Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Zespole Szkół i Przedszkola w Tykocinie

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 11 kwietnia 2011 roku (znak: RIO.I.6002-4/11), o treści jak niżej:

Pan

Wojciech Andraszek

Dyrektor Zespołu Szkół i Przedszkola

w Tykocinie

         W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej Zespołu Szkół i Przedszkola w Tykocinie za okres 2010 roku, przeprowadzonej na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto sprawy ogólnoorganizacyjne, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, księgowość i sprawozdawczość, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, plan finansowy i jego wykonanie, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), zamówienia publiczne, gospodarkę składnikami majątku, inwentaryzację, rozliczenia z budżetem gminy.

W zakresie ustaleń ogólnoorganizacyjnych stwierdzono, że Zespół Szkół i Przedszkola w Tykocinie prowadzi obsługę finansowo-księgową Zespołu Szkół w Radulach. Jako podstawę prowadzenia obsługi okazano upoważnienie udzielone Panu Dyrektorowi w dniu 5 września 2007 r. przez dyrektora Zespołu Szkół w Radulach. Zgodnie z przepisami art. 5 ust. 9 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), w celu wykonywania zadań wymienionych w ust. 7 (w tym m.in. zapewnienia obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej szkoły), organy prowadzące szkoły mogą m.in. organizować wspólną obsługę. Na podstawie art. 5c pkt 1 ustawy o systemie oświaty, zadania i kompetencje organu prowadzącego w tym zakresie przysługują radzie gminy. Nie stwierdzono, aby Rada Miejska w Tykocinie podjęła uchwałę przypisującą kontrolowanej jednostce obsługę ZS w Radulach – str. 3-4 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości powierzenia majątku, którym włada Zespół Szkół i Przedszkola, wykazała, że nieruchomości nie zostały formalnie przekazane jednostce w trwały zarząd. Prawną formą gospodarowania nieruchomościami przez samorządową jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej jest trwały zarząd, co wynika z art. 43 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.). Trwały zarząd winien być ustanowiony w drodze decyzji Burmistrza (art. 45 ustawy) – str. 4 protokołu kontroli.

Stosowne wnioski dotyczące przedstawionych nieprawidłowości zostaną skierowane do Burmistrza Tykocina w wystąpieniu pokontrolnym wystosowanym na podstawie ustaleń kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy.

W zakresie prawidłowości funkcjonowania wprowadzonych przez Pana Dyrektora procedur kontroli wewnętrznej dowodów księgowych stwierdzono przypadki braku na dowodach wymaganych adnotacji świadczących o dokonaniu kontroli (autoryzacji). W przyjętej do kontroli próbie stwierdzono brak zatwierdzenia do wypłaty przez Pana Dyrektora faktury wskazanej w protokole kontroli oraz przypadki braku adnotacji o dokonaniu kontroli pod względem formalno-rachunkowym rozliczenia zaliczki i rozliczeń kosztów podróży służbowych. Naruszono także postanowienia regulacji wewnętrznych w wyniku zaniechania opatrywania datami wpływu niektórych z otrzymywanych dokumentów księgowych – str. 7-8 protokołu kontroli.

Nieprawidłowości w zakresie obiegu dowodów księgowych skutkowały także przypadkami nieterminowego regulowania zobowiązań jednostki. Stwierdzono bowiem, że wpływające dokumenty przekazywane były przez sekretariat Zespołu Szkół do księgowości z opóźnieniem (np. faktura nr 17070/2010/09 na kwotę 185,88 zł oraz faktura nr 16625/2010/09 na kwotę 38,49 zł z dnia 7 września 2010 r. wpłynęły do Zespołu Szkół w dniu wystawienia, a do komórki księgowości 7 października 2010 r.). Łącznie w przyjętej do kontroli próbie stwierdzono 16 przypadków zapłaty faktur po upływie terminu płatności. Opóźnienia wynosiły do 33 dni. Kosztów odsetek z tytułu opóźnienia w zapłacie nie poniesiono – str. 9, 12-13 i 20-21 protokołu kontroli.

Przedstawione nieprawidłowości w zakresie zatwierdzania, opisywania i obiegu dokumentów księgowych wskazują na nieprawidłowe funkcjonowanie kontroli wewnętrznej w jednostce. Stosownie do art. 68 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), jednym z celów kontroli zarządczej jest zapewnienie zgodności działalności z przepisami prawa oraz procedurami wewnętrznymi.

         Kontrola zakresów obowiązków pracowników Zespołu wykazała, że zakres czynności głównego księgowego nie był zgodny z przepisami art. 54 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Natomiast zakresy czynności pracowników administracji i obsługi nie regulowały kwestii zastępstw pracowników w czasie ich nieobecności. W trakcie kontorli uzupełniono zakresy czynności głównego księgowego i pozostałych pracowników usuwając wskazane braki – str. 3 i 9 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości prowadzenia ksiąg rachunkowych w świetle przepisów ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 ze zm.) oraz obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 142, poz. 1020 ze zm.) wykazała, że:

a) nie była przestrzegana zasada, w myśl której zapisów na koncie 130 „Rachunki bieżące jednostek budżetowych” należy dokonywać na podstawie wyciągów bankowych, w związku z czym musi zachodzić pełna zgodność zapisów pomiędzy jednostką a bankiem oraz, że na koncie 130 obowiązuje zasada czystości obrotów nakazująca stosowanie do błędnych zapisów, zwrotów nadpłat i korekt dodatkowo technicznego zapisu ujemnego; ponadto zapisów niezgodnych z danymi wyciągów bankowych dokonywano także na koncie 132 „Rachunek dochodów własnych jednostki budżetowej” – str. 13-14 protokołu kontroli,

b) dokonywane zapisy księgowe (m.in. na kontach 101 „Kasa” i 130) nie zawierały numerów identyfikacyjnych dowodów księgowych (faktur, raportów kasowych, wyciągów bankowych) oraz dat dokonania operacji gospodarczej wynikającej z dowodu księgowego. Stosownie do art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy, zapis księgowy powinien zawierać określenie rodzaju i numer identyfikacyjny dowodu księgowego stanowiącego podstawę zapisu oraz jego datę,  jeżeli różni się ona od daty dokonania operacji. Numerem identyfikacyjnym dowodu księgowego jest jego oznaczenie identyfikacyjne, które nadaje mu wystawca – str. 18-20 protokołu kontroli,

c) za pośrednictwem konta 240 „Pozostałe rozrachunki” dokonywano zapisów dotyczących wynagrodzeń pracowników szkoły, przenosząc na nie bezpodstawnie z konta 231 „Rozrachunki z tytułu wynagrodzeń” kwotę podlegającą przekazaniu na rachunki bankowe pracowników, ewidencjonując następnie przelew wynagrodzeń zapisem Wn 240 – Ma 130; zgodnie z zasadami funkcjonowania konta 231, zawartymi w załączniku nr 2 do rozporządzenia, do ewidencjonowania rozrachunków z tytułu wynagrodzeń służy wyłącznie konto 231, na którym po stronie Wn  ujmuje się wypłatę wynagrodzeń pracownikom (przelewy na rachunki bankowe), a po stronie Ma zobowiązania z tego tytułu; prawidłową ewidencję rozrachunków z tytułu wynagrodzeń rozpoczęto w trakcie kontroli, w związku z uwagami kontrolującego – str. 22 protokołu kontroli;

d) na koncie 225 „Rozrachunki z budżetami”, zamiast na koncie 229 „Pozostałe rozrachunki publiczno-prawne” księgowano zobowiązania z tytułu naliczanej od wynagrodzeń składki na ubezpieczenie zdrowotne, co było niezgodne z zasadami funkcjonowania tych kont zawartymi w załączniku nr 2 do rozporządzenia; w trakcie kontroli zapisów dotyczących rozrachunków z tego tytułu dokonano prawidłowo, w związku z uwagami kontrolującego – str. 22 protokołu kontroli.

W zakresie sprawozdawczości stwierdzono, że w sprawozdaniu Rb-N o stanie należności, sporządzonym pod datą 31 stycznia 2011 r. nie została wykazana wartość należności z tytułu podwójnie opłaconych faktur zakupu. Zgodnie z przepisami zawartymi w § 13 ust. 1 pkt 6 załącznika nr 9 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. 43, poz. 247) w sprawozdaniu Rb-N należy wykazać wszystkie bezsporne należności niewymagalne z tytułu dostaw towarów i usług z wyłączeniem odsetek. Korekta sprawozdania uwzględniająca te należności została sporządzona w dniu 18 lutego 2011 r. – str. 15-16 protokołu kontroli.

Kontrola gospodarki drukami ścisłego zarachowania wykazała, że zasadami gospodarowania właściwymi dla druków ścisłego zarachowania (w tym ewidencją) objęto w przepisach wewnętrznych świadectwa i legitymacje szkole oraz arkusze spisu z natury, mimo że tego rodzaju druki nie zostały wymienione w przepisach wewnętrznych jako podlegające ścisłemu zarachowaniu. Regulacje wewnętrzne uznają za druki ścisłego zarachowania jedynie czeki gotówkowe i kwitariusze przychodowe – str. 23 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli wynagrodzeń nauczycieli ustalono, że w przypadku dwóch nauczycieli dyplomowanych pracujących na części etatów o różnych podstawach wymiaru godzin w jednej szkole stosowano wskazane w protokole zasady wyliczania obowiązkowego tygodniowego wymiaru godzin, które powinny wynikać z uchwały Rady Miejskiej stosownie do postanowień art. 42 ust. 7 pkt 3 Karty Nauczyciela. Stwierdzono, że Rada Miejska nie określiła zasad wyliczania tygodniowego wymiaru godzin nauczycieli w takich przypadkach. Stosowny wniosek w sprawie przedłożenia Radzie Miejskiej uchwały wprowadzającej zasady ustalania obowiązkowego wymiaru godzin w opisanych przypadkach zostanie skierowany do Burmistrza Tykocina w wystąpieniu pokontrolnym wystosowanym na podstawie ustaleń kontroli kompleksowej gminy.

Stwierdzono również, że dokonując ustalenia tygodniowego wymiaru godzin dla nauczycieli dyplomowanych pracujących na części etatów o różnych podstawach wymiaru godzin nie stosowano konsekwentnie przyjętych zasad wyliczania tygodniowego wymiaru godzin, w wyniku czego wynagrodzenie dla poszczególnych nauczycieli różniło się wysokością – str. 32-33 protokołu kontroli.

W zakresie prawidłowości wydatków poniesionych tytułem rozliczenia kosztów podróży służbowych pracowników Zespołu (str. 33-34 protokołu kontroli) ustalono, że:

a) na 11 zbadanych poleceń wyjazdu służbowego 9 odbywano samochodami niebędącymi własnością pracodawcy, a delegowani nie składali wniosków o wyrażenie zgody na odbycie podróży służbowej samochodem osobowym niebędącym własnością pracodawcy, o których mowa w § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju (Dz. U. Nr 236, poz. 1990 ze zm.); nie stwierdzono także, aby ustalił Pan stawki za kilometr w przypadku odbywania podróży służbowej przez pracowników samochodem własnym. Do rozliczeń stosowane są stawki maksymalne wynikające z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli, motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz. U. Nr 27, poz. 271 ze zm.),

b) trzy polecenia wyjazdu służbowego nie były opatrzone numerami oraz nie były ujęte w prowadzonym w Zespole rejestrze podróży służbowych.

Kontrola wydatków poniesionych na wypłatę zwrotów kosztów używania w celach służbowych samochodów osobowych niebędących własnością pracodawcy do jazd lokalnych wykazała, że wypłacania ryczałtów dokonywano na podstawie umów cywilnoprawnych zawartych przez Pana z nauczycielami w związku z nauczaniem indywidualnym. Z zawartych umów wynika, że przyznał Pan pracownikom miesięczny limit kilometrów w określonej wysokości na przejazdy lokalne po terenie miasta i gminy Tykocin w związku z nauczaniem indywidualnym wskazanego ucznia (zawierano odrębne umowy dotyczące nauczania każdego ucznia, w efekcie z jednym nauczycielem zawierano kilka umów na odrębnie ustalane limity kilometrów). Zwrot kosztów używania pojazdu do jazd lokalnych miał następować, w świetle umowy, według iloczynu faktycznie przejechanych kilometrów i obowiązującej stawki za kilometr. Faktycznie rozliczanie liczby przejechanych kilometrów następowało na podstawie zamieszczanych przez nauczyciela w oświadczeniu informacji o trasie i datach przejazdu, ilości faktycznie przejechanych kilometrów, danych ucznia oraz potwierdzającego odbycie zajęć lekcyjnych podpisu rodzica ucznia. Przyjęty sposób rozliczania ryczałtów pozostaje w sprzeczności z przepisami przywołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r., z których wynika, że zwrot kosztów używania samochodu prywatnego do jazd lokalnych następuje w ramach przyznanego limitu, a nie na podstawie faktycznie przejechanych kilometrów (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). Kontrola wykazała, że za wrzesień i październik 2010 r. nadpłacono – w świetle przepisów rozporządzenia – kwoty ryczałtów na łączną kwotę 77,12 zł (nauczyciele rozliczyli większą ilość kilometrów niż przewidywały ustalone w umowach limity). Ponadto ustalono, że w składanych oświadczeniach o używaniu pojazdu do jazd lokalnych w większości przypadków nie była podawana pojemność silnika pojazdu używanego do jazd lokalnych, wymagana przez § 4 ust. 1 rozporządzenia – str. 35-36 protokołu kontroli.

Analiza pobieranych w 2010 r. przez Zespół Szkół i Przedszkola w Tykocinie dochodów własnych z najmu (str. 40-41 protokołu kontroli) wykazała, że:

a) nie były naliczane odsetki w przypadku zapłaty czynszu najmu po upływie terminu wymagalności; zgodnie z przepisami § 7 ust. 8 obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości... (obecnie § 8 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont... (Dz. U. Nr 128, poz. 861)), odsetki od należności i zobowiązań, ujmuje się w księgach rachunkowych w momencie ich zapłaty, lecz nie później niż pod datą ostatniego dnia kwartału w wysokości odsetek należnych na koniec tego kwartału,

b) nie dokonano w 2010 r. waloryzacji czynszu należnego z tytułu umowy zawartej z PHU J. Marciszewska w dniu 12 października 2009 r. Umowa przewiduje, że kwota czynszu będzie corocznie waloryzowana w oparciu o wskaźnik wzrostu cen i towarów konsumpcyjnych ogłaszany przez GUS z dniem pierwszego dnia miesiąca po miesiącu ogłoszenia. Wskutek niedokonania waloryzacji czynszu w 2010 r. uszczuplono dochody własne na kwotę 173,25 zł,

c) Pan Dyrektor zawarł trzy umowy najmu na czas nieokreślony; nie stwierdzono dowodów na uzyskanie od organów gminy zgody (lub innej formy uzgodnienia zamiaru podpisania umów na czas nieokreślony) na zadysponowanie majątkiem nieruchomym na czas nieoznaczony. Formalnie nieruchomości nie były jednostce przekazane w trwały zarząd, którego ustanowienie zobowiązywałoby Pana Dyrektora wprost – jako trwałego zarządcę – do uzyskania zgody na podpisanie umowy najmu na czas nieokreślony – art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy jednakże mieć na uwadze, że podpisanie przez Pana – jako działającego w ramach pełnomocnictwa Burmistrza – tego typu umów nie jest możliwe także na podstawie ogólnych zasad dysponowania nieruchomościami gminy, wynikających z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Przepisy te wymagają zgody organu stanowiącego gminy także w przypadku zamiaru zawarcia umowy na czas nieokreślony przez Burmistrza, zatem Pańskie umocowanie do działania nie może wykraczać dalej niż zakres kompetencji Burmistrza do wynajmowania nieruchomości.

Stwierdzone w wyniku kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości samorządowej jednostki budżetowej.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie zarządczej kontroli wewnętrznej, spoczywa na Panu Dyrektorze, jako kierowniku jednostki, zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

Wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości należy do głównego księgowego. Prawa i obowiązki głównych księgowych określa art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Zapewnienie prawidłowego funkcjonowania ustanowionych procedur kontroli wewnętrznej, poprzez:

a) dokumentowanie dokonania czynności kontrolnych (autoryzacji) wszystkich dowodów księgowych ujętych w księgach Zespołu,

b) opatrywanie datami wpływu wszystkich dowodów księgowych wpływających do Zespołu,

c) zwiększenie nadzoru nad terminowością przekazywania dowodów głównemu księgowemu, mając na uwadze, że przetrzymywanie dowodów przez sekretariat Zespołu Szkół jest jedną z przyczyn nieterminowego regulowania zobowiązań jednostki.

2. Terminowe regulowanie zobowiązań.

3. Zobowiązanie głównego księgowego do wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych poprzez:

a) dokonywanie zapisów na kontach 130 i 132 zgodnie z danymi wyciągów bankowych,

b) przestrzeganie zasady czystości obrotów na koncie 130,

c) dokonywanie zapisów księgowych zawierających w swej treści wszystkie elementy wymagane przepisami art. 23 ust. 2 ustawy o rachunkowości,

d) naliczanie i ewidencjonowanie w księgach rachunkowych odsetek za nieterminowe wpłaty czynszu.

4. Wykazywanie w sprawozdaniu Rb-N wszystkich należności wymaganych zasadami sporządzania tego sprawozdania.

5. Doprowadzenia do zgodności między regulacjami wewnętrznymi a stosowaną praktyką w zakresie rodzajów druków traktowanych jako druki ścisłego zarachowania.

6. W zakresie zlecenia odbycia podróży służbowych i rozliczania ich kosztów:

a) wskazywanie w poleceniu wyjazdu samochodu niebędącego własnością pracodawcy jako środka transportu właściwego do odbycia podróży służbowej wyłącznie po złożeniu przez pracownika wniosku w sprawie odbycia podróży takim środkiem transportu,

b) ustalanie stawki za kilometr przebiegu pojazdu prywatnego w podróży służbowej, jako podstawy rozliczenia kosztów podróży

c) ujmowanie w rejestrze delegacji służbowych  wszystkich wystawianych poleceń wyjazdu służbowego oraz opatrywanie ich numerami, mając na uwadze, że rozliczenie kosztów podróży stanowi dowód księgowy, zatem powinno zawierać numer identyfikacyjny,

7. W zakresie rozliczania ryczałtów za jazdy lokalne:

a) wypłacanie ryczałtów w wysokości odpowiadającej iloczynowi przyznanego umową limitu kilometrów i obowiązującej stawki za kilometr, a nie na podstawie ilości faktycznie przejechanych kilometrów,

b) egzekwowanie zamieszczania w oświadczeniach o używaniu samochodu prywatnego do jazd lokalnych wszystkich danych wymaganych przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r.

8. W zakresie dochodów z najmu pomieszczeń szkoły:

a) dokonywanie waloryzacji czynszu zgodnie z postanowieniami umów w tym zakresie,

b) zawieranie umów najmu nieruchomości na czas nieoznaczony po uzyskaniu zgody organów gminy, jak tego wymaga art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.  

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Zastępca Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Burmistrz Tykocina