Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Gminnym Centrum Kultury w Dobrzyniewie Dużym

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 08 kwietnia 2011 roku (znak: RIO.I.6002-2/11), o treści jak niżej:

Pan

Tomasz Pobot

Dyrektor Gminnego Centrum Kultury

w Dobrzyniewie Dużym

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej Gminnego Centrum Kultury w Dobrzyniewie Dużym, przeprowadzonej za okres 2010 r. na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto sprawy ogólnoorganizacyjne, w tym regulacje wewnętrzne z zakresu gospodarki finansowej i rachunkowości, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej i rachunkowości, sprawozdawczość finansową, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, przychody i koszty objęte planem finansowym, gospodarowanie składnikami majątkowymi oraz rozliczenia z budżetem gminy.

         Kontrola zagadnień organizacyjnych wykazała, że Gminne Centrum Kultury nie zatrudnia głównego księgowego, zaś księgi rachunkowe GCK prowadzą pracownicy Urzędu Gminy. W § 29 Statutu GCK wskazano, że obsługę finansowo-księgową instytucji kultury zapewnia Urząd Gminy. Stwierdzono, że Dyrektor GCK wydał 16 listopada 2009 r. zarządzenie w sprawie ustalenia polityki rachunkowości obowiązujące od 1 stycznia 2010 r. Inne regulacje wewnętrzne stosowane faktycznie w zakresie operacji dotyczących GCK nie zostały wprowadzone przez kierownika jednostki – stosowano regulacje wprowadzone przez Wójta Gminy, co dotyczyło w szczególności zagadnień funkcjonowania kontroli wewnętrznej, gospodarki kasowej, obiegu i kontroli dokumentów finansowo-księgowych, przeprowadzania i rozliczania inwentaryzacji – str. 6-7 i 12-14 protokołu kontroli.

Należy wskazać, że fakt prowadzenia przez Urząd Gminy ksiąg rachunkowych GCK sprzeciwia się obecnie obowiązującemu brzmieniu art. 11 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 ze zm.). Instytucja kultury, działająca jako odrębna osoba prawna, jest podmiotem zobowiązanym do prowadzenia ksiąg rachunkowych na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o rachunkowości, zatem na jej kierowniku spoczywają określone ustawą obowiązki, wynikające w szczególności z przepisów art. 4, art. 10 i art. 11 ust. 1 ustawy. Ponadto przepisy art. 54 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) przewidują w jednostkach sektora finansów publicznych stanowisko głównego księgowego, tj. pracownika jednostki, któremu kierownik powierza obowiązki i odpowiedzialność w zakresie m.in. prowadzenia rachunkowości oraz wykonywania czynności kontrolnych określonych tymi przepisami. Ustawa o finansach publicznych nakłada także na kierownika każdej jednostki sektora finansów publicznych obowiązki w zakresie organizacji wewnętrznej kontroli zarządczej – art. 68 i art. 69 ust. 1 pkt 3. W świetle standardów kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych ogłoszonych komunikatem Nr 23 Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2009 r. (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 15, poz. 84), zapewnienie właściwego funkcjonowania kontroli zarządczej wymaga udokumentowania organizacji systemu kontroli w jednostce, co powinno przejawiać się we wprowadzeniu przez kierownika jednostki pisemnych procedur wewnętrznych (instrukcji) służących zapewnieniu realizacji celów tej kontroli wskazanych przywołanymi przepisami ustawy.

Badając zagadnienia dotyczące gospodarki środkami pieniężnymi stwierdzono, że dyrektor GCK nie był faktycznym dysponentem środków zgromadzonych na rachunkach bankowych instytucji. Osobami dysponującymi rachunkami bankowymi otwartymi dla potrzeb GCK byli Wójt, Skarbnik Gminy oraz upoważnieni przez nich pracownicy Urzędu Gminy – str. 28-29 protokołu kontroli. Stan taki narusza postanowienia art. 53 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, w myśl którego kierownik jednostki sektora finansów jest odpowiedzialny za całość gospodarki finansowej jednostki. Podstawą gospodarki finansowej jednostki sektora finansów publicznych – w tym działającej jako odrębna osoba prawna – jest plan finansowy (art. 30 ust. 2 ustawy o finansach publicznych), którego realizacja, tj. gromadzenie przychodów i dokonywanie wydatków należy do podstawowych obowiązków kierownika jednostki w zakresie gospodarki finansowej. Ponadto art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 ze zm.) stanowi, że instytucja kultury samodzielnie prowadzi gospodarkę w ramach posiadanych środków.

Uwagi dotyczące zaniechania prowadzenia przez Urząd Gminy ksiąg rachunkowych GCK, stworzenia Panu Dyrektorowi warunków organizacyjnych do wykonywania obowiązków nałożonych przepisami ustawy o rachunkowości oraz zaniechania dysponowania środkami GCK przez Wójta i innych pracowników Urzędu zostaną przekazane odrębnym pismem Wójtowi Gminy.

Analiza ksiąg rachunkowych GCK prowadzonych przez pracowników Urzędu Gminy wykazała nieprawidłowości, opisane na str. 16-17, 20-21, 26, 31-32 i 35 protokołu kontroli, które polegały w szczególności na:

- ustaleniu na koniec roku nierealnych sald należności GCK w kwocie 20.639,90 zł oraz zobowiązań w kwocie 34.295,87 zł; kontrola wykazała, że GCK na dzień 31 grudnia 2010 r. nie posiadało należności od odbiorców, natomiast zobowiązania wynosiły 13.655,97 zł,

- błędnym wprowadzeniu sald bilansu otwarcia na 2010 rok, czego efektem był brak zgodności sumy obrotów dziennika (zestawienia zbiorczego dzienników) z obrotami wynikającymi z zestawienia obrotów i sald, jak również nieprawidłowe salda rozrachunków z odbiorcami i dostawcami,

- prowadzeniu ewidencji przychodów z tytułu odsetek niezgodnie z zasadami określonymi w zakładowym planie kont,

- zaniechaniu ewidencjonowania na koncie funduszu instytucji zwiększeń funduszu z tytułu naliczonej amortyzacji środków trwałych oraz zmniejszeń o wartość umorzenia tych środków, tj. dokonywania zapisów wynikających z art. 29 ust. 3 i 4 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej,

- nieprawidłowej ewidencji środków trwałych na koncie 011 „Środki trwałe”.

         Badając plan finansowy instytucji kultury na 2010 rok ustalono, że był on sporządzony w szczegółowości, która nie wynika z obowiązujących przepisów prawa. Obecnie zakres danych, jakie winny być wyodrębnione w planie finansowym instytucji kultury określa art. 31 ustawy o finansach publicznych oraz art. 30 ust. 3 tej ustawy w zw. z art. 27 ust. 4 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Sporządzony na 2010 r. plan finansowy nie zawierał w szczególności planowanych należności i zobowiązań oraz stanu środków pieniężnych na koniec roku – str. 11 protokołu kontroli.

         Analiza informacji z wykonania planu finansowego za I półrocze 2010 r. wykazała, że zawarte w niej zestawienie wykonania przychodów i kosztów zostało sporządzone jedynie w zakresie odnoszącym się do finansowania działalności z dotacji otrzymanej z budżetu gminy. Pominięto dane o przychodach uzyskanych z prowadzonej przez instytucję działalności. W informacji tej nie przedstawiono ponadto danych o stanie należności i zobowiązań, co narusza przepis art. 265 pkt 1 ustawy o finansach publicznych – str. 18-19 protokołu kontroli.

         W wyniku analizy wykazanych w księgach rachunkowych przychodów GCK ustalono, że instytucja uzyskiwała m.in. przychody z organizacji imprez rozrywkowych (sylwester, bal sportowca). Wpłaty z tego tytułu dokonywane były bezpośrednio na rachunek bankowy instytucji przez osobę pełniącą w okresie objętym kontrolą obowiązki dyrektora GCK. Na podstawie okazanej dokumentacji – opisanej na str. 21-24 protokołu kontroli – ustalono, że pełniąca obowiązki dyrektora wpłaciła na rachunek GCK:

- za udział w balu sylwestrowym o 50 zł więcej niż wynikało to z wartości sprzedanych biletów wstępu,

- za udział w balu sportowca o 20 zł mniej niż wynikało to z wartości sprzedanych biletów wstępu.

W złożonym wyjaśnieniu w sprawie przedstawionych różnic p.o. dyrektora wyjaśniła, że „różnica 50 zł więcej niż wartość sprzedanych biletów na bal sylwestrowy wynika z faktu, że jako organizator imprezy, a jednocześnie obecna w czasie jej trwania korzystająca z konsumpcji uznałam za stosowne dokonanie wpłaty 50 zł”, zaś w odniesieniu do różnicy dotyczącej balu sportowca: „powstała z faktu, że jedna osoba dokonała zakupu biletu i wycofała się z uczestnictwa w ostatniej chwili. Zgodnie z ustaleniami uczestnictwa w tej imprezie w sytuacji rezygnacji następuje zwrot 2/3 wartości biletu t.j. 20 zł co miało miejsce w tym konkretnym przypadku.”

Zwrócenia uwagi Pana Dyrektora wymaga, że stosowany w okresie objętym kontrolą sposób przyjmowania wpłat jest niesprawdzalny. Nie okazano dowodów potwierdzających przyjęcie przez p.o. dyrektora (lub innego pracownika) wpłat gotówkowych od uczestników imprez (np. pokwitowań) ani dowodów zwrotu gotówki w związku z rezygnacją z udziału.

         Nieprawidłowości stwierdzono w zakresie dokonywania odpisów na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych. Stwierdzono, że ZFŚS został w 2010 r. zwiększony o naliczony odpis w wysokości 19.385,04 zł. W wyniku sprawdzenia odpisu ustalono, że prawidłowa jego wysokość powinna wynosić 5.763,12 zł. Pozostałą kwotą – 13.621,92 zł – bezpodstawnie zwiększono Fundusz i obciążono koszty działalności instytucji. Nieprawidłowość była wynikiem błędnego naliczenia odpisu dotyczącego emerytów (zawyżenia) i przekazania całości zawyżonego odpisu w kwietniu 2010 r. na rachunek ZFŚS. W grudniu 2010 r. dokonano zmiany naliczenia odpisu poprzez jego prawidłowe ustalenie i ponownie przekazano naliczona kwotę na rachunek Funduszu. Odpis na ZFŚS zaewidencjonowano na różnych kontach kosztów. Kwotę 13.621,92 zł przekazaną w kwietniu ujęto na koncie 409 „Pozostałe koszty”, zaś kwotę 5.763,12 zł przekazaną w grudniu na koncie 405 „Świadczenia na rzecz pracowników”. W trakcie kontroli dokonano korekt przedstawionych operacji i zapisów księgowych. Pod datą 31 grudnia 2010 r. dokonano korekty kosztów działalności instytucji poprzez ich zmniejszenie o 13.621,92 zł. Natomiast w dniu 21 stycznia 2011 r. dokonano zwrotu kwoty 13.621,92 zł z rachunku bankowego ZFŚS na rachunek bieżący instytucji. Doprowadzono także do zgodności między księgową wartością Funduszu i jego pokryciem w aktywach. Wartości te wykazywały różnicę w wysokości 150 zł, która została zlikwidowana poprzez przelew kwoty 150 zł z rachunku Funduszu na rachunek bieżący instytucji – str. 26-27 i 38-39 protokołu kontroli.

Stwierdzone w wyniku kontroli nieprawidłowości były wynikiem nieprzestrzegania obowiązujących przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości samorządowej instytucji kultury.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie zarządczej kontroli wewnętrznej, ponosi kierownik jednostki zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. W okresie objętym kontrolą i w czasie jej przeprowadzania obowiązki dyrektora GCK pełniła Mariola Grzegorczyk.

Odpowiedzialność za wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości także ponosi kierownik jednostki – na podstawie art. 4 ust. 5 ustawy o rachunkowości. Obowiązki i odpowiedzialność w zakresie prowadzenia rachunkowości kierownik jednostki może powierzyć głównemu księgowemu będącemu pracownikiem tej jednostki, stosownie do art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Podjęcie działań w celu zorganizowania prowadzenia ksiąg rachunkowych Gminnego Centrum Kultury zgodnie z regulacją zawartą w art. 11 ustawy o rachunkowości. Uwzględnienie ustaleń zawartych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia w celu uniknięcia nieprawidłowości w zakresie ewidencji operacji w księgach rachunkowych.

2. Wprowadzenie pisemnych regulacji wewnętrznych składających się na system kontroli wewnętrznej Gminnego Centrum Kultury, w szczególności dotyczących obiegu i kontroli dokumentów finansowo-księgowych GCK (w tym dotyczących gromadzonych przychodów) oraz inwentaryzacji.

3. Podjęcie w porozumieniu z Wójtem Gminy stosownych działań w obszarze obsługi bankowej GCK, mających na celu przypisanie Panu Dyrektorowi – oraz ewentualnie upoważnionym przez Pana pracownikom GCK – prawa dysponowania rachunkami bankowymi GCK.

4. Sporządzanie planów finansowych GCK w układzie wymaganym przepisami art. 31 ustawy o finansach publicznych i art. 30 ust. 3 tej ustawy w zw. z 27 ust. 4 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

5. Sporządzanie kompletnych informacji z wykonania planu finansowego za I półrocze, zawierających dane wymagane przepisami art. 265 pkt 1 ustawy o finansach publicznych.

6. Zapewnienie sprawdzalności procesu gromadzenia przychodów z tytułu organizowanych imprez rozrywkowych, w szczególności poprzez kwitowanie operacji wpłat i zwrotów środków dokonywanych z nabywcami biletów wstępu.

7. Objęcie nadzorem prawidłowości dokonywanych odpisów na Zakładowy Funduszu Świadczeń Socjalnych.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Suwałkach w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

        Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości

Wójt Gminy Dobrzyniewo Duże

         W wyniku kontroli w ww. jednostce skierowano pismo z dnia 08 kwietnia 2011 roku, do organu wykonawczego:

Pan

Bogdan Zdanowicz

Wójt Gminy Dobrzyniewo Duże

         Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku przeprowadziła w styczniu 2011 roku problemową kontrolę gospodarki finansowej Gminnego Centrum Kultury  w Dobrzyniewie Dużym za 2010 rok. Z ustaleń zawartych w protokole kontroli, podpisanym w dniu 14 lutego 2011 r. przez pełniącą obowiązki dyrektora GCK Mariolę Grzegorczyk, wynika, że wyeliminowanie niektórych nieprawidłowości wymaga podjęcia czynności przez Pana Wójta.

Stwierdzono, że w Statucie Gminnego Centrum Kultury nadanym uchwałą Rady Gminy z dnia 27 lipca 2007 r. znajduje się sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa zapis, że do dokonywania czynności prawnych w imieniu Centrum Kultury upoważniony jest dyrektor działający w granicach udzielonego mu pełnomocnictwa (§ 20 ust. 1 Statutu). Należy wskazać, że przewidująca udzielanie pełnomocnictw kierownikom jednostek organizacyjnych regulacja, zawarta w art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dotyczy jedynie kierowników jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej. Gminne Centrum Kultury jest instytucją kultury, w związku z czym posiada osobowość prawną zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001 r. Nr 13, poz. 123 ze zm.). Zgodnie zaś z art. 17 tej ustawy dyrektor instytucji kultury zarządza instytucją i reprezentuje ją na zewnątrz.

         Statut GCK w § 29 zawiera ponadto zapis, że obsługę finansowo-księgową Gminnego Centrum Kultury prowadzi Urząd Gminy. Faktycznie – w wykonaniu tego postanowienia – księgi prowadzone są przez pracowników Urzędu. Stan taki sprzeciwia się obecnie obowiązującemu brzmieniu art. 11 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 ze zm.). Instytucja kultury, działająca jako odrębna osoba prawna, jest podmiotem zobowiązanym do prowadzenia ksiąg rachunkowych na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o rachunkowości, zatem na jej kierowniku spoczywają określone ustawą obowiązki, wynikające w szczególności z przepisów art. 4, art. 10 i art. 11 ust. 1 ustawy.

Badając zagadnienia dotyczące gospodarki środkami pieniężnymi stwierdzono, że dyrektor GCK nie był faktycznym dysponentem środków zgromadzonych na rachunkach bankowych instytucji. Osobami dysponującymi rachunkami bankowymi otwartymi dla potrzeb GCK byli Wójt, Skarbnik Gminy oraz upoważnieni przez nich pracownicy Urzędu Gminy. Stan taki narusza postanowienia art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), w myśl którego kierownik jednostki sektora finansów publicznych jest odpowiedzialny za całość gospodarki finansowej jednostki. Podstawą gospodarki finansowej jednostki sektora finansów publicznych – w tym działającej jako odrębna osoba prawna – jest plan finansowy (art. 30 ust. 2 ustawy o finansach publicznych), którego realizacja, tj. gromadzenie przychodów i dokonywanie wydatków należy do podstawowych obowiązków kierownika jednostki w zakresie gospodarki finansowej. Ponadto art. 27 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej stanowi, że instytucja kultury samodzielnie prowadzi gospodarkę w ramach posiadanych środków.

 Reasumując, dla usunięcia niektórych ze stwierdzonych w trakcie kontroli GCK nieprawidłowości niezbędne jest podjęcie przez Pana Wójta stosownych działań, polegających na:

- przygotowaniu i przedłożeniu Radzie Gminy projektu uchwały zmieniającej Statut GCK poprzez usunięcie wskazanych wyżej postanowień, sprzecznych z obowiązującymi przepisami,

- stworzeniu dyrektorowi GCK warunków do wykonywania spoczywających na nim obowiązków w zakresie prowadzenia rachunkowości,

- umożliwieniu dyrektorowi GCK zorganizowania obsługi bankowej GCK w sposób zapewniający dysponowanie środkami wyłącznie przez dyrektora GCK oraz – ewentualnie – upoważnionych przez niego pracowników GCK.        

          Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku