Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Miasta Sejny

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Suwałkach

Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 26 stycznia 2012 roku (znak: RIO.V.6001-5/11), o treści jak niżej:

Pan

Jan Stanisław Kap

Burmistrz Miasta Sejny

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej miasta Sejny za okres 2010 roku i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Miasta Sejny na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Suwałkach, stwierdzono nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania miasta oraz podległych jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną, rozrachunki, wykonanie budżetu, realizację wybranych dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

         Z ustaleń kontroli wynika, że w 2011 roku dług publiczny miasta Sejny w relacji do dochodów budżetowych przekroczył dopuszczalny limit 60%, określony w przepisach art. 170 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz.2104 ze zm.) w zw. z art. 121 ust. 2 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241 ze zm.). Podstawowym powodem zaistnienia tego stanu były dokonane w trakcie roku zmiany uchwały budżetowej, znacząco obniżające planowane dochody budżetowe, a także zrealizowane płatności wynikające z wyroku sądowego, dotyczącego rozliczenia finansowego inwestycji „Oczyszczalnia ścieków w Sejnach wraz z systemem kolektorów sanitarnych”, które w planowaniu budżetowym i sprawozdawczości nie były należycie uwzględnione.

Sprawa rozliczenia inwestycji budowy oczyszczalni ścieków wraz z systemem kolektorów sanitarnych, odebranej protokołem z dnia 30 grudnia 1998 r. przy udziale członków ówczesnego Zarządu Miasta Sejny, w tym Pana Burmistrza, była przedmiotem długotrwałych postępowań sądowych. W szczególności 2 sierpnia 2006 r., z powództwa inwestora zastępczego inwestycji WPRI Suwałki, zapadł wyrok zasadzający od gminy kwotę 1.385.746,51 zł należności głównej (nieopłaconych faktur wykonawcy inwestycji) wraz z ustawowymi odsetkami oraz kosztami postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 28 listopada 2007 r. sąd II instancji oddalił apelację gminy od orzeczenia sądu I instancji. Na skutek złożonej przez gminę skargi kasacyjnej, Sąd Najwyższy wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2008 r. uchylił wyrok sądu apelacyjnego i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Sąd II instancji rozstrzygnął sprawę, poprzez ponowne oddalenie apelacji gminy, wyrokiem z dnia 29 grudnia 2010 r. Jak m.in. wynika z uzasadnienia wyroku z dnia 2 sierpnia 2006 r. sąd I instancji uznał za bezsporne, że w trakcie realizacji kontraktu inwestor rozszerzył zakres robót, w wyniku czego nastąpił wzrost ich wartości. Gmina akceptowała wszystkie zmiany w zawartym kontrakcie. Aneksem nr 13/98 z 30 marca 1999 r. (podpisanym przez Zarząd Miasta) ustalono ostateczne wynagrodzenie wykonawcy, z uwzględnieniem robót dodatkowych, w kwocie 10.398.833,35 zł. W momencie odbioru nie odnotowano zastrzeżeń do wykonanej inwestycji, nie stwierdzono braków wyposażenia, czy też urządzeń. W ramach gwarancji wykonawca usunął dwie usterki, innych natomiast nie zgłoszono. W ocenie sądu fakt, że inwestycja przerosła możliwości finansowe i potrzeby miasta nie mógł skutkować odmową zapłaty wynagrodzeń za zleconą i wykonaną pracę na sumę 1.385.746,51 zł, wynikającą z wystawianych w trakcie realizacji inwestycji faktur. Tezy orzeczenia sądu I instancji zostały podtrzymane w wyroku sądu apelacyjnego z dnia 29 grudnia 2010 r. – str. 31-32, załącznik nr 24 do protokołu kontroli. Pan Burmistrz, w wyjaśnieniu stanowiącym załącznik nr 21 do protokołu kontroli, wskazał, że przyczynami nieopłacenia faktur było: niedostarczenie wyposażenia, które było objęte tymi fakturami i wynikało z kontraktu; pierwsze awarie zgłoszone wykonawcy na początku lutego 1999 r. (1,5 miesiąca po odbiorze), pęknięcie i przecieki komór biologicznego oczyszczania, awarie przepompowni P5, niezgodne z dokumentacją sito i piaskownik (50% mniejsze od zaprojektowanego); faktury dostarczone w maju 1999 r. pięć miesięcy po terminie, gdyż zgodnie z umową inwestycja miała być rozliczona do 31 stycznia 1999 r. Z ustaleń kontroli wynika, że decyzja o niedokonywaniu płatności została podjęta przez ówczesny Zarząd Miasta, zaś odbioru robót dokonano z obawy, iż w przeciwnym wypadku nastąpiłaby konieczność zwrotu środków pożyczki i dotacji pozyskanych na finansowanie inwestycji – str. 127-128 protokołu kontroli.

Jak stwierdzono, w latach 2008 – 2010 w budżecie miasta planowano rezerwy celowe wydatków na zaspokojenie roszczeń inwestora zastępczego inwestycji, które przyjmowano w kwotach 600.000 zł, 640.000 zł i 700.000 zł. Rezerwy te nie były przeznaczane na spłatę omawianych zobowiązań, w ciągu każdego roku były sukcesywnie rozwiązywane (przy czym w I kwartale 2008 r. komornik sądowy dokonał zajęć rachunku bankowego na sumę 10.817,24 zł). W 2008 roku została też podjęta przez kontrolowaną jednostkę próba zawarcia ugody w sprawie spłaty zobowiązań, która nie doszła do skutku m.in. z uwagi na nieprzyjęcie proponowanej przez wierzyciela wartości odsetek podlegających zapłacie. Rada Wierzycieli będącego w upadłości WPRI wyraziła zgodę na zapłatę ¾ należnych odsetek, zaś kontrolowana jednostka proponowała ich spłatę w wysokości ¼ odsetek naliczonych na dzień zawarcia ugody (w 2008 roku nastąpiła kasacja orzeczenia sądu II instancji). Główne płatności na rzecz WPRI nastąpiły w roku 2011. Poprzedzały je nieudana próba złożenia kasacji od wyroku z dnia 29 grudnia 2010 r. oraz uzyskania od wierzyciela m.in. umorzenia ½ wartości odsetek. W 2011 roku, do zakończenia kontroli, miasto przelało wierzycielowi środki finansowe w łącznej wysokości 4.095.324,32 zł, w następujących kwotach: 1.385.746,51 zł w dniu 2 września (traktując przelew jako spłatę należności głównej), 14.253,49 zł w dniu 28 września (jako spłatę części kosztów sądowych) oraz 2.695.324,32 zł w dniu 23 listopada (tytułem odsetek i kosztów postępowania) – zwracając się jednocześnie do wierzyciela z zapytaniem, czy kwota ta zaspokoi całość roszczeń. Z udzielonej odpowiedzi wynika, że zdaniem wierzyciela pozostała do uregulowania należność główna w wysokości 7.688,36 wraz z odsetkami do dnia zapłaty, „plus należności komornicze” – str. 32-34, 41, 129 protokołu kontroli

Według sprawozdania Rb-Z o stanie zobowiązań według tytułów dłużnych oraz poręczeń i gwarancji, na dzień 31 grudnia 2010 r. zadłużenie miasta z tytułu kredytów i pożyczek zaciągniętych na finansowanie budżetu wynosiło 6.963.352 zł, a łącznie ze zobowiązaniami wymagalnymi (89.867,80 zł) 7.053.219,80 zł. W stosunku do dochodów wykonanych stanowiło ono 49,10%, a więc nie przekraczało wskaźnika określonego w art. 170 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Dane dotyczące kredytów i pożyczek wynikały z ksiąg rachunkowych budżetu i zostały prawidłowo wykazane w sporządzonej sprawozdawczości. W roku budżetowym 2010, w stosunku do roku 2009, nastąpił jednakże znaczący wzrost deficytu budżetowego oraz długu publicznego miasta, przy realizacji dochodów budżetowych w obu latach w wielkościach zbliżonych. Na koniec tych lat budżetowych, według danych sprawozdań sporządzonych przez miasto Sejny, przedstawiało się następująco:

(Dodać też należy, że według sprawozdań Rb-Z i Rb-NDS na dzień 31.12.2007 r. stosunek długu publicznego do wykonanych dochodów wynosił 16,68%, a na koniec 2008 r. relacja ta wynosiła 14,90%. Sprawozdanie Rb-Z na koniec 2007 r. nie zawierało kwoty 1.385.746,51 zł zasądzonej prawomocnym wyrokiem z 2007 r. (który został uchylony w 2008 r.); przy jej uwzględnieniu na koniec 2007 r. omawiana relacja wynosiła 28,47%) – str. 148 protokołu kontroli.

Na dzień 31 grudnia 2010 r. zobowiązania miasta wobec inwestora zastępczego z tytułu nierozliczonej inwestycji wynosiły, według ewidencji księgowej, 3.944.842,40 zł (2.464.076,53 zł – odsetki; 95.019,36zł – koszty procesowe, 1.385.746,51 zł – należność główna). Kwotę tych zobowiązań odzwierciedla sprawozdanie Rb-28S z wykonania planu wydatków za 2010 r., jednakże nie zostały one wykazane jako zobowiązania wymagalne (wykazano je w dziele 900, w kolumnie „zobowiązania ogółem”), z naruszeniem postanowienia § 8 ust. 2 pkt 5 załącznika nr 39 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 lutego 2010 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 20, poz. 103). W sprawozdaniach Rb-28S za okres od początku roku do dnia 30 marca 2011 r. i do dnia 30 czerwca 2011 r. zobowiązania z tytułu należności głównej, odsetek i kosztów procesowych nie były również wykazywane jako zobowiązania wymagalne. W sprawozdaniu Rb-28S na 30 września 2011 r. koszty procesowe (95.173,37 zł) i odsetki (2.626.559,64 zł) zostały wykazane jako zobowiązania wymagalne „powstałe w roku budżetowym”, a powinny być wykazane jako zobowiązania „powstałe w latach ubiegłych” – str. 18, 148-149 protokołu kontroli.

Według przepisów art. 72 ust. 1 i art. 73 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.; poprzednio art. 11 ust. 1 i art. 68 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych z 30 czerwca 2005 r.) państwowy dług publiczny obejmuje m.in. wymagalne zobowiązania wynikające z prawomocnych orzeczeń sądów, przy czym dług ten oblicza się według wartości nominalnej zobowiązań, rozumianej jako kwota świadczenia głównego, należna do zapłaty w dniu wymagalności zobowiązania (bez należnych odsetek). Przy uwzględnieniu zapadłych orzeczeń sądowych oznacza to, że kwoty 1.385.746,51 zł i 95.173,37 zł powinny być zawarte w sprawozdaniu Rb-Z miasta za 2010 rok i poszczególne okresy roku 2011 (do dnia ich zapłaty). Z analizy sprawozdań wynika, że gmina nie wykazywała tych kwot w wartości długu (dopiero w sprawozdaniu Rb-Z według stanu na koniec III kwartału 2011 r. zostały wykazane zobowiązania wymagalne w kwocie 95.173,37 zł dotyczące kosztów procesowych). Przy ich uwzględnieniu, na koniec 2010 r. wartość długu publicznego do wykonanych dochodów wynosiła 59,42% i była niemal równa maksymalnemu poziomowi zadłużenia, wynoszącemu 60% na podstawie art. 170 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Skarbnik Miasta, w wyjaśnieniu powodów niewykazywania przywołanych kwot w sprawozdaniu o tytułach dłużnych, podała, że Po przegranej sprawie w grudniu 2010 roku Burmistrz poinformował mnie o przygotowywaniu wniosku do Sądu Najwyższego o kasację niekorzystnego dla Miasta wyroku. Wobec powyższego, uznaliśmy sprawę za sporną w dalszym ciągu i kwota zobowiązań nie została ujęta w sprawozdaniu Rb-Z. Jak wcześniej wskazano, stosownie do art. 72 ust. 1 pkt 4 ustawy o finansach publicznych do zobowiązań wymagalnych, zaliczanych do państwowego długu publicznego, należą m.in. zobowiązania wynikające z prawomocnych orzeczeń sądów. Wyrok sądu apelacyjnego z 29 grudnia 2010 r., jako sądu drugiej instancji, był prawomocny. Zgodnie bowiem z art. 363 § 1 kodeksu postępowania cywilnego orzeczenie sądu staje się prawomocne jeżeli nie przysługuje co do niego środek odwoławczy lub inny środek zaskarżenia, natomiast zgodnie z art. 398¹ k.p.c. skarga kasacyjna przysługuje od prawomocnego wyroku wydanego przez sąd drugiej instancji. Z tego względu, wskazane zobowiązania podlegały prezentacji w sprawozdaniu Rb-Z, stosownie do § 2 ust. 1 pkt 4 załącznika nr 9 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. Nr 43, poz. 247) – str. 19-20, 149 protokołu kontroli.

         Mając na uwadze przedstawiony wyżej wzrost zadłużenia miasta w 2010 roku zwrócono się do Pana Burmistrza o wskazanie dlaczego, mimo nierozstrzygniętej sprawy sądowej, przyjęto i zrealizowano w 2010 roku budżet, który znacząco podniósł dług publiczny gminy, a także o wskazanie, czy przyjmując budżet na rok 2011 kontrolowana jednostka miała wiedzę o wyroku Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z 29 grudnia 2010 r. W odpowiedzi Pan Burmistrz wyjaśnił, że: Budżet 2010 r. był realizowany pomimo trwającego postępowania sądowego, dlatego że należało wreszcie doprowadzić do końca plany inwestycyjne. Zapóźnienie cywilizacyjne w pewnych częściach miasta było niewyobrażalne. Dlatego Burmistrz oraz część radnych Rady Miasta Sejny uznała, że nie sposób przesuwać te inwestycje o kolejne lata, mowa tu m.in. o budowie wodociągu, kanalizacji, plaży miejskiej, termomodernizacji Szkoły Podstawowej, przebudowie dachów, utylizacji eternitu, budowie chodników, asfaltowania i oświetlenia ulic, regulacji ruchu, wzrostu bezpieczeństwa mieszkańców. Obywatele Polski w wielu regionach już dawno korzystają z tego typu infrastruktury. Uważaliśmy, że mieszkańcom Sejn też się to należy. Inwestycje te zadłużyły miasto, jednak będą służyły mieszkańcom, a my, władze miasta, po wprowadzeniu oszczędności wydatków spłacimy to zadłużenie. Pan Burmistrz wskazał również, że wyrok Sądu Apelacyjnego był mu znany, a informacja o nim została przekazana radnym Rady Miasta podczas sesji 30 grudnia 2010 r., kiedy to przyjmowana była uchwała budżetowa na 2011 rok – str. 42 protokołu kontroli.

         Podstawowe wielkości budżetu miasta na 2011 rok, przyjętego uchwałą Rady Miasta z 30 grudnia 2010 r., przedstawiały się następująco: dochody 19.128.771 zł, wydatki 22.284.970 zł, deficyt 3.156.199 zł. Po dokonanych w trakcie roku zmianach, według stanu na 30 września 2011 r., wielkości te zaplanowano w kwotach: dochody 16.200.478 zł, wydatki 19.356.677 zł, deficyt 3.156.199 zł. Na istotną zmianę wysokości planowanych dochodów i wydatków w III kwartale 2011 roku (zmniejszenie o 2.930.410 zł) wpływ miała decyzja Rady Miasta w Sejnach, wyrażona w uchwale Nr XI/52/11 z dnia 1 września 2011 r. w sprawie zmian w budżecie, o rezygnacji z realizacji inwestycji pn. „Rozwój turystyki niskobudżetowej w samorządach pogranicza polsko-litewskiego” oraz „Poprawa infrastruktury turystyczno-rekreacyjnej przy ul. Łąkowej w Sejnach”, jak też inwestycji pn. „Zrównoważony rozwój współpracy kulturalnej na pograniczu polsko-litewsko-rosyjskim” . Środki na te inwestycje miały m.in. pochodzić z płatności w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich. Zmniejszenie planowanych dochodów budżetu miało wpływ na przekroczenie 60% wskaźnika kwoty długu do dochodów określonego w art. 170 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Planowane dochody budżetu miasta, po dokonanych zmianach, na dzień 30 września 2011 r. wynosiły 16.200.478 zł, co przy planowanym długu w wysokości 10.119.551 zł stanowiło 62,46%. Ujawniono natomiast, że faktycznie na koniec III kwartału 2011 r. wartość długu publicznego (według sprawozdania Rb-Z) wynosiła 10.506.521,49 zł, zatem dług publiczny w stosunku do planowanych dochodów wynosił 64,85%. Jak stanowi art. 170 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, w trakcie roku budżetowego łączna kwota długu jednostki samorządu terytorialnego na koniec kwartału nie może przekraczać 60 % planowanych w danym roku budżetowym dochodów tej jednostki – str. 43-44, 149 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli ustalono również, że dopiero na skutek zmian w budżecie dokonanych zarządzeniem Nr 46/11 Pana Burmistrza z dnia 29 sierpnia 2011 r., rozdysponowującym rezerwę celową w kwocie 700.000 zł zaplanowaną na spłatę zobowiązań wynikających z budowy oczyszczalni, a także uchwałą Rady Miasta z dnia 1 września 2011 r., zabezpieczono w budżecie środki na uregulowanie należności głównej w wysokości 1.385.747 zł, w dalszym ciągu nie planowano natomiast wydatków tytułem odsetek od należności głównej. Podkreślenia też wymaga, że w związku z dokonanymi przez Pana Burmistrza (zarządzeniem Nr 49/11 z dnia 2 września 2011 r.) zmianami prognozy kwoty długu w wieloletniej prognozie finansowej miasta Sejny, dostosowującymi jej założenia do dokonanych zmian budżetu na rok 2011, w tym znacznego zmniejszenia planowanych dochodów budżetu, skład orzekający RIO wydał w dniu 19 września 2011 r. negatywną opinię o prawidłowości planowanej kwoty długu wynikającej z prognozy finansowej, przekraczającej ustawowe granice. Uchwałą z dnia 27 września 2011 r. Kolegium RIO stwierdziło nieważność tego zarządzenia. Także Rada Miasta, uchwałą Nr XII/54/11 z dnia 29 września 2011 r., wprowadziła zmiany do wieloletniej prognozy finansowej, które podyktowane były potrzebą dostosowania danych ujętych w tej prognozie w zakresie dochodów i wydatków do wielkości określonych w zmienionym budżecie oraz urealnienia planowanych przedsięwzięć. Skład orzekający RIO wydał w dniu 14 października 2011 r. negatywną opinię o prawidłowości planowanej kwoty długu wynikającej z wieloletniej prognozy finansowej, zaś Kolegium RIO rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 3 listopada 2011 r. stwierdziło nieważność tej uchwały.

         W związku z przedstawioną sytuacją w zakresie poziomu długu publicznego, w trakcie kontroli zwrócono się do Pana Burmistrza o wskazanie, w jaki sposób kontrolowana jednostka zamierza regulować w 2011 roku swoje zobowiązania. Pan Burmistrz wskazał, że: Zobowiązania Miasta Sejny wynikające z wyroku Sądu Apelacyjnego w Białymstoku zostały uregulowane w II ratach zgodnie z Uchwałą Rady Wierzycieli WPRI w Suwałkach. I ratę wpłacono we wrześniu 2011 roku w wyniku Uchwały podjętej na Sesji Rady Miasta Sejny w dniu 1.09.2011 r. i była to kwota 1.400.000,00zł. II ratę wpłacono dnia 23.11.2011 r. po zmianach w budżecie i jest to pozostała kwota. Uchwała w tej sprawie przyjęta została na Sesji dnia 8.11.2011 r. – str. 44, 149-150 protokołu kontroli.

Stwierdzono, że w dniu 8 listopada 2011 r. Rada Miasta podjęła uchwałę Nr XIII/60/11 w sprawie zmian w budżecie na 2011 rok, w której ustaliła limit zobowiązań z tytułu zaciągniętych kredytów na sfinansowanie przejściowego deficytu budżetu w kwocie 4.000.000 zł. W odniesieniu do tej uchwały zostało wszczęte postępowanie nadzorcze. W dniu 14 grudnia 2011 r. Kolegium RIO stwierdziło nieważność uchwały w części dotyczącej ustalenia limitu zobowiązań i upoważnienia organu wykonawczego do ich zaciągnięcia. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało m.in., że: Zgodnie z przepisami art. 89 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, kredyty zaciągnięte na pokrycie przejściowego deficytu budżetu podlegają spłacie w tym samym roku, w którym zostały zaciągnięte. Z analizy planowanych źródeł dochodów i finansowanych nimi wydatków budżetu Miasta nie wynika konieczność zaciągania wyżej wymienionego kredytu w tak znaczącej kwocie, ani też możliwość spłaty do końca roku budżetowego zaciągniętego kredytu w wysokości 4.000.000 zł. W takiej sytuacji stanie się on kredytem finansującym planowany deficyt budżetu Miasta. Kredyty finansujące planowany deficyt kreują dług jednostki samorządu terytorialnego. W przypadku Miasta Sejny organ stanowiący winien podjąć działania skutkujące naprawą sytuacji finansowej Miasta i ograniczeniem zadłużenia, w związku z przekroczeniem obowiązujących wskaźników zadłużenia wynikających z art. 170 ustawy o finansach publicznych…

         W dniu 10 listopada 2011 r. Pan Burmistrz wydał zarządzenie Nr 67/11 w sprawie zaciągnięcia kredytu krótkoterminowego w rachunku bieżącym w kwocie 4.000.000, zł w celu sfinansowania przejściowego deficytu budżetu Miasta Sejny na 2011 rok. Kolegium RIO 25 listopada 2011 r. stwierdziło nieważność tego zarządzenia w związku z wszczęciem postępowania do treści uchwały Rady Nr XIII/60/11 z dnia 8 listopada 2011 r., na podstawie której przedmiotowe zarządzenie zostało podjęte.

         W dniu 23 listopada 2011 r. Pan Burmistrz, przy kontrasygnacie Skarbnika, podpisał z Bankiem Spółdzielczym Rutka – Tartak z siedzibą w Suwałkach aneks nr 3/11 do umowy o kredyt w rachunku bieżącym. Bank udzielił kredytobiorcy, na jego wniosek z 16 listopada 2011 r., odnawialnego kredytu krótkoterminowego w rachunku bieżącym przeznaczonego na pokrycie występującego w ciągu roku niedoboru budżetu jst w maksymalnej kwocie 4.000.000 zł, na czas od dnia 21.11.2011 r. do 31.12.2011 r. W odpowiedzi na pytanie kontrolujących o źródła środków finansowych, z których ma być spłacony kredyt zaciągnięty na przejściowe finansowanie deficytu budżetu, Pan Burmistrz wskazał, że: Kredyt w wysokości 4.000.000 zł został zaciągnięty w celu uniknięcia egzekucji komorniczej będącej konsekwencją wyroku sądowego z 2006 r. Na dzień 31 grudnia 2011 r. – prawdopodobnie nie będziemy mogli go spłacić. Przygotowujemy program oszczędnościowy, który pozwoli w ciągu kilku najbliższych lat budżet miasta Sejny ustabilizować. Po dokonaniu w dniu 23 listopada 2011 r. zapłaty kwoty 2.695.324,32 zł na rzecz WPRI w Suwałkach saldo rachunku bieżącego wynosiło minus 3.874.621,31 zł – str. 44-45 protokołu kontroli.

Niedokonanie spłaty kredytu zaciągniętego na sfinansowanie przejściowego deficytu do końca 2011 roku powiększa dług publiczny miasta, a tym samym powoduje wzrost, przekroczonej już na koniec III kwartału tego roku, dopuszczalnej relacji długu do dochodów budżetowych. Wskazać też należy, że z formalnoprawnego punktu widzenia aneks nr 3/11 z 23 listopada 2011 r., umożliwiający zadłużenie w rachunku bieżącym budżetu do kwoty 4.000.000 zł, został przez Pana Burmistrza podpisany bez upoważnienia. Stosownie bowiem do przepisu art. 91 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, suma zaciągniętych kredytów na pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu nie może przekroczyć kwoty określonej w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 14 grudnia 2011 r. Kolegium RIO stwierdziło nieważność postanowień uchwały Rady Miasta z dnia 8 listopada 2011 r. (ustalającej limit zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów na sfinansowanie przejściowego deficytu budżetu w kwocie 4.000.000 zł) stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Przywołany przepis ustawy stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne; o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (doręczenia uchwały lub zarządzenia w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia). Objęte rozstrzygnięciem nadzorczym postanowienia uchwały z 8 listopada 2011 r. są nieważne od chwili jej podjęcia, a zatem są prawnie bezskuteczne. W tym stanie rzeczy limit omawianych zobowiązań wynosił 1.400.000 zł, na podstawie § 8 i § 10 uchwały Rady Miasta z dnia 24 maja 2011 r. w sprawie zmian w budżecie.

         Kontrola wykazała również, że z dokonanych w 2011 roku płatności kwota 2.667.525,95 zł została zarachowana w paragrafie 4580 „Pozostałe odsetki” klasyfikacji wydatków, a kwotę 27.798,37 zł ujęto w paragrafie 4610 „Koszty postępowania sądowego i prokuratorskiego”. W budżecie na 2011 rok w dz. 900, rozdz. 90095, par. 4580 wydatki nie zostały zaplanowane, natomiast w par. 4610 na wydatki zaplanowano kwotę 30.000,- zł (plan na dzień 30.11.2011 r.), a wydatkowano 112.939,26 zł (w tym na rachunek Sądu Okręgowego w Suwałkach przelano 70.887,40 zł) – plan został przekroczony o kwotę 82.939,26 zł. Z przepisu art. 44 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych wynika zasada, że wydatki publiczne mogą być ponoszone na cele i w wysokościach ustalonych w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego, zaś w myśl przepisu art. 254 ust. 3 ustawy, dokonywanie wydatków następuje w granicach kwot określonych w planie finansowym, z uwzględnieniem prawidłowo dokonanych przeniesień i zgodnie z planowanym przeznaczeniem. Wyjątek od tych reguł ustanawia art. 256 przywołanej ustawy, według którego wydatki nieprzewidziane, których obowiązkowe płatności wynikają z tytułów wykonawczych, wyroków sądowych lub ugód, mogą być dokonywane bez względu na poziom środków finansowych zaplanowanych na ten cel; odpowiednia zmiana planu wydatków powinna nastąpić w trybie przeniesień wydatków z innych podziałek klasyfikacji wydatków lub z rezerw celowych. W sprawie nieujęcia w planie wydatków budżetu na 2011 rok sumy 2.695.324,32 zł Pan Burmistrz wyjaśnił, że wydatek został dokonany na podstawie art. 256 ustawy o finansach publicznych, wskazując przy tym, że orzeczenie Sądu Apelacyjnego z 29 grudnia 2010 r. stało się prawomocne z chwilą oddalenia w 2011 roku skargi kasacyjnej przez Sąd Najwyższy (co nastąpiło postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2011 r.). Poza omówioną wcześniej kwestią prawomocności wyroku sądu drugiej instancji, który zapadł w roku 2010 (poprzednim roku budżetowym), należy wskazać, że art. 256 ustawy wymaga przeniesienia do odpowiednich podziałek klasyfikacyjnych wydatków zaplanowanych w innych podziałkach klasyfikacji lub rezerw celowych. Kontrolowana jednostka nie przedłożyła do Izby Obrachunkowej zmian w uchwale budżetowej na 2011 rok dokonujących tego rodzaju przesunięć wydatków (zauważyć przy tym należy, że środki na spłatę zobowiązań w wysokości 1.400.000 zł, w tym z rezerwy celowej w kwocie 700.000 zł, zostały zaplanowane w odpowiednich podziałkach budżetowych przed ich dokonaniem) – str. 46-47, 129-130 protokołu kontroli. Do Izby Obrachunkowej została natomiast przedłożona uchwała Rady Miasta w sprawie zmian w budżecie na 2011 rok podjęta 29 grudnia 2011 r. Uchwałą tą zwiększono dochody budżetu o 148.194 zł – do kwoty ogółem 16.481.757 zł, wydatki o 4.148.194 zł – do łącznej wysokości 23.637.956 zł (w tym w dziale 900, rozdziale 90095, paragrafie 4580 o 2.700.000 zł i w paragrafie 4610 o 200.000 zł) oraz ustalono planowany deficyt budżetu w kwocie 7.156.199 zł (wzrost o 4.000.000 zł), którego źródłem finansowania ustanowiono przychody z tytułu kredytów długoterminowych. Poza tym z uchwały tej wynika, że planowane dochody bieżące (14.565.622 zł) są niższe od planowanych wydatków bieżących (17.695.622 zł) co stoi w sprzeczności z art. 242 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, według którego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może uchwalić budżetu, w którym planowane wydatki bieżące są wyższe niż planowane dochody bieżące powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych i wolne środki (w planie przychodów badanej jednostki takie źródła finansowania wydatków nie występują). W dniu 29 grudnia 2011 r. Rada Miasta podjęła też uchwałę w sprawie zmiany wieloletniej prognozy finansowej miasta na lata 2011 – 2021, w której m.in. określiła planowany dług na koniec 2011 roku w kwocie 14.119.551 zł, co w stosunku do planowanej kwoty dochodów wynosi 85,67%; planowana relacja długu do dochodów budżetu w 2012 roku według tej prognozy wynosi 87,68% natomiast w 2013 roku 62,96%, zatem przekracza dopuszczalny prawem limit. W odniesieniu do obu przywołanych uchwał RIO wszczęło postępowanie nadzorcze. Z uwagi na sposób prowadzenia gospodarki finansowej przez kontrolowaną jednostkę postępowaniem nadzorczym objęto też, podjęte przez organ stanowiący na tej samej sesji, uchwały w sprawie budżetu na 2012 rok oraz w sprawie wieloletniej prognozy finansowej miasta na lata 2012 – 2022. Według danych tej prognozy relacja kwoty długu do dochodów na koniec 2012 roku wyniesie 96,37%, a na koniec 2013 roku 70,60%.

         Czynności kontrolne ujawniły, że w 2010 roku, w celu sfinansowania deficytu i spłaty wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu pożyczek i kredytów, miasto podpisało 4 umowy kredytowe z BS w Rutce Tartak oraz 2 umowy kredytowe z Bankiem BPS. Umowy te nie były poprzedzone wyborem wykonawców usług bankowych w trybie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.). Stosownie do przepisów art. 32 ust. 1 i art. 34 ust. 4 tej ustawy, podstawą ustalenia wartości zamówienia jest całkowite szacunkowe wynagrodzenie wykonawcy (bez podatku od towarów i usług) ustalone przez zamawiającego z należytą starannością, a w przypadku gdy zamówienie obejmuje usługi bankowe lub inne usługi finansowe, wartością zamówienia są opłaty, prowizje, odsetki i inne podobne świadczenia. Kontrolowana jednostka nie ustalała wartości poszczególnych zamówień. W trakcie kontroli Skarbnik Miasta sporządziła zestawienie zawierające wyliczenia kosztów obsługi poszczególnych kredytów. Z zestawienia tego wynika, że wszystkie wartości zamówień kredytowych przekraczały równowartość kwoty 14.000 euro, a zatem w świetle art. 4 pkt 8 ustawy badana jednostka nie była uprawniona do zaniechania stosowania jej przepisów przy wyborze wykonawców zamówień. W wyjaśnieniu tej kwestii Pan Burmistrz podniósł, iż Rok 2010 był rokiem, w którym prowadziliśmy kilka zadań inwestycyjnych i należało w krótkim czasie zabezpieczyć środki finansowe aby zrealizować płatności. Korzystaliśmy z banku, który prowadzi rachunek bieżący budżetu miasta – BS Rutka Tartak oraz BPS w Suwałkach. Zdecydowaliśmy się korzystać z usług tych banków po analizie wysokości oprocentowania i prowizji od zaciągniętych kredytów oraz prostych procedur i szybkości decyzji stosowanych przez te banki podczas udzielania kredytów. W świetle tego wyjaśnienia należy wskazać, że stosownie do zasady wyrażonej w art. 7 ust. 3 Prawa zamówień publicznych zamówienia udziela się wyłącznie wykonawcy wybranemu zgodnie z przepisami ustawy – str. 146-147, 150-151 protokołu kontroli.

Kontrola zagadnień dotyczących organizacji Urzędu Miasta, w tym funkcjonowania kontroli zarządczej, wykazała, że zakres czynności Skarbnika Miasta nie odnosi się precyzyjnie do wszystkich obowiązków i zakresu odpowiedzialności, które przypisane są temu stanowisku postanowieniami art. 54 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Uwaga ta dotyczy obowiązków w zakresie wykonywania dyspozycji środkami pieniężnymi, wstępnej kontroli zgodności operacji gospodarczych i finansowych z planem finansowym oraz kontroli kompletności i rzetelności dokumentów dotyczących operacji gospodarczych i finansowych – str. 4 protokołu kontroli. Jak zaś wynika z analizy zakresów czynności pracowników referatu finansowego, pracownicy ci nie posiadali ustanowionych zastępstw na czas nieobecności w pracy – str. 10 protokołu kontroli. Ustalono również, że do instrukcji obiegu i kontroli dokumentów księgowych załączono wykaz – wzór podpisów osób upoważnionych do zatwierdzania dowodów księgowych, który zawierał wskazanie personaliów i stanowisk służbowych pracowników, nie zawierał natomiast wzorów podpisów; ponadto załącznik ten nie był aktualizowany, gdyż zawierał wskazania osób, które nie są już pracownikami Urzędu – str. 8 protokołu kontroli.

Stwierdzono też, że nie zostało udzielone przez Pana Burmistrza pełnomocnictwo kierownikowi Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej – jak to wynika z art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, kierownicy jednostek organizacyjnych gminy nieposiadających osobowości prawnej działają jednoosobowo na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez wójta (burmistrza). Pełnomocnictwo do dokonywania czynności prawnych w ramach zwykłego zarządu (z powołaniem przepisu art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy, traktującego o kompetencji wójta do zatrudniania kierowników jednostek organizacyjnych) zostało natomiast udzielone dyrektorowi Miejskiej Biblioteki Publicznej w Sejnach. Należy wskazać, że udzielenie takiego pełnomocnictwa dyrektorowi zarządzającemu instytucją kultury jako osobą prawną jest bezprzedmiotowe. Stosownie do art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 ze zm.) instytucja kultury gospodaruje samodzielnie przydzieloną i nabytą częścią mienia oraz prowadzi samodzielną gospodarkę w ramach posiadanych środków  – str. 6 protokołu kontroli.

W sferze wewnętrznych regulacji stwierdzono również, że w kontrolowanej jednostce nie zostały ustanowione procedury wyboru wykonawców zamówień publicznych o wartości poniżej 14.000 euro, do których nie mają zastosowania przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych. Ustawa o finansach publicznych w art. 44 ust. 3 pkt 1 stanowi, że wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Zgodnie zaś z przepisami art. 68 tej ustawy, kontrolę zarządczą w jednostkach sektora finansów publicznych stanowi ogół działań podejmowanych dla zapewnienia realizacji celów i zadań w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy. Celem kontroli zarządczej jest natomiast zapewnienie m.in. zgodności działalności z przepisami prawa oraz procedurami wewnętrznymi (art. 68 ust. 2 pkt 1), skuteczności i efektywności działania (pkt 2), ochrony zasobów (pkt 4). Wewnętrzne procedury winny więc zapewniać właściwe udokumentowanie przestrzegania przywołanych wymogów przy zlecaniu odpłatnych dostaw, robót i usług – str. 9-10 protokołu kontroli.

Analiza dokumentacji opisującej przyjęte zarządzeniem Nr 1/11 Burmistrza Miasta z dnia 2 stycznia 2011 r. zasady rachunkowości w Urzędzie, w świetle wymogów art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 2004 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 ze zm.), wykazała, że nie określa ona techniki prowadzenia ewidencji środków trwałych (faktycznie ewidencja ta prowadzona jest ręcznie). W dokumentacji tej zbędnie zaś określono, że księgi rachunkowe jednostki obejmują także wykaz składników aktywów i pasywów (inwentarz). Jak stanowi art. 19 ust. 1 ustawy o rachunkowości, obowiązek sporządzania takiego wykazu dotyczy jedynie jednostek, które uprzednio nie prowadziły ksiąg rachunkowych w sposób określony ustawą; w pozostałych jednostkach rolę inwentarza spełnia zestawienie obrotów i sald kont księgi głównej oraz zestawienia sald kont ksiąg pomocniczych, sporządzone na dzień zamknięcia ksiąg rachunkowych. W zakresie zasad funkcjonowania kont stwierdzono natomiast zapis, że ewidencja szczegółowa do konta 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” prowadzona jest „według poszczególnych podatków i opłat”. Zapis ten sugeruje, że nie jest wymagana ewidencja pomocnicza dla należności z tytułu dochodów niepodatkowych i jest niezgodny z przepisami określającymi zasady funkcjonowania konta 221 zawartymi w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 128, poz. 861). Zgodnie z rozporządzeniem, konto 221 służy do ewidencji należności jednostek z tytułu dochodów budżetowych, a ewidencja szczegółowa do tego konta powinna być prowadzona według dłużników i podziałek klasyfikacji budżetowej – str. 11, 12-13 protokołu kontroli.

W sferze prowadzenia ksiąg rachunkowych stwierdzono nieprawidłowości naruszające przepisy ustawy o rachunkowości oraz obowiązującego w okresie badanym rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont… (Dz. U. Nr 142, poz. 1020 ze zm.), polegające na:

a) niesporządzaniu za poszczególne okresy sprawozdawcze zestawień obrotów dzienników częściowych, grupujących zdarzenia według ich rodzajów, z naruszeniem wymogu art. 14 ust. 3 ustawy – str. 13 protokołu kontroli;

b) wskazywaniu jako daty zapisów księgowych ostatniego dnia danego miesiąca, bez odniesienia do rzeczywistego czasu księgowania, wbrew wymogom wynikającym z art. 23 ust. 2 ustawy – str. 14 protokołu kontroli;

c) prowadzeniu zapisów w dzienniku w sposób niepozwalający na ich jednoznaczne powiązanie z dowodami księgowymi, z naruszeniem przepisu art. 14 ust. 2, a także art. 24 ust. 4 pkt 1 ustawy, według którego księgi rachunkowe uznaje się za sprawdzalne, jeżeli udokumentowanie zapisów pozwala na identyfikację dowodów i sposobu ich zapisania w księgach rachunkowych na wszystkich etapach przetwarzania danych – str. 14-15 protokołu kontroli;

d) naruszaniu wymogu, określonego w art. 21 ust. 1 pkt 6 ustawy, w zakresie dekretacji dowodów księgowych; jak przy tym ustalono żadnemu z pracowników komórki księgowości nie przypisano obowiązków w tym względzie – str. 15 protokołu kontroli;

e) prowadzeniu wspólnego konta analitycznego do konta 201 „Rozrachunki z odbiorcami i dostawcami” (o symbolu 201/8/1 „Różne”) dla rozrachunków z kilkoma kontrahentami; według przepisów rozporządzenia, ewidencja szczegółowa do konta 201 powinna zapewnić możliwość ustalenia należności i zobowiązań według poszczególnych kontrahentów – str. 15 protokołu kontroli;

f) ujmowaniu tzw. zapisem czerwonym na kontach 224 „Rozrachunki budżetu” (Wn) i 901 „Dochody budżetu” (Ma) kwot niewykorzystanych dotacji podlegających zwrotowi, niezgodnie z zasadami funkcjonowania tych kont zawartymi w rozporządzeniu oraz w sposób wypaczający salda konta 224 (konto to może wykazywać zarówno saldo strony Wn, jak i strony Ma) – str. 15 protokołu kontroli;

g) nieewidencjonowaniu wartości niezapłaconych odsetek od zaległości podatkowych na koncie 290 „Odpisy aktualizujące należności”, które w poprzednim stanie prawnym służyło m.in. do ewidencji odsetek przypisanych, a niewpłaconych; należy zwrócić uwagę, że według zasad obowiązujących od 1 stycznia 2011 r., wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości…, odpisu aktualizującego należnych odsetek za zwłokę w zapłacie należności dokonuje się na koncie 290 wyłącznie po zaistnieniu przesłanek do dokonania odpisu wskazanych w art. 35b ust. 1 ustawy o rachunkowości – str. 15-16 protokołu kontroli;

h) niezachowaniu zasady, w myśl której zapisy na koncie 130 „Rachunek bieżący jednostek budżetowych” powinny być dokonywane na podstawie wyciągów bankowych, w związku z czym musi zachodzić pełna zgodność pomiędzy zapisami w ewidencji jednostki i zapisami w ewidencji banku (kontrolowana jednostka dokonywała zapisów dotyczących korekt wydatków tzw. stornem czerwonym); zapewnieniu zgodności obrotów strony Ma konta 130 z kwotą poniesionych wydatków służy zasada czystości obrotów, polegająca na stosowaniu w odniesieniu do błędnych zapisów, zwrotów, nadpłat i korekt (ujętych na koncie 130 zgodnie z danymi wyciągów bankowych) dodatkowego technicznego zapisu ujemnego – str. 16 protokołu kontroli;

i) niewłaściwym prowadzeniu ewidencji szczegółowej środków trwałych – 27 spośród 50 pozycji inwentarzowych nie zawierało numeru inwentarzowego obiektów, 32 pozycje nie zostały oznaczone numerem dowodu księgowego, zaś w 19 pozycjach brak było daty przyjęcia środka do użytkowania. Według art. 23 ust. 2 ustawy zapis księgowy powinien zawierać m.in. datę dokonania operacji gospodarczej, a także określenie rodzaju i numeru dowodu księgowego stanowiącego podstawę zapisu oraz jego datę, jeżeli różni się ona od daty dokonania operacji gospodarczej; należy też zwrócić uwagę, że należyte określenie środków trwałych ma zasadnicze znaczenie dla właściwego wykonywania obowiązków w zakresie rozliczania inwentaryzacji, o których mowa w art. 27 ustawy – str. 155 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli sprawozdawczości stwierdzono, poza opisanymi nieprawidłowościami w zakresie prezentowania danych dotyczących zobowiązań z tytułu budowy oczyszczalni ścieków, także inne nieprawidłowości naruszające przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 lutego 2010 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych, ustanawiające obowiązek sporządzania sprawozdań w oparciu o dane ksiąg rachunkowych, polegające na tym, że:

a) w kwartalnym sprawozdaniu Rb-N o stanie należności oraz wybranych aktywów finansowych według stanu na koniec IV kwartału 2010 r., w wierszu N3.2 depozyty na żądanie, wykazano kwotę 296.985,47 zł, podczas gdy środki pieniężne na rachunku bankowym (konto 133 „Rachunek budżetu”) na dzień 31.12.2010 r. wynosiły 304.742,15 zł; w sprawozdaniu tym nie wykazano również kwot w zakresie tzw. pozostałych należności, wynikających z ewidencji księgowej – str. 18-19, 27 protokołu kontroli;

b) w sprawozdaniu Rb-28S za okres 2010 r. nie uwidoczniono zobowiązania wobec Powiatowego Urzędu Pracy na kwotę 1.256,55 zł, przy czym wskazania wymaga, że wynikające z ewidencji analitycznej do konta 221 rozliczenia z tą jednostką (należności w kwocie 806,33 zł i zobowiązania w sumie 1.256,55 zł) zostały nieprawidłowo ujęte w zestawieniu obrotów i sald jako saldo Ma konta 221 w kwocie 450,22 zł (w postaci różnicy między stanem zobowiązań i należności). Nieprawidłowość ta skutkowała ponadto niewłaściwą prezentacją należności i zobowiązań w bilansie jednostki budżetowej – str. 21, 28 protokołu kontroli.

         Nieprawidłowości z zakresu rachunkowości stwierdzono również w wyniku kontroli wypełniania obowiązków inwentaryzacyjnych:

a) na koniec 2010 roku zaniechano, z naruszeniem art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy o rachunkowości, zinwentaryzowania w drodze potwierdzenia sald należności cywilnoprawnych od 4 kontrahentów na łączną kwotę 2.928,97 zł (należności te zostały objęte protokołem weryfikacji sald aktywów i pasywów). Według § 23 wewnętrznej instrukcji inwentaryzacyjnej, wprowadzonej zarządzeniem Pana Burmistrza z 29 grudnia 2006 r., inwentaryzacja w drodze uzgadniania sald, polegająca na uzyskaniu od kontrahentów potwierdzeń prawidłowości wykazanego w księgach rachunkowych jednostki stanu tych aktywów oraz wyjaśnienia i rozliczenia ewentualnych różnic, przynależy do zadań działu księgowości, natomiast obowiązków inwentaryzacyjnych nie przypisano pracownikom w ich zakresach czynności. Dodać też należy, że przywołany protokół weryfikacji aktywów i pasywów, sporządzony przez inspektora ds. księgowości budżetowej, nie został opatrzony datą, a także podpisem Skarbnika – według § 24 przywołanej instrukcji wewnętrznej inwentaryzacji w drodze weryfikacji sald, potwierdzonej protokołem, dokonuje główny księgowy – str. 36-37 protokołu kontroli;

b) w latach 2008 – 2010 kontrolowana jednostka nie przeprowadzała spisu z natury rzeczowych składników aktywów obrotowych. Saldo konta 310 „Materiały” na dzień 31.12.2010 r. wynosiło 13.732,60 zł (węgiel, olej opałowy, albumy), zostało ono objęte protokołem weryfikacji sald. Nieprzeprowadzenie inwentaryzacji tych składników majątkowych metodą spisu z natury stanowi naruszenie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz postanowień § 9 instrukcji inwentaryzacyjnej – str. 157 protokołu kontroli;

c) nie przestrzegano szeregu postanowień instrukcji inwentaryzacyjnej przy prowadzeniu w grudniu 2008 roku okresowej inwentaryzacji środków trwałych, pozostałych środków trwałych oraz składników majątku ujętych wyłącznie w ewidencji ilościowej (str. 158-160 protokołu kontroli):

- komisja inwentaryzacyjna zaniechała pobrania od osób materialnie odpowiedzialnych za składniki majątkowe stosownych oświadczeń przed i po zakończeniu czynności spisowych (§ 14, § 18 pkt 3 instrukcji),

- arkusze spisu z natury nie zostały oznaczone nazwą (pieczęcią) jednostki, większość spisanych składników majątkowych nie posiadała określenia symbolu indentyfikacyjnego (np. nr inwentarzowy, inne cechy), arkusze nie zawierały klauzuli „Spis zakończono na poz. …”, jeden z arkuszy nie posiadał tez informacji na temat osoby materialnie odpowiedzialnej obecnej przy spisie oraz jej podpisu – wbrew postanowieniom § 17 instrukcji,

- na arkuszach spisu z natury brak podpisu osoby, która dokonała wyceny. Zgodnie z § 20 pkt 2 instrukcji wycena składników majątku dokonywana jest przez skarbnika bądź osobę przez niego wskazaną, przy współudziale przewodniczącego komisji inwentaryzacyjnej, bezpośrednio na arkuszach spisowych. Kontrola wykazała, że nie wszystkie pozycje w arkuszach spisowych zostały wycenione, oraz że inwentaryzacja nie została rozliczona. Zgodnie z § 20 pkt 4 instrukcji, po dokonaniu wyceny zinwentaryzowanych składników ustala się różnice inwentaryzacyjne w drodze porównania stanów z natury ze stanami ewidencyjnymi. Kontrolujący ustalił, że na dzień 31.12.2008 r. saldo konta 011 „Środki trwałe” wynosiło 4.189.720,78 zł, w tym grunty 42.407 zł, zaś wartość zinwentaryzowanych (spisanych) środków trwałych wynosiła 2.385.024,61 zł, w tym grunty 42.407 zł (należy wskazać, że grunty nie podlegają inwentaryzacji drogą spisu z natury, właściwą metodą dla tych środków trwałych jest inwentaryzacja przeprowadzona drogą porównania danych księgowych z odpowiednimi dokumentami, co reguluje art. 26 ust 1 pkt 3 ustawy). Różnica pomiędzy wielkościami wynikającymi z inwentaryzacji i ksiąg rachunkowych wskazuje na niedobór w wysokości 1.804.696,17 zł. Saldo konta 013 „Pozostałe środki trwałe” na dzień 31.12.2008 r. wynosiło natomiast 249.680,32 zł, a wartość zinwentaryzowanych (spisanych) pozostałych środków trwałych wynosiła 167.644,02 zł. Różnica pomiędzy wielkościami wynikającymi z inwentaryzacji i ewidencji księgowej wskazuje na niedobór w wysokości 82.036,30 zł. Jak stanowi § 21 instrukcji, wyniki wyceny i rozliczenia spisu z natury w formie zestawień różnic inwentaryzacyjnych powinny zostać przekazane przez skarbnika przewodniczącemu komisji, do którego zadań należało przeprowadzenie postępowania weryfikacyjnego w celu ustalenia przyczyn powstania różnic inwentaryzacyjnych. W myśl zaś przepisu art. 27 ustawy, ujawnione w toku inwentaryzacji różnice między stanem rzeczywistym a stanem wykazanym w księgach rachunkowych należało wyjaśnić i rozliczyć w księgach rachunkowych tego roku obrotowego, na który przypadał termin inwentaryzacji. W złożonym wyjaśnieniu Skarbnik Miasta podniosła m.in., że obowiązki głównego księgowego objęła w sierpniu 2008 roku, natomiast księgi analityczne majątku trwałego, założone w 2004 roku, nie były bieżąco prowadzone, nie sporządzano też sukcesywnie protokołów likwidacji zużytych składników majątkowych, co było powodem wystąpienia różnic inwentaryzacyjnych. Inwentaryzacja nie została rozliczona, jak wynika z wyjaśnienia, w związku z dużą ilością nowych obowiązków, natomiast obecnie została uzupełniona zarówno księga środków trwałych, jak i pozostałych środków trwałych, których stan wartościowy jest zgodny z kontami 011 i 013.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy, badaniu poddano m.in. dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005r., Nr 8, poz. 60 ze zm.), jest Burmistrz. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych.

Badanie zagadnień związanych z terminowością prac wymiarowych dotyczących zobowiązań opłacanych przez osoby fizyczne wykazała uchybienia z tego zakresu polegające m.in. na niezachowaniu obowiązujących terminów doręczania podatnikom decyzji wymiarowych – nie później niż 14 dni przed ustawowym terminem płatności zobowiązania podatkowego – str. 75-76 protokołu kontroli. W przypadku podatników, którym decyzje doręczono po pierwszym marca, uległ zmianie termin płatności wynikający z treści art. 6 ust. 7 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 95, poz. 613 ze zm.). Zgodnie bowiem z treścią art. 47 § 1 Ordynacji podatkowej, w tego typu przypadkach termin płatności I raty zobowiązania podatkowego upływa 14 dni od dnia doręczenia, o czym informacja winna być zawarta w treści decyzji (w II półroczu 2011 r. dokonano zmiany w treści decyzji zamieszczając stosowną informację).

Stwierdzono brak reakcji organu podatkowego na fakt naruszenia przez podatników obowiązku terminowego składania korekt deklaracji na podatek od środków transportowych od osób fizycznych – str. 68 protokołu kontroli. Dokonane ustalenia wskazują, w kontekście przywołanych ustaw, że organ podatkowy nie dokonywał czynności sprawdzających m. in. w zakresie terminowości składania deklaracji, stosownie do przepisów art. 272 Ordynacji podatkowej. Brak czynności sprawdzających potwierdza również zawarty w protokole opis wskazujący na niedokonywanie bieżącej weryfikacji przedkładanych przez podatników podatku od środków transportowych deklaracji. Skutkowało to tym, że dwóch podatników (o nr ewidencyjnych 23 i 34) zadeklarowało podatek niezgodny ze stawką wynikającą z uchwały Rady Gminy, co spowodowało w pierwszym przypadku zaniżenie dochodów o kwotę 200,00 zł, zaś w drugim zawyżenie o 177,00 zł.

Mając na uwadze ustalenia zawarte w opisie na stronach 81-84 protokołu kontroli należy stwierdzić, iż sposób prowadzenia postępowania podatkowego dotyczącego spraw związanych z udzielaniem ulg w zapłacie podatku, na mocy art. 67a i b Ordynacji podatkowej, nie spełnia kryteriów wynikających z norm zawartych w treści Działu IV tej ustawy. W badanych decyzjach uzasadnienie faktyczne zawiera niepełną ocenę wszystkich materiałów dowodowych pod kątem ich znaczenia dla załatwienia sprawy, co uchybia treści art. 210 § 4 Ordynacji podatkowej. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności. Ustalono także, iż przed wydaniem tych decyzji kontrolowany organ podatkowy nie przeprowadził postępowania dowodowego, co skutkowało brakiem pełnego materiału dowodowego. W tym przypadku szczególnie należy wskazać art. 120 i 121 § 1 Ordynacji podatkowej, z których wynika, że organy podatkowe działają na podstawie przepisów prawa, oraz że postępowanie podatkowe powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych. Te dwie generalne zasady zobowiązują organ podatkowy, aby w swym działaniu dochowywał szczególnej staranności i podejmował decyzje w oparciu o materiał dowodowy, który będzie przedstawiał stan faktyczny i pozwoli na dogłębną analizę przesłanek wskazanych we wniosku. Należy zauważyć, że kontrola w sposób bezpośredni nie kwestionuje zasadności umorzenia, a jedynie sposób prowadzenia postępowania, szczególnie w zakresie zebranego materiału dowodowego oraz formalnoprawnej poprawności wydawanych decyzji. Należy równocześnie dodać, iż art. 180 Ordynacji dopuszcza jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia, organ podatkowy odbiera od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania. Artykuł 181 Ordynacji podnosi także, że dowodami w postępowaniu podatkowym mogą być w szczególności księgi podatkowe, deklaracje złożone przez stronę, zeznania świadków, opinie biegłych, materiały i informacje zebrane w wyniku oględzin, informacje podatkowe oraz inne dokumenty zgromadzone w toku czynności sprawdzających lub kontroli podatkowej.

Z opisu zawartego na stronach 60-61, 63, 69, 71-72 i 79 protokołu kontroli wynika, że w badanym okresie organ podatkowy nie prowadził czynności upominawczych i egzekucyjnych w stosunku do wszystkich podatników posiadających zaległości. Zgodnie z art. 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 96, poz. 161 ze zm.), gdy zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Natomiast z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2001 r. Nr 137, poz. 1541, z 2003 r. Nr 9, poz. 106, z 2004 r. Nr 10, poz. 79) wynika, że w przypadku, gdy należność nie zostanie zapłacona w terminie określonym w decyzji lub wynikającym z przepisu prawa, wierzyciel wysyła do zobowiązanego upomnienie, z zagrożeniem wszczęcia egzekucji po upływie siedmiu dni od dnia doręczenia upomnienia. Przepisy nie określają wysokości kwoty zaległości, od której należy bezwzględnie prowadzić działania egzekucyjne. Również przepisy wewnętrzne kontrolowanej jednostki nie regulują zasad prowadzenia działań upominawczych i egzekucyjnych. Z konstrukcji przepisów zawartych w ustawie i rozporządzeniu, dotyczących działań windykacyjnych, wynika, że mają być one podejmowane systematycznie i niezwłocznie, tj. w najbliższym możliwym terminie, po uzyskaniu informacji o nieopłaceniu podatku. Brak określenia w przepisach ogólnie obowiązujących ścisłych terminów pozwala aby organ podatkowy, mając na uwadze m. in. możliwości organizacyjne (kadrowe), doprecyzował zasady i terminy prowadzenia tych czynności, z uwzględnieniem obowiązku dbałości o kompletność dochodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Na dzień 31 grudnia 2010 r. zaległość nieobjęta tytułami egzekucyjnymi w poszczególnych podatkach i opłatach lokalnych wynosiła:

- w podatku od nieruchomości od osób prawnych 4.512,80 zł,

- w podatku od środków transportowych od osób fizycznych 645,00 zł,

- w łącznym zobowiązaniu pieniężnym 9.963,34 zł,

- w opłacie od posiadania psów 370,00 zł.

Ogółem 15.491,14 zł, w tym kwota 4.407,73 zł uległa przedawnieniu.

Nieprawidłowości stwierdzono także w obrębie formalnoprawnej poprawności stosowania przepisów ustawy Ordynacja podatkowa, a dotyczyły one przypadków niestosowania odpowiednich procedur w zakresie nadpłat oraz ich zarachowania lub zwrotu, tj. przepisów art. 76 § 1 Ordynacji podatkowej – str. 60-61, 69-70 oraz 76-79 protokołu kontroli.

Na tle ustaleń kontroli podkreślenia wymaga fakt, że nie zostały wykonane cztery z pięciu wniosków pokontrolnych, mimo informowania Izby Obrachunkowej przez Pana Burmistrza o przyjęciu ich do realizacji (str. 86 protokołu kontroli). Nierealizowanie wniosków pokontrolnych prowadzi w niektórych obszarach gospodarki finansowej i rachunkowości gminy do utrwalania działań niezgodnych z prawem.

Badanie prawidłowości wnoszenia opłat za użytkowanie wieczyste nieruchomości wykazało, że Urząd Miasta nie dokonywał przypisu należności z tytułu tych dochodów budżetowych na koncie 221. Jak ustalono, inspektor ds. księgowości budżetowej, na podstawie wyciągu bankowego, sporządzał zestawienie wpłaconych kwot z tytułu użytkowania wieczystego i przekazywał zestawienie wraz z dowodami wpłat inspektorowi ds. gospodarki nieruchomościami, który odnotowywał wpłacone sumy w „księdze kontowej”. Z ewidencji tej wynikało jedynie jakie kwoty zostały wpłacone przez zobowiązanych do uiszczenia opłat, brak w niej bilansu otwarcia, kwot przypisu należności, sald na koniec okresów sprawozdawczych, sald rozrachunków z poszczególnymi kontrahentami na koniec danego roku. Tak prowadzonej ewidencji nie można uznać za ewidencję szczegółową należności z tytułu dochodów budżetowych, zarówno w świetle obowiązującego poprzednio (opracowanego w 2006 roku) zakładowego planu kont jednostki, jak i art. 16 ust. 1 ustawy o rachunkowości, według którego konta ksiąg pomocniczych powinny zawierać zapisy będące uszczegółowieniem i uzupełnieniem zapisów kont księgi głównej, natomiast prowadzić je należy w ujęciu systematycznym jako wyodrębniony system ksiąg, kartotek (zbiorów kont), komputerowych zbiorów danych, uzgodniony z saldami i zapisami na kontach księgi głównej. Podkreślenia przy tym wymaga, że na nieprowadzenie ewidencji należności z tytułu opłat za użytkowanie wieczyste wskazano w wystąpieniu pokontrolnym wydanym w wyniku poprzedniej kontroli kompleksowej gospodarki finansowej miasta. Podczas obecnej kontroli ustalono, że prowadzenie pełnej księgowości syntetycznej i analitycznej w zakresie dochodów i wydatków według zakładowego planu kont oraz windykacja należności przypisane zostały inspektorowi ds. budżetu zakresem czynności z 29 października 2007 r. Jak zaś wskazano, ewidencję w postaci „księgi kontowej” prowadził inspektor ds. gospodarki nieruchomościami, który nie był zobowiązany do jej prowadzenia zakresem czynności – str. 88-89 protokołu kontroli.

W 2010 roku kontrolowana jednostka uzyskała dochody z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości w kwocie 14.554,82 zł (z tego 55 osób fizycznych wpłaciło łącznie 2.085,75 zł, zaś 10 użytkowników wieczystych posiadających osobowość prawną uiściło 12.469,07 zł). Brak prawidłowo prowadzonej ewidencji księgowej omawianych należności oraz brak egzekucji tych należności spowodował, że wiele z nich uległo przedawnieniu. Zgodnie z art. 118 Kodeksu cywilnego termin przedawnienia dla roszczeń o świadczenia okresowe oraz roszczeń związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej wynosi 3 lata. Ze względu na brak prowadzenia należytej ewidencji księgowej kontrolujący nie był w stanie ustalić, w jakiej kwocie należności z tytułu opłat za użytkowanie wieczyste uległy przedawnieniu. W trakcie kontroli inspektor ds. gospodarki nieruchomościami sporządził (na podstawie prowadzonego przez siebie wykazu użytkowników wieczystych) zestawienie osób fizycznych, które były zobowiązane do uregulowania należności z tytułu użytkowania wieczystego w 2010 roku. Z wykazu tego wynika, że 181 osób nie uiściło należnych opłat na łączna kwotę 1.334,39 zł. Do tych osób w 2010 roku nie były wysyłane upomnienia, nie były też naliczane odsetki od nieterminowych wpłat, z naruszeniem § 7 ust. 8 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości… (obecnie § 8 ust. 5 rozporządzenia z dnia 5 lipca 2010 r.), według którego odsetki od należności ujmuje się w księgach rachunkowych w momencie ich zapłaty, lecz nie później niż pod datą ostatniego dnia kwartału w wysokości odsetek należnych na koniec tego kwartału. Zaniechanie naliczenia odsetek, w sumie 27,17 zł, stwierdzono też w odniesieniu do nieterminowych wpłat należności przez 2 osoby prawne – str. 90-94 protokołu kontroli. Dodać tu należy, że nienależyte czynności windykacyjne stwierdzono też w odniesieniu do należności, które przypisywano na koncie 221. Do dnia kontroli nie zostały uregulowane należności na sumę 2.888,08 zł, w tym kwota 763,98 zł należna od LO w Sejnach za przewóz młodzieży uległa przedawnieniu. W wyjaśnieniu powodów dopuszczenia do przedawnienia tej należności Pan Burmistrz poinformował, że dłużnik dokonał wpłaty w dniach 25 listopada i 1 grudnia 2011 r. Nie zostały uregulowane przez tego dłużnika należności na kwotę 943,58 zł (należności główne powstałe w 2009 i 2010 r. – 601,88 zł, odsetki 341,70 zł) – str. 26-28, 97-98 protokołu kontroli. Należy podkreślić, że według art. 117 § 2 k.c. po upływie terminu przedawnienia ten, przeciwko komu przysługuje roszczenie, może uchylić się od jego zaspokojenia, chyba że zrzeka się korzystania z zarzutu przedawnienia. Według zaś art. 123 § 1 pkt 1 i 2 k.c. bieg przedawnienia może zostać przerwany, jednakże, w braku uznania roszczenia przez osobę, przeciwko której roszczenie przysługuje, może to nastąpić jedynie przez czynność przed sądem lub innym organem powołanym do rozpoznawania spraw lub egzekwowania roszczeń danego rodzaju albo przed sądem polubownym, przedsięwziętą bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia lub zabezpieczenia roszczenia.

Skarbnik Miasta w wyjaśnieniu kwestii nieprowadzenia należytej ewidencji należności z tytułu opłat za użytkowanie wieczyste i ich windykacji podniosła m.in., że wiele z tych opłat wynosi po kilka złotych i nie pokrywa kosztów wezwań. W kontekście tego wyjaśnienia należy zauważyć, że ostatnia aktualizacja opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości była dokonana w 1991 roku, na co wskazywano w wystąpieniu pokontrolnym wydanym w wyniku poprzedniej kontroli kompleksowej gospodarki finansowej miasta. W odpowiedzi na zalecenia pokontrolne Pan Burmistrz poinformował, że dokonanie aktualizacji opłat rocznych za wieczyste użytkowanie zostanie dokonane po podjęciu odpowiednich decyzji przez Radę Miasta Sejny i Burmistrza. Do czasu przeprowadzania niniejszej kontroli decyzje w tej sprawie nie zostały podjęte, aktualizacji opłat nie przeprowadzano. Zgodnie z art. 25 w zw. z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) gospodarowanie gminnym zasobem nieruchomości, w tym zapewnienie wyceny nieruchomości, należy do kompetencji Pana Burmistrza, zaś jak wynika z art. 12 ustawy gospodarowanie nieruchomościami powinno odbywać w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki. Według obowiązującego obecnie art. 77 ust. 1 ustawy wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej (z zastrzeżeniem określonych wyjątków) podlega aktualizacji nie częściej niż raz na 3 lata, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie – str. 91 protokołu kontroli.

         Kontrola wykazała również, że w 2010 roku Pan Burmistrz wydał trzy decyzje w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (sprawy z zakresu przekształceń prawa przynależały do zadań inspektora ds. gospodarki nieruchomościami). Stwierdzono, że w dwóch przypadkach oświadczenia o miesięcznym dochodzie przypadającym na jednego członka rodziny (służące udzieleniu bonifikaty) zostały złożone po dacie wydania decyzji – str. 94-96 protokołu kontroli. W jednym przypadku (decyzja wydana łącznie dla 5 osób fizycznych, których udział w nieruchomości wspólnej obejmował prawo użytkowania wieczystego w 1/5 części) do ustalenia opłat za przekształcenie prawa przyjęto wartość nieruchomości w kwocie 7.825 zł – wyższą o 535 zł niż to wynikało z operatu szacunkowego sporządzonego dla tej nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego. Powyższe skutkowało tym, że ustalone opłaty za przekształcenie prawa zostały zawyżone łącznie na kwotę 141,60 zł w świetle art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. Nr 175, poz. 1495 ze zm.) w zw. z art. 67 ust. 3a i art. 69 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W kwestii opłat z tytułu trwałego zarządu nieruchomościami ustalono, że Zakład Gospodarki Komunalno-Mieszkaniowej, Wodociągów i Kanalizacji w Sejnach (zakład budżetowy) uiszcza opłatę roczną w łącznej kwocie 775 zł na podstawie decyzji Pana Burmistrza z dnia 10 lipca 2007 r. Jako podstawę ustalenia opłaty przyjęto w decyzji wartość nieruchomości według danych z polisy ubezpieczeniowej, co było niezgodne z przepisami art. 83 ust. 1 w zw. z art. 67 ust. 3, art. 149 i art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z przywołanych przepisów wynika, że podstawą ustalenia ceny nieruchomości jest jej wartość określona przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym. Nieprawidłowość ta była przedmiotem wystąpienia pokontrolnego wydanego przez RIO w wyniku poprzedniej kontroli kompleksowej gospodarki finansowej miasta – str. 88, 90 protokołu kontroli.

         Badając prawidłowość trybu sprzedaży i najmu nieruchomości w świetle postanowień ustawy o gospodarce nieruchomościami (str. 96-104 protokołu kontroli) ustalono, że:

a) na terenie miasta Sejny obowiązuje uchwała Nr XIII/71/2007 Rady Miasta Sejny z dnia 31 grudnia 2007 r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania oraz wydzierżawiania i najmu nieruchomości gruntowych. Treść tej uchwały nie została dostosowana do zmienionego z dniem 22 października 2007 r. brzmienia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym, który nakazuje objęcie uchwałą także zasad wydzierżawiania lub najmu nieruchomości na czas nieoznaczony. Jak też wynika z przywołanej regulacji, do czasu określenia zasad wójt (burmistrz) może dokonywać takich czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Ustalono, że w 2010 roku w dwóch przypadkach umowy najmu lokali użytkowych zostały zawarte przez Pana Burmistrza na czas nieznaczony bez uprzedniego uzyskania zgody Rady Miasta;

b) objęte kontrolą umowy najmu lokali użytkowych na okres powyżej 3 miesięcy były zawierane bez uprzedniego sporządzenia wykazu nieruchomości przeznaczonych do oddania w najem. Według postanowień art. 35 ust. 1 i 1b ustawy, właściwy organ (Burmistrz) sporządza i podaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych m.in. do oddania w najem lub dzierżawę (lokale, które nie stanowią odrębnego przedmiotu własności, są częściami składowymi nieruchomości gruntowej – art. 4 pkt 1 ustawy). Wykaz ten wywiesza się na okres 21 dni w siedzibie urzędu, a ponadto informację o wywieszeniu tego wykazu podaje się do publicznej wiadomości przez ogłoszenie w prasie lokalnej oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, a także na stronach internetowych urzędu. Obowiązek ten nie dotyczy jedynie oddania nieruchomości w najem lub dzierżawę na czas oznaczony do 3 miesięcy; wykaz sporządza się i podaje do publicznej wiadomości, jeżeli po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 miesięcy strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Na nieprawidłowość tę zwracano uwagę podczas poprzedniej kontroli kompleksowej;

c) wykazy nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży nie były podawane do publicznej wiadomości przez ogłoszenie w prasie lokalnej, a także na stronach internetowych Urzędu Miasta, co stoi w sprzeczności z postanowieniem art. 35 ust. 1 ustawy. Poza tym, w wykazach dotyczących zbycia lokali mieszkalnych, wbrew wymogom art. 35 ust. 2 pkt 12, nie określano terminu do złożenia wniosku przez osoby, którym przysługuje pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. W wykazach zamieszczano natomiast zapis, iż lokal mieszkalny nabywa w drodze bezprzetargowej aktualny najemca tego lokalu. Jest to niezgodne z art. 34 ust. 2, ustanawiającym kolejność w przypadku zbiegu uprawnień do pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości, oraz ust. 4 ustawy, według którego najemców lokali mieszkalnych zawiadamia się na piśmie o przeznaczeniu nieruchomości do zbycia (co następuje poprzez upublicznienie wykazu) oraz o przysługującym im pierwszeństwie w nabyciu tej nieruchomości, pod warunkiem złożenia wniosków o nabycie w terminie określonym w zawiadomieniu. Dodać należy, że na nieprawidłowości w zakresie upubliczniania wykazów nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży RIO zawracała uwagę podczas poprzedniej kontroli.

         W 2010 r. miasto kontynuowało inwestycję p.n. „Budowa miejskiej sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami w ulicach: Nowotki, Kasztanowej, Zawadzkiego, Wojska Polskiego, Wierzbowej i Głowackiego w Sejnach”, na podstawie umowy zawartej z wykonawcą w dniu 26 listopada 2009 r. (Umowa ta nie została opatrzona kontrasygnatą Skarbnika, wymaganą na podstawie art. 46 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym – str. 138 protokołu kontroli). Według protokołu końcowego odbioru robót z 30 czerwca 2010 r. wykonano 42 „przyłącza” wodociągowe o długości 571,5 mb i 57 „przyłączy” kanalizacyjnych o długości 449,5 mb. Należy wskazać, że kwestia zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków regulowana jest postanowieniami ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.). Z przepisów art. 15 ust. 1 i 2 tej ustawy wynika, że koszt budowy przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych, zdefiniowanych w art. 2 pkt 5 i 6 ustawy, winna ponosić osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci, natomiast gmina (lub przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne) jest obowiązana zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych w rozumieniu art. 2 pkt 14 i 16 ustawy. Jak ustalono, przyłącza kanalizacyjne – w pojęciu ustawowym – zostały wykonane przez odbiorców usług odprowadzania ścieków, natomiast przyłącza wodociągowe zostały wykonane na koszt miasta, przy czym nie stwierdzono, aby kontrolowana jednostka podejmowała działania zmierzające do obciążenia odbiorców wody kosztami budowy przyłączy. W wyjaśnieniu Pan Burmistrz wskazał m.in., że: Urząd Miasta Sejny realizując inwestycję budowa wodociągu wykonał to zadanie wraz z przyłączami i wodomierzami do budynku, aby uzyskać gwarancje, że zadanie to będzie wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, bezawaryjnego funkcjonowania sieci oraz wykonanie inwentaryzacji powykonawczej. (…) Urząd posiadał przykre doświadczenia z lat ubiegłych, gdy przyłącza wodociągowe i kanalizacyjne były wykonywane przez mieszkańców i później się okazało, że większość była wykonana nielegalnie i nie zinwentaryzowana. Na etapie przeprowadzenia kontroli nie było możliwości dokładnego ustalenia kosztów wykonania przyłączy, do poniesienia których byli zobowiązani właściciele poszczególnych nieruchomości, dokonanie takich ustaleń jest możliwe na podstawie sporządzonej inwentaryzacji powykonawczej inwestycji – str. 140 protokołu kontroli.

         W nawiązaniu do realizacji przedmiotowego zadania należy też zauważyć, że dotychczas nie były podejmowane działania mające na celu naliczenie opłat adiacenckich w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków publicznych, o których mowa w art. 143-148b ustawy o gospodarce nieruchomościami (procentowa stawka opłaty adiacenckiej została przyjęta uchwałą Nr XXIX/154/09 Rady Miasta z dnia 31 marca 2009 r.). W wyjaśnieniu do protokołu kontroli Pan Burmistrz wskazał m.in. na możliwość wydania decyzji ustalającej opłatę w terminie 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury (co odpowiada regulacji art. 145 ust. 2 ustawy), na okoliczność, iż ustalenie opłat wiąże się z kosztami wyceny nieruchomości oraz podniósł, że: W myśl ustawy opłata adiacencka nie jest obligatoryjna. Jednakże w przypadku zmiany sytuacji finansowej, możliwe będzie zlecenie rzeczoznawcy wydanie opinii i następnie ewentualne wydanie decyzji o opłacie adiacenckiej. W kontekście tego stwierdzenia wskazania wymaga, że opłata adiacencka jest określonym ustawowo źródłem dochodów budżetowych, ustanawiającym prawną formę uczestnictwa właścicieli nieruchomości w kosztach budowy przez gminę urządzeń infrastruktury technicznej. Biorąc pod uwagę poziom zadłużenia kontrolowana jednostka powinna dążyć do pozyskiwania wszystkich należnych dochodów – str. 114-116 protokołu kontroli.

Pośród wydatków bieżących badaniem objęto m.in. wydatkowanie w 2010 roku środków na realizację gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych i zwalczania narkomanii, przyjętego uchwałą Nr XXXVIII/195/09 Rady Miasta z dnia 29 grudnia 2009 r. Program ten określał zadania, na które przeznaczone zostaną środki uzyskane z opłat za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oraz za korzystanie z tych zezwoleń. Kontrola wykazała przypadki wydatkowania środków na zadania nieobjęte programem. Dotyczyło to zakupu strojów dla mażoretek (Stowarzyszenie Społeczne na Rzecz Rozwoju Oświaty Kultury i Sportu przy Zespole Szkół Centrum Kształcenia Rolniczego w Sejnach), na które wydatkowano 1.000 zł, zakupu instrumentów muzycznych z przeznaczeniem dla Ochotniczej Straży Pożarnej w Sejnach za kwotę 5.000,01 zł, wydatku na umundurowanie strażackie w kwocie 841,34 zł oraz zakupu latarek ręcznych za 192 zł dla Komendy Powiatowej Policji w Sejnach. Zgodnie z art. 18² ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.) dochody z opłat powinny być wykorzystywane na realizację gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii i nie mogą być przeznaczone na inne cele – str. 110-112 protokołu kontroli.

         Stwierdzono przypadki nieprawidłowej klasyfikacji wydatków budżetowych w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. Nr 38, poz. 207 ze zm.). Dotację celową w kwocie 80.000 zł udzieloną stowarzyszeniu zarachowano do par. 2830 „Dotacja celowa z budżetu na finansowanie lub dofinansowanie zadań zleconych do realizacji pozostałym jednostkom niezaliczanym do sektora finansów publicznych”, zamiast do par. 2820 „Dotacja celowa z budżetu na finansowanie lub dofinansowanie zadań zleconych do realizacji stowarzyszeniom”. Ponadto w par. 4300 „Zakup usług pozostałych” ujęto wydatki na łączną sumę 17.557,12 zł, podlegające ujęciu w innych podziałkach klasyfikacyjnych, m.in. wydatki na zakup usług remontowych (par. 4270), zakup materiałów i wyposażenia (par. 4210), koszty zastępstwa procesowego (par. 4610), opłaty licencyjne za programy komputerowe (par. 4750) – str. 124-125, 126 protokołu kontroli.

W zakresie gospodarki nieruchomościami stwierdzono, że Pan Burmistrz nie sporządził planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości, a zatem nie wypełnił obowiązku nałożonego przepisami art. 25 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Plan taki powinien być opracowany na okres 3 lat i zawierać elementy wskazane w art. 23 ust. 1d ustawy – str. 152 protokołu kontroli.

         Kontrola wykazała też, że nieruchomości którymi dysponują oświatowe jednostki organizacyjne miasta nie zostały im formalnie przekazane. Zgodnie z przepisem art. 43 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 10 ustawy o gospodarce nieruchomościami prawną formą władania nieruchomościami przez jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej jest trwały zarząd ustanowiony w drodze decyzji na podstawie art. 45 tej ustawy. Decyzja w kwestii trwałego zarządu nie została też wydana w odniesieniu do powołanej z dniem 1 stycznia 2010 r. jednostki budżetowej – Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w Sejnach (składniki majątku, przy pomocy którego MOSiR ma prowadzić działalność wskazała Rada Miasta w uchwale Nr XXXVII/189/09) – 153-154 protokołu kontroli. Należy tu dodać, że właściwe uregulowanie form władania nieruchomościami przez podległe jednostki organizacyjne ma zasadnicze znaczenie w świetle § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości … Przepis ten określa, że przez środki trwałe należy rozumieć środki, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 15 ustawy o rachunkowości, w tym środki trwałe stanowiące własność jednostki samorządu terytorialnego, otrzymane w zarząd lub użytkowanie i przeznaczone na potrzeby jednostki.

         Badając rozliczenia z budżetem Zakładu Gospodarki Komunalno-Mieszkaniowej, Wodociągów i Kanalizacji w Sejnach stwierdzono, że w 2010 roku udzielono temu zakładowi budżetowemu dotacji przedmiotowej i dotacji celowych. Dotacja przedmiotowa w wysokości 80.000 zł została przekazana na utrzymanie porządku w mieście (sprzątanie ulic, utrzymanie zieleni). Dotacja ta nie została skalkulowana według stawek jednostkowych. Zgodnie z art. 219 ust. 1 i 4 ustawy o finansach publicznych, samorządowemu zakładowi budżetowemu może być udzielona dotacja przedmiotowa (przeznaczona na dopłaty określonych wyrobów lub usług), kalkulowana według stawek jednostkowych; stawki dotacji przedmiotowych ustala organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego – str. 164 protokołu kontroli.

         Dotacje celowe dla Zakładu przekazano w łącznej kwocie 110.000 zł, dotyczyły one: modernizacji dachu wraz z kominami i usunięciem płyt azbestowo – cementowych na budynkach (80.000 zł) oraz zakupu i montażu ciepłomierzy (30.000 zł). Dotacje te wprowadzono do budżetu w ciągu roku, cel tych dotacji był wskazywany w załącznikach zawierających objaśnienia do dokonanych zmian w uchwałach budżetowych. Jak ustalono, Pan Burmistrz w żadnym dokumencie nie określił zasad dotyczących udzielenia tych dotacji, w tym terminu ich wykorzystania, terminu i sposobu rozliczenia dotacji oraz terminu zwrotu niewykorzystanej części dotacji, co stanowi naruszenie przepisów art. 250 ustawy o finansach publicznych. Ponadto zakład budżetowy wydatkował na zakup i montaż ciepłomierzy sumę 27.870,99 zł, pozostała kwota dotacji na ten cel (2.129,01 zł) nie została zwrócona do budżetu, lecz przeznaczona na inne wydatki. Zgodnie z art. 251 ust. 1 ustawy o finansach publicznych dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku. Jak też stanowi § 38 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych (Dz. U. Nr 241, poz. 1616; poprzednio obowiązywał § 41 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych…), dotacje celowe udzielone samorządowemu zakładowi budżetowemu z budżetu jednostki samorządu terytorialnego mogą być wykorzystywane wyłącznie na cele, na które zostały przyznane; dotacje te, w części, w jakiej nie zostały wykorzystane w roku budżetowym, podlegają zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego – str. 164-167 protokołu kontroli.

    Zakład Gospodarki Komunalno-Mieszkaniowej, Wodociągów i Kanalizacji prowadzi działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Z ustaleń kontroli wynika, że przy ustalaniu taryf w poszczególnych latach nie były przestrzegane postanowienia ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (str. 168-169 protokołu kontroli):

- w dniu 16 czerwca 2009 r. dyrektor Zakładu przedłożył wniosek o zatwierdzenie taryf na okres od 1 września 2009 r. do 31 sierpnia 2010 r. Wniosek ten został przez Pan Burmistrza zaakceptowany, jednakże Pan Burmistrz nie przedstawił tego wniosku Radzie Miasta, informując przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, że taryfy zawarte we wniosku nie będą zatwierdzane przez Radę, wejdą w życie w terminie 70 dni od daty jego złożenia. W myśl art. 24 ust. 1 ustawy, taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy, z wyjątkiem taryf zmienionych w związku ze zmianą stawki podatku od towarów i usług. Natomiast w przypadku, gdy rada gminy nie podejmie uchwały w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku, taryfy zweryfikowane przez wójta (burmistrza) wchodzą w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf (art. 24 ust. 8 ustawy);

- w dniu 15 czerwca 2010 r. dyrektor Zakładu przedłożył wniosek o zatwierdzenie taryf na okres od 1 września 2010 r. do 31 sierpnia 2011 r., przy czym we wniosku tym przedstawił nowe stawki opłat. Rada Miasta uchwałą Nr XLII/219/10 z dnia 29 czerwca 2010 r. przedłużyła natomiast czas obowiązywania dotychczasowych taryf o 1 rok. Jak wynika z przepisów art. 24 ust. 9a i 9b ustawy, przedłużenie przez organ stanowiący na kolejny rok okresu obowiązywania taryf dotychczasowych może nastąpić wyłącznie na uzasadniony wniosek przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, zawierający w szczególności informacje dotyczące zakresu świadczonych usług oraz warunków ekonomicznych uzasadniających przedłużenie obowiązywania dotychczasowych taryf.

         Z analizy sprawozdawczości budżetowej przedkładanej przez zakład budżetowy wynika, że nie reguluje on w terminie zaciąganych zobowiązań, co jest niezgodne z przepisem art. 44 ust. 3 pkt 3 ustawy o finansach publicznych. Na koniec III kwartału 2011 r. zobowiązania wymagalne ZGKMWiK, powiększające dług publiczny miasta, wyniosły 455.265,69 zł. Zauważyć przy tym należy, iż na koniec przywołanego okresu należności wymagalne (niezapłacone w terminie) Zakładu wynosiły 218.679,11 zł, zatem były znacząco niższe od nieuregulowanych w terminie przez Zakład zobowiązań – str. 169-170 protokołu kontroli. Wskazania też wymaga, że w kolejnych latach Zakład uzyskiwał, na podstawie decyzji Pana Burmistrza, umorzenia zaległości podatkowych wobec miasta (z dokonanego w latach 2002 – 2011 przypisu należności w łącznej kwocie 2.492.472,30 zł, umorzeniem (do dnia kontroli) objęto kwotę 2.080.532,05 zł). Umarzanie zobowiązań w podatku od nieruchomości powoduje, że koszty podatkowe nie są uwzględniane przy kalkulacji taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków – str. 58-59, 168 protokołu kontroli. W wyjaśnieniu do protokołu kontroli (załącznik nr 5) Pan Burmistrz podniósł m.in., że powodem umarzania zobowiązań podatkowych Zakładu był bardzo ważny interes społeczny, bowiem Zakład jest znaczącym pracodawcą, realizującym szereg zadań publicznych jednostki samorządu terytorialnego; wskazał też na wzrost zadłużenia lokatorów i kontrahentów (w znacznej części zadłużenie to, według wyjaśnienia, nie może być wyegzekwowane z powodu niskich dochodów dłużników), a także na rosnące koszty zakładu – pracownicze, z tytułu opłaty ekologicznej oraz wynikające ze wzrostu cen opału, paliwa, energii.

         Podkreślić należy, że wiele spośród ustalonych podczas niniejszej kontroli nieprawidłowości ma charakter powtarzających się, ponieważ nie zostały one wyeliminowane poprzez uwzględnienie wniosków RIO z poprzedniej kontroli kompleksowej gospodarki finansowej miasta. Pan Burmistrz informował o działaniach zmierzających do wykonania przekazanych przez Izbę Obrachunkową zaleceń pokontrolnych, jednakże nie były one prowadzone rzetelnie – str. 171 protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości były wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy, w tym nienależytego funkcjonowania kontroli zarządczej.

Organem wykonawczym gminy miejskiej jest Burmistrz, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Miasta, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową miasta (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Burmistrz jako organ wykonawczy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy), działającego w strukturze organizacyjnej wskazanej w protokole kontroli. Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Burmistrzu – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt. 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Burmistrz jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowania prac z tego zakresu spoczywały, stosownie do art. 54 ustawy o finansach publicznych, na Skarbniku Miasta oraz pracownikach, którym powierzono poszczególne czynności w zakresie prowadzenia rachunkowości.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Podjęcie skutecznych działań zmierzających do ograniczenia długu publicznego miasta do poziomu dopuszczonego przepisami prawa.

2. Zapewnienie wykazywania w sprawozdawczości prawidłowych danych dotyczących zobowiązań miasta, w tym zaliczanych do długu publicznego, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie regulacjami prawnymi wskazanymi w części opisowej niniejszego wystąpienia.

3. Ustalanie wartości zamówień publicznych na kredyty bankowe stosownie do przepisów art. 32 ust. 1 i art. 34 ust. 4 Prawa zamówień publicznych oraz udzielanie tych zamówień, w przypadku gdy ich wartość przekracza 14.000 euro, wyłącznie wykonawcom wybranym zgodnie z przepisami ustawy.

4. W zakresie powierzenia zadań i odpowiedzialności poszczególnym pracownikom Urzędu:

a) powierzenie Skarbnikowi Miasta obowiązków i odpowiedzialności w pełnym zakresie wynikającym z art. 54 ustawy o finansach publicznych,

b) dokonanie przeglądu i uzupełnienia zakresów czynności poszczególnych pracowników pod kątem zupełności przydzielenia realizowanych przez Urząd zadań, w tym dotyczących dekretacji dowodów księgowych, prowadzenia poszczególnych urządzeń księgowych, wykonywania czynności inwentaryzacyjnych, windykacji należności; egzekwowanie od pracowników należytego wykonywania przydzielonych obowiązków.

c) dokonanie zmian w załączonym do instrukcji obiegu i kontroli dokumentów wykazie osób upoważnionych do zatwierdzania dowodów księgowych poprzez zawarcie w nim wzorów podpisów pracowników oraz usunięcie z wykazu osób, które nie pracują w Urzędzie.

5. Udzielenie pełnomocnictwa, o którym mowa w art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, kierownikowi Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej.

6. Opracowanie i wdrożenie procedur określających zasady wyboru wykonawców zamówień publicznych o wartości poniżej 14.000 euro.

7. Dokonanie zmian w dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości, poprzez:

a) wskazanie urządzeń księgowych, przy pomocy których prowadzona jest ewidencja pomocnicza środków trwałych,

b) usunięcie postanowienia przewidującego prowadzenie wykazu składników aktywów i pasywów (inwentarza),

c) określenie zasad prowadzenia ewidencji pomocniczej do konta 221 z uwzględnieniem zasad jego funkcjonowania określonych w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont…

8. Zobowiązanie Skarbnika do wyeliminowania nieprawidłowości w prowadzeniu ksiąg rachunkowych i sporządzaniu sprawozdań, poprzez:

a) sporządzanie na koniec miesiąca zestawień obrotów dzienników częściowych,

b) wskazywanie faktycznej daty zapisów księgowych,

c) należyte (jednoznaczne) powiązanie zapisów księgowych z dowodami księgowymi,

d) zamieszczanie na dowodach księgowych stwierdzenia sprawdzenia i zakwalifikowania dowodu do ujęcia w księgach rachunkowych przez wskazanie miesiąca oraz sposobu ujęcia dowodu w księgach rachunkowych (dekretacji), a także podpisu osoby odpowiedzialnej za te wskazania,

e) prowadzenie ewidencji analitycznej do konta 201 odrębnie dla poszczególnych kontrahentów,

f) dokonywanie zapisów księgowych na stronach Wn i Ma kont 224 i 901 w sposób określony w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont…,

g) prowadzenie zapisów księgowych na koncie 130 w sposób zapewniający pełną zgodność z danymi wynikającymi z wyciągów bankowych; stosowanie, dla zachowania czystości obrotów na tym koncie, technicznego zapisu ujemnego, o którym mowa w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r.,

h) uzupełnienie ewidencji szczegółowej środków trwałych o elementy wymagane dla prawidłowego zapisu księgowego oraz cechy (np. numery inwentarzowe) należycie identyfikujące poszczególne obiekty inwentarzowe,

i) wykazywanie w zestawieniu obrotów i sald kont księgi głównej rzeczywistych sald kont rozrachunkowych,

j) prezentowanie danych w sprawozdaniu Rb-N w sposób określony w § 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz w załączniku nr 9 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych.

9. W zakresie inwentaryzacji:

a) prowadzenie inwentaryzacji poszczególnych składników majątkowych w sposób nakazany przez przepisy art. 26 ust. 1 ustawy o rachunkowości, w tym należności cywilnoprawnych od podmiotów prowadzących księgi rachunkowe w drodze potwierdzenia salda, gruntów w drodze weryfikacji, materiałów w drodze spisu z natury,

b) zachowywanie częstotliwości inwentaryzacji materiałów objętych ewidencją ilościowo-wartościową na koncie 310 mając na uwadze postanowienia art. 26 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 2 ustawy o rachunkowości,

c) spowodowanie przestrzegania przez pracowników biorących udział w przeprowadzaniu i rozliczaniu inwentaryzacji postanowień instrukcji inwentaryzacyjnej dotyczących prowadzenia i dokumentowania poszczególnych czynności,

d) zapewnienie rozliczania inwentaryzacji w księgach rachunkowych tego roku obrotowego, na który przypadał termin inwentaryzacji;

e) przeprowadzenie w bieżącym roku inwentaryzacji materiałów, środków trwałych i pozostałych środków trwałych.

10. Przestrzeganie obowiązku dokonywania czynności sprawdzających celem wyeliminowania nieprawidłowości wskazanych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia pokontrolnego, a dotyczących terminowości składania deklaracji podatkowych (korekt deklaracji), jak również ich prawidłowości.

11. Wyeliminowanie nieprawidłowości w podatku od środków transportowych od osób fizycznych.

12. Prowadzenie niezbędnych działań zmierzających do doręczenia wszystkich decyzji wydawanych przez organ podatkowy.

13. Przestrzeganie przepisów Działu IV Ordynacji podatkowej w zakresie prawidłowości prowadzenia postępowania podatkowego dotyczącego stosowania ulg w zapłacie zobowiązań podatkowych.

14. Prowadzenie terminowych i systematycznych działań windykacyjnych w stosunku do podatników, na których ciążą zaległości podatkowe, mając na względzie przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

15. Doprowadzenie do likwidacji nadpłat na kontach podatników w myśl obowiązujących przepisów.

16. W zakresie należności z tytułu opłat za użytkowanie wieczyste nieruchomości oraz innych należności z tytułu dochodów budżetowych:

a) spowodowanie prowadzenia należytej ewidencji księgowej należności z tytułu opłat za użytkowanie wieczyste, w tym ewidencji analitycznej spełniającej wymagania określone w art. 16 ust. 1 ustawy o rachunkowości, a także przypisywania w księgach rachunkowych odsetek od należności niezapłaconych w terminie,

b) dokonanie aktualizacji opłat rocznych za użytkowanie wieczyste nieruchomości,

c) spowodowanie należytej windykacji należności, mając na uwadze przywołane w części opisowej wystąpienia przepisy kodeksu cywilnego w kwestii przedawnienia roszczeń,

d) zobowiązanie odpowiedzialnego pracownika do dołożenia należytej staranności w kwestii zapewnienia formalnoprawnej i merytorycznej prawidłowości decyzji w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności,

e) ustalenie opłat rocznych za oddane ZGKMWiK w trwały zarząd nieruchomości w oparciu o cenę nieruchomości ustaloną zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami.

17. W zakresie trybu sprzedaży i udostępniania nieruchomości:

a) przedłożenie Radzie Miasta projektu uchwały określającej zasady wydzierżawiania lub najmu nieruchomości na czas nieoznaczony; do czasu określenia zasad dokonywanie tych czynności wyłącznie za zgodą Rady,

b) zapewnienie sporządzania i upubliczniania wykazów nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, oddania w najem lub dzierżawę zgodnie z wymogami art. 35 ust. 1 i 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami,

c) zamieszczanie w wykazach nieruchomości danych wymaganych przez art. 35 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami,

d) przestrzeganie trybu sprzedaży lokali mieszkalnych dotychczasowym najemcom wynikającego m.in. z postanowień art. 34 ust. 4 i 5 oraz art. 35 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

18. Ustalenie kosztów budowy poszczególnych przyłączy wodociągowych oraz obciążenie tymi kosztami odbiorców usług dostarczania wody, mając na uwadze przepisy art. 2 pkt 6 i art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę…

19. Podjęcie działań zmierzających do naliczenia opłat adiacenckich w przypadku wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej.

20. Zapewnienie kontrasygnaty Skarbnika w odniesieniu do wszystkich czynności prawnych mogących spowodować powstanie zobowiązań pieniężnych.

21. Wydatkowanie środków pozyskanych z opłat za zezwolenia oraz korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych wyłącznie na zadania określone w programach profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych oraz przeciwdziałania narkomanii.

22. Zapewnienie prawidłowego stosowania klasyfikacji budżetowej poszczególnych rodzajów wydatków.

23. Sporządzenie planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości.

24. Podjęcie działań celem wydania decyzji ustanawiających trwały zarząd nieruchomościami, którymi władają jednostki budżetowe.

25. W zakresie dotacji przyznanych zakładowi budżetowemu:

a) kalkulowanie dotacji przedmiotowych według stawek jednostkowych ustalonych przez Radę Miasta,

b) określanie przez Pana Burmistrza celu dotacji, terminu wykorzystania, a także terminu i sposobu rozliczenia oraz terminu zwrotu niewykorzystanej części dotacji celowej, jak tego wymaga art. 250 ustawy o finansach publicznych,

c) żądanie zwrotu dotacji celowej niewykorzystanej przez zakład budżetowy.

26. W zakresie ustalania taryf na podstawie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków:

a) przedkładanie Radzie Miasta wniosków o zatwierdzenie taryf złożonych przez ZGKMWiK; stosownie do art. 24 ust. 4 ustawy do kompetencji wójta (burmistrza) przynależy weryfikacja prawidłowości wniosku przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, nie zaś decydowanie, czy zostanie on w ogóle przedłożony do zatwierdzenia organowi stanowiącemu,

b) wskazanie Radzie Miasta, iż ewentualne przedłużenie o 1 rok okresu obowiązywania dotychczasowych taryf może nastąpić wyłącznie na uzasadniony wniosek przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego.

27. Podjęcie, w ramach nadzoru nad gospodarką finansową podległego zakładu budżetowego, skutecznych działań zmierzających do poprawy sytuacji finansowej ZGKMWiK, mając m.in. na uwadze, że należności wymagalne Zakładu są znacząco niższe od jego zobowiązań wymagalnych.

28. Rzetelne realizowanie zaleceń pokontrolnych, stosownie do udzielonej odpowiedzi o sposobie ich wykonania.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Suwałkach w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

        Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

Zespół w Suwałkach

W wyniku złożonych przez Burmistrza Miasta Sejny zastrzeżeń do  wniosków pokontrolnych Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku podjęło uchwałę nr 983/12 z dnia 7 marca 2012 roku:

]

UCHWAŁA  Nr 983/12

z dnia 7 marca 2012 r.

                 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

                 w składzie:

Przewodniczący:      Stanisław Srocki

                            Członkowie:             Bogusław Dębski

Leonard Etel

                                               Katarzyna Gawrońska

                                               Agnieszka Gerasimiuk                                            

Anna Ostrowska

Aleksander Piszczatowski

Dariusz Renczyński

Joanna Salachna

Marcin Tyniewicki

Na podstawie art.18 ust.1 pkt 5 a ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jednolity Dz.U. z 2001r. Nr 55, poz.577 ze zm.)

po rozpatrzeniu zastrzeżenia wniesionego w trybie art. 9 ust. 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych przez Burmistrza Miasta Sejny do wniosku nr 17 pkt a) zawartego w wystąpieniu pokontrolnym Regionalnej Izby Obrachunkowej
w Białymstoku z dnia 26 stycznia 2012 r. wydanym w wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej Miasta Sejny

postanawia

- oddalić wniesione zastrzeżenie

UZASADNIENIE

         Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku Zespół w Suwałkach przeprowadziła w dniach 22 września – 24 listopada 2011 r. w Urzędzie Miasta Sejny kompleksową kontrolę gospodarki finansowej Miasta Sejny za 2010 rok i inne wybrane okresy. Ustalenia kontroli zostały zawarte w protokole kontroli podpisanym w dniu 14 grudnia 2011 r. Na podstawie wyników kontroli Izba skierowała do Burmistrza Miasta Sejny wystąpienie pokontrolne
z dnia 26 stycznia 2012 r. (RIO.V.6001-5/11), zawierające m.in. opis stwierdzonych nieprawidłowości oraz wnioski zmierzające do ich usunięcia i usprawnienia badanej działalności.

Burmistrz, pismem z dnia 16 lutego 2012 r. (FIN.1710.2.2012.JH), wniósł zastrzeżenie do wniosku nr 17 pkt a) rekomendującego przedłożenie Radzie Miasta projektu uchwały określającej zasady wydzierżawiania lub najmu nieruchomości na czas nieoznaczony oraz dokonywanie tych czynności, do czasu określenia zasad, wyłącznie za zgodą Rady. Składający zastrzeżenie podniósł, że przywołany wniosek pokontrolny jest bezprzedmiotowy, gdyż na terenie Miasta Sejny obowiązuje już odpowiednia uchwała Rady Miasta (Nr XIII/70/07 z dnia 31grudnia 2007 r.), udostępniona w trakcie kontroli, podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U.
z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W ocenie Burmistrza uchwała ta zawiera zasady, o które chodzi zarówno w przepisie prawa, jak i w wydanym zaleceniu pokontrolnym.
W szczególności, w uchwale jest zasada polegająca na upoważnieniu Burmistrza Miasta Sejny do wydzierżawiania lub wynajmowania nieruchomości na okres dłuższy niż 3 lata oraz zasada zawierająca wymóg uzyskiwania zgody Rady Miasta w przypadkach okresów dłuższych niż 9 lat. Ponadto, według składającego zastrzeżenie, przepisy prawa nie zobowiązują do ustalania szczególnych zasad dzierżawy lub wynajmu na czas nieoznaczony, zaś powołany przepis art. 18 ust. 2 ustawy określa jedynie kompetencje rady gminy, a nie obowiązki.

         Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku zważyło, co następuje:

         W ocenie Kolegium Izby wniesione przez Burmistrza Miasta zastrzeżenie nie zasługuje na uwzględnienie. Z przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a) ustawy o samorządzie gminnym, w brzmieniu obowiązującym od dnia 22 października 2007 r., wynika m.in., że do wyłącznej kompetencji rady gminy należy podjęcie uchwały dotyczącej zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, zaś do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Przywołany przepis ustawy wyraźnie zatem wskazuje, że przedmiotem regulacji organu stanowiącego gminy winno być określenie zasad zawierania umów dzierżawy lub najmu nieruchomości zarówno na czas oznaczony powyżej 3 lat, jak i na czas nieoznaczony, tj. umów, których okres obowiązywania nie jest przez strony z góry określony. Natomiast Rada Miasta Sejny, w § 12 i § 13 uchwały Nr XIII/70/07 z dnia 31grudnia 2007 r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania, obciążania oraz wydzierżawiania i najmu nieruchomości gruntowych (Dz. Urz. Woj. Podl.
z 2008 r. Nr 30, poz. 320), upoważniła Burmistrza do wydzierżawiania lub wynajmowania nieruchomości na czas dłuższy niż 3 lata oraz przedłużania umów dzierżawy w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość, a ponadto postanowiła, że oddanie nieruchomości
w najem lub dzierżawę na okres dłuższy niż 9 lat wymaga zgody Rady wyrażonej w drodze uchwały. Treść tej regulacji, wbrew opinii składającego zastrzeżenie, nie wyczerpuje dyspozycji art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy, ponieważ odnosi się ona jedynie do umów zawieranych na czas oznaczony – powyżej 3 i powyżej 9 lat, pomijając przypadki, w których wolą stron będzie nawiązanie stosunku prawnego bez określenia ram czasowych jego obowiązywania.

         Kolegium Izby podziela stanowisko Burmistrza Miasta, iż przepisy prawa nie zobowiązują do określania szczególnych – to znaczy innych niż w odniesieniu do umów okresowych trwających powyżej 3 lat – zasad dzierżawy bądź najmu nieruchomości na czas nieoznaczony, co nie oznacza jednak, że organ stanowiący nie jest zobowiązany do podjęcia regulacji w tej materii. Jak bowiem wynika z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, gospodarowanie mieniem komunalnym należy do zadań wójta (burmistrza). Ustanowienie zaś przez organ stanowiący ogólnych i stałych zasad gospodarowania nieruchomościami winno służyć prawidłowemu wykonywaniu tych zadań. Każdorazowe podejmowanie uchwał przez radę przenosi na nią w praktyce część uprawnień organu wykonawczego z zakresu gospodarowania nieruchomościami. W tym kontekście należy upatrywać też znaczenia zawartego w art. 18 ust. 2 ustawy zwrotu, iż „do czasu określenia zasad” dokonywanie przez organ wykonawczy czynności w odniesieniu do zasobu nieruchomości wymaga każdorazowej zgody rady gminy.

Z przedstawionych względów, Kolegium Izby orzekło jak w sentencji.

Przewodniczący Kolegium

Stanisław Srocki

Otrzymuje:

Burmistrz Miasta

Sejny