowej otrzymanych sprawozdań oraz jest uprawniony do ich kontroli merytorycznej (§ 9 ust. 3 i 4 rozporządzenia). W okresie objętym kontrolą analogiczny tryb sporządzania sprawozdań zbiorczych określały przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 sierpnia 2005 r.

  Nagminne naruszanie obowiązków sprawozdawczych w zakresie sporządzania sprawozdań jednostkowych pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami kontroli dotyczącymi przestrzegania przez Wójta Gminy oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych przepisów ustalających tryb opracowywania planów finansowych tych jednostek. W tym obszarze stwierdzono szereg  istotnych nieprawidłowości, które praktycznie uniemożliwiały wykonanie obowiązków sprawozdawczych.

W posiadaniu Urzędu Gminy, jako jednostki prowadzącej obsługę finansowo-księgową jednostek organizacyjnych, nie znajdowały się ani projekty planów finansowych gminnych jednostek budżetowych, ani ostateczne plany finansowe tych jednostek. Stwierdzono jedynie, że pismem z 8 grudnia 2004 r. kierownicy jednostek zostali poinformowani o kwotach wydatków ujętych w projekcie budżetu na 2005 rok. Urząd Gminy nie posiada natomiast dokumentacji potwierdzającej, że Wójt Gminy wywiązał się z obowiązku, wynikającego z postanowień art. 126 ust. 1 pkt 2 obowiązującej w okresie objętym kontrolą ustawy z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.), przekazania kierownikom informacji o ostatecznych kwotach ustalonych w uchwale budżetowej – str. 33-36 protokołu kontroli.

         Szczegółowe zasady i tryb sporządzania planów finansowych przez jednostki organizacyjne jednostek samorządu terytorialnego, w tym obowiązki organu wykonawczego gminy w tym zakresie, regulują obecnie przepisy art. 185-186 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych oraz trybu postępowania przy przekształcaniu w inną formę organizacyjno-prawną (Dz. U. Nr 116, poz. 783).

Urząd Gminy nie posiadał także planu finansowego dochodów własnych Zespołu Szkół w Białowieży. Ze złożonych do protokołu wyjaśnień Skarbnika wynika, że jako plan finansowy dochodów własnych traktowano załącznik nr 7 do uchwały Rady Gminy z dnia 2 marca 2005 r. w sprawie budżetu gminy na 2005 r. pod nazwą „Przychody i wydatki środków specjalnych na 2005 r.” W kwartalnym sprawozdaniu z wykonania planów finansowych dochodów własnych jednostek budżetowych i wydatków nimi sfinansowanych – Rb-34 za okres od początku roku do końca 4 kwartału roku 2005 r. plan dochodów i wydatków dochodów własnych wykazano w wielkościach wynikających z wyżej wymienionego załącznika do uchwały budżetowej - str. 83 protokołu kontroli.

         Urząd Gminy posiadał plan finansowy na 2005 rok Przedszkola Samorządowego, działającego w formie zakładu budżetowego. Plan ten nie spełniał jednak wymagań określonych w przepisach.

Pismem z dnia 8 grudnia 2004 r. Dyrektor Przedszkola został poinformowany o kwotach wydatków ujętych w projekcie budżetu na 2005 rok. Informacja dotyczyła wielkości dotacji podmiotowej (250.000zł) oraz dotacji celowej na finansowanie inwestycji (130.000 zł) Nie stwierdzono natomiast, aby kierownikowi zakładu przekazana została pisemna informacja o ostatecznych kwotach ustalonych uchwałą budżetową. W dokumentacji Urzędu Gminu znajduje się plan finansowy zakładu budżetowego na 2005 rok, podpisany z datą 31 marca 2005 r. przez Dyrektor Przedszkola, w którym wykazano:

- stan środków obrotowych na początek roku – brak danych

- przychody ogółem (brak danych), wyspecyfikowano zaś, bez wskazania klasyfikacji budżetowej, dotację w wysokości 250.000zł. i dochody własne 64.500zł,

- koszty ogółem (brak danych), wyspecyfikowano planowane wydatki ze wskazaniem paragrafów klasyfikacji budżetowej wydatków na ogólną sumę 314.500zł,

- stan środków obrotowych na koniec roku – brak danych - str. 121 protokołu kontroli.

         Przepisy art. 19 ust. 6 obowiązującej w okresie objętym kontrolą ustawy o finansach publicznych stanowiły, że podstawą prowadzenia gospodarki finansowej zakładu budżetowego jest plan finansowy obejmujący przychody i wydatki stanowiące koszty działalności oraz stan środków obrotowych i rozliczenia z budżetem. Obecnie art. 24 ust. 3 ustawy o finansach publicznych wymaga dodatkowo wyodrębnienia w planie zakładu także stanu należności i zobowiązań na początek i koniec roku budżetowego. Wskazania wymaga również, iż obowiązujące od 1 lipca 2006 r., przywoływane wyżej, rozporządzenie Ministra Finansów z 29 czerwca 2006 r. wprowadza zmiany w zakresie trybu opracowywania projektów planów finansowych zakładów budżetowych, co wynika z § 39 tego aktu prawnego.

Stwierdzono także naruszenie obowiązków w zakresie sporządzania planu finansowego zadań z zakresu administracji rządowej i innych zadań zleconych gminom ustawami na 2005 rok. Nie został sporządzony plan zawierający pełną klasyfikację budżetową dochodów, wydatków, jak również plany jednostek realizujących wydatki (Urzędu Gminy i Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej). Podstawą realizacji zadań z zakresu administracji rządowej był „Plan dochodów i wydatków zadań zleconych na 2005 r.” stanowiący załącznik do uchwały budżetowej – str. 112 protokołu kontroli.

Formalne wymagania w zakresie trybu opracowywania planów finansowych zadań zleconych określały poprzednio przepisy § 3-5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 10 listopada 2000 roku w sprawie szczegółowych zasad, trybu i terminów opracowywania planów finansowych zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego… (Dz. U. Nr 100, poz. 1077 ze zm.), a obecnie przepisy rozporządzenia z 24 lipca 2006 r. (Dz. U. Nr 135, poz. 955).

Należy wskazać, że niezależnie od zorganizowania wspólnej obsługi finansowo-księgowej, obsługiwane jednostki nadal posiadają status odrębnych jednostek sektora finansów publicznych. W związku z tym, odpowiedzialność za gospodarkę finansową tych jednostek spoczywa w dalszym ciągu na kierownikach jednostek, stosownie do art. 44 ustawy o finansach publicznych (art. 28a w okresie objętym kontrolą). Fakt zorganizowania wspólnej obsługi nie może prowadzić do zniesienia tej odpowiedzialności. Podstawą gospodarki finansowej jednostki sektora finansów publicznych jest plan finansowy, w związku z czym zarówno projekty planów finansowych, jak i plany finansowe powinny być sporządzane przez kierowników poszczególnych jednostek i odpowiadać wymaganiom wynikającym z przepisów prawa.

W zakresie poprawności planowania stwierdzono również, że kwoty załączonego do uchwały budżetowej planu przychodów i rozchodów nie były zgodne z postanowieniami wynikającymi ze zmian wprowadzonych do budżetu w trakcie roku. Pierwotny plan przewidywał zaciągnięcie kredytu w kwocie 816.000 zł, natomiast uchwałą z 23 września 2005 r. podwyższono kwotę kredytu do 1.063.985 zł. Plan przychodów w trakcie roku nie był zmieniany - str. 85-86 protokołu kontroli.

W projekcie uchwały budżetowej na 2005 r., ustalonym zarządzeniem Nr 42/04 Wójta Gminy z dnia 10 listopada 2004 r., zawarto w formie załącznika zestawienie przychodów i wydatków Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej na rok 2005. W uchwale budżetowej, przyjętej przez Radę Gminy w dniu 2 marca 2005 r., stany oraz obroty środkami Funduszu uwzględniono w wielkościach wynikających z projektu, nie dokonując zmiany stanu środków Funduszu na dzień 1 stycznia 2005 r., mimo że był on już znany i wynosił faktycznie 7.838,76 zł. Zestawienie przychodów i wydatków GFOŚiGW na 2005 rok zostało ponadto sporządzone bez wskazania paragrafowej klasyfikacji budżetowej przychodów i wydatków, nie posiadało więc cech planu finansowego Funduszu na 2005 rok. Odrębnego planu finansowego Funduszu stanowiącego podstawę gospodarowania środkami funduszu na rok 2005 nie sporządzono. Zmian zestawienia stanowiącego załącznik do uchwały budżetowej w ciągu 2005 roku nie dokonywano.

Stosownie do obowiązującego w okresie objętym kontrolą art. 22 ust. 4 ustawy o finansach publicznych, podstawę prowadzenia gospodarki finansowej funduszu celowego stanowi plan finansowy. Od 1 stycznia 2006 r. zasadę tę określa art. 29 ust. 5 ustawy o finansach publicznych z dnia 30 czerwca 2005 r. Przepisy § 25 ust. 1 załącznika nr 33 do obowiązującego od 1 lipca 2006 roku rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 115, poz. 781), ustalające zasady sporządzania sprawozdania Rb-33 z wykonania tego planu, wymagają wykazywania kwot po stronie planu i wykonania w szczegółowości paragrafów klasyfikacji budżetowej. Prawidłowe wypełnienie obowiązków sprawozdawczych wymaga zatem, aby plan finansowy GFOŚiGW sporządzony był w pełnej szczegółowości klasyfikacji budżetowej. Również ewidencja księgowa powinna umożliwiać ustalenie przychodów i wydatków Funduszu według podziałek klasyfikacji budżetowej.

W rocznym sprawozdaniu z wykonania planów finansowych funduszy celowych nieposiadających osobowości prawnej Rb-33 za okres 2005 roku, plan i wykonanie przychodów wykazano w paragrafie 0580 „Grzywny i inne kary pieniężne od osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych” co nie odpowiadało stanowi faktycznemu. Stanowiące przychody Funduszu opłaty z tytułu gospodarczego korzystania ze środowiska nie mają charakteru kar i grzywien. Nie wyszczególniono także w sprawozdaniu przychodów z tytułu kapitalizacji odsetek (paragraf 0920) – str. 127-128 protokołu kontroli.

Badając realizację wydatków budżetu stwierdzono, że planowana w budżecie gminy na 2005 rok dotacja celowa w wysokości 130.000 zł na finansowanie inwestycji zakładu budżetowego, przeznaczona na przekrycie dachu Przedszkola, nie została  w 2005 roku przekazana zakładowi budżetowemu. Wydatki związane z opłaceniem zobowiązań związanych z realizacją tego zadania inwestycyjnego poniesione zostały bezpośrednio z budżetu gminy. Wydatki te wyniosły 128.196 zł i zostały zakwalifikowane do rozdziału 80104 „Przedszkola”, paragrafu 6210 „Dotacje celowe z budżetu na sfinansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji zakładów budżetowych”, mimo braku faktycznego przekazania dotacji zakładowi budżetowemu. Z rocznego sprawozdania Rb-30 z wykonania planu finansowego Przedszkola za 2005 rok wynika, że w kwocie przychodu zarówno w planie jak i wykonaniu wykazano jedynie kwotę dotacji podmiotowej otrzymanej z budżetu gminy w wysokości 260.000 zł. Wskazać należy dodatkowo, że w sprawozdaniu tym nie zostały wypełnione wiersze dotyczące wielkości odpisów amortyzacyjnych w części dotyczącej kosztów działalności, oraz wielkości pokrycia amortyzacji w części dotyczącej przychodów - str. 122 protokołu kontroli.

Kontrola wykazała nieprawidłowości w zakresie wykonywania obowiązków nałożonych przepisami ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz. U. z 1996 r. Nr 70, poz. 335 ze zm.). Zgodnie z wymogiem art. 6 ust. 2 tej ustawy, pracodawca jest zobowiązany do przekazania równowartości naliczonego odpisu na rachunek Funduszu w terminie do 30 września danego roku, z tym, że w terminie do 31 maja danego roku powinna zostać przekazana kwota stanowiąca co najmniej 75% równowartości odpisu podstawowego. Ustalenia kontroli zawarte na str. 93 protokołu świadczą o naruszeniu art. 6 ust. 2 ustawy.

W trakcie kontroli wynagrodzeń ustalono że pracownicy zatrudnieni w Białowieskim Ośrodku Kultury otrzymali za 2005 r. dodatkowe wynagrodzenie roczne na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 grudnia 1997 r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek strefy budżetowej (Dz. U. Nr 160, poz. 1080 ze zm.). Należy wskazać, że art. 1 ust. 2 pkt 3 przywołanej ustawy wymienia, jako uprawnionych do otrzymywania dodatkowego wynagrodzenia rocznego, pracowników samorządowych jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych. Uprawnienie to nie obejmuje zatem pracowników samorządowych instytucji kultury, działających z mocy art. 14 ust. 1 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 ze zm.) jako samorządowe osoby prawne - str. 92-93 protokołu kontroli.

Ustalono również, że Rada Gminy nie uchwaliła najniższego wynagrodzenia zasadniczego i wartości jednego punktu dla pracowników zatrudnionych we wszystkich jednostkach organizacyjnych gminy. Uchwała w tej sprawie została podjęta tylko w odniesieniu do pracowników Przedszkola Samorządowego. Z § 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 146, poz. 1222 ze zm.) wynika, że najniższe wynagrodzenie zasadnicze dla pracowników jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych ustala rada gminy, a wartość jednego punktu odpowiedni pracodawca w porozumieniu z radą gminy - str. 92 protokołu kontroli. W gminie Białowieża wskazane przepisy powinny znaleźć zastosowanie do wynagrodzeń pracowników Zespołu Szkół i GOPS.

Badanie prawidłowości udzielania zamówień publicznych wykazało uchybienia w zakresie przestrzegania przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2006 r. Nr 164, poz. 1163 ze zm.) i obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 7 kwietnia 2004 r. w sprawie protokołu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego (Dz. U. Nr 71, poz. 646), dotyczących treści protokołu postępowania. W zbadanym postępowaniu na remont pokrycia dachowego Przedszkola w Białowieży, sporządzony na druku ZP-2 protokół nie zawierał m.in. danych o wykonawcach spełniających warunki udziału w postępowaniu i o ofertach odrzuconych – str. 97 protokołu kontroli, załącznik nr 9 do protokołu kontroli.

W zakresie realizacji dochodów z najmu lokali mieszkalnych stwierdzono, że przy ustaleniu wysokości czynszu z tego tytułu stosowano w okresie objętym kontrolą stawki określone uchwałą Rady Gminy z dnia 28 marca 2004 r., zmieniającej uchwałę w sprawie określenia stawek czynszu regulowanego za lokalne mieszkalne. Podstawa ustalania w okresie objętym kontrolą czynszów za najem lokali mieszkalnych była niezgodna z obowiązującymi przepisami, gdyż ustawa z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych utraciła moc w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.). Zgodnie z art. 8 ustawy o ochronie praw lokatorów…, stawki czynszu winien ustalać organ wykonawczy gminy (Wójt), uwzględniając uchwalony przez Radę Gminy wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, ustalający m.in. zasady polityki czynszowej – str. 74-75 protokołu kontroli.

W zakresie gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości stwierdzono ponadto, iż w dalszym ciągu nie zostały określone przez Radę Gminy zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Brzmienie tego przepisu (zawierającego zwrot „do czasu określenia zasad”) oraz kompetencja organu wykonawczego do gospodarowania mieniem komunalnym (art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym) wskazują na powinność podjęcia uchwały organu stanowiącego w tej sprawie – str. 100 protokołu kontroli. Na powinność podjęcia uchwały wskazano we wnioskach pokontrolnych wystosowanych na podstawie poprzedniej kontroli kompleksowej gminy.

W zakresie klasyfikacji budżetowej dochodów stwierdzono nieprawidłową klasyfikację otrzymanej od gminy Hajnówka pomocy finansowej w wysokości 10.000 zł na częściowe pokrycie kosztów remontu Szkoły Podstawowej w Białowieży. Środki te zaliczone zostały do paragrafu 2310 „Dotacje celowe przekazane gminie na zadania bieżące realizowane na podstawie porozumień”, mimo, że nie dotyczyły przekazania gminie Białowieża zadania publicznego w drodze porozumienia, o którym mowa w art. 8 ustawy o samorządzie gminnym. Sfinansowano nimi natomiast realizację zadania gminy Białowieża, co kwalifikuje je jako otrzymaną pomoc finansową, która powinna zostać ujęta w par. 2710. Podobnie sklasyfikowano środki otrzymane z PFOŚiGW, przeznaczone na zakup śmietniczek i ustawienie ich na drogach gminnych i powiatowych. W części dotyczącej dróg gminnych otrzymana dotacja powinna zostać zakwalifikowana jako pomoc finansowa – str. 45 protokołu kontroli.

Badając realizację obowiązków w zakresie inwentaryzacji stwierdzono, że przepisy wewnętrzne określające zasady przeprowadzania inwentaryzacji aktywów i pasywów Urzędu Gminy zostały zawarte w części VII załącznika nr 1 do zarządzenia Nr 1 Wójta Gminy Białowieża z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie zasad rachunkowości w Urzędzie Gminy Białowieża, pod nazwą „Inwentaryzacja”. Wskazania wymaga, że w wymienionych przepisach wewnętrznych nie odniesiono się w szczególności do sposobu dokumentowania inwentaryzacji. Przepisy ustawy o rachunkowości nie zawierają w swej treści regulacji ustalających powszechnie obowiązujące zasady dokumentowania czynności inwentaryzacyjnych. Dlatego też właściwym jest ustalenie ich w przepisach wewnętrznych jednostki, składających się na procedury kontroli wewnętrznej, jako jeden z elementów  gospodarowania mieniem jednostki i jego ochrony – str. 107-110  protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetowych kontrolowanej jednostki badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), jest Wójt Gminy. Kontrola w powyższym zakresie prowadzona była między innymi pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, kompletności ewidencji, windykacji zaległości podatkowych oraz rzetelności sporządzanych sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.

Ustalono, że Wójt Gminy jako organ podatkowy pierwszej instancji oraz pracownicy referatu finansowego Urzędu Gminy, jako osoby wymienione w treści art. 294 § 1 pkt 2 ustawy Ordynacja podatkowa, nie złożyli przyrzeczenia o zachowaniu tajemnicy skarbowej. Naruszono zatem wymóg wynikający z treści § 2 wymienionego przepisu. Zgodnie z art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U.  z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)  kierownikiem Urzędu jest Wójt, który  na mocy art. 13 ust. 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej jest organem podatkowym i to na nim ciąży obowiązek odebrania przedmiotowych przyrzeczeń – str. 45 prot. kontroli.

Kontrola prawidłowości danych wykazanych w sprawozdaniach Rb-27S i Rb-PDP za rok 2005 wykazała, że:

- zaniżono skutki obniżenia stawek w podatku od nieruchomości. Nieprawidłowość ta powstała ponieważ do ich obliczenia nie ujęto powierzchni gruntów i budynków wynikających z deklaracji podatników korzystających ze zwolnienia na podstawie uchwał Rady Gminy Białowieża. Obliczono w trakcie kontroli, że kwota niewykazanych skutków wynosi 11000 zł,

- nie ujęto do obliczenia skutków wartości podatku utraconego wskutek zastosowania przez UG w Białowieży zwolnienia z podatku od nieruchomości, wynikającego z treści  uchwały Rady Gminy Nr XVIII/101/04. W badanym okresie podatnik złożył deklarację wykazując w niej kwotę podatku w wysokości 319.217 złotych. Z ewidencji podatkowej wynika, że organ podatkowy traktował jako zwolnione wszystkie wykazane w deklaracji grunty budynki i budowle, również te które były związane z działalnością gospodarczą. W 2005 roku nie założono konta podatnikowi i nie dokonano przypisu podatku w części dotyczącej przedmiotów opodatkowania związanych z działalnością gospodarczą. Tymczasem we wskazanej uchwale jest zapis z którego wynika, że zwolnienie nie dotyczy gruntów i budynków związanych z działalnością gospodarczą. W związku powyższym ze zwolnienia będą korzystać jedynie grunty i budynki nie związane z taką działalnością. Reasumując, sporządzając korektę sprawozdania kontrolowana jednostka powinna do kwoty skutków ująć kwotę utraconego podatku dotyczącego części nieruchomości nie związanej z działalnością. Natomiast w przypadku pozostałych gruntów i budynków oraz budowli, które związane są z działalnością gospodarczą organ podatkowy powinien założyć podatnikowi konto i dokonać na nim przypisu w wysokości wynikającej z deklaracji. Ustalona w powyższy sposób kwota zaniżenia skutków wynosi 79558 złotych,

- nie wykazano skutków obniżenia górnych stawek w podatku od środków transportowych. Mając na uwadze różnicę pomiędzy stawkami maksymalnymi i lokalnymi oraz wykazywanymi do opodatkowania pojazdami ustalono, że skutki za 2005 rok będą wynosiły 620 złotych – str. 46 prot. kontroli.

Ustalono również, że kontrolowana jednostka nie posiada danych geodezyjnych obejmujących całość terenu gminy. A zatem w zakresie powszechności i prawidłowości opodatkowania gruntów istnieje ograniczona możliwość prowadzenia czynności sprawdzających do których organ podatkowy zobowiązany jest na mocy art. 272 Ordynacji podatkowej – str. 46 prot. kontroli.

W wyniku kontroli powszechności i prawidłowości opodatkowania osób prawnych i jednostek nie mających osobowości prawnej podatkiem rolnym, leśnym i podatkiem od nieruchomości stwierdzono sytuacje, które wskazują że w kontrolowanej jednostce nie są prowadzone czynności sprawdzające o których mowa w art. 272 Ordynacji podatkowej. Przykładem takiego stanu rzeczy jest brak w dokumentacji podatkowej śladów świadczących o działaniach organu podatkowego w stosunku do podmiotów, które nie złożyły deklaracji w obowiązującym terminie, wynikających z treści art. 6 ust. 9 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Należy stwierdzić, iż badanie terminowości składania deklaracji ma ograniczony zasięg ponieważ z dokumentacji wynika jedynie data  wpływu deklaracji do urzędu. Brak natomiast możliwości ustalenia sposobu przekazania deklaracji. Fakt ten ma o tyle istotne znaczenie, że w przypadku nadania deklaracji w placówce pocztowej, zgodnie z art. 12 § 6 pkt 2 ustawy Ordynacja podatkowa, termin uznaje się za dotrzymany wtedy gdy została ona nadana w ostatnim dniu wynikających z przepisów materialnego prawa podatkowego. A zatem nie można jednoznacznie stwierdzić, czy podatnicy, których deklaracje dotarły do jednostki kilka dni po wymaganym terminie nie dotrzymały terminu.

Innym przykładem braku prowadzenia czynności sprawdzających są ustalenia, opisane na stronach 47-56 protokołu kontroli, z zakresu przedmiotów podlegających opodatkowaniu, wykazywanych przez podatników – osoby prawne. W wyniku porównania danych zawartych w deklaracjach z ewidencją geodezyjną oraz deklaracjami z poprzedniego okresu stwierdzono niewyjaśnione rozbieżności dotyczące wartości budowli, powierzchni deklarowanych gruntów i budynków, a także sposobu ich opodatkowania.

Kontrola zagadnień związanych z terminowością prac wymiarowych dotyczących zobowiązań opłacanych przez osoby fizyczne wykazała, opisane na stronie 51 protokołu kontroli, uchybienia mające wpływ na możliwości ustalenia terminu płatności I raty łącznego zobowiązania pieniężnego, w kontekście przepisu art. 47 § 1 Ordynacji podatkowej.

         Kontroli poddano również powszechności i prawidłowości opodatkowania podatkami lokalnymi osób fizycznych. Stwierdzono nieprawidłowości, opisane na stronach 54-56 protokołu  kontroli, polegające przede wszystkim na:

- opodatkowaniu przedmiotów opodatkowania o nieustalonej lub niezweryfikowanej podstawie opodatkowania,

- stosowaniu mechanizmu obniżenia stawki podatkowej o 50% w przypadku powierzchni pomieszczeń lub ich części o wysokości w świetle poniżej 2.20 m, wynikającego z treści art. 4 ust. 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, bez weryfikacji rozbieżnych danych,

- błędnym ustalaniu momentu powstania obowiązku podatkowego.

W wyniku kontroli prowadzonych przez jednostkę działań upominawczych stwierdzono, że nie jest prowadzona ewidencja upomnień. Zaniechaniem tym naruszono § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.) z którego wynika, że ewidencję prowadzi się według wzoru stanowiącego załącznik nr 3 do ww. rozporządzenia. Ponadto w przypadku upomnień dotyczących podatników podatku od posiadania psów organ podatkowy nie przechowywał kopii wystawionych upomnień, co narusza z kolei treść ust. 1 ww. paragrafu rozporządzenia, zgodnie z którym wierzyciel sporządza upomnienie w dwóch egzemplarzach, z których jeden pozostaje w aktach sprawy – str. 58-59 prot. kontroli.

Podczas kontroli realizacji dochodów z tytułu podatku od posiadania psów, ustalono na podstawie dokumentacji podatkowej, że organ podatkowy wydał decyzje w sprawie określenia wysokości zobowiązania podatkowego z naruszeniem przepisów Działu IV Ordynacji podatkowej. Z dokumentacji nie wynika, aby organ podatkowy formalnie wszczął postępowanie podatkowe na zasadach zawartych w treści art. 165 ustawy, brak również dokumentów i dowodów świadczących o prowadzonym postępowaniu w wyniku, którego ustalono, że podatnik faktycznie posiada psy podlegające opodatkowaniu. Decyzje wydano w jednym egzemplarzu – str. 60 prot. kontroli.

         W wyniku kontroli realizacji dochodów z tytułu opłaty targowej stwierdzono, że w kontrolowanej jednostce nie przestrzegano zasad określonych przez Radę Gminy Białowieża w uchwale Nr XVIII/104/04 z dnia 9 grudnia 2004 roku w sprawie określenia wysokości stawek opłaty targowej. Zgodnie z zapisami uchwały pobór opłaty targowej odbywa się w drodze inkasa, inkasentem opłaty targowej jest pracownik Urzędu Gminy Białowieża, a w zakresie handlu obwoźnego inkasentami będą sołtysi poszczególnych sołectw. Z ustaleń kontroli wynika, że opłata targowa jest pobierana przez dwie pracownice urzędu. Jedna z nich zatrudniona jest na stanowisku sprzątaczki natomiast druga jako księgowa podatkowa.  Narusza to zatem zapisy § 3 ust. 1 wskazanej uchwały. Stwierdzono również nieprawidłowości w zakresie pracy inkasentów, które polegały na nie przestrzeganiu terminu płatności pobranej opłaty. W związku tym, że Rada Gminy nie ustaliła innego terminu płatności niż wynikający z treści art. 47 § 4a Ordynacji podatkowej, inkasenci powinni odprowadzać pobraną opłatę najpóźniej następnego dnia po pobraniu opłaty. W trakcie kontroli ustalono i opisano na stronach 61- 62 protokołu kontroli sytuacje w których od dnia pobrania opłaty do dnia jej wpłaty na rachunek Urzędu Gminy upływa kilka dni.

Kontrola przestrzegania przepisów w przypadku udzielania ulg w zapłacie podatków na podstawie art. 67a § 1 ustawy Ordynacja podatkowa wykazała że, decyzje na podstawie których zostały one przyznane posiadają uchybienia natury formalnej. Najczęściej jest to brak uzasadnienia faktycznego, o którym mowa w treści art. 210 § 1 pkt 6 ustawy. Zgodnie z § 5 tego przepisu istnieje możliwość odstąpienia od uzasadnienia decyzji w przypadku, kiedy uwzględnia ona w całości żądanie strony, za wyjątkiem sytuacji, kiedy na podstawie decyzji została przyzna ulga w zapłacie podatku. Każda decyzja, która ma za podstawę art. 67a § 1 ustawy dotyczy ulgi w zapłacie podatku, a zatem uzasadnienie w decyzjach tego typu zgodnie z przywołanymi przepisami jest obowiązkowe. W trakcie kontroli stwierdzono przypadki powoływania się na błędną podstawę prawną oraz nieuzasadnionego przedłużania prowadzonego postępowania. Natomiast w wyniku kontroli decyzji wydawanych na podstawie art. 67a § 1 pkt 3 ustawy Ordynacja podatkowa stwierdzono m. in., że w przypadku decyzji wydawanych podatnikom będącym osobami fizycznymi, organ podatkowy rozstrzygał sprawy w oparciu o informacje wynikające jedynie z protokołu o stanie majątkowym wnioskodawcy. Ustalenia zawarte w jego treści dotyczą majątku posiadanego przez podatnika, uzyskanych dochodów i ewentualnie ponoszonych wydatków. Brak jest natomiast dokumentów źródłowych, które mogłyby potwierdzić podane w protokole fakty. Art. 122 Ordynacji podatkowej nakazuje, aby w toku prowadzonego postępowania organ podatkowy podejmował wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym. Każdy ustalony fakt, mający zdaniem organu podatkowego istotne znaczenia dla sprawy, powinien być odpowiednio udokumentowany. W art. 180 § 1 określono, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Natomiast w art. 181 ustawodawca określił katalog dokumentów, które mogą służyć za dowody podczas prowadzonego postępowania. Należą do nich w szczególności księgi podatkowe, deklaracje złożone przez stronę, zeznania świadków, opinie biegłych, materiały i informacje zebrane w wyniku oględzin, informacje podatkowe itp. Każdy uzyskany dowód powinien zgodnie z art. 187 § 1 Ordynacji zostać przez organ podatkowy w sposób wyczerpujący przeanalizowany. Powinno to mieć również swoje odbicie w uzasadnieniu faktycznym decyzji. Art. 210 § 4 wskazuje, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności.

W przypadku decyzji Nr 3110-5/2005 z akt sprawy wynika, że działania organu podatkowego naruszają przepisy Ordynacji podatkowej. Uzależnił on umorzenie zaległego podatku od wykonania prac na rzecz BOK.  Ustawodawca nie zawarł uregulowań z których wynikałaby możliwość wydawania decyzji warunkowych, a w szczególności w zamian za wykonanie prac na rzecz organu podatkowego lub innej jego jednostki organizacyjnej może zostać zastosowanie ulgi w zapłacie podatku w postaci umorzenia. Zgodnie z art. 67a Ordynacji jedynie w przypadku występowania ważnego interesu publicznego lub podatnika organ podatkowy może umorzyć bądź odmówić umorzenia zaległego podatku – str. 64-68 prot. kontroli.

         Badaniu poddano także zgodności prowadzonej ewidencji księgowej podatków i opłat z obowiązującymi przepisami. W wyniku tego stwierdzono, że:

- organ podatkowy prowadził konto podatkowe jednostki, która złożyła deklarację korygującą, w  wyniku której ciążące do tej pory zobowiązanie podatkowe wygasło. Zgodnie § 9 ust. 6 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 25 maja 1999 roku w sprawie zasad rachunkowości i planu kont … (Dz. U. Nr 50, poz. 511) konta szczegółowe służące do rozrachunków z podatnikami prowadzi się wówczas gdy podlegają one przypisaniu. W związku z tym, że w wyniku deklaracji korygującej zobowiązanie podatkowe wygasło, a więc na koncie nie powinno być żadnych zapisów.

- nie prowadzono kont pomocniczych do rozrachunków z inkasentami z tytułu pobranej opłaty miejscowej, co narusza § 9 ust. 6 rozporządzenia,

- przedsiębiorstwo, wymienione na stronie 71 protokołu kontroli, będące inkasentem opłaty miejscowej jako jedyne nie wykorzystuje do poboru opłaty kwitariuszy przychodowych. Wymóg pobierania opłat przez inkasentów za pomocą kwitariuszy przychodowych zawiera treści § 4 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia. Z wyjaśnień złożonych w trakcie kontroli wynika, że inkasent przekazuje ono pobraną opłatę bezpośrednio na rachunek Urzędu. Taki sposób pobierania opłaty sprawia miedzy innymi, że nie ma możliwości rozliczenia inkasenta w zakresie terminowości odprowadzania kwot zainkasowanych, jak i ich kompletności. Organ podatkowy nie prowadził kontroli prawidłowości i powszechności poboru opłaty przez inkasenta – str. 70-71 prot. kontroli.

Należy także wskazać, iż w powyższym zakresie uwzględnić należy przepisy obowiązującego od dnia 1 lipca 2006 r. rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 21 czerwca 2006 r. w sprawie zasad rachunkowości i planów kont w zakresie ewidencji podatków, opłat i niepodatkowych należności budżetowych dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 112, poz. 761).

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy, przy czym w zakresie prowadzenia rachunkowości stwierdzone nieprawidłowości świadczą nienależytym wykonywaniu obowiązków przez Skarbnika Gminy.

Organem wykonawczym gminy jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowania projektów uchwał rady gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na Wójcie – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 44 ustawy o finansach publicznych.

         Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowania prac z tego zakresu spoczywały, stosownie do zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają obecnie przepisy art. 45 ustawy o finansach publicznych.

         Mając na uwadze przedstawione nieprawidłowości, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Dostosowanie dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości do wymagań wynikających z obowiązujących przepisów poprzez:

a) ustalenie w jej treści systemu służącego ochronie danych i ich zbiorów

b) uzupełnienie planu kont dla budżetu gminy o konto 260 a planu kont dla Urzędu Gminy o konta 401 i 761,

c) wyeliminowanie z zakładowego planu kont niezgodnych z przepisami powszechnie obowiązującymi powiązań między kontem 133 a innymi kontami, wskazanymi w części opisowej wystąpienia.

2. Zobowiązanie Skarbnika do wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych poprzez:

a) prowadzenie kont ksiąg pomocniczych jako systemu ksiąg stanowiących uszczegółowienie zapisów w ewidencji syntetycznej, uzgodnionego z zapisami ewidencji syntetycznej w oparciu o sporządzane co najmniej na koniec roku zestawienia sald,

b) ustalanie wyniku budżetu w oparciu o kasowo zrealizowane dochody i wydatki na rachunkach bankowych; dokonanie księgowań korygujących w celu urealnienia skumulowanego wyniku budżetu, polegających na:

- zmniejszeniu wyniku o kwotę 11.755 zł, odpowiadającą kwocie zawyżonych dochodów,

- zwiększeniu wyniku o kwotę 84 zł odpowiadającą nieujętym w ewidencji dochodom z tytułu odsetek od środków na rachunku bankowym,

- zwiększeniu skumulowanego wyniku budżetu o kwotę dodatnich różnic kursowych – 9.413,28 zł, pozostających od 2004 roku na koncie 962, a wykazanych w bilansie zamknięcia 2005 roku,

c) dokonywanie przypisów należności z tytułu dochodów budżetowych na koncie syntetycznym 221,

d) ujęcie na koncie syntetycznym 011 wartości przejętego pawilonu handlowego i budynków uzyskanych od Nadleśnictwa Białowieża na łączą kwotę 436.184 zł,

e) prowadzenie zapisów w dziennikach w sposób zapewniający zachowanie chronologii zdarzeń gospodarczych,

f) comiesięczne sporządzanie zestawień obrotów i sald,

g) opatrywanie zapisów księgowych datami zgodnie z wymaganiami art. 23 ust. 2 ustawy o rachunkowości,

h) księgowanie nieopłaconych należności z tytułu odsetek na koncie 290 w celu urealnienia bilansowej wartości należności,

i) księgowanie amortyzacji oraz jej pokrycia na kontach 401 i 761,

j) ujęcie w ewidencji księgowej:

- należności zasądzonej od dzierżawcy tytułem zwrotu kosztów procesu i kosztów postępowania egzekucyjnego na kwotę 5.538,04 zł,

- rozrachunków z pracownikami z tytułu pożyczek udzielonych ze środków ZFŚS na koncie 234 „Pozostałe rozrachunki z pracownikami”,

k) ewidencjonowanie zaciągniętych pożyczek na koncie 260,

l) zaniechanie ujmowania w ewidencji budżetu gminy niemających treści ekonomicznej rozliczeń między budżetem i Urzędem w zakresie podatku VAT; rozliczenia w zakresie podatku VAT powinny być realizowane wyłącznie w ramach ewidencji Urzędu i pozostawać w ścisłej zależności z ujmowanymi w tej ewidencji fakturami wystawianymi lub otrzymywanymi przez Urząd, czyli realizowanymi przez Urząd dochodami i wydatkami budżetu,

m) ujmowanie nieopłaconych należności i zobowiązań w księgach co najmniej według stanu na ostatni dzień miesiąca kończącego kwartał, w celu rzetelnego sporządzenia sprawozdawczości,

n) prowadzenie ewidencji analitycznej do konta 080 w rozbiciu na poszczególne zadania inwestycyjne,

o) ujmowanie rozliczeń z Ministerstwem Finansów i Urzędami Skarbowymi z tytułu należnych gminie dochodów na koncie 224 w ewidencji budżetu,

p) przestrzeganie zasady ujmowania w księgach operacji gotówką w dniu ich dokonania,

r) dokumentowanie wszystkich operacji kasowych ujętych w raporcie dowodami księgowymi,

s) ewidencjonowanie całości wykazanego w raportach obrotu kasowego na koncie 101,

t) dokumentowanie przyjęcia gotówki do kasy w sposób ustalony przepisami wewnętrznymi,

u) dekretowanie operacji kasowych w sposób zgodny z przebiegiem operacji gospodarczych, w szczególności poprzez zaniechanie zapisów dwustronnych w ramach konta 101 (Wn 101 – Ma 101) i zapisów stornujących w zakresie operacji między kasą a rachunkiem bankowym.

3. Zorganizowanie obsługi finansowo-księgowej jednostek organizacyjnych w sposób zapewniający możliwość sporządzenia przez ich kierowników obowiązujących sprawozdań jednostkowych.

4. W zakresie sprawozdawczości budżetowej:

a) sporządzanie miesięcznych sprawozdań Rb-28S oraz zobowiązanie do ich sporządzania kierowników jednostek budżetowych,

b) zobowiązanie kierowników jednostek organizacyjnych do sporządzania jednostkowych kwartalnych sprawozdań Rb-Z i Rb-N

5. Wyeliminowanie nieprawidłowości w zakresie sporządzania planów finansowych jednostek organizacyjnych poprzez:

a) przekazywanie kierownikom gminnych jednostek organizacyjnych informacji niezbędnych do opracowania przez nich projektów ich planów finansowych i planów finansowych w terminach określonym w art. 185 i art. 186 ust. 1 ustawy o finansach publicznych,

b) egzekwowanie od kierowników tych jednostek obowiązku sporządzania projektów planów finansowych, przekazywania ich do weryfikacji celem zachowania zgodności z projektem uchwały budżetowej oraz sporządzania planów finansowych, stanowiących podstawę prowadzenia gospodarki finansowej,

c) zobowiązanie kierownika Zespołu Szkół do opracowywania planów finansowych dochodów własnych,

d) zobowiązanie kierownika Przedszkola do sporządzania planu finansowego zakładu budżetowego zgodnie z przepisami art. 24 ust. 3 ustawy o finansach publicznych oraz należyte realizowanie obowiązków w zakresie weryfikacji planu finansowego Przedszkola,

e) sporządzanie planu finansowego zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami oraz zapewnienie sporządzania planów tych zadań przez jednostki organizacyjne wykonujące te zadania, stosownie do przepisów wskazanych na str. 9 wystąpienia.

6. Dokonywanie zmian planu przychodów budżetu, stosownie do występujących w trakcie roku zmian planowanych do zaciągnięcia kredytów i pożyczek.

7. Sporządzanie planu finansowego GFOŚiGW zawierającego realny stan środków Funduszu na początek roku oraz przychody i wydatki według podziałek klasyfikacji budżetowej w celu zapewnienia możliwości sporządzenia sprawozdań Rb-33.

8. Prawidłowe stosowanie klasyfikacji budżetowej.

9. Realizowanie wydatków budżetu w formie przewidzianej w uchwale budżetowej, co dotyczy ujętej w budżecie dotacji dla zakładu budżetowego, która została wydatkowana bezpośrednio z budżetu na przewidziane zadanie, bez przekazania jej na rachunek zakładu.

10. Klasyfikowanie dotacji otrzymanych od innych jednostek samorządu terytorialnego na realizację zadań własnych gminy jako pomocy finansowej.

11. Terminowe przekazywanie równowartości dokonanego odpisu na ZFŚS na rachunek Funduszu.

12. Spowodowanie zaniechania wypłacania pracownikom instytucji kultury dodatkowego wynagrodzenia rocznego.

13. Wystąpienie do Rady Gminy z projektem uchwały w sprawie ustalenia najniższego wynagrodzenia zasadniczego dla pracowników Zespołu Szkół i GOPS oraz spowodowanie ustalenia wynagrodzeń pracowników tych jednostek zgodnie z przepisami wskazanymi na str. 11 wystąpienia.

14. Sporządzanie protokołu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego zawierającego wszystkie informacje wymagane przepisami.

15. Ustalenie stawek czynszu za najem lokali mieszkalnych przy uwzględnieniu przepisów art. 8 ustawy o ochronie praw lokatorów…

16. Wystąpienie do Rady Gminy z projektem uchwały w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata.

17. Uregulowanie w przepisach wewnętrznych sposobu dokumentowania czynności inwentaryzacyjnych.

18. Wyegzekwowanie obowiązku złożenia przyrzeczenia o zachowaniu tajemnicy od wszystkich osób wskazywanych przywołanym przepisem Ordynacji podatkowej.

19. Przeprowadzenie weryfikacji danych wykazanych w sprawozdaniach budżetowych, wyeliminowanie nieprawidłowości zawartych w opisie w protokole kontroli.

20. Wyeliminowanie nieprawidłowości w zakresie opodatkowania podatkami lokalnymi z uwzględnieniem sytuacji opisanych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia pokontrolnego, których źródłem są zaniechania w stosowaniu przez organ podatkowy czynności sprawdzających.

21. Przestrzeganie obowiązujących przepisów w zakresie prowadzenia działań upominawczych.

22.  Przestrzeganie przepisów zawartych w ustawie Ordynacja podatkowa oraz uchwale Rady Gminy Białowieża w zakresie realizacji dochodów z tytułu opłaty targowej.

23. Wydawanie decyzji podatkowych zawierających wszystkie elementy wskazywane treścią ustawy Ordynacja podatkowa oraz przestrzeganie przepisów Działu IV tej ustawy w zakresie postępowania podatkowego.

24. Prowadzenie księgowej ewidencji podatków i opłat w myśl aktualnie obowiązujących przepisów Rozporządzenia Ministra Finansów wskazanego w części opisowej wystąpienia.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

         Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku