Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Gminy Miastkowo

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Łomży

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 28 października 2011 roku (znak: RIO.IV.6001-5/11), o treści jak niżej:

                                                                           Pan

                                                                                              Jerzy Wróblewski

                                                                                              Wójt Gminy Miastkowo

         W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Miastkowo, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Miastkowo na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, uchwałę budżetową, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

Z ustaleń dotyczących organizacji wewnętrznej jednostki wynika, że nie zostało obsadzone stanowisko zastępcy Wójta. Nieobsadzenie stanowiska zastępcy Wójta tworzy sytuację zagrażającą ciągłości funkcjonowania jednostki podczas nieobecności Pana Wójta. Z uwagi na liczbę mieszkańców, stosownie do postanowień art. 26a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), w gminie Miastkowo może być powołany jeden zastępca wójta. Należy wskazać, że art. 28g  przywołanej ustawy określa w sposób jednoznaczny zasady kierowania gminą w przypadku zaistnienia jednej z – enumeratywnie wymienionych – przemijających przeszkód w wykonywaniu zadań i kompetencji Wójta (m.in. spowodowanej niezdolnością do pracy z powodu choroby trwającej powyżej 30 dni). Zadania i kompetencje Wójta przejmuje wówczas jego zastępca, zaś w razie niepowołania zastępcy – osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów w trybie art. 28h ustawy – str. 2 protokołu kontroli.

         W obszarze zagadnień dotyczących organizacji i funkcjonowania jednostek organizacyjnych gminy ustalono, że:

a) poddana kontroli – w świetle zgodności z postanowieniami rozporządzenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia 17 lutego 1992 r. w sprawie sposobu prowadzenia rejestru instytucji kultury (Dz. U. Nr 20, poz. 80) – dokumentacja rejestrowa instytucji kultury, tj. Biblioteki Publicznej i  Gminnego Ośrodka Kultury, nie zawiera danych określających mienie instytucji kultury (dział drugi rejestru – § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia). Obie instytucje kultury działają w odrębnym budynku wielofunkcyjnym, stanowiącym mienie gminy o wartości ewidencyjnej 1.360.477,94 zł, jednak brak pisemnego potwierdzenia formy prawnej jego wykorzystywania. W tym miejscu nadmienić należy, iż część tego budynku, również bez określenia tytułu prawnego, zajmuje Ochotnicza Straż Pożarna (stowarzyszenie) – str. 3 protokołu kontroli,

b) księgi rachunkowe instytucji kultury, na podstawie porozumień zawartych przez dyrektorów w 2007 r. z Wójtem, prowadzi Urząd Gminy, co w obecnym stanie prawnym narusza postanowienia art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 ze zm.). Instytucje kultury działające jako odrębne osoby prawne są podmiotami zobowiązanymi do prowadzenia ksiąg rachunkowych na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o rachunkowości, zatem na ich kierownikach spoczywają określone ustawą obowiązki, wynikające w szczególności z przepisów art. 4 i art. 11 ust. 1 ustawy – str. 4 protokołu kontroli,

c) obsługę finansowo-księgową wszystkich jednostek oświatowych prowadzi Urząd Gminy bez formalnego uregulowania tej kwestii przez Radę Gminy, do której – w myśl postanowień art. 5 ust. 9 w zw. z art. 5c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) – należą kompetencje organu prowadzącego w zakresie określenia sposobu organizowania obsługi finansowej szkół – str. 4 protokołu kontroli,

d) podstawa korzystania z nieruchomości przez szkoły ostatnio określona była w 1989 r. decyzją Naczelnika Gminy Miastkowo o przekazaniu szkołom podstawowym w zarząd określonych nieruchomości, przy czym decyzja ta nie zawierała zapisów dotyczących budynków. Zmiany, jakie zaszły od czasu wydania tej decyzji, będące pochodną zmian w organizacji systemu oświaty oraz likwidacji niektórych szkół (funkcjonowało 7 szkół, obecnie 3 szkoły) powodują, iż jej treść odbiega od obecnego sposobu wykorzystywania nieruchomości. Wskazuje to na konieczność ponownego uregulowania kwestii trwałego zarządu nieruchomościami przez jednostki oświatowe. Trwały zarząd, jako formę prawną władania nieruchomościami przez jednostki organizacyjne gminy nieposiadające osobowości prawnej, określają przepisy art. 43 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 10 i art. 45 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z  2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) – str. 4-5 protokołu kontroli.

Analiza dokumentacji opisującej przyjęte przez kontrolowaną jednostkę zasady rachunkowości, wprowadzonej zarządzeniem Wójta z dnia 20 października 2010 r., wykazała, że niektóre zapisy nie znalazły zastosowania w praktyce, niektóre sprzeczne są z przepisami określającymi zasady rachunkowości oraz gospodarki finansowej gminy, a niektóre nie są przestrzegane w praktyce:

a) wskazano, iż podstawowe środki trwałe umarzane są według stawek amortyzacyjnych ustalonych przez Wójta. Zapis ten nie znalazł zastosowania w praktyce, bowiem odpisy amortyzacyjne dokonywane są według stawek określonych ustawą z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 74, poz. 397 ze zm.) – str. 7 protokołu kontroli,

b) zapisy zarządzenia sugerują, że gmina może prowadzić działalność polegającą na zakupie akcji, obligacji i innych papierów wartościowych w celu ich odsprzedaży, co sprzeciwia się postanowieniom ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236). Zgodnie z postanowieniami rozdziału 3 tej ustawy, jednostki samorządu terytorialnego mogą nabywać akcje i udziały w wyniku tworzenia spółek z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółek akcyjnych, a także przystępować do takich spółek, przy czym tego typu operacje gospodarcze, jak wynika z treści ustawy, winny służyć zaspokajaniu potrzeb wspólnoty mieszkańców w sferze użyteczności publicznej. Przystępowanie do spółek działających poza sferą użyteczności publicznej możliwe jest zaś jedynie na warunkach określonych w art. 10 ustawy. Przepisy  ustawy nie wskazują zatem na możliwość nabywania  przez j.s.t. dowolnych udziałów czy akcji i jedynie w celu ich odsprzedaży. Operacji takich kontrolowana jednostka faktycznie nie prowadziła – str. 7 protokołu kontroli,

c) w odniesieniu do pozostałych środków trwałych ustanowiono zasadę, w myśl której niektóre składniki mienia pod datą zakupu, na podstawie decyzji kierownika jednostki, powinny być odnoszone w koszty i ujmowane tylko w pozaksięgowej ewidencji ilościowej. Nie określono jednakże kryteriów, według których składniki mają być ujmowane tylko w  pozaksięgowej ewidencji ilościowej; brak zatem podstaw do wyłączania z ewidencji księgowej np. przedmiotów o znikomej wartości – str. 8 protokołu kontroli,

d) w wykazie kont Urzędu jako jednostki budżetowej przewidziano konta, które nie mają zastosowania w Urzędzie, m.in.: 014 „Zbiory biblioteczne”, 132 „Rachunek dochodów samorządowych jednostek budżetowych” , 134 „Kredyty bankowe”, 730 „Sprzedaż towarów i wartość ich zakupu” – str. 8 i 9 protokołu kontroli,

e) nie uwzględniono w zakładowym planie kont subkonta 130/1 odzwierciedlającego obroty odrębnego rachunku bankowego prowadzonego dla dokonywania wydatków inwestycyjnych, w związku z czym z regulacji wewnętrznych nie wynika, w jakim celu wyodrębniono to konto i jakie są zasady jego funkcjonowania – str. 16 protokołu kontroli.

Badając prawidłowość prowadzenia ksiąg rachunkowych w świetle przepisów ustawy o rachunkowości oraz obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 142, poz. 1020 ze zm.), stwierdzono nieprawidłowe księgowania operacji (opisane na str. 12-14 i 60 protokołu kontroli), co polegało na tym, że:

a) dochody budżetu realizowane były bezpośrednio na rachunek budżetu, jednakże zaniechano ich ewidencji na koncie 130. Stosownie do zasad funkcjonowania konta 130 „Rachunek bieżący jednostek budżetowych” (określonych przywołanym rozporządzeniem Ministra Finansów, a także rozporządzeniem obecnie obowiązującym z dnia 5 lipca 2010 r. (Dz. U. Nr 128, poz. 861 ze zm.)), przeznaczone jest ono do ujmowania obrotów na rachunku bankowym jednostki z tytułu wydatków i dochodów budżetowych objętych planem finansowym. Konto 130 może służyć również do ewidencji dochodów i wydatków realizowanych bezpośrednio z rachunku bieżącego budżetu. W sytuacji, w której  dochody budżetowe wpływają bezpośrednio na rachunek budżetu, operacje dotyczące dochodów powinny być zarachowywane także na koncie 130 w ewidencji Urzędu, jako pochodna zapisów na koncie 133 „Rachunek budżetu”. Nieujmowanie zrealizowanych dochodów w ewidencji Urzędu jako jednostki budżetowej jest powiązane z zaniechaniem ujmowania w tej ewidencji należności oraz przychodów z tytułu dochodów budżetowych. W efekcie ewidencja Urzędu jako jednostki budżetowej nie przedstawiała odpowiednich wyników w zakresie realizacji należności oraz przychodów z tytułu dochodów. Dane w zakresie należności i nadpłat z tytułu dochodów, które powinny być uwidocznione na koncie 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych”, ujmowane były w sprawozdaniach zbiorczych Rb-27S (sprawozdań jednostkowych nie sporządzano) z ewidencji podatkowej lub – w przypadku czynszów najmu i dzierżawy – z ewidencji pozaksięgowej prowadzonej przez merytorycznych pracowników. Salda nieuwidocznione na koncie 221 na koniec 2010 r. wyniosły:

- podatki: Wn 13.947,95 zł, Ma 734,25 zł,

- najem lokali użytkowych: Wn  3.235,90 zł, Ma – 0.

Nie ujęto w ewidencji Urzędu także przychodów z tytułu dotacji (2.849.044,64 zł) i subwencji (6.222.593 zł) – łącznie 9.071.637,64 zł. W myśl postanowień § 7 ust. 1 obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia (obecnie § 7) do przychodów urzędu jednostki samorządu terytorialnego zalicza się dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego nieujęte w planach finansowych innych samorządowych jednostek budżetowych. Skutkiem nieujmowania przychodów na kontach zespołu 7 był brak odpowiednich danych do ustalenia wyniku finansowego na koncie 860 „Wynik finansowy”, który nieprawidłowo przedstawiono w wysokości 3.539.127,07 zł, został on bowiem dodatkowo zniekształcony poprzez przeniesienie na konto 860 m.in. salda z konta 223 „Rozliczenie wydatków budżetowych”, niemającego związku z przychodami (winno ono być przeniesione na konto 800 „Funduszu jednostki”). Poprawne księgowania przedstawiono w protokole kontroli;

b) nie przestrzegano zasad funkcjonowania konta 130 w zakresie zasady czystości obrotów na rachunkach bankowych założonych do obsługi wydatków. Wydatki Urzędu jako jednostki budżetowej realizowane były przy zastosowaniu dwóch odrębnych  rachunków  bankowych (z jednego dokonywano wydatków bieżących, z drugiego inwestycyjnych, co nie wynikało z przyjętych zasad rachunkowości). Rachunek „inwestycyjny”, zamiast z rachunku budżetu, zasilano środkami z „rachunku wydatków bieżących” (w 2010 roku w wysokości 3.476.072,08 zł), co doprowadziło do zdublowania o tę kwotę obrotów na „rachunku wydatków bieżących”. W efekcie wykazane na koniec 2010 roku obroty obu subkont konta 130, wynoszące 13.426.396,97 zł nie przedstawiały rzeczywistej wielkości zrealizowanych przez Urząd wydatków budżetowych; w sprawozdaniu Rb-28S wykazano wydatki na kwotę 10.141.295,66 zł – różnica 3.285.101,31 zł;

c) udzielone dotacje zarachowywano bezpośrednio na koncie 810 „Dotacje budżetowe oraz środki z budżetu na inwestycje”; konto to zgodnie z rozporządzeniem przeznaczone jest do ewidencji dotacji przekazanych z budżetu przez dysponentów środków budżetu w części uznanej za wykorzystane lub rozliczone. Wartość dotacji przekazanych przez organ dotujący powinna być ujmowana na stronie Wn konta 224 „Rozliczenie udzielonych dotacji budżetowych”, zaś na stronie Ma tego konta powinna być ujmowana wartość dotacji uznanych za wykorzystane i rozliczone, w korespondencji z kontem 810. Ewidencja szczegółowa prowadzona do konta 224 powinna zapewniać możliwość ustalenia wartości przekazanych dotacji według jednostek oraz przeznaczenia dotacji;

d) nieprawidłowo ewidencjonowano rozliczenia z dłużnikami alimentacyjnymi, wskutek czego należności ujęte na kontach 221 i 240 „Pozostałe rozrachunki”, wynoszące według stanu na 31 grudnia 2010 r. 430.658,81 zł, nie odpowiadały realnej ich wielkości wykazanej w sprawozdaniu Rb-27ZZ w kwocie 379.037,22 zł. Dane do sprawozdań czerpano z ewidencji pozaksięgowej, nieskorelowanej z ewidencją syntetyczną. Różnica na sumę 51.621,59 zł powstała w wyniku błędnych zarachowań na koncie 221, na którym przypisywano należności w kwocie, która po realizacji stanowić będzie dochód budżetu gminy (należności budżetu państwa i innych gmin ujmowano na koncie 240). Przelewów zrealizowanych wpływów na rzecz własnego i innych budżetów dokonywano nieprawidłowo bezpośrednio z rachunku depozytowego i księgowano w korespondencji kont Ma 139 „Inne rachunki bankowe” – Wn 221, co w efekcie powodowało, iż dług dłużników alimentacyjnych na koncie syntetycznym 221 nie ulegał  zmianie, tj. zmniejszeniu o kwoty spłacone. Na koncie 221 dokonywano też zapisów w związku z wpływem kwot od dłużników alimentacyjnych na rachunek depozytowy. Uwzględniając zasady rozliczania środków stanowiących dochody związane z realizacją zadań zleconych, określone obecnie w art. 255 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), należy wskazać, iż rozliczenia z innymi budżetami oraz ustalenie kwot należnego gminie dochodu powinno następować za pośrednictwem rachunku budżetu (konto 133; po wpływie z Urzędu) w korespondencji z kontem 224 „Rozrachunki budżetu”.

W wyniku analizy ustalono ponadto, że na 31 grudnia 2010 r. na koncie 240 wykazano należności w wysokości 235.018,43 zł, zaś saldo na koncie 229 „Pozostałe rozrachunki publiczno-prawne” (nieprawidłowo zastosowanym do tych operacji), mające odpowiadać wielkości tych należności, wyniosło 235.313,85 zł – różnica 295,42 zł. Konto 229 przeznaczone jest do ewidencji, innych niż z budżetami, rozrachunków publicznoprawnych, a w szczególności z tytułu ubezpieczeń społecznych i zdrowotnych, zatem nie z osobami fizycznymi. W trakcie kontroli przedstawiono Skarbnikowi prawidłowe księgowania w zakresie rozliczeń z dłużnikami alimentacyjnymi i z innymi budżetami, w różnych wariantach, w zależności od przyjętych rozwiązań w zakładowym planie kont;

e) nie przestrzegano obowiązku, ustanowionego przez art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o rachunkowości, nakazującego dokonanie na koniec roku wyceny zapasu materiałów i korekty kosztów o tę wartość; nie dokonano wyceny i korekty kosztów o wartość zapasu paliw silnikowych na koniec 2010 r., których stan wyniósł 667 litrów – ok. 3.435 zł – str. 8, 83 protokołu kontroli.

         Jak wynika z ustaleń zawartych na str. 15 protokołu kontroli, nie było sporządzane jednostkowe sprawozdanie Rb-27S jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w § 2 ust. 1 załącznika nr 39 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 lutego 2010 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 20, poz. 103). Należało w nim zawrzeć dane o wszystkich dochodach zaewidencjonowanych w księgach budżetu i Urzędu, oprócz dochodów realizowanych przez pozostałe jednostki budżetowe. Sprawozdanie to, wraz z jednostkowymi sprawozdaniami jednostek budżetowych, powinno stanowić podstawę sporządzenia zbiorczego sprawozdania Rb-27S.

Badając zagadnienia dotyczące opracowania i uchwalania budżetu, pod kątem zgodności z procedurą określoną ustawą o finansach publicznych, nie stwierdzono dowodów świadczących o wykonaniu przez Wójta obowiązków nałożonych przez art. 248 ust. 1 ustawy, tj. przekazania podległym jednostkom informacji niezbędnych do opracowania projektów ich planów finansowych. Informacje te powinny być przekazane w terminie 7 dni od dnia przekazania projektu uchwały budżetowej Radzie Gminy. Natomiast zgodnie z art. 248 ust. 2 ustawy, kierownicy podległych jednostek powinni opracować projekty planów finansowych w terminie 30 dni od dnia otrzymania informacji, nie później jednak niż do 22 grudnia i przekazać je Wójtowi celem weryfikacji zgodności z projektem uchwały budżetowej. W efekcie nieprzekazania informacji, gminne jednostki budżetowe nie sporządziły projektów planów finansowych. Analogiczną nieprawidłowość stwierdzono także przy konstruowaniu projektów planów finansowych na 2011 rok.

Ponadto zarówno na 2010, jak i na 2011 rok nie sporządzono planu finansowego Urzędu jako jednostki budżetowej, wymaganego przepisami art. 11 ust. 3 i art. 249 ust. 3 i 4 ustawy o finansach publicznych – str. 25-26 protokołu kontroli.

Urząd Gminy prowadzi wspólną działalność socjalną z OPS, Gminnym Ośrodkiem Kultury i Biblioteką. Gospodarka środkami Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych wszystkich jednostek prowadzona jest na zasadach określonych w Regulaminie Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych Urzędu, jako że wymienione jednostki organizacyjne nie posiadają własnych regulaminów. Stwierdzony stan faktyczny nie wynika z ustaleń między kierownikami poszczególnych jednostek, jako pracodawcami, co do prowadzenia wspólnej działalności socjalnej. W świetle postanowień art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz. U. z 1996 r. Nr 70, poz. 335 ze zm.), prowadzenie przez pracodawców wspólnej działalności socjalnej powinno być oparte o umowę określającą w szczególności przedmiot wspólnej działalności, zasady jej prowadzenia, sposób rozliczeń oraz tryb wypowiedzenia i rozwiązania umowy. Umowa może także określać warunki odstąpienia od jej stosowania oraz odpowiedzialność stron z tego tytułu – str. 19-20 protokołu kontroli.

Badając dokumentację dotyczącą udzielania pomocy finansowej innym jednostkom samorządu terytorialnego nie stwierdzono, by umowy zawarte w tej sprawie były poprzedzone uchwałami Rady Gminy podjętymi na podstawie art. 216 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych. Przywołany przepis stanowi, że wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego mogą być przeznaczone na pomoc finansową lub rzeczową dla innych j.s.t., określoną odrębną uchwałą przez organ stanowiący – str. 62 protokołu kontroli.

Analiza dokumentacji zbadanych postępowań o udzielenie zamówień publicznych wykazała, że w zarządzeniach o powołaniu komisji przetargowych wskazywano zadania określone ustawą dla komisji jako całości, co nie wyczerpuje dyspozycji zawartej w art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.). Przywołany przepis wymaga określenia obowiązków poszczególnych członków komisji w sposób zapewniający sprawność działania komisji, indywidualizację odpowiedzialności jej członków za wykonywane prace oraz przejrzystość prac – str. 78 protokołu kontroli.

Stwierdzono, że w okresie objętym kontrolą badana jednostka nie posiadała planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości, zatem Wójt nie wypełnił obowiązku nałożonego przepisami art. 25 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W trakcie kontroli, zarządzeniem z 24 czerwca 2011 r., Pan Wójt sporządził plan wykorzystania zasobu na lata 2011-2013 – str. 85 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetu gminy badaniu poddano m.in. dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), jest Wójt Gminy. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń:

Kontrola prawidłowości i powszechności opodatkowania podatkiem rolnym oraz podatkiem leśnym wykazała nieprawidłowość polegającą na braku części informacji podatkowych, które stanowią podstawowy materiał dowodowy służący ustaleniu podstawy opodatkowania. Nie stwierdzono, aby organ podatkowy podjął działania w celu ustalenia stanu faktycznego i ewentualnego wyegzekwowania prawidłowo wypełnionej informacji, w związku czyn naruszono postanowienia art. 272 Ordynacji podatkowej – str. 32 i 36-37 protokołu kontroli.

 Zgodnie z art. 210 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej, integralną częścią każdej decyzji jest jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Decyzja powinna wskazywać ustalony przez organ podatkowy stan faktyczny, określać przesłanki zastosowania tej a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalać, jakie okoliczności stanu faktycznego odpowiadają danym fragmentom normy prawnej zastosowanej w sprawie. Organ podatkowy nie zawarł tych elementów w wydanych decyzjach w sprawie zwolnienia z tytułu nabycia gruntów oraz ulg inwestycyjnych – str. 33-34 protokołu kontroli.

Stwierdzono, że organ podatkowy nie podjął działań zmierzających do wyegzekwowania deklaracji na podatek od nieruchomości od podatnika wskazanego na str. 40 protokołu kontroli, posiadającego nieruchomości na terenie gminy Miastkowo.

Stwierdzono, że Wójt Gminy w 2010 r. nie przeprowadzał kontroli podatkowych. Z treści art. 281 Ordynacji podatkowej jednoznacznie wynika, iż organy podatkowe pierwszej instancji zobligowane są do prowadzenia kontroli podatkowych u podatników, których celem jest sprawdzenie, czy kontrolowani wywiązują się z obowiązków wynikających z przepisów prawa podatkowego. Należy wskazać, że w kontrolowanej jednostce brak regulacji wewnętrznych dotyczących zasad przeprowadzania kontroli u podatników podatków i opłat lokalnych. Właściwym byłoby ustalenie przez Pana Wójta zakresu, częstotliwości a także okresów trwania kontroli, na podstawie analizy potrzeb, jakie wynikają z dokumentacji  organu podatkowego oraz z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.) – str. 48 protokołu kontroli.

Kontrola klasyfikacji budżetowej dochodów z podatków i opłat wykazała, że wpływy z opłaty targowej niewłaściwie wykazano w par. 0490 „Wpływy z innych lokalnych opłat pobieranych przez j.s.t. na podstawie odrębnych ustaw”, podczas gdy zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. Nr 38, poz. 207 ze zm.), należało je wykazać w par. 0430 „Wpływy z opłaty targowej” – str. 42 protokołu kontroli.

W zakresie dochodów niepodatkowych ustalono, że w gminie Miastkowo nie zostały dotychczas ustalone stawki opłaty adiacenckiej, w związku z czym kontrolowana jednostka nie realizowała dochodów z tytułu tej opłaty. Stosownie do postanowień art. 98a i 146 ustawy o gospodarce nieruchomościami możliwość ustalenia – w przypadku wystąpienia przesłanek ustawowych – oraz wysokość opłaty adiacenckiej zależą od uchwalenia przez Radę Gminy stawki procentowej opłaty odnoszącej się do wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej lub podziałem nieruchomości. Opłaty adiacenckie stanowią prawem określone, zatem niezależne od woli organów gminy, potencjalne źródła dochodów gminy, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 ze zm.) – str. 53-55 protokołu kontroli.

Kontrola dochodów z opłat za użytkowanie wieczyste nieruchomości wykazała, że podstawą naliczenia opłat rocznych była wartość nieruchomości ustalona w 2000 r. Nie podejmowano działań w celu aktualizacji wysokości opłat, określonych przepisami art. 77 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podjęcie takich działań należy uznać za zasadne z uwagi na odległy okres ustalenia opłat w dotychczasowej wysokości. Stosownie do art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na organie wykonawczym gminy spoczywa obowiązek gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki. W złożonym wyjaśnieniu Pan Wójt wskazał, iż została zlecona wycena w celu dokonania aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste w 2012 r. – str. 52-53 protokołu kontroli, załącznik nr 3 do protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy, w tym funkcjonowania kontroli zarządczej.

Organem wykonawczym gminy wiejskiej jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, działającego w strukturze organizacyjnej wskazanej w protokole kontroli, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Wójcie – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Funkcję Wójta Gminy Miastkowo w okresie objętym kontrolą pełniła Lidia Małgorzata Grzejka.

         Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do art. 54 ustawy o finansach publicznych, na Skarbniku Gminy.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Rozważenie powołania zastępcy Wójta, mając na uwadze wskazane w części opisowej wystąpienia regulacje prawne w kwestii zapewnienia ciągłości funkcjonowania gminy podczas zaistnienia jednej z przemijających przeszkód w wykonywaniu zadań i kompetencji przez Pana Wójta.

2. W zakresie organizacji i funkcjonowania jednostek organizacyjnych gminy:

a) uzupełnienie rejestru instytucji kultury o brakujące dane, wskazane w części opisowej wystąpienia pokontrolnego,

b) uregulowanie podstaw władania mieniem przez gminne instytucje kultury, a także przez Ochotniczą Straż Pożarną,

c) stworzenie kierownikom instytucji kultury warunków do wykonywania spoczywających na nich obowiązków w zakresie prowadzenia rachunkowości,

d) wystąpienie do Rady Gminy z projektem uchwały regulującej sposób organizacji wspólnej obsługi finansowo-księgowej szkół,

e) wydanie decyzji przekazujących szkołom w trwały zarząd nieruchomości, którymi szkoły faktycznie władają.

3. W zakresie dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości:

a) usunięcie sprzeczności między postanowieniami przepisów wewnętrznych a faktycznie stosowanymi stawkami umorzeniowymi; w tym celu określenie stawek przez Pana Wójta, stosownie do ustalonych w jednostce zasad, albo dokonanie zmiany dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości poprzez wskazanie, że w jednostce stosowane są stawki określone ustawą o podatku dochodowym od osób prawnych,

b) wyeliminowanie zapisów sugerujących, że Gmina może prowadzić działalność polegającą na zakupie akcji, obligacji i innych papierów wartościowych jedynie w celu ich odsprzedaży,

c) określenie kryteriów stanowiących podstawę ujmowania pozostałych środków trwałych w  ewidencji pozaksięgowej, mając na uwadze zapewnienie przejrzystości zasad ewidencji,

d) wyeliminowanie z zakładowego planu kont tych kont, które nie mają zastosowania w Urzędzie.

4. Podjęcie zdecydowanych – mając na uwadze zakres stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie prowadzonych ksiąg rachunkowych – działań zobowiązujących Skarbnika do prawidłowego ewidencjonowania operacji, poprzez:

a) utworzenie subkonta dochodów w ramach konta 130 i powielanie na nim zapisów dotyczących realizacji dochodów na rachunku budżetu,

b) ujmowanie na koncie 221 w ewidencji Urzędu przypisów należności z tytułu dochodów budżetowych w korespondencji z właściwym kontem zespołu 7; ujęcie na koncie 221 aktualnego stanu należności z tytułu dochodów budżetowych podlegających przypisaniu,

c) przestrzeganie zasady, w myśl której do przychodów urzędu jednostki samorządu terytorialnego zalicza się dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego nieujęte w planach finansowych innych samorządowych jednostek budżetowych, mając na uwadze zapewnienie realnych danych w zakresie wyniku finansowego Urzędu,

d) zaniechanie przenoszenia salda konta 223 na konto 860; saldo tego konta podlega przeniesieniu na konto 800, na podstawie sprawozdań Rb-28S,

e) przestrzeganie zasady czystości obrotów na koncie 130,

f) rozważenie likwidacji „rachunku wydatków inwestycyjnych” prowadzonego w ramach konta 130, mając na uwadze brak uzasadnienia dla jego prowadzenia – zarówno w dokumentacji opisującej przyjęte w jednostce zasady rachunkowości, jak i w przepisach rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości... – oraz stwierdzone nieprawidłowości w ewidencji wydatków Urzędu związane z jego funkcjonowaniem,

g) rozliczanie udzielonych dotacji za pośrednictwem konta 224 w ewidencji Urzędu,

h)  wyeliminowanie nieprawidłowości dotyczących księgowania rozliczeń z dłużnikami alimentacyjnymi i z innymi budżetami przy wykorzystaniu uwag zawartych w protokole kontroli i części opisowej niniejszego wystąpienia. W tym celu dokonanie analizy sald kont 221 i 240 oraz wprowadzenie stosownych korekt urealniających wysokość zaewidencjonowanych rozrachunków, a także rozliczanie środków pieniężnych z budżetem państwa i budżetami innych gmin za pośrednictwem rachunku budżetu, z zastosowaniem konta  224 w ewidencji budżetu,

i) przestrzeganie obowiązku dokonania w księgach rachunkowych na koniec roku korekty kosztów o wartość zapasu materiałów, które w trakcie roku odpisywane są w koszty na zasadach określonych w art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o rachunkowości.

5. Sporządzanie jednostkowych sprawozdań Rb-27S zawierających dane o dochodach wynikające z ewidencji budżetu i Urzędu Gminy, stosownie do § 2 ust. 1 załącznika nr 39 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej.

6. Przestrzeganie wskazanego w części opisowej wystąpienia trybu opracowywania projektów planów finansowych podległych jednostek organizacyjnych.

7. Sporządzanie planu finansowego Urzędu Gminy jako jednostki budżetowej.

8. Uregulowanie, w formie stosownej umowy z kierownikami jednostek organizacyjnych, zasad prowadzenia wspólnej działalności socjalnej.

9. Zawieranie umów w spawie udzielenia pomocy finansowej innym jednostkom samorządu terytorialnego po podjęciu przez Radę Gminy odrębnej uchwały w tej sprawie, stosownie do przepisu art. 216 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych.

10. Ustalanie zasad funkcjonowania komisji przetargowej w postępowaniach o udzielenie zamówień publicznych w sposób zapewniający sprawność działania komisji, indywidualizację odpowiedzialności jej członków za wykonywane prace oraz przejrzystość prac.

11. Wyegzekwowanie od podatników brakujących informacji w sprawie  podatku rolnego i leśnego.

12. Przestrzeganie art. 210 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym integralną częścią każdej decyzji jest jej uzasadnienie faktyczne i prawne.

13. Podjęcie działań zmierzających do wyegzekwowania deklaracji na podatek od nieruchomości od podatnika wskazanego na str. 40 protokołu kontroli.

14. Przeprowadzanie kontroli podatkowych u podatników podatków i opłat lokalnych oraz określenie zasad ich przeprowadzania.

15. Klasyfikowanie dochodów z opłaty targowej w par. 0430.

16. Przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały określającej stawki opłaty adiacenckiej.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Łomży w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

 Zastępca Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

Zespół w Łomży