Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Gminy Zawady

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 14 lutego 2012 roku (znak: RIO.I.6001-14/11), o treści jak niżej:

Pan

Krzysztof Wądołowski

Wójt Gminy Zawady

         W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Zawady za 2010 rok oraz inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Zawady na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono szereg istotnych nieprawidłowości opisanych w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, uchwałę budżetową, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

W okresie objętym kontrolą, do upływu kadencji, funkcję Wójta Gminy pełnił Pan Paweł Pogorzelski.

1) Planowanie i realizacja budżetu na 2010 rok oraz zadłużenie gminy

W trakcie kontroli weryfikacji poddano przyczyny niskiego wykonania budżetu na 2010 r. w stosunku do planu. Jak ustalono, dochody wykonano jedynie na poziomie 64% planu, zaś wydatki w wysokości 67% planu. Powodem tego stanu rzeczy było m.in. bezpodstawne zaplanowanie w budżecie dochodów w kwocie 2.504.827,23 zł  i wydatków w wysokości 2.593.871,17 zł. Przykładowo, w dziale 720 „Informatyka”, rozdziale 72095 „Pozostała działalność” plan dochodów wynosił 3.245.916 zł (wykonany w 13%), zaś plan wydatków 3.276.863 zł (wykonany w 13,2%). Zaplanowane sumy związane były z umową o dofinansowanie zawartą w dniu 2 kwietnia 2010 r. pomiędzy gminą Zawady a Instytucją Wdrażającą II stopnia na projekt „Internet”, jednakże nie znajdowały potwierdzenia w harmonogramie rzeczowo-finansowym projektu na 2010 r. (wynikały z niego dochody na kwotę 1.270.218,75 zł i wydatki 1.494.550,83 zł). Wskazany błąd nie wystąpił w budżecie na 2011 r. Poza tym, kwota dochodów zaplanowana w rozdziale 92109 „Domy i ośrodki kultury, świetlice i kluby”, par. 6297 w wysokości 1.549.500 zł jako dofinansowanie udzielone przez Województwo Podlaskie w ramach RPOWP na zadanie „Rozbudowa Ośrodka Edukacji Ekologicznej „Brama na Bagna” w Strękowej Górze” nie miała umocowania w umowie zawartej w tej sprawie. Kwota przyznanego dofinansowania była bowiem niższa niż zaplanowana w budżecie na 2010 r. o 29.129,98 zł. Nie wykonano także dochodów na kwotę 500.000 zł i wydatków na sumę 812.000 zł w rozdziale 92116 „Biblioteki”, planowanych na inwestycję związaną z przebudową Biblioteki i placu gminnego. Powodem tego było niezawarcie umowy na dofinansowanie zadania – str. 68-70 protokołu kontroli.

Stosownie do art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), ujęte w budżetach dochody i przychody stanowią prognozy ich wielkości. Przyjmowane prognozy nie mogą jednak pozostawać w sprzeczności z dokumentacją stanowiącą podstawę realizacji dochodów. Osiągnięcie kwot w zaplanowanej wysokości ma zasadnicze znaczenie dla możliwości sfinansowania zobowiązań, zaciąganych do wysokości planu wydatków, oraz przestrzegania obowiązującego wskaźnika stosunku zadłużenia do wykonanych dochodów, wynoszącego 60% – art. 170 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) w zw. z art. 121 ust. 2 i 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241 ze zm.). Wskaźnik ten został przekroczony na koniec 2010 r. – według danych przedstawionych przez jednostkę wyniósł 67,04%; z ustaleń kontroli wynikają błędy w ustaleniu zarówno kwoty długu, jak i dochodów, jednakże nie miały one istotnego wpływu na wysokość wskaźnika.

Na dzień 31 grudnia 2010 r. według sprawozdania Rb-Z gmina Zawady posiadała zadłużenie na łączną kwotę 6.204.502,22 zł. Składały się na nie zobowiązania finansowe z tytułu kredytów i pożyczek na kwotę 5.739.275,09 zł oraz wymagalne zobowiązania z tytułu dostaw towarów i usług w wysokości 465.227,13 zł. Łączna kwota faktycznie spłaconych w 2010 r. rat kredytów i pożyczek wraz z należnymi odsetkami wyniosła 1.065.827,31 zł i w stosunku do planowanych na 2010 r. dochodów budżetowych stanowiła 7,4%, a więc nie przekroczono 15% wskaźnika określonego w art. 169 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Jednakże wobec niskiego wykonania dochodów wskaźnik spłat do dochodów faktycznie wykonanych wyniósł za 2010 r. 17,35%. Jak ustalono, kwota spłat długu wraz z odsetkami w 2010 r. powinna uwzględniać dodatkowo 879,32 zł pobrane przez bank 31 grudnia 2010 r. jako odsetki od kredytu w rachunku budżetu – str. 209 protokołu kontroli.

Stan zadłużenia gminy na dzień 30 czerwca 2011 r. według pierwotnej wersji sprawozdania Rb-Z wynosił 6.664.843,47 zł, co stanowiło 46,76% planowanych dochodów. W wyniku działań kontrolnych stwierdzono, iż faktyczna suma zadłużenia wynosiła 6.755.002,10 zł, tj. była większa o 90.158.62 zł odpowiadające rzeczywistemu zadłużeniu na rachunku budżetu z tytułu kredytu krótkoterminowego oraz o niewykazane zobowiązania wymagalne, o czym będzie mowa przy opisie sprawozdawczości. Faktyczny wskaźnik długu do dochodów był zatem wyższy i kształtował się na poziomie 47,40%.

Stwierdzono, iż do dnia 30 listopada 2011 r. budżet gminy był zrównoważony. Uchwałą Nr X/83/11 Rady Gminy z tego dnia wprowadzono deficyt budżetu w wysokości 857.000 zł. Postanowiono, że deficyt będzie pokryty przychodami pochodzącymi z planowanego do zaciągnięcia kredytu długoterminowego. Jednocześnie, uchwałą Nr X/82/11 Rady Gminy z 30 listopada 2011 r., dokonano zmian w wieloletniej prognozie finansowej na lata 2011-2025 wskazując, że kwota długu z tytułu kredytów i pożyczek na koniec 2011 r. wyniesie 6.653.745 zł, co potwierdzono w trakcie kontroli. Stwierdzono jednakże, iż w w.p.f. błędnie ustalono planowane rozchody budżetu 2011 r. na 833.670 zł. Z analizy harmonogramów spłat zadłużenia wynika bowiem kwota rozchodów w wysokości 776.203,24 zł (tj. mniejsza o 57.466,76 zł). Plan w tym zakresie nie odpowiadał zatem stanowi faktycznemu.

Z analizy zawartej w protokole kontroli, przeprowadzonej według stanu na dzień 30 listopada 2011 r., wynika zagrożenie przekroczenia wskaźnika 60% także na koniec 2011 r., przy założeniu niedokonania spłaty do końca roku kredytu na finansowanie przejściowego deficytu w wysokości 700.000 zł lub zaciągnięcia dalszych zobowiązań dłużnych, zwiększenia kwoty długu o zobowiązania wymagalne, a także wobec stwierdzonego dużego prawdopodobieństwa niewykonania do końca roku części dochodów, w szczególności z tytułu refundacji wydatków na remont ośrodka „Brama na Bagna” w kwocie 1.324.484 zł oraz pozostałej refundacji za zakup wozu strażackiego w kwocie 516.119,23 zł – str. 211-213 protokołu kontroli.

Badanie stanu długu, przychodów i rozchodów budżetowych wykazało ponadto, iż były Wójt P. Pogorzelski w dniu 5 lutego 2010 r. zawarł z Bankiem Spółdzielczym w Zawadach umowę kredytu w rachunku bieżącym na okres od 5 lutego do 31 grudnia 2010 r., przeznaczonego na pokrycie występującego w ciągu roku niedoboru budżetu, na sumę 300.000 zł. Uruchomienie kredytu miało miejsce w dniu podpisania umowy. Z ustaleń kontroli wynika, iż w obowiązującej w dniu podpisaniu umowy kredytu pierwotnej wersji uchwały budżetowej (ustalonej uchwałą Nr XXX/200/09 z dnia 29 grudnia 2009 r.) nie określono limitu zobowiązań z tytułu kredytów na pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu. Limit ów, na kwotę 300.000 zł, określono uchwałą Nr XXXIII/206/10 Rady Gminy z dnia 26 marca 2010 r. w sprawie zmian w budżecie, tj. już po podpisaniu umowy i faktycznym uruchomieniu kredytu. Upoważnienie dla Wójta do zawarcia w dniu 5 lutego 2010 r. opisywanej umowy kredytowej nie wynikało także z żadnej innej uchwały.

Określenie limitu zobowiązań z tytułu zaciąganych zobowiązań finansowych jest obligatoryjnym elementem uchwały budżetowej (art. 212 ust. 1 pkt 6 ustawy o finansach publicznych). Przywołany przepis odsyła w zakresie celów zaciągania zobowiązań do art. 89 ust. 1 ustawy, który w pkt 1 wymienia zobowiązania zaciągane na pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu. Stosownie zaś do art. 91 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, suma zaciągniętych zobowiązań finansowych nie może przekroczyć kwoty określonej w uchwale budżetowej. Należy też wskazać na postanowienia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. d) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zgodnie z którym do wyłącznej kompetencji rady gminy należy ustalanie maksymalnej wysokości pożyczek i kredytów krótkoterminowych zaciąganych przez wójta w roku budżetowym. Na tle przywołanych regulacji należy stwierdzić, że podpisanie umowy kredytu krótkoterminowego przez Wójta P. Pogorzelskiego odbyło się bez upoważnienia – str. 205-206 protokołu kontroli.

Analiza wykonania budżetu wykazała permanentne problemy gminy z zachowaniem płynności finansowej. Przejawiało się to zwłaszcza nieterminowym regulowaniem zobowiązań oraz finansowaniem deficytu środkami niestanowiącymi dochodów budżetu 2010 r. lub przychodów budżetu, o których mowa w art. 217 ust. 2 ustawy o finansach publicznych.

         Według danych sprawozdania Rb-28S za 2010 r. kwota zobowiązań ogółem na dzień 31 grudnia 2010 r. wynosiła 921.099,90 zł (z czego zobowiązania Urzędu Gminy 696.576,68 zł), w tym zobowiązania wymagalne 465.227,13 zł (zobowiązania wymagalne dotyczące Urzędu Gminy wynosiły według sprawozdania 446.107,24 zł – weryfikacja tej kwoty zostanie zaprezentowana w rozdziale dotyczącym sprawozdawczości). Wszystkie zobowiązania wymagalne zostały opłacone w dniach od 5 do 27 stycznia 2011 r. (za wyjątkiem zobowiązania wobec firmy AKCESS na łączną kwotę 80.858,63 zł opłaconego 17 marca 2011 r.). Nie stwierdzono, aby z tytułu opóźnień w zapłacie badana jednostka poniosła koszty odsetek. Z wyjaśnienia Skarbnika wynika, że nieterminowe regulowanie zobowiązań było wynikiem braku środków finansowych w budżecie gminy na koniec roku. Spodziewaliśmy się, że wpłyną środki unijne za przebudowę Ośrodka Edukacji Ekologicznej lub też zwrot poniesionych wydatków na projekt Polska-Litwa, wtedy nie wystąpiłby takie zobowiązania. Odnosząc się do wyjaśnienia należy wskazać, iż w trakcie 2010 r. dochody z tytułu projektu „Litwa” zostały zrealizowane w 100% planu i wyniosły 68.733,88 zł, zaś umowa na dofinansowanie remontu Ośrodka „Brama na Bagna” została podpisana dopiero w dniu 20 grudnia 2010 r., co oznacza, iż uzyskanie dofinansowania do końca roku było niemożliwe – str. 60-63 protokołu kontroli.

Badana jednostka, w związku z brakiem płynności finansowej, dokonała w celu sfinansowania budżetu 2010 r. następujących „zapożyczeń” środków pieniężnych:

- w dniu 6 grudnia 2010 r. na rachunku Urzędu ujęto wpływ środków depozytowych (z tytułu zabezpieczeń należytego wykonania umów) w wysokości 25.000 zł, które zostały wykorzystane na finansowanie budżetu. Do dnia kontroli nie dokonano zrefundowania „zapożyczonej” sumy na rachunek depozytowy. Dodatkowo wymieniona kwota nie została zaewidencjonowana jako zobowiązanie w księgach Urzędu wobec rachunku środków depozytowych – str. 14 protokołu kontroli,

- w dniu 30 grudnia 2010 r. przelano na rachunek budżetu środki w wysokości 12.000 zł z rachunku Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych Urzędu Gminy, które zwrócono 5 stycznia 2011 r. (kwota „zapożyczenia” nie była wykazana jako należność ZFŚS) – str. 14-15 protokołu kontroli.

„Zapożyczenia” takie należy uznać za nielegalne w świetle przepisów ustawy o finansach publicznych, wskazujących rodzaje środków publicznych oraz określających zasady ich gromadzenia i rozdysponowania przez jednostki sektora finansów publicznych, a także przepisów ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz. U. z 1996 r. Nr 70, poz. 335 ze zm.), stanowiących, iż środki Funduszu są gromadzone na odrębnym rachunku bankowym i mogą być przeznaczane wyłącznie na działalność socjalną. (Przejściowe angażowanie środków ZFŚS na finansowanie budżetu stwierdzono także w trakcie roku – w dniu 3 września 2010 r. zapożyczono kwotę 16.000 zł, która została zwrócona 9 września 2010 r.) – str. 154 protokołu kontroli.

         Stwierdzono ponadto, że na finansowanie budżetu 2010 r. zaangażowano także dochody roku przyszłego, pochodzące z otrzymanej w grudniu 2010 r. raty części oświatowej subwencji stanowiącej dochód 2011 r. Na rachunku bankowym budżetu na koniec 2010 r. pozostała bowiem kwota 160.643,08 zł, tj. mniej niż wysokość otrzymanej subwencji o 12.567,92 zł. Po dodaniu do stanu środków pieniężnych budżetu, podlegających zaliczeniu do dochodów 2010 r. a nie przekazanych środków (udziałów w podatkach dochodowych oraz podatkach pobieranych przez US) – 11.081,58 zł i odjęciu zobowiązań z tytułu niewykorzystanej w 2010 r. dotacji – 8.270,74 zł, pozostawały środki budżetu w wysokości 163.453,92 zł. Kwota odpowiadająca sfinansowaniu budżetu na 2010 r. z dochodów 2011 r. wyniosła zatem 9.757,08 zł – str. 23 protokołu kontroli.

Sfinansowane z tych środków wydatki faktycznie obciążyły budżet 2011 r. i skutkowały brakiem możliwości faktycznego przeznaczenia na wydatki w 2011 r. zaewidencjonowanych dochodów budżetu z otrzymanej w grudniu 2010 r. raty części oświatowej subwencji, której środki zostały w części fizycznie rozdysponowane w roku ich wpływu. Planowane sfinansowanie wydatków 2011 r. dochodami budżetu 2011 r. w części odpowiadającej kwocie 9.757,08 zł nie było możliwe, ponieważ ujęte w księgach dochody wystąpiły wyłącznie w ewidencji, nie mając przełożenia na środki pieniężne, które można było zaangażować na finansowanie budżetu. Ponadto środki budżetu 2011 r. zaangażowano na zwrot kwoty 12.000 zł na rachunek ZFŚS. W tej części (21.757,08 zł) plan wydatków 2011 r. nie stanowił realnego limitu, który mógł być podstawą zaciągania zobowiązań. Wskazania też wymaga, że nie została zrefundowana kwota 25.000 zł „zapożyczona” ze środków depozytowych, co może skutkować zaangażowaniem na ten cel środków na sfinansowanie budżetu 2012 roku.

Ustalenia kontroli wykazały ponadto nieprawidłowości polegające na przekroczeniu upoważnienia do zaciągania zobowiązań z tytułu wydatków przez byłego Wójta P. Pogorzelskiego. Powyższe dotyczyło zobowiązań związanych z robotami budowlanymi na drogach gminnych. Stwierdzono, że w dniu 31 grudnia 2010 r. dowodem PK nr 591 dokonano wyksięgowania z rozdz. 60016 „Drogi publiczne gminne”, par. 6050 „Wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych” zrealizowanych wydatków na łączną sumę 41.848,88 zł, które następnie ujęto w par. 4210 „Zakup materiałów i wyposażenia” – 7.086,32 zł, par. 4270 „Zakup usług remontowych” – 19.991,56 zł i par. 4300 „Zakup usług pozostałych” – 14.771 zł. Operację opisano jako przeksięgowania analityczne wydatków bez szczegółowego jej opisu oraz podania numerów dowodów księgowych objętych korektą. Należy wskazać, iż wydatki wykonane w par. 6050 po przeksięgowaniu zamknęły się kwotą 707.869,90 zł, podczas gdy tylko jedna z faktur podlegających ujęciu w tym paragrafie opiewała na kwotę 729.491,58 zł (nr 2010/211 z dnia 15 września 2010 r. opisana jako faktura za „remont ciągu dróg gminnych i poprawę bezpieczeństwa na skrzyżowaniach z drogami powiatowymi”). W istocie więc par. 6050 powinien wykazywać co najmniej sumę wydatków wykonanych na kwotę wynikającą z tej faktury. Do innych wydatków wyksięgowanych na podstawie przedmiotowego PK z par. 6050 należały: wykonanie wtórnika mapy – 3.360 zł, umowa o dzieło na pełnienie obowiązków inspektora nadzoru przy wyżej wymienionej inwestycji – 7.500 zł, wykonanie zjazdów na drodze gminnej – 3.367,20 zł oraz żwirowanie – 6.000 zł. Poza żwirowaniem pozostałe wydatki wskazują na charakter inwestycyjny i nie mogły zostać przeksięgowane do paragrafów wydatków bieżących.

Jak ustalono, w dniu 30 grudnia 2010 r. plan wydatków w r. 60016, par. 6050 wynosił 865.390 zł. Kwota w tej wysokości wynikała z wykazu zadań inwestycyjnych stanowiącego element uchwały budżetowej, który w wersji z dnia 29 sierpnia 2010 r. przewidywał dwa zadania: „remont” ciągu dróg gminnych i poprawa bezpieczeństwa na skrzyżowaniach z drogami powiatowymi o wartości 734.490 zł oraz wzmocnienie nawierzchni jezdni drogowej o wartości 130.900 zł (jako wydatki w ramach funduszu sołeckiego). Zarządzeniem Nr 79/10 z dnia 31 grudnia 2010 r. w sprawie zmian w budżecie gminy na 2010 r. Pan Wójt dokonał przesunięcia środków na wydatki w kwocie 12.000 zł z par. 4270 do par. 6050 tego rozdziału (zwiększając plan wydatków inwestycyjnych do kwoty 877.390 zł). Nie stwierdzono, aby jednocześnie dokonano zwiększenia wydatków w załączniku inwestycyjnym. Według sprawozdania Rb-28S za 2010 r. wydatki wykonane w par. 6050 stanowiły kwotę 707.869,90 zł, w tym wydatki zrealizowane w ramach funduszu sołeckiego 141.053 zł (co nie było zgodne z rzeczywistością, o czym szerzej w części wystąpienia dotyczącej funduszu sołeckiego); zobowiązania wynosiły 169.518,10 zł, w całości wymagalne. Spośród zobowiązań 129.328,69 zł dotyczyło zadań realizowanych w ramach funduszu sołeckiego; na pozostałe 40.189,41 zł składało się według ustaleń kontroli zobowiązanie wobec BUDOMOST za wykonanie utrwalenia nawierzchni drogowych emulsją asfaltową. Należy jednakże dodać, iż faktura firmy BUDOMOST opiewała na wyższą kwotę, tj. 41.120,10 zł (różnica 930,69 zł), która musiała być uwzględniona w innej podziałce klasyfikacji (z analizy wynika, że różnica mogła być ujęta w rozdz. 60014 „Drogi publiczne powiatowe”, par. 6050, w której zamiast kwoty 82.260 zł wykazano jako zobowiązanie wymagalne sumę 83.760 zł).

Zsumowanie kwoty poniesionych wydatków i zobowiązań wymagalnych daje kwotę 877.388 zł (tj. mniejszą od planu o 2 zł). Gdyby cała faktura za „remont” drogi na kwotę 729.491,58 zł oraz wydatki inwestycyjne wyksięgowane w dniu 31 grudnia na kwotę 14.227,20 zł pozostały we właściwej podziałce klasyfikacyjnej (par. 6050), na koniec roku wydatki wykonane wyniosłyby 743.718,78 zł plus zobowiązania na kwotę 170.448,79 zł ustaloną podczas kontroli – razem 914.167,57 zł przy planie 877.390 zł. Różnica 36.777,57 zł. Należy dodać, że faktura firmy BUDOMOST z dnia 12 listopada 2010 r. dotyczyła utrwalenia nawierzchni emulsją asfaltową, co świadczy o inwestycyjnym charakterze zadania. W budżecie na 2010 r. nie przewidziano jednak takiego zadania w wykazie zadań inwestycyjnych, ani wydatków na jego sfinansowanie. Poprzez zawarcie umowy z wymienioną firmą przekroczono zatem upoważnienie do zaciągania zobowiązań z tytułu wydatków inwestycyjnych dotyczących dróg gminnych – str. 15-17 protokołu kontroli.

Zaciągnięcie zobowiązań przekraczających wysokość limitu wydatków określonych w zatwierdzonym planie finansowym jednostki stwierdzono także w przypadku zakupu gruzu i jego transportu (do tego zagadnienia odniesiono się także w części niniejszego wystąpienia dotyczącej organizacji i funkcjonowania kontroli zarządczej). Były Wójt P. Pogorzelski w dniach 26 października i 10 listopada 2010 r. zamówił odpowiednio 1.000 ton i 2.000 ton gruzu budowlanego po 25 zł netto za tonę, która to usługa została udokumentowana przez dwóch dostawców fakturami z dnia 8 listopada 2010 r. za 1.000 ton na kwotę 30.500 zł brutto z terminem zapłaty do 8 grudnia 2010 r. oraz z dnia 12 stycznia 2011 r. za 960 ton na kwotę 29.520 zł brutto z terminem zapłaty do 26 stycznia 2011 r. Z treści zleceń nie wynikało, do kogo są skierowane oraz w jakim okresie gruz będzie dostarczany. W przypadku drugiego zlecenia zawarto zapis o zafakturowaniu z dniem 3 stycznia 2012 r. (co należy uznać za błąd, gdyż faktura pochodziła z 12 stycznia 2011 r.). Jednocześnie, w dniu 20 października 2010 r. zawarto umowę z firmą transportową na transport gruzu na teren gminy Zawady. Wskazano w niej, iż płatność za transport wynosić będzie 4 zł za km. W umowie określono, iż każdorazowy kurs ustalany będzie telefonicznie i rozliczany na podstawie dowodów WZ. Z umowy nie wynikała choćby przybliżona wartość zamówionej usługi oraz czas jej realizacji. W jej wyniku wystawione zostały dwie faktury: z dnia 13 grudnia 2010 r. za transport gruzu – 4.976 km za 24.282,88 zł brutto z terminem zapłaty do 27 grudnia 2010 r. i z dnia 30 marca 2011 r. za transport gruzu – 1.984 km za 9.761,28 zł brutto z terminem zapłaty do 14 kwietnia 2011 r.

Łączna suma należna za zakup gruzu to według faktur 60.020 zł brutto, zaś za jego transport – 34.044,16 zł brutto. Do dnia kontroli nie dokonano ich opłacenia, o czym będzie mowa w części dotyczącej kontroli zarządczej. Ewentualne wydatki na zakup i transport gruzu podlegałyby ujęciu w rozdziale 60016. Według stanu na dzień 3 października 2010 r. plan wydatków w tym rozdziale wynosił łącznie 957.633 zł, w tym w par.: 4270 – 0 zł, par. 4210 – 8.863 zł (zwiększony o 5.000 zł), par. 4300 – 83.380 zł (zwiększenie o 20.380 zł) i 6050 – 865.390 zł. Uchwałą Nr XXXVIII/243 Rady Gminy z dnia 6 listopada 2010 r. w sprawie zmian w budżecie w par. 4270 wprowadzono kwotę wydatków w wysokości 32.000 zł. Następna zmiana miała miejsce dopiero w dniu 31 grudnia 2010 r., kiedy to wspomnianym już zarządzeniem Pana Wójta zmniejszono wydatki w par. 4270 o 12.000 zł do kwoty 20.000 zł, a zwiększono w par. 6050 tego rozdziału. W rezultacie, na koniec 2010 r. plan i jego wykonanie według sprawozdawczości badanej jednostki wyglądało w następujących sposób: łącznie plan 989.633 zł, w tym: par. 4210 – 8.863 zł (wykonanie 8.085,27 zł), par. 4270 – 20.000 zł (wykonanie 20.000 zł), par. 4300 – 83.380 zł (wykonanie 80.599 zł plus zobowiązania wymagalne 2.781 zł) i 6050 – 877.390 zł (wykonanie 707.869,90 zł plus zobowiązania wymagalne 169.518,10 zł – łącznie 877.388 zł). Łącznie w rozdziale wydatki poniesione plus zobowiązania wymagalne – 988.853,27 zł.

Dodatkowo należy wskazać, iż ewentualne wydatki poniesione na podstawie opisanych wyżej dostaw i usług podlegałyby sklasyfikowaniu w par. 4210, 4270 lub 4300 rozdziału 60016. W momencie dokonywania przez byłego Wójta zleceń zakupu gruzu, tj. w dniach 26 października i 10 listopada 2010 r. oraz jego transportu plan finansowy w par. 4210 przewidywał jedynie wydatki w kwocie 8.863 zł (wykonanie 100%), w par. 4270 „Zakup usług remontowych” w ogóle nie przewidywano wydatków, zaś w par. 4300 „Zakup usług pozostałych” plan wydatków wynosił 83.380 zł, z czego na dzień 26 października 2010 r. ich wykonanie wynosiło 62.828 zł (pozostał limit 20.552 zł), a na dzień 10 listopada tego roku 65.828 zł (pozostał limit 17.552 zł). Faktury za gruz i transport wystawione w 2010 r. opiewały natomiast na łączną kwotę 54.782,88 zł. Na tej podstawie należy uznać, iż w budżecie na 2010 r. nie zabezpieczono wystarczających środków na sfinansowanie zakupu gruzu i jego transportu. W szczególności dokonując zlecenia z dnia 26 października 2010 r. były Wójt zaciągnął zobowiązanie przekraczające wysokość kwot wydatków określonych w planie finansowym jednostki – w budżecie występował jedynie limit w kwocie 20.552 zł w par. 4300, podczas gdy kwota do opłacenia wynikająca z faktur wynosiła 54.782,88 zł (różnica 34.230,88 zł). W drugim zleceniu z dnia 10 listopada 2010 r. zawarto zaś zapis o zafakturowaniu sprzedaży 2.000 ton w następnym roku budżetowym. W rezultacie, suma zobowiązań podlegających sfinansowaniu w 2011 r., udokumentowanych fakturami, wyniosła łącznie 39.281,28 zł (faktury za 960 ton gruzu o wartości 29.520 zł i za jego transport 9.761,28 zł).

Podkreślenia wymaga ponadto, iż wartość zamówienia na zakup gruzu według zleceń wynosiła w sumie 75.000 zł netto (3.000 ton po 25 zł). Zleceń dokonano z pominięciem przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.). Poprzez zlecenia Wójt P. Pogorzelski złożył oświadczenie woli i zostało ono przyjęte, co potwierdza realizacja zleceń po ustalonej cenie, a zatem udzielił zamówienia publicznego na zakup gruzu. Zgodnie z art. 254 pkt 4 ustawy o finansach publicznych, zlecanie zadań powinno następować na zasadzie wyboru najkorzystniejszej oferty, z uwzględnieniem przepisów o zamówieniach publicznych. Obowiązek zawierania umów na usługi, dostawy i roboty budowlane na zasadach określonych w przepisach o zamówieniach publicznych, nakłada na jednostki sektora finansów publicznych także art. 44 ust. 4 tej ustawy. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 8 Prawa zamówień publicznych, ustawy nie stosuje się przy udzielaniu zamówień publicznych o wartości nieprzekraczającej 14.000 euro. Faktycznie wykonano dostawy gruzu o wartości 49.000 zł netto, co nie przekraczało 14.000 euro – str. 177-188 protokołu kontroli.

Badając zagadnienia dotyczące opracowania i podjęcia uchwały budżetowej, pod kątem zgodności z procedurą określoną ustawą o finansach publicznych, nie stwierdzono dowodów świadczących o wykonaniu przez Wójta P. Pogorzelskiego obowiązków polegających na przekazaniu podległym jednostkom informacji niezbędnych do opracowania projektów ich planów finansowych. Informacje te powinny być przekazane w terminie 7 dni od dnia przekazania projektu uchwały budżetowej Radzie Gminy, co wynika obecnie z art. 248 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Natomiast zgodnie z normą wyrażoną obecnie w art. 248 ust. 2 ustawy, kierownicy podległych jednostek powinni opracować projekty planów finansowych w terminie 30 dni od dnia otrzymania informacji, nie później jednak niż do 22 grudnia i przekazać je Wójtowi celem weryfikacji zgodności z projektem uchwały budżetowej. Dokumenty okazane jako projekty planów finansowych jednostek datowane są na 10 listopada 2009 r., a zatem nie były formalnie projektami planów w rozumieniu ustawy i przepisów wykonawczych, które obecnie znajdują się w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych  (Dz. U. Nr 241, poz. 1616). Analogiczną nieprawidłowość stwierdzono także podczas poprzedniej kontroli kompleksowej RIO. Ponadto brak udokumentowania na przekazanie kierownikom jednostek informacji, o której mowa w art. 249 ust. 1 pkt 1 ustawy, stanowiącej podstawę opracowania planów finansowych jednostek. Okazano zarządzenie byłego Wójta w sprawie zatwierdzenia planów finansowych jednostek budżetowych – str. 70-71 protokołu kontroli.

2) Organizacja i funkcjonowanie kontroli zarządczej

Analiza funkcjonowania ustanowionych w Urzędzie Gminy wewnętrznych procedur kontrolnych wykazała liczne nieprawidłowości. Dotyczyły one w szczególności kontroli i zatwierdzania dowodów księgowych.

         Badanie, w oparciu o przyjętą próbę, przestrzegania wewnętrznych procedur kontroli dokumentów finansowo-księgowych wykazało liczne przypadki nieudokumentowania weryfikacji dowodów pod względem merytorycznym, formalno-rachunkowym, a także zatwierdzenia dowodów do wypłaty. Wskazane zaniechania naruszały postanowienia instrukcji obiegu i kontroli dokumentów. Niewłaściwe funkcjonowanie mechanizmów kontrolnych stwierdzono m.in. w zakresie: wniosków o zaliczkę (str. 27, 40 i 50 protokołu kontroli), dowodów rozliczenia zaliczki (str. 39-40, 51-52 protokołu kontroli), poleceń wyjazdu służbowego (str. 27 protokołu kontroli). W kilku przypadkach dowód rozliczenia zaliczki nie został opatrzony podpisem zaliczkobiorcy (str. 37 protokołu kontroli). Dodatkowo stwierdzono dokonywanie rozliczenia zaliczek w oparciu o dokumenty nieautoryzowane przez Wójta i Skarbnika (np. listy wypłat diet dla członków komisji wyborczych oraz faktury za zakup artykułów żywnościowych – str. 39-40 protokołu kontroli), co także było niezgodne z zasadami ustalonymi w instrukcji (§ 8 pkt 6). Również potrącenia należności gminy z tytułu podatku od nieruchomości z fakturami za zakup paliwa realizowane były na podstawie dokumentów księgowych niepoddanych kontroli formalnej i merytorycznej oraz niezatwierdzanych do wypłaty – str. 52 protokołu kontroli.

Obowiązujące w Urzędzie procedury kontroli nie wskazywały osób upoważnionych do zatwierdzania dowodów księgowych do zapłaty. Ustalono, że czynność ta wykonywana była przez Wójta Gminy i pełniącego w okresie objętym kontrolą funkcję Sekretarza Jerzego Florysa, który dokonywał zatwierdzania dowodów bez formalnego upoważnienia – str. 4-5 protokołu kontroli. Między innymi Sekretarz zatwierdzał listy płac wynagrodzeń (wraz z także nieupoważnionym starszym inspektorem w referacie finansowym) oraz zwrot kosztów ryczałtu z tytułu używania w celach służbowych samochodu prywatnego wypłacany Wójtowi P. Pogorzelskiemu – str. 124 protokołu kontroli. Sekretarz podpisał także umowę zlecenia z Wójtem na kwotę 1.000 zł, do czego nie był upoważniony – str. 131 protokołu kontroli. Należy w tym miejscu wskazać, że w Urzędzie Gminy Zawady od 15 lutego 2011 r. nie jest zatrudniony Sekretarz Gminy. Nieobsadzenie stanowiska Sekretarza stoi w sprzeczności z przepisem art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.), zgodnie z którym w urzędzie gminy tworzy się stanowisko sekretarza gminy – str. 3 protokołu kontroli.

Kontrola zgromadzonych w zbiorze dowodów księgowych budżetu i Urzędu Gminy jako jednostki budżetowej dowodów wewnętrznych „Polecenie księgowania” wykazała, że nie były podpisywane one na dowód sprawdzenia. Naruszono tym samym postanowienia instrukcji obiegu i kontroli dokumentów stanowiącej, że do dowodów PK stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące sporządzania i autoryzacji dowodów księgowych, w tym wymóg składania podpisów na dowodach księgowych odręcznie – str. 13-14 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli prawidłowości sporządzania raportów kasowych stwierdzono, iż nie był przestrzegany obowiązek wynikający z § 14 pkt 7 instrukcji obiegu i kontroli dokumentów dotyczący podpisywania przez Skarbnika zamkniętego raportu kasowego – str. 26 protokołu kontroli.

Stwierdzono ponadto przypadki wypłat za usługi, opisane jako wynikające z umów zlecenia, co do których nie okazano pisemnych umów. Przykładowo, w dniu 8 lipca 2010 r. dokonano wydatku na łączną kwotę 793,40 zł sklasyfikowanego w par. 4170 „Wynagrodzenia bezosobowe” rozdz. 75107 „Wybory Prezydenta RP” na rzecz M.K., M.P. i B.S. W trakcie kontroli ustalono, że wypłacone sumy odpowiadały kosztom obsługi informatycznej wynikającym z pisma Krajowego Biura Wyborczego Delegatury w Białymstoku z dnia 14 maja 2010 r. (DBŁ.580-2/10) – str. 27-28 protokołu kontroli.

Kontrola wykazała także, iż w dniu 2 marca 2010 r. dokonano wypłaty z konta 135 „Rachunki środków funduszy specjalnego przeznaczenia” pożyczki ze środków ZFŚS w wysokości 1.000 zł Skarbnikowi Z. Zajkowskiej na podstawie umowy, która nie została podpisana przez Wójta P. Pogorzelskiego. Pożyczka została spłacona do dnia 24 września 2010 r. – str. 54 protokołu kontroli.

W wyniku badania zagadnień związanych ze zleceniem zakupu gruzu i jego transportu stwierdzono nieprawidłowość polegającą na braku kontroli odbioru dostaw gruzu i ich rozdysponowania. Okazane dowody WZ (w łącznej liczbie 66 sztuk), poza trzema zawierającymi podpis pracownika gospodarczego, nie były opatrzone podpisami żadnego pracownika Urzędu na dowód kontroli. W treści umowy zawartej z firmą transportującą gruz zawarto stwierdzenie, iż miejsce jego składowania będzie ustalane każdorazowo telefonicznie po uzgodnieniu z sołtysem danej wsi (sołtysi także nie kwitowali dostaw). Stosownie do postanowień regulaminu organizacyjnego Urzędu Gminy z dnia 19 marca 2009 r., dbałość o stan powierzchni dróg i poboczy, do remontu których wykorzystywany był gruz, należy do zadań referatu inwestycji, rolnictwa i obsługi technicznej, którego kierownikiem jest J. Wądołowski. Kierownik referatu, jak wynika ze złożonych przez niego wyjaśnień, nie miał pełnej wiedzy na temat zasad wykonywania i miejsc dostarczania dostaw. Jak stwierdzono, weryfikacja ilości dostarczonego gruzu budowlanego oraz miejsc jego rozładunku została rozpoczęta dopiero po jego fizycznych dostawach, tj. w końcu stycznia 2011 r. po objęciu funkcji przez Pana Wójta. Z notatki służbowej J. Wądołowskiego z dnia 1 marca 2011 r., podsumowującej te czynności, wynika, że ilość i miejsce dostarczanego gruzu ustalana była na podstawie zeznań świadków – radnych, pracowników gospodarczych Urzędu, sołtysów oraz mieszkańców gminy (spisywanych do protokołu). Z poczynionych ustaleń wynika, że świadkowie potwierdzili łącznie dostarczenie i rozładowanie 60 pojazdów na terenie gminy (na 66 dowodów WZ). Część osób wskazała P. Pogorzelskiego (byłego Wójta) jako dysponenta miejsc dostarczenia gruzu i ustaleń co do jego rozładunku. W sporządzonej dokumentacji zawarto przypuszczenie, że na teren gminy nie dotarło 6 kursów, czyli 180 ton gruzu o wartości 5.490 zł.

Jak wynika z ustaleń kontroli, sprzedawca gruzu udokumentował wydanie firmie transportującej 1.980 ton gruzu. Według dokumentów WZ firmy transportowej, transport gruzu odbył się 66 kursami w ilości 6.203 km. Stwierdzono, że firma transportowa na podstawie dwóch wystawionych faktur dokonała obciążenia gminy za 6.969 km, a zatem więcej o 766 km niż wynika z dokumentów WZ. Jako prawdopodobną przyczynę różnicy ustalono wystawienie przez firmę transportową faktur na podstawie danych z kart TACHO, a nie liczby kilometrów wynikającej z WZ. Ostateczna weryfikacja prawidłowości obciążenia gminy za dowóz gruzu nie była możliwa – str. 178-186 protokołu kontroli.

Nieprawidłowości polegające na nieprzestrzeganiu wewnętrznych procedur kontrolnych stwierdzono przy wyłanianiu wykonawców zamówień publicznych o wartości nieprzekraczającej 14.000 euro. Procedury obowiązujące w Urzędzie wynikają z regulaminu udzielania zamówień publicznych do 14.000 euro wprowadzonego zarządzeniem Wójta P. Pogorzelskiego z dnia 28 października 2009 r. Analizie poddano m.in. 3 zlecenia (2 dla firmy KRYSMAR z Łap i 1 dla Turystyki Bagiennej Baza z Waniewa w ramach projektu „Litwa”) opisane na str. 31-37 protokołu kontroli.

Wszystkie zbadane procedury wyłonienia usługodawców prowadzone były przez koordynatora projektu P.Z. (niebędącego pracownikiem Urzędu), zaś ich zatwierdzenia dokonał ówczesny Sekretarz Gminy J. Florys. Zlecenia dotyczyły: zapewnienia pokoi noclegowych uczestnikom spotkania polsko-litewskiego (46 gości z Litwy) w dniach 9-12 lipca 2010 r. (umowa z dnia 28 czerwca 2010 r. podpisana przez byłego Wójta P. Pogorzelskiego na kwotę 6.761,90 zł); wynajęcia sanitariatów i umywalek na festiwal „Rock na bagnie” w dniach 1-5 lipca 2010 r. (umowa z dnia 11 czerwca 2010 r. podpisana przez byłego Wójta P. Pogorzelskiego na kwotę 9.850,42 zł) oraz zapewnienia pokoi noclegowych w trakcie trwania festiwalu Rock na Bagnie w dniach 2-4 lipca 2010 r. członkom zespołów muzycznych (umowa z dnia 11 czerwca 2010 r. podpisana przez byłego Wójta P. Pogorzelskiego na kwotę 10.000 zł). W stosunku do ustalonych procedur wewnętrznych przy wyborze wykonawcy stwierdzono następujące nieprawidłowości:

a) niesporządzenie wniosku o udzielenie zamówienia zgodnie ze wzorem zawartym w załączniku do zarządzenia Wójta, który winien być zaakceptowany przez Skarbnika Gminy, pod kątem możliwości sfinansowania zamówienia, oraz przez Wójta,

b) brak kalkulacji ustalenia wartości zamówienia wraz z kosztorysem,

c) niewłaściwe udokumentowanie tzw. rozeznania rynku, w ramach którego przewidziano zapytanie pisemne, faksem, e-mail lub ustnie oraz telefonicznie za zgodą kierownika jednostki. Dodano w obowiązujących procedurach, iż w przypadku kierowania zapytań i składania ofert faksem lub e-mailem należy załączyć je do protokołu zamówienia; do protokołu załącza się także notatki z odbytych rozmów telefonicznych lub ustnych. W zbadanych procedurach, według dokumentacji, zapytania skierowano e-mailem oraz telefonicznie odpowiednio do 7, 4 i 6 podmiotów. Poza postępowaniem na usługę najmu sanitariatów i umywalek, w którym dokumentacja zawierała jedno zapytanie przesłane faksem do firmy TOI TOI Polska Filia w Białymstoku, żadne z pozostałych zapytań nie było dołączone do okazanych protokołów zamówień, czy to w postaci wysłanych e-maili czy notatek z przeprowadzonych rozmów telefonicznych, więc trudno ocenić czy były one faktycznie skierowane, do kogo i w jakiej formie),

d) brak w dokumentacji kompletu ofert. W postępowaniu na zapewnienie pokoi noclegowych uczestnikom spotkania polsko-litewskiego (46 gości z Litwy) okazano dwie oferty (bez dat) złożone na piśmie przez KRYSMAR z Łap za cenę 6.761,90 zł oraz Turystykę Bagienną za cenę 7.314 zł. Znajdował się ponadto e-mail skierowany do koordynatora projektu, podpisany przez E.K., zawierający informację, iż cena indywidualnego noclegu to 85 zł, zaś dla grup – 55 zł (nie wiadomo od jakiego wykonawcy pochodził; obliczono iż przy cenie 55 zł za osobę koszt oferty wynosiłby 7.590 zł). W protokole zamówienia wskazano, że otrzymano jeszcze oferty od MOSIR Białystok w cenie 70-100 zł za osobę brutto oraz Bartlowizna – 100-170 zł za osobę brutto (wskazane oferty nie były załączone do okazanej dokumentacji ani w postaci pisemnej, ani w formie notatek z rozmów). W postępowaniu na najem sanitariatów i umywalek złożono 3 oferty (zawarte w dokumentacji). Koordynator P.Z. wskazał ponadto, iż zapytanie wystosowano do firmy MPO z Białegostoku, która stwierdziła, iż nie jest w stanie wykonać usługi. Odmowa nie została jednakże udokumentowana. W postępowaniu na zapewnienie pokoi noclegowych członkom zespołów muzycznych okazana dokumentacja zawierała dwie oferty: KRYSMAR (bez daty) za cenę 10.000 zł brutto oraz Turystyki Bagiennej Baza z Waniewa (bez daty) za cenę 9.500 zł. W protokole wskazano, iż zapytanie skierowano także do Hotelu 3 TRIO z Białegostoku, przy czym w części protokołu dotyczącej otrzymanych ofert zawarto zapis o braku wymaganej ilości miejsc przy jednoczesnym braku oferty hotelu. Dodatkowo P.Z. oświadczył, że cztery z sześciu firm, do których wystosowano zapytania ofertowe stwierdziły (nie wiadomo jednakże w jakiej formie), iż nie są w stanie wykonać usługi, zaś 2 pozostałe przedłożyły oferty.

Braki w udokumentowaniu wystosowanych zapytań przetargowych oraz wszystkich złożonych ofert poddają w wątpliwość rzetelność przeprowadzonych procedur. Powyższe potwierdza dodatkowo okoliczność stwierdzenia w trakcie trwania kontroli dwóch ofert firmy MILATRANS Sp. z o.o. z Białegostoku w sprawie wynajęcia umywalek i sanitariatów (podmiot nie został wybrany jako wykonawca). W aktach dotyczących festiwalu „Rock na Bagnie” (innych niż związanych z procedurą wyłonienia wykonawcy) znajdowały się bowiem dwie odpowiedzi wykonawcy opatrzone datą 9 czerwca 2010 r. Z jednej (w formie kserokopii) uwzględnionej w opisanym wyżej postępowaniu wynikała cena 10.000 zł, zaś według drugiej (w formie oryginału) oferta opiewała na kwotę 4.066 zł brutto. Na pytanie skierowane do koordynatora projektu w tej sprawie odpowiedzi nie uzyskano. Dodatkowo należy wskazać, iż według raportu kasowego nr 52 z dnia 21 lipca 2010 r. dokonano wypłaty 337,05 zł, pokwitowanej przez koordynatora projektu „Litwa” P.Z. na fakturze wystawionej przez MILATRANS w dniu 13 lipca 2010 r., za serwis 7 kabin sanitarnych na zlecenie w dniu 4 lipca 2010 r. (płatnej przelewem w terminie 7 dni). Jak ustalono, w dniu 11 sierpnia 2010 r. wskazana faktura została opłacona przelewem, zaś w dniu 18 sierpnia koordynator dokonał zwrotu pobranej kwoty 337,05 zł. Rozchód z kasy należy uznać za nieuzasadniony, gdyż faktura miała być płatna przelewem. Należy też zwrócić uwagę na przedmiot usługi. Serwis kabin sanitarnych w dniu 4 lipca 2010 r. powierzony został bowiem firmie KRYSMAR z Łap, w oparciu o umowę z dnia 11 czerwca 2010 r. Fakturę MILATRANS zatwierdził pod względem merytorycznym i do zapłaty Sekretarz J. Florys. Nie zawarto na niej jednak opisu celowości dokonania wydatku – str. 33-35 protokołu kontroli.

Ponadto niektóre umowy zlecenia powodujące powstanie zobowiązań pieniężnych nie były opatrzone kontrasygnatą Skarbnika Gminy. Obowiązek uzyskania kontrasygnaty Skarbnika, jako warunku skuteczności czynności prawnej powodującej powstanie zobowiązań pieniężnych, wynika z postanowień art. 46 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym – str. 15 protokołu kontroli.

Szereg nieprawidłowości stwierdzono w wyniku badania przebiegu, sposobu udokumentowania i kontroli operacji dotyczących obrotu gotówkowego. Jako przykładowe nieprawidłowości należy wskazać:

a) z danych raportu kasowego nr 49 z dnia 13 lipca 2010 r. wynikała wypłata gotówki w wysokości 11.040 zł. Jej udokumentowanie stanowiła faktura Nr 02/07/2010 z dnia 12 lipca 2010 r. wystawiona przez KRYSMAR z Łap za wyżywienie przez okres czterech dni grupy 46 osób. Na odwrocie faktury koordynator projektu „Litwa” opisał, iż usługa dotyczyła wyżywienia podczas spotkania „Dzień Śledzia” w ramach tzw. projektu „Litwa” (w całości koszt kwalifikowalny). Zatwierdzenia do wypłaty dokonał Sekretarz Gminy J. Florys w dniu 13 lipca 2010 r. i w tym dniu ujęto wypłatę z kasy. Faktura wystawiona została dzień wcześniej (12 lipca) i nie znajdowało się na niej pokwitowanie odbioru gotówki z kasy. Stanowiło to naruszenie § 14 pkt 5 instrukcji zasad obiegu i kontroli dokumentów, zgodnie z którym gotówkę wypłaca się osobie wskazanej w rozchodowym dowodzie kasowym (fakturze), zaś odbiorca gotówki kwituje jej odbiór na rozchodowym dowodzie kasowym w sposób trwały podając słownie kwotę i datę jej otrzymania oraz zamieszczając podpis. Celem ustalenia odbiorcy gotówki pobrano wyjaśnienie od kasjera, który wskazał, iż w dniu 13 lipca 2010 r. wypłacił gotówkę w oparciu o fakturę 02/07/2010 dla M.N., który pokwitował odbiór gotówki na wymienionej fakturze składając podpis, zaś pod koniec dnia złożył raport kasowy w księgowości. Z kolei z informacji uzyskanych od menagera finansowego projektu dowiedział się, że faktura prawdopodobnie była wymieniona ze względu na błędnie naliczony podatek VAT. Menager finansowy projektu potwierdził kontrolującym na piśmie, że fakt wymiany faktury ze względu na błąd w naliczeniu podatku VAT miał miejsce, przy czym nie jest w posiadaniu pierwszej wersji faktury. Należy dodać, iż faktura załączona pod raportem kasowym nie stanowiła korekty innej faktury (brak takiego wskazania w jej treści). Wyjaśniając tę sprawę menager finansowy dodał, iż nie ma wiedzy dlaczego faktura nie miała charakteru korekty do poprzedniej faktury. Kasjer do wyjaśnienia załączył oświadczenie M.N. o odebraniu gotówki. Za pośrednictwem Pana Wójta zwrócono się z zapytaniami do koordynatora projektu w sprawie okoliczności wypłacenia gotówki w wysokości 11.040 zł, na co koordynator oświadczył, iż okoliczności nie są mu znane. Dodał, iż opisy na odwrocie faktur są dokonywane przez menadżera finansowego, a nie przez koordynatora. Należy wskazać, że omawiana faktura, pomimo zacytowanego oświadczenia, opisana została przez koordynatora. Ponadto, zgodnie z umową z dnia 5 lipca 2010 r. zawartą przez Wójta P. Pogorzelskiego z firmą KRYSMAR, wynagrodzenie miało zostać wypłacone wykonawcy po wykonaniu usługi potwierdzonej protokołem odbioru oraz po przedłożeniu faktury z terminem płatności 7 dni. Czas realizacji zamówienia obejmował okres od 9 do 12 lipca włącznie. Z okazanego protokołu odbioru usługi opatrzonego podpisem Wójta P. Pogorzelskiego wynikało, iż odbiór prac potwierdzono na dzień przed upływem terminu realizacji zamówienia, tj. w dniu 11 lipca 2010 r., co było sprzeczne z postanowieniami umowy – str. 28-30 protokołu kontroli;

b) w dniu 30 czerwca 2010 r. została wypłacona zaliczka w wysokości 35.000 zł dla J.R., któremu w dniu 28 stycznia 2010 r. Wójt P. Pogorzelski powierzył umową zlecenia wykonanie usługi w postaci zorganizowania festiwalu Rock na Bagnie w dniach 2-4 lipca 2010 r. w ramach programu „Litwa”. Celem zaliczki, jak wynika z wniosku, było opłacenie zespołów litewskich i polskich. Termin rozliczenia zaliczki ustalono na dzień 6 lipca 2010 r. Stwierdzono, iż rozliczenia zaliczki na łączną kwotę 24.336 zł dokonano terminowo, w tym poprzez wpłatę niewykorzystanej kwoty 10.664 zł na rachunek Urzędu. Do dowodu rozliczenia zaliczki załączone było zestawienie podpisane przez B.K.-P. – zastępcę koordynatora projektu dotyczące kosztów występów zespołów w podziale na: „rozliczenie środków gminnych” i „rozliczenie środków pozagminnych”. Z pierwszego z nich wynikało, że suma wypłacona łącznie 47 zespołom (w tym konferansjerom) wynosiła 24.336 zł, pobrana zaliczka 35.000 zł, do zwrotu – 10.664 zł (kwoty wynikające z opisanej wyżej zaliczki). W części zestawienia dotyczącej „rozliczenie środków pozagminnych” zawarto tabelę, w której wymieniono 5 nazw zespołów i kwotę do zapłaty – łącznie 4.980 zł. Dalej zawarto następujące stwierdzenia: zaliczka – 7.500 zł, suma wydatków – 4.980 zł, do zwrotu – 2.520 zł. W uwagach wskazano m.in., że w dniu 6 lipca 2010 r. B.K.-P. przekazała, a J.R. odebrał, kwotę 13.184 zł tytułem zwrotu zaliczki na wynagrodzenie zespołów, oraz że na kwotę 13.184 zł składają się sumy: 10.664 zł – zwrot niewykorzystanej części zaliczki z UG Zawady na rozliczenie zespołów (faktury, rachunki), 2.520 zł – zwrot niewykorzystanej części zaliczki – środki od sponsorów. Opisywane zestawienie nie zawierało podpisu J.R.. W trakcie trwania kontroli nie stwierdzono, aby oprócz kwoty 35.000 zł pobierana była ze środków budżetowych inna zaliczka, w szczególności w kwocie 7.500 zł, zaś z opisywanego zestawienia wynika, iż z-ca koordynatora była w posiadaniu „środków od sponsorów”. Na pytania skierowane do z-cy koordynatora B.K.-P. – co oznaczają stwierdzenia zawarte w zestawieniu o „środkach od sponsorów” oraz jaka kwota wpłynęła od sponsorów i na jaki rachunek bankowy, uzyskano odpowiedź: projekt przewidywał limit środków na opłacenie zespołów, stąd część zespołów została opłacona ze środków pochodzących spoza projektu przekazanych gminie przez sponsorów, stąd to określenie. Środki od sponsorów nie wchodzą w zakres projektu, więc nie zajmowałam się nimi – str. 37-39 protokołu kontroli.

         Z przedstawionych ustaleń wynika zatem, że sponsorzy festiwalu przekazywali gminie, jako organizatorowi, środki pieniężne, które nie były przyjmowane na dochody budżetu, lecz pozostawały w dyspozycji bliżej nieokreślonych osób. Ustalenie to pozostaje w związku ze stwierdzonym przez Pana Wójta faktem znajdowania się w szafie pancernej Urzędu kwoty około 6.015,49 zł niewiadomego pochodzenia, w której to sprawie złożył Pan zawiadomienie do Prokuratury Rejonowej w Zambrowie w dniu 4 stycznia 2011 r. – str. 41-45 protokołu kontroli;

c) błąd w rozliczeniu zaliczki udzielonej w dniu 19 listopada 2010 r. A.T. w kwocie 1.610 zł. Jak ustalono, wydatki rozliczono na kwotę 1.608,79 zł, a zatem zaliczkobiorca powinien był zwrócić 1,21 zł, którą to kwotę zaliczkobiorcy wypłacono – str. 39-40 protokołu kontroli,

d) występowanie na dzień 31 grudnia 2010 r. salda Wn w kwocie 7.636 zł na koncie 234-1-17 dotyczącym zaliczek udzielanych inspektorowi Urzędu z przeznaczeniem na wypłatę diet radnym i sołtysom. Jak wynika z ustaleń kontroli, saldo powstało w wyniku następujących nieprawidłowości w rozliczeniu zaliczek:

- w dniu 5 listopada 2010 r. inspektor Urzędu pobrał kwotę 4.692 zł na wypłatę diet radnym w związku z sesją z dnia 6 listopada 2010 r. Rozliczenie zaliczki na sumę 4.600 zł nastąpiło nieterminowo 7 grudnia 2010 r. (termin wymagany to 10 listopada). Pomimo rozliczenia zaliczki, zwrotu niewykorzystanej kwoty 92 zł dokonano dopiero 4 kwietnia 2011 r.,

- w dniu 2 grudnia 2010 r. została pobrana zaliczka w wysokości 2.567 zł na diety dla radnych w związku z sesją z tego samego dnia. Termin jej rozliczenia upływał 9 grudnia 2010 r. Okazano listę wypłat diet na kwotę zaliczki z dnia sesji wraz z pokwitowaniami odbioru. Ewidencyjnie zaliczka nie została jednakże rozliczona i składała się na saldo konta 234-1-17, co należy wiązać z niesporządzeniem przez inspektora Urzędu dokumentu jej rozliczenia. Uczyniono to dopiero pod datą 8 sierpnia 2011 r.,

- w dniu 30 grudnia 2010 r. inspektor Urzędu pobrał 4.968 zł na wypłatę diet w związku z sesją z tego samego dnia (we wniosku o rozliczenie zaliczki nie została wskazana data jej rozliczenia). Okazano listy wypłat z pokwitowaniami odbioru diet na kwotę 3.496 zł – data odbioru gotówki nie była wpisywana. Na listach wypłat pracownik ten wskazał, iż zostały one sporządzone w dniu 4 stycznia 2011 r., przy czym potwierdził ustnie, że fizycznie diety wypłacono w dniu sesji. Rozliczenie zaliczki zostało zaksięgowane pod datą 18 stycznia 2011 r., w którym to dniu dokonano zwrotu niewydatkowanej kwoty w wysokości 1.472 zł. Nie stwierdzono, aby podstawą księgowania był przewidziany przepisami wewnętrznymi dokument rozliczenia zaliczki. W efekcie inspektor Urzędu dysponował niewydatkowaną kwotą przez 19 dni – str. 40-41 protokołu kontroli;

e) wniosek o zaliczkę z dnia 25 czerwca 2010 r., podpisany przez referenta Urzędu na kwotę 3.828 zł, został zatwierdzony do wypłaty przez Sekretarza, który nie był do tej czynności upoważniony, a ponadto przebywał w dniu złożenia wniosku na urlopie wypoczynkowym. Na wniosku brak również podpisu Skarbnika oraz elementów wymaganych przez § 8 ust. 6 instrukcji, tj. rodzaju i ilości materiałów bądź usług, które miały być zakupione za środki z zaliczki i terminu jej rozliczenia. Dodatkowo z wyjaśnień referenta wynika, że wniosek został wypełniony przez inną osobę, a przez niego tylko podpisany, co również narusza postanowienia instrukcji, zgodnie z którymi wniosek wypełnia wnioskodawca. Z dokumentu rozliczenia zaliczki wynika, że referent dokonał zwrotu zaliczki w wysokości 143,18 zł w dniu jej pobrania (25 czerwca 2010 r.); na okazanym dokumencie rozliczenia brak daty przedłożenia rozliczenia oraz podpisu pracownika biorącego zaliczkę. Został on sprawdzony pod względem formalno-rachunkowym przez Skarbnika oraz merytorycznym przez Sekretarza. Z ustaleń kontroli  wynika, że osoby dokonujące kontroli dokumentu w dniu 25 czerwca 2010 r. przebywały na urlopie wypoczynkowym. Według przedstawionego rozliczenia dokonano wydatków na kwotę 3.684,82 zł, przy czym, jak wynika z wyjaśnień referenta, wydatki zostały dokonane przez kierownika referatu J. Wądołowskiego, natomiast on jedynie dokonał zwrotu niewykorzystanych środków. J. Wądołowski wskazał, że na ustne polecenie Wójta P. Pogorzelskiego dokonał wydatków w wysokości 1.684,82 zł. Środki te zostały rozliczone w ramach zaliczki, jaką z kasy w dniu 25 czerwca 2010 r. pobrał formalnie referent. J. Wądołowski nie wyjaśnił, czy gotówkę na wydatki otrzymał przed dokonaniem zakupów (jako zaliczkę), czy też jako zwrot poniesionych nakładów oraz wskazał, że nie pamięta okoliczności przekazania gotówki i osoby dokonującej tej czynności. Wskazał również, że nie dokonał zakupu kosiarki rotacyjnej, na którą została przeznaczona kwota 2.000 zł z zaliczki. Analiza daty sporządzenia dokumentów księgowych, na podstawie których dokonano rozliczenia zaliczki, wskazuje, że rozliczenie jej w dniu pobrania nie mogło mieć miejsca, ponieważ 3 z 4 przedłożonych dokumentów zawierają daty późniejsze niż data rozliczenia (jeden pochodzi z 28, a dwa z 30 czerwca 2010 r.) – str. 50-52 protokołu kontroli,

f) w dniu 23 lipca 2010 r. wypłacono z kasy kwotę 1.310,43 zł tytułem wynagrodzenia za umowę zlecenia koordynatorowi projektu E.P. bez potwierdzenia przez tę osobę odbioru gotówki; wypłatą tą naruszono dodatkowo § 14 ust. 5 instrukcji obiegu i kontroli dokumentów, zgodnie z którym wypłata z kasy następuje na podstawie dowodów źródłowych, którymi w zakresie wynagrodzeń są rachunki (zleceniobiorca nie wystawił rachunku) lub listy wypłat wynagrodzeń; zasadę tę naruszano także przy wynagrodzeniach wypłacanych przelewem – str. 229-230 protokołu kontroli.

3) Ewidencjonowanie operacji w księgach rachunkowych

Analiza dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości wykazała rozbieżności między wykazami kont zawartymi w zakładowym planie kont i kontami faktycznie prowadzonymi dla ewidencji operacji, uwidocznionymi w zestawieniu obrotów i sald kont księgi głównej za 2010 rok. Nie prowadzono w księgach następujących kont wymienionych w zakładowym planie kont: w ewidencji budżetu – 137, 138, 228 i 262, a w ewidencji Urzędu – 137, 138, 300, 700, 760, 810, 840. Na podstawie zestawień obrotów i sald kont księgi głównej dla budżetu i Urzędu za okres od 1 stycznia do 31 marca 2011 r. stwierdzono, iż w wykazach kont budżetu i Urzędu obowiązujących od 1 stycznia 2011 r. także przewidziano konta, które nie są stosowane: w ewidencji budżetu – 135, 222, 225, 250, 290, 903, 904 i 962, a w ewidencji Urzędu – 226, 720, 760, 761, 770, 771, 810. Zaniechanie prowadzenia niektórych kont nastąpiło mimo występowania operacji podlegających ujęciu na tych kontach, zgodnie z zasadami ich funkcjonowania określonymi obecnie załącznikiem nr 3 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont... (Dz. U. Nr 128, poz. 861 ze zm.). W szczególności należy wskazać na potrzebę prowadzenia kont 226 „Długoterminowe należności budżetowe”, 760 „Pozostałe przychody operacyjne”, 761 „Pozostałe koszty operacyjne” i 810 „Dotacje budżetowe, płatności z budżetu środków europejskich oraz środki z budżetu na inwestycje” w ewidencji Urzędu oraz konta 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych” w ewidencji budżetu. Zaniechanie prowadzenia wymienionych kont skutkowało nieprawidłowym ewidencjonowaniem operacji – m.in. w okresie objętym kontrolą, w konsekwencji braku konta 760, pozostałe przychody operacyjne ujmowano na koncie 750 „Przychody i koszty finansowe” oraz zaniechano odnoszenia rozliczeń udzielonych dotacji na konto 810. Z kolei z powodu braku konta 222 w ewidencji budżetu dochody przekazane przez Zespół Szkół i Ośrodek Pomocy Społecznej w Zawadach były księgowane bezpośrednio na koncie 901 „Dochody budżetu”, zaś sporządzone przez te jednostki sprawozdania Rb-27S nie były księgowane w ewidencji budżetu – str. 5-7, 12-13, 17 i 236-237 protokołu kontroli.

Z ustaleń kontroli dotyczących stosowania postanowień zakładowego planu kont wynika także, iż stosowany w praktyce podział konta 223 „Rozliczenie wydatków budżetowych” w ewidencji budżetu (według jednostek budżetowych, a dodatkowo według realizowanych projektów: „Białoruś”, „EVITA”, „Kapitał ludzki” oraz „Internet”) nie wynikał z przyjętej polityki rachunkowości. Również podział konta 800 „Fundusz jednostki” (na konto 800-1 „Fundusz zasadniczy środki trwałe” i 800-2 „Fundusz zasadniczy pozostały”) nie został uregulowany zakładowym planem kont – str. 13 i 18-19 protokołu kontroli.

Nadto należy dodać, że zakładowy plan kont nie przewidywał innego, niż według klasyfikacji budżetowej, podziału konta 901. W szczególności pominięto podział na dochody zrealizowane przez poszczególne jednostki budżetowe, w wyniku czego ewidencja do konta 901 nie zapewniała bezpośrednio danych umożliwiających sporządzenie jednostkowego sprawozdania Rb-27S jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w § 2 ust. 1 załącznika nr 39 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 lutego 2010 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 20, poz. 103). Zasady prowadzenia ewidencji określone w zakładowym planie kont winny zapewniać możliwość sporządzenia obowiązujących jednostkę sprawozdań, co w okresie objętym kontrolą wynikało z § 12 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont... (Dz. U. Nr 142, poz. 1020 ze zm.), a od 1 stycznia 2011 r. wynika z § 15 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. – str. 21 protokołu kontroli.

Ujmowanie w ewidencji Urzędu operacji dotyczących dochodów budżetowych realizowanych na rachunek budżetu (Urząd nie posiada rachunku służącego gromadzeniu dochodów) polegało na ewidencji części operacji (dotyczących dochodów przypisanych) na subkoncie 130-2 „Rachunek bieżący jednostek budżetowych”. Do ewidencjonowania obrotów związanych z nieprzypisanymi dochodami Urzędu wykorzystywano zaś konto 750-7 „Dochody budżetowe subwencje, dotacje i inne”, na którym dokonywano zapisów Wn 800 – Ma 750. W efekcie więc konto 130-2 nie pełniło funkcji konta służącego ustaleniu kwoty zrealizowanych dochodów budżetowych. Przyjęty sposób ewidencji nie wynikał z zakładowego planu kont. W urzędach niemających wyodrębnionego rachunku bieżącego jednostki budżetowej dla dochodów, konto 130 służy – zgodnie z postanowieniami przywołanych wyżej rozporządzeń Ministra Finansów w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont... – do ewidencji operacji związanych z realizacją dochodów na rachunku budżetu. Saldo konta 130 oznaczające zrealizowane dochody powinno zostać wyksięgowane na podstawie sprawozdania Rb-27S na stronę Wn konta 800.

Z ustaleń kontroli wynika, iż łączna kwota dochodów budżetu według zapisów ujętych w księgach Urzędu na koncie 800 wynosiła 9.471.290,04 zł i była wyższa od dochodów wynikających ze sprawozdania Rb-27S za 2010 r. o 217.454,36 zł (dochody podlegające ujęciu w sprawozdaniu jednostkowym Rb-27S jednostki samorządu terytorialnego, po odjęciu dochodów ZS i OPS zawartych w okazanym sprawozdaniu, wynosiły bowiem 9.253.835,68 zł). Ujęcie na koncie 800 w księgach Urzędu dochodów w zawyżonej wysokości wiązało się z błędami w ich ewidencjonowaniu. Z jednej strony zapisy na koncie 130-2 w 2010 r. dokonane w korespondencji z kontem 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” wynosiły 1.675.175,66 zł i były zaniżone o 25.463,57 zł w stosunku do sprawozdania, z drugiej zaś na obroty strony Wn konta 800 złożyła się operacja zaksięgowania nieprawidłowej kwoty stanowiącej równowartość dochodów nieprzypisanych (w tym subwencji, dotacji i udziałów w podatkach) w korespondencji z kontem 750-7. Ujęcie na koncie 800 zawyżonej kwoty dochodów wypaczyło stan funduszu Urzędu – str. 7-9 protokołu kontroli. Nieprawidłowości w ustaleniu kwoty dochodów w sprawozdaniu Rb-27S przedstawiono w części dotyczącej sprawozdawczości.

Przeksięgowana w końcu roku na konto 800 suma zrealizowanych wydatków Urzędu w wysokości 8.065.939,45 zł także nie była prawidłowa. Nie odpowiadała ona ewidencji analitycznej prowadzonej do konta 130 według podziałek klasyfikacji budżetowej, zgodnie z którą wydatki Urzędu wynosiły 8.065.826,08 zł (różnica 113,37 zł) – str. 10 i 22-23 protokołu kontroli.

Zwrócenia uwagi wymaga także prowadzenie ewidencji na koncie 130 w sposób nieprzewidziany przepisami wewnętrznymi. Ewidencja operacji na rachunku wydatków Urzędu prowadzona była na kontach 130-1 „Rachunek bieżący jednostki – wydatki” oraz 130-3 „Rachunek bieżący – Litwa”. Zakładowy plan kont także obecnie nie przewiduje dzielenia konta 130 na dalsze konta syntetyczne. Przyjęty sposób ewidencjonowania obrotów na rachunku Urzędu powodował brak w ewidencji salda konta 130 odzwierciedlającego stan środków wynikający z wyciągu bankowego, ponieważ dane wyciągów księgowane były na dwóch kontach syntetycznych – str. 49 protokołu kontroli.

W wyniku badania zamknięcia ksiąg rachunkowych budżetu gminy za 2010 r. stwierdzono, że ujemny wynik budżetu w kwocie 2.799.206,17 zł, wynikający z konta 961 „Niedobór lub nadwyżka budżetu” (od 1 stycznia 2011 r. „Wynik wykonania budżetu”) ustalony został w nieprawidłowy sposób. Pod datą 31 grudnia 2010 r. na stronę Wn tego konta przeniesiono z konta 902 „Wydatki budżetu” wydatki na kwotę 12.070.600,40 zł, która była zawyżona o 25.063,66 zł. Na stronie Ma ujęto zaś dochody przeksięgowane z konta 901 w wysokości 9.271.394,23 zł, zawyżonej o 24.220,56 zł. Prawidłowo, według ustaleń kontroli, suma dochodów za 2010 r. powinna wynieść 9.247.173,77 zł, a wydatków – 12.045.536,74 zł, skutkując deficytem w wysokości 2.798.362,97 zł. Deficyt inny niż wynika to z konta 961, a także z ustaleń kontroli weryfikujących wysokość dochodów i wydatków budżetu, wykazano w sprawozdaniu Rb-NDS – 2.789.832,92 zł. Różnica w stosunku do salda konta 961 wyniosła 9.373,25 zł, zaś do ustaleń kontroli 8.530,05 zł) – str. 23-24 protokołu kontroli.

W zakresie kwoty wydatków budżetu ustalone przez kontrolujących błędy polegały w szczególności na niewłaściwym zmniejszeniu obrotów konta 902 o kwotę 501.839,11 zł (powinno być 501.952,48 zł – różnica 113,37 zł) oraz podwójnym ujęciu kwoty 25.000 zł na koncie 902, co wpłynęło na wynik budżetu – str. 22-23 protokołu kontroli.

Odnośnie zaś weryfikacji wykazanych kwot dochodów budżetowych, stwierdzono niezgodność pomiędzy ewidencją analityczną i syntetyczną do konta 901 na kwotę 16.926,14 zł. Syntetycznie nie zostały bowiem zaksięgowane wszystkie zmniejszenia (zwroty dochodów), przez co konto 901 i wynik budżetu na koncie 961 były zawyżone o podaną kwotę – str. 8-9 i 21 protokołu kontroli. Opisane błędy nie wpływały na sprawozdawczość budżetową – kwoty wykazane w sprawozdaniach Rb-27S oraz Rb-NDS w zakresie wykonanych dochodów wynikały z ewidencji analitycznej. Ponadto do dochodów przeksięgowanych na wynik budżetu za 2010 r. ujęto kwotę 7.294,32 zł, która w istocie nie stanowiła dochodu (zapis z dnia 30 kwietnia 2010 r.: Wn 240-2 – Ma 901 z klasyfikacją rozdz. 75023, par. 0970). Ustalono, iż na tę kwotę składał się bilans otwarcia konta 240-2 po stronie Ma w wysokości 6.743,71 zł (powstały w wyniku niewyrażającego treści ekonomicznej zapisu z 2009 r.: Wn 223-2 – Ma 240-2) oraz odsetki w wysokości 550,61 zł ujęte w dniu 19 stycznia 2010 r. zapisem Wn 133 – Ma 240-2 jako wpływ z rachunku Urzędu środków na pokrycie odsetek od salda debetowego w rachunku budżetu za grudzień 2009 r. (wydatek Urzędu). W efekcie, kwota 6.743,71 zł ujęta została do dochodów budżetowych 2010 r. bez faktycznego wpływu środków na rachunek budżetu – str. 20-21 protokołu kontroli.

Stwierdzono ponadto inne liczne nieprawidłowości w zakresie ewidencji operacji w księgach rachunkowych, naruszające przepisy obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont... i ustawy o rachunkowości, polegające na:

a) ewidencjonowaniu operacji na kontach 133 „Rachunek budżetu” i 223 z naruszeniem zasad funkcjonowania tych kont; dotyczyło to operacji związanych z wydatkami na realizację programu „EVITA”, ujmowanych za pośrednictwem wyodrębnionego w ewidencji budżetu konta 133-3. Wydatki na realizację projektu, ponoszone bezpośrednio z rachunku ewidencjonowanego na koncie 133-3, błędnie zaksięgowano zapisem Wn 223-7 – Ma 133-3 jako przelew środków na wydatki, która to operacja faktycznie nie miała miejsca (w ewidencji jednostki jednocześnie dokonano następujących księgowań - Wn 130-4 – Ma 750-3 oraz Wn 201 – Ma 130-4). Następnie, w celu likwidacji salda na koncie 223-7 w ewidencji budżetu dokonano zapisu Wn 902 – Ma 223-7 – str. 9-10 protokołu kontroli,

b) zwiększeniu salda konta 800 o kwotę 95.938,54 zł w wyniku operacji przyjęcia do używania zakupionych środków trwałych (zapis Wn 011 „Środki trwałe” – Ma 800). Zgodnie z zasadami funkcjonowania tego konta, służy ono do ujmowania m.in. zrealizowanych wydatków budżetowych oraz nieodpłatnie otrzymanych środków trwałych, a także przeksięgowania równowartości wydatków inwestycyjnych ujętych na koncie 810, którego nie prowadzono – str. 11 protokołu kontroli,

c) przeksięgowaniu wyniku finansowego za 2009 r. na konto 800 pod datą 31 grudnia 2010 r., podczas gdy z opisu zasad funkcjonowania konta 800 wynika, iż wskazanej operacji należy dokonać pod datą przyjęcia sprawozdania finansowego – str. 11 protokołu kontroli,

d) utrzymywaniu w księgach budżetu na początek i na koniec 2010 r. salda Wn konta 140 „Inne środki pieniężne” w wysokości 2.352,91 zł; jak ustalono, powstało ono w wyniku zapisów niezgodnych z zasadami funkcjonowania konta 140 (konto to wykorzystano do ewidencji operacji związanych ze zwrotem środków z projektu realizowanego w ramach POKL). W trakcie kontroli dokonano wyksięgowania salda konta 140 na konto 960 „Skumulowane wyniki budżetu” – str. 24 protokołu kontroli,

e) nieuwzględnieniu w kosztach 2010 r. kwoty 3.496 zł wydatkowanej w dniu 30 grudnia 2010 r. na diety radnych, co stanowiło naruszenie zasady memoriału wyrażonej w art. 6 ust. 1 ustawy o rachunkowości – str. 41 protokołu kontroli,

f) nieujęciu w księgach rachunkowych 2010 i 2011 r. zobowiązań wynikających z faktur PB JAZ-BUD i PW JANMAR Roboty Budowlano Instalacyjne na łączną kwotę 60.020 zł za gruz budowlany. Dodatkowo, z ksiąg rachunkowych 2010 r. nie wynikało zobowiązanie wobec Transport Ciężarowy J. Supronik z Białegostoku z tytułu faktury z dnia 13 grudnia 2010 r. na kwotę 24.282,88 zł za transport gruzu. W dniu 30 września 2011 r. (w trakcie trwania kontroli) sumę zobowiązań wynikającą z przedmiotowych faktur oraz kolejnej z dnia 30 marca 2011 r. na kwotę 9.761,28 zł ujęto w księgach Urzędu błędnym zapisem Wn 240-21 – Ma 201/408. Ze względu na charakter sprawy właściwe było ujęcie ich w ewidencji zapisem Wn 761 „Pozostałe koszty operacyjne” – Ma 840 „Rezerwy i rozliczenia międzyokresowe przychodów”. Z przepisów art. 24 ust. 1 i 2 ustawy rachunkowości wynika, iż księgi rachunkowe powinny być prowadzone rzetelnie co oznacza, iż dokonane w nich zapisy muszą odzwierciedlać stan rzeczywisty. Dodatkowo art. 20 ust. 1 tej ustawy wymaga, aby do ksiąg rachunkowych okresu sprawozdawczego wprowadzone zostało, w postaci zapisu, każde zdarzenie, które nastąpiło w tym okresie sprawozdawczym. Do dnia zakończenia kontroli zobowiązania na łączną kwotę 94.064,16 zł nie zostały opłacone. W sprawie dotyczącej zlecenia zakupu gruzu i jego transportu prowadzone są przez Policję czynności wyjaśniające. Firmy, które wystawiły faktury do czasu kontroli wystosowały do Urzędu Gminy wezwania do zapłaty z dnia 23 lutego oraz 28 września 2011 r. Dodatkowo firma Transport Ciężarowy J. Supronik z Białegostoku skierowała sprawę do Sądu Rejonowego w Białymstoku, który w dniu 15 listopada 2011 r. wydał nakaz zapłaty w postępowaniu upominawczym, co powinno skutkować rozwiązaniem rezerwy i ujęciem zobowiązania na koncie 201 „Rozrachunki z dostawcami i odbiorcami” – str. 178-179 i 185 protokołu kontroli,

g) niezgodności stanu środków trwałych wynikającego z ewidencji analitycznej konta 011 na dzień 31 grudnia 2010 r. z ewidencją syntetyczną o 204,90 zł oraz niezgodności pomiędzy ewidencją syntetyczną i analityczną konta 020 „Wartości niematerialne i prawne” na kwotę 3.178,16 zł (m.in. nie stwierdzono, aby w ewidencji analitycznej uwzględniono zakup programu komputerowego o wartości 699 zł). Z art. 16 ust. 1 ustawy o rachunkowości wynika, iż konta ksiąg pomocniczych zawierają zapisy będące uszczegółowieniem i uzupełnieniem zapisów kont księgi głównej. Prowadzi się je w ujęciu systematycznym jako wyodrębniony system ksiąg, kartotek, komputerowych zbiorów danych, uzgodniony z saldami i zapisami na kontach księgi głównej – str. 215-218 protokołu kontroli,

h) prowadzeniu ewidencji analitycznej środków trwałych i pozostałych środków trwałych w sposób uniemożliwiający ustalenie osób lub komórek organizacyjnych, którym powierzono środki trwałe, co stanowi naruszenie zasad funkcjonowania kont 011 i 013 „Pozostałe środki trwałe” zawartych w przepisach rozporządzenia – str. 215-217 protokołu kontroli,

i) niewyksięgowanu z konta 011 wartości 5 sprzedanych działek, czym uchybiono przepisom art. 20 ust. 1 ustawy o rachunkowości – str. 216 protokołu kontroli,

j) nieprowadzeniu ewidencji szczegółowej gruntów wymaganej przepisami art. 17 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy o rachunkowości – str. 216 protokołu kontroli,

k) niepełnym rozliczeniu w księgach rachunkowych 2010 r. wyników inwentaryzacji, co jest niezgodne z art. 27 ust. 2 ustawy o rachunkowości, który stanowi, że ujawnione w toku inwentaryzacji różnice między stanem rzeczywistym a stanem wykazanym w księgach rachunkowych należy wyjaśnić i rozliczyć w księgach rachunkowych tego roku obrotowego, na który przypadał termin inwentaryzacji; zwiększenia i zmniejszenia stanu środków ujęto w księgach 2011 r. – str. 219-220 protokołu kontroli,

l) ujęciu na koncie 013, wbrew przepisom wewnętrznym, składników majątkowych o wartości poniżej 300 zł oraz na koncie 011 składników majątkowych, których wartość nie przekraczała 3.500 zł, czym naruszono § 5 ust. 3 pkt 6 rozporządzenia – str. 217 protokołu kontroli,

ł) nieujęciu w księgach 2010 r. rozchodu zużytych materiałów o wartości 4.913,68 zł, uwzględnionych w protokołach zużycia z 28 grudnia 2010 r., w wyniku czego konto 310 „Materiały” nie wykazywało realnego salda; jednocześnie należy wskazać, iż zarówno niektóre przedmioty objęte protokołem zużycia, jak i pozostałe jeszcze na koncie 310 (o wartości 233,61 zł) nie mieszczą się w pojęciu materiałów, czyli obrotowych aktywów rzeczowych zdefiniowanych w art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o rachunkowości, lecz stanowią środki trwałe – str. 218 protokołu kontroli,

m) nieprzestrzeganiu obowiązku, ustanowionego przez art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o rachunkowości, nakazującego przy stosowaniu metody odpisywania materiałów w koszty w momencie zakupu dokonanie na koniec roku korekty kosztów o wartość zapasu materiałów. Nie dokonano korekty kosztów o wartość zapasu oleju opałowego na koniec 2010 r., która wynosiła według dokumentacji inwentaryzacyjnej 4.914,36 zł, oraz oleju napędowego – 1.622,34 zł (nieprawidłowość ta stwierdzona została także podczas poprzedniej kontroli). Prawidłowo konto 310 na koniec 2010 r. powinno wykazywać saldo 6.536,70 zł – str. 218-219 protokołu kontroli,

n) nieoznakowaniu środków trwałych numerami inwentarzowymi, pomimo ich nadania w księgach inwentarzowych. Oznakowanie składników majątkowych jest niezbędne zarówno dla należytej ochrony posiadanych zasobów majątkowych, jak i dla prawidłowego wypełniania obowiązków w zakresie powiązania wyników inwentaryzacji z zapisami ksiąg rachunkowych, o których mowa w art. 27 ustawy o rachunkowości – str. 220-221 protokołu kontroli,

o) dokonywaniu odpisów należności z tytułu dochodów budżetowych zapisami ujemnymi Wn 221 – Ma 750, co jest nieprawidłowe w świetle zasad funkcjonowania konta 221 zawartych w rozporządzeniu. Odpisy (zmniejszenia) należności należy ujmować na stronie Ma konta 221 – str. 7 protokołu kontroli,

p) dokonywaniu zbiorczych zapisów księgowych na podstawie dowodów księgowych sporządzonych z naruszeniem art. 20 ust. 3 pkt 1 ustawy o rachunkowości (nie były w nich pojedynczo wymienione wszystkie dowody źródłowe stanowiące podstawę sporządzenia dowodu zbiorczego) – str. 52 protokołu kontroli,

q) braku w zbiorze dowodów księgowych niektórych wyciągów bankowych z października 2010 r., co wynikało z przekazania dokumentacji koordynatorom realizowanych projektów na potrzeby rozliczeń; kontroli dokonywano na podstawie wyciągów dostarczanych przez Skarbnika z banku. Stosownie do art. 73 ust. 1 ustawy o rachunkowości dowody księgowe przechowuje się w jednostce; udostępnienie zbiorów osobom trzecim może nastąpić na zasadach określonych w art. 75 tej ustawy – str. 52 protokołu kontroli.

Oprócz wyżej przedstawionych nieprawidłowości stwierdzono także szereg błędów ewidencyjnych w zakresie dotyczącym wyłącznie operacji ujmowanych na kontach rozrachunkowych budżetu i Urzędu (str. 19-21 i 54-60 protokołu kontroli). Dotyczyły one ustalania sald na kontach rozrachunkowych budżetu i Urzędu jako per saldo należności i zobowiązań, obarczonych przy tym błędami wynikającymi z niewłaściwego dokonywania zapisów i utrzymywania następnie nierealnych sald, nieobrazujących rzeczywistego stanu należności i zobowiązań. Nieprawidłowo ustalono salda następujących kont:

a) 240 „Pozostałe rozrachunki” w ewidencji budżetu jako saldo Ma w kwocie 11.786,61 zł. Z ustaleń kontroli wynika, że powinno ono wykazywać saldo dwustronne – Wn 879,32 zł i Ma 12.000 zł;

b) 240-1 „Pozostałe rozrachunki – sumy do wyjaśnienia” w ewidencji Urzędu jako saldo Wn w wysokości 44.394,46 zł. Analiza obrotów na tym koncie wykazała, iż na wykazane saldo Wn składały się operacje ujęte na stronie  Wn – 94.150,29 zł i Ma – 50.945,21 zł, przy czym znaczna część tych operacji podlega wyksięgowaniu jako nierealne:

- kwota 30.332 zł po stronie Wn powstała w wyniku błędnego zapisu dotyczącego zwrotu z rachunku Urzędu na wyodrębniony rachunek projektu „Kapitał Ludzki” mylnie przelanych środków. Ich wpływ na rachunek Urzędu ujęto zapisem Wn 130-1 – Ma 223, natomiast zwrot przy wykorzystaniu konta 240-1 (strona Wn) w korespondencji ze stroną Ma konta 130-1,

- kwota 2.358 zł po stronie Wn pojawiła się w wyniku ujęcia przelewu składki na PFRON zapisem Wn 240-1 – Ma 130 zamiast przy wykorzystaniu konta 229,

- kwota 58.280,92 zł po stronie Wn związana jest z wpływem w dniu 16 lipca 2010 r. na rachunek Urzędu środków na pokrycie wkładu własnego do projektu „Internet” (zapis Wn 130-1 – Ma 223). Następnie dokonano przelewu środków w tej wysokości na wyodrębniony rachunek projektu, co zaewidencjonowano Wn 240-1 - Ma 130-1 (dekretacja Wn 223 – Ma 130-1, lecz w praktyce wykorzystano stronę Wn konta 240-1, na którym pozostało opisywane saldo, nierozliczone do końca 2010 r.),

- kwota 8.201 zł po stronie Ma – saldo powstałe w wyniku błędnego ujęcia wpływu w dniu 14 maja 2010 r. na rachunek Urzędu środków z rachunku budżetu określonych jako „zwrot podatku VAT na wydatki” (w praktyce zwrot wydatków) zapisem Wn 130-1 – Ma 240-1,

- kwota 1.293,20 zł po stronie Ma z powodów opisanych w pkt k);

c) 240-11 „Pozostałe rozrachunki” w ewidencji Urzędu jako saldo Ma w wysokości 46.503,28 zł. Omawiane konto na początek 2010 r. wykazywało saldo Ma w kwocie 57.325,48 zł. Stwierdzono, iż na koniec 2009 r. kwota w tej wysokości składała się na saldo Ma innego konta, a mianowicie konta 240-0001 (bilansem otwarcia przeniesiono je w 2010 r. na konto 240-11), które także zostało ustalone jako per saldo, podczas gdy składało się z salda Wn – 1.370,41 zł i Ma – 58.695,86 zł. Biorąc pod uwagę kwoty składające się na salda dwustronne na koniec 2009 r. oraz operacje dokonane w 2010 r., operacje składające się na saldo Wn stanowiły 26.370,41 zł, a na saldo Ma – 72.873,69 zł, przy czym zgodne z rzeczywistością saldo Ma to kwota 22.855,64 zł (saldo wykazane po pomniejszeniu przede wszystkim o 50.000 zł oznaczające nierealne zobowiązania, co zostało opisane w pkt i) oraz j), przy omówieniu sald konta 240-8 i 240-9);

d) konta 224-20 w ewidencji budżetu, które wykazywało należności w kwocie 8.270,74 zł, stanowiącej w rzeczywistości zobowiązanie budżetu. Nieprawidłowe saldo powstało w wyniku zapisu (+) Wn 224-20 – (-) Ma 901, którą to operację określono jako zwrot dotacji do PUW i zmniejszenie dochodów z tego tytułu. Faktycznie do końca 2010 r. zwrot dotacji nie miał miejsca. Zwrotu tych środków dokonano bowiem w styczniu 2011 r. Prawidłowe księgowania: przypis dotacji do zwrotu Wn 901 – Ma 224 oraz zwrot Wn 224 – Ma 133;

e) konta 229 „Pozostałe rozrachunki publicznoprawne” w ewidencji Urzędu, które wykazywało saldo Wn 5.092 zł dotyczące rozrachunków z PFRON. Było ono nierealne, gdyż jak wynika z deklaracji należność PFRON za 2010 r. wynosiła 24.809,66 zł, zaś przelewy do końca 2010 r. stanowiły kwotę 22.624 zł. Z ewidencji księgowej powinno zatem wynikać zobowiązanie w kwocie 2.185,66 zł (przelewu środków należnych za grudzień 2010 r. dokonano terminowo 20 stycznia 2011 r.). Nieprawidłowość wynikała z faktu, iż pomimo wyodrębnienia konta 229-4 „Rozrachunki PFRON” ujęto na nim tylko jedną operację dotyczącą naliczenia (po stronie Ma) i trzy na jedenaście dotyczące przelewów składek (po stronie Wn);

f) konta 234 „Pozostałe rozrachunki z pracownikami” w ewidencji Urzędu w zakresie wykazanej po stronie Wn kwoty 200 zł jako wypłaconej zaliczki. Jak ustalono, potrącenia wskazanej kwoty dokonano z wynagrodzenia należnego za wrzesień 2010 r., co nie zostało jednak ujęte w ewidencji księgowej na koncie 234-2-6;

g) konta 240-4 „Zabezpieczenie sala gimnastyczna” w ewidencji Urzędu – w 2010 r. na koncie tym ujęto dwie operacje: 28 stycznia wpływ 14.000 zł na rachunek depozytowy z rachunku Urzędu zapisem Wn 139 – Ma 240-4 (środki pochodzące z zabezpieczenia w wysokości 14.000 zł wcześniej zostały zapożyczone i dokonano ich zwrotu) oraz 30 listopada zwrot zabezpieczenia na rzecz wykonawcy w kwocie 17.700 zł. Z uwagi na to, iż zabezpieczenie zostało w całości zwrócone, saldo Wn w kwocie 3.700 zł na omawianym koncie nie powinno występować;

h) konta 240-6 „Rozrachunki z tytułu czynszu” w ewidencji Urzędu, które wykazywało saldo Wn w kwocie 851,33 zł. Analiza obrotów na tym koncie wykazała, że w rzeczywistości powinno ono wykazywać saldo Ma na kwotę 384,40 zł;

i) konta 240-8 „Wadium na remont BnB AKSUS”, z którego wynikało saldo Wn w wysokości 25.000 zł oraz konta 240-11 „Pozostałe rozrachunki” w zakresie salda Ma na kwotę 25.000 zł. Wykonawca wniósł wadium w dniu 3 listopada 2009 r. Na początek 2010 r. suma wadium składała się na saldo Wn konta 139-6 i saldo Ma konta 240-11. Zwrot wadium (oferta wykonawcy, którego dotyczyło konto, nie została wybrana) ujęto błędnie przy wykorzystaniu omawianego konta 240-8, zamiast konta 240-11. W efekcie pozostało błędne saldo Wn na koncie 240-8 i jednocześnie saldo Ma na koncie 240-11;

j) konta 240-9 „Wadium na remont BnB AKCESS”, które wykazywało saldo Wn w wysokości 25.000 zł oraz konta 240-11 „Pozostałe rozrachunki” w zakresie salda Ma na kwotę 25.000 zł. Kwota składająca się na saldo dotyczyła wadium wniesionego przez wykonawcę, którego oferta została wybrana w postępowaniu. Zwrot wadium zaksięgowano zapisem Wn 240-9 – Ma 139-6, podczas gdy na początek roku saldo Ma dotyczące wniesionego wadium wynikało z konta 240-11, co doprowadziło (podobnie jak wyżej) do nierealnych sald na koncie 240-9 i 240-11;

k) konta 201 w ewidencji Urzędu, które wykazywało saldo Wn 646,60 zł. Saldo dotyczyło faktury firmy „Fina” s.j. z Białegostoku na kwotę 646,60 zł, którą dwukrotnie ujęto jako zobowiązanie – na koncie 201 oraz na koncie 240-1. Jednocześnie dwukrotnie dokonano jej opłacenia, co ujęto każdorazowo na stronie Wn konta 201, z czego wynika omawiane saldo. W dniu 22 lipca 2010 r. miał miejsce zwrot nadpłaconej kwoty, co ujęto na stronie Ma konta 240-1. W wyniku błędnych księgowań z jednej strony pozostało nierealne saldo Wn na koncie 201, zaś z drugiej saldo Ma na kwotę 1.293,20 zł na koncie 240-1;

l) konta syntetycznego 201-124, na którym prowadzono rozrachunki z firmą AKCESS. Według ewidencji zobowiązania wobec kontrahenta na dzień 31 grudnia 2010 r. wynosiły 80.858,63 zł i były wynikiem różnicy między zapisami dotyczącymi faktur wystawionych (1.949.833,19 zł) i ich zapłaty (1.868.974,56 zł). Ustalono, że jednostka faktycznie uregulowała do końca 2010 r. płatności w kwocie 1.866.656,56 zł, natomiast kontrahent wystawił faktury w łącznej wysokości 2.259.882,94 zł, w tym dopiero w dniu 17 marca 2011 r. ujęta została w ewidencji faktura nr 19/III/10 z dnia 31 października 2010 r. na kwotę 144.677,19 zł. Jak ustalono, wartość zobowiązań z tytułu wszystkich wystawionych faktur to 2.259,882,94 zł (więcej niż wynagrodzenie ryczałtowe z umów wynoszące 1.947.515,34 zł), z czego do dnia 31 grudnia 2010 r. opłacono kwotę 1.866.656,56 zł, co dawało wartość zobowiązań wymagalnych na dzień sporządzania sprawozdań budżetowych 393.226,38 zł, która powinna wynikać z konta 201-124 po zaewidencjonowaniu prawidłowo wszystkich wystawionych faktur. Zobowiązania w tej wysokości zostały opłacone wykonawcy w dniu 17 marca 2011 r. W tym samym dniu wykonawca zwrócił na podstawie korekty faktury kwotę 312.407,75 zł. Kontrola wykazała również, że nieprawidłowo wykazano na koncie 201-124 obroty dotyczące rozrachunków z firmą Thomas Consulting w kwocie 2.318 zł.

Z ewidencji analitycznej do konta 201-124 wynikało natomiast, że zobowiązania wobec AKCESS wynoszą 1.801.432,30 zł zaś jednostka uregulowała zobowiązania w łącznej kwocie 1.868.974,56 zł. Po dokonaniu poprawki o operacje dotyczące firmy Thomas Consulting, zaksięgowane w ewidencji analitycznej zobowiązania jednostki wynosiły 1.799.114,30 zł, natomiast ich opłacenie 1.866.656,56 zł. Kwota opłaconych zobowiązań była zgodna ze stanem faktycznym. Kwota zobowiązań w wysokości 1.799.114,30 zł została zaksięgowana na podstawie faktur wystawionych przez AKCESS, z tym że wartość faktury nr 17/VIII/2010 została pomniejszona o 248.589,19 zł oraz wyksięgowano z konta analitycznego kwotę 67.542,26 zł – część zobowiązania za wykonanie robót dodatkowych na podstawie umowy z dnia 24 lutego 2010 r. Z powyższego wynika, że dane zawarte na kartotece kontrahenta również zostały ustalone nieprawidłowo, poza tym są niezgodne ze stanem wykazanym na koncie syntetycznym 201-124 – str. 202-204 protokołu kontroli.

Salda o nierealnym charakterze podlegają wyksięgowaniu, co powinno zostać poprzedzone dalszą ich weryfikacją przez kontrolowaną jednostkę, w szczególności za lata poprzedzające okres objęty kontrolą.

4) Sprawozdawczość budżetowa i finansowa

W zakresie sprawozdawczości budżetowej, objętej badaniem pod kątem przestrzegania przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 lutego 2010 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 20, poz. 103) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. Nr 43, poz. 247), stwierdzono następujące nieprawidłowości:

a) niesporządzanie jednostkowych sprawozdań Rb-27S jednostki samorządu terytorialnego i jednostkowych sprawozdań Rb-28S Urzędu Gminy jako jednostki budżetowej, o których mowa w § 2 ust. 1 i § 8 załącznika nr 39 do rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej. W sprawozdaniu jednostkowym Rb-27S należało zawrzeć dane o wszystkich dochodach zaewidencjonowanych w księgach budżetu i Urzędu, oprócz dochodów realizowanych przez pozostałe jednostki budżetowe. W sprawozdaniu Rb-28S wykazaniu podlegały zaś dane o wszystkich wydatkach realizowanych w ramach planu wydatków Urzędu (tj. wydatków nieujętych w planach finansowych innych jednostek budżetowych). Sprawozdania te, wraz z jednostkowymi sprawozdaniami jednostek budżetowych, powinny stanowić podstawę sporządzenia zbiorczych sprawozdań Rb-27S i Rb-28S. Braki w zakresie kompletności sprawozdań jednostkowych dotyczyły także sprawozdań jednostkowych Rb-N i Rb-Z. Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych, w przypadku jednostki samorządu terytorialnego tzw. własne sprawozdanie jednostkowe winno obejmować swym zakresem zarówno dane wynikające z ewidencji Urzędu, jak i budżetu. Okresem sprawozdawczym dla sprawozdań Rb-27S i Rb-28S jest miesiąc, a nie kwartał, co wynika m.in. z § 19 ust. 1 w zw. z § 3 pkt 9 i 20 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej. Braki w zakresie kompletności sprawozdań występowały do dnia kontroli – str. 8-10 i 64-65 protokołu kontroli,

b) niezgodność pomiędzy zbiorczym sprawozdaniem Rb-28S za 2010 r. (w którym wykazywano bezpośrednio dane z ewidencji Urzędu) a ewidencją księgową w zakresie sumy wykonanych wydatków na kwotę 1.235,73 zł. W sprawozdaniu ujęto kwotę 12.044.301,01 zł. Z konta syntetycznego 902, jak wcześniej wskazano, wynikały wydatki na kwotę 12.070.600,40 zł, która była zawyżona o 25.063,66 zł, zaś z ewidencji analitycznej wydatki na łączną sumę 12.045.536,74 zł – str. 22-23 protokołu kontroli,

c) brak zgodności pomiędzy ogólną sumą zobowiązań Urzędu wykazaną w sprawozdaniu Rb-28S za 2010 r. a ewidencją księgową. Stwierdzono, iż zobowiązania Urzędu według sprawozdania wynosiły 696.576,68 zł, podczas gdy ich suma wynikająca z urządzeń księgowych kształtowała się na poziomie 645.851,14 zł. Różnica pomiędzy sprawozdawczością a ewidencją polegała na wykazaniu w sprawozdaniu kwoty wyższej o 50.725,54 zł. Zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej, kwoty wykazane w sprawozdaniach powinny być zgodne z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej. Zgodnie z zakresem czynności z 25 marca 2009 r. sporządzanie sprawozdawczości budżetowej należało do obowiązków Skarbnika Z. Zajkowskiej – str. 63 protokołu kontroli,

d) wykazanie w sprawozdaniu Rb-28S za 2010 r. sumy zobowiązań wymagalnych Urzędu w kwocie nieodpowiadającej kwocie rzeczywistej, wynikającej z ustaleń kontroli. Uwidoczniona w sprawozdaniu kwota to 446.107,24 zł, na co składały się zobowiązania w par. 4210, 4260, 4270, 4300, 4750, 6050. Zobowiązania wymagalne ustalone przez kontrolujących na podstawie analizy zapisów na koncie 201 były wyższe na koniec 2010 r. i wynosiły 461.285,91 zł (różnica w stosunku do sprawozdania – 15.178,67 zł). Jednocześnie stwierdzono, że jako zobowiązania (w tym wymagalnego) w sprawozdaniu Rb-28S nie ujęto w ogóle kwoty 26.835,20 zł wobec miasta Zambrów z tytułu porozumienia zawartego w dniu 2 sierpnia 2005 r. na partycypację w kosztach „Budowy Zakładu Przetwarzania i Unieszkodliwiania Odpadów w Czerwonym Borze” (wydatek poniesiony 10 stycznia 2011 r. w rozdz. 90003, par. 6059). Na gruncie przepisów § 8 ust. 2 pkt 5 załącznika Nr 39 do rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej, przez zobowiązania wymagalne należy rozumieć zobowiązania, których termin płatności minął przed upływem okresu sprawozdawczego. Zgodnie zaś z § 9 ust. 1 rozporządzenia, sprawozdania należy sporządzać rzetelnie i prawidłowo pod względem merytorycznym i formalno-rachunkowym. Wobec powyższych ustaleń oraz wobec faktu, że różnica pomiędzy sprawozdawczością a ewidencją w zakresie kwoty zobowiązań wymagalnych gminy wynosiła 15.178,67 zł, nasuwa się wniosek o ujęciu w sprawozdawczości zobowiązań wymagalnych niewynikających z ewidencji księgowej. Z konta 201 wynikały bowiem zobowiązania wymagalne na kwotę 461.285,91 zł, które po odjęciu nieopłaconych w terminie zobowiązań wobec miasta Zambrów wynosiłyby 434.450,71 zł. W sprawozdaniu Rb-28S wykazano kwotę 446.107,24 zł, tj. więcej o 11.656,53 zł – str. 60-61 protokołu kontroli,

e) wykazanie w sprawozdaniu Rb-Z na koniec II kwartału 2011 r. jako zadłużenia krótkoterminowego kwoty 500.000 zł dotyczącej kredytu w rachunku bieżącym, zamiast 539.705,18 zł, wynikającej z ujemnego salda na rachunku budżetu na dzień 30 czerwca 2011 r. W sprawozdaniu tym nie wykazano także zobowiązań wymagalnych, wynoszących według stanu na dzień 30 czerwca 2011 r. 50.453,44 zł. W trakcie przeprowadzania kontroli dokonano w tym korekty sprawozdania Rb-Z – str. 210 protokołu kontroli.

Analiza sprawozdawczości finansowej wykazała, że w poszczególnych pozycjach sprawozdań wykazano kwoty niezgodne z rzeczywistością, co było efektem głównie opisanych wcześniej błędów ewidencyjnych. Należności w bilansie budżetu ujęto w kwocie ogółem 21.705,23, w tym w rubryce „Należności od budżetów” – 19.352,32 zł i w rubryce „Pozostałe należności” – 2.352,91 zł. Prawidłowo łączna kwota należności powinna wynosić 11.081,58 zł, w tym całość w rubryce „Należności od budżetów”. Pozostałe zobowiązania w bilansie ujęto w kwocie 11.786,61 zł, zaś prawidłowa ich wartość to 12.000 zł. Dodatkowo, wszystkie zobowiązania finansowe (na kwotę 5.751.061,70 zł) wykazano jako długoterminowe, podczas gdy jedną z pożyczek na kwotę 40.000 zł należało wykazać jako zobowiązanie krótkoterminowe, gdyż termin jej spłaty upływał 30 czerwca 2011 r. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 22 ustawy o rachunkowości, przez zobowiązania krótkoterminowe rozumie się ogół zobowiązań z tytułu dostaw towarów i usług, a także całość lub tę część zobowiązań, które stają się wymagalne w ciągu 12 miesięcy od dnia bilansowego. Poza tym, wykazana w bilansie kwota niedoboru budżetu za rok 2010 w łącznej wysokości 2.799.206,17 zł nie znajduje potwierdzenia w stanie faktycznym z uwagi na przedstawione wcześniej błędy w ustaleniu wyniku budżetu – str. 66-67 protokołu kontroli.

Stwierdzono ponadto, iż roczne sprawozdanie z wykonania budżetu gminy za 2010 r. przekazano do RIO w Białymstoku z naruszeniem terminu określonego w art. 267 ust. 3 ustawy o finansach publicznych – str. 66 protokołu kontroli.

5) Dochody budżetu

W zakresie prawidłowości stosowania klasyfikacji budżetowej stwierdzono stosowanie niewłaściwych podziałek klasyfikacyjnych dla dochodów:

a) z tytułu tzw. „umów sponsoringu” w wysokości 12.500 zł, które ujęto w par. 0960 „Otrzymane spadki, zapisy, darowizny w postaci pieniężnej”. Faktycznie przedmiotem tych umów było umożliwienie przez gminę reklamowania się firm podczas imprezy. Prawidłowo dochody z tego źródła należało zatem ująć w par. 0830 „Wpływy z usług” – str. 39 protokołu kontroli,

b) ze sprzedaży nieruchomości, których część w wysokości 6.900 zł ujęto niewłaściwie w rozdz. 90003 „Oczyszczanie miast i wsi”, par. 0970 „Wpływy z różnych dochodów” – str. 96 protokołu kontroli.

Zasady klasyfikacji budżetowej określa rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. Nr 38, poz. 207 ze zm.).

Kontrola procedury sprzedaży nieruchomości (str. 96-108 protokołu kontroli) wykazała następujące nieprawidłowości w świetle przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz. U. Nr 207, poz. 2108 ze zm.):

a) wywieszenie wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży w siedzibie Urzędu Gminy na okres krótszy niż 21 dni, czym naruszono art. 35 ust. 1 ustawy,

b) niepodanie informacji o wywieszeniu wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości oraz na stronie internetowej, co stanowiło naruszenie art. 35 ust. 1 ustawy,

c) niezawarcie w wykazie nieruchomości informacji wymaganej przez art. 35 ust. 2 pkt 12 ustawy, dotyczącej terminu do złożenia wniosku przez osoby, którym przysługuje pierwszeństwo nabycia na postawie art. 34 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy,

d) niepodanie do publicznej wiadomości ogłoszenia o przetargu wyznaczonym na dzień 19 marca 2009 r. Jak stanowi art. 38 ust. 2 ustawy oraz § 6 ust. 7 rozporządzenia, ogłoszenie o przetargu wywiesza się w siedzibie właściwego urzędu, a ponadto informację o ogłoszeniu przetargu podaje się do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty, a także na stronie internetowej Urzędu; w stosunku do ogłoszenia o przetargu wyznaczonego na dzień 23 lutego 2009 r. stwierdzono zaś niezamieszczenie ogłoszenia o przetargu na stronach internetowych Urzędu, a także brak dokumentacji świadczącej o podaniu ogłoszenia do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty,

e) brak udokumentowania w formie protokołu przebiegu II przetargu, wyznaczonego na dzień 1 września 2009 r. Sporządzenie protokołu przetargu, zgodnie z § 10 ust. 1 rozporządzenia, należy do obowiązków przewodniczącego komisji przetargowej (funkcję tę pełnił były Sekretarz Gminy J. Florys). W związku z tym brak potwierdzenia, czy przetarg się odbył. Członkowie komisji przetargowej – J. Wądołowski i referent Urzędu stwierdzili, iż dokumentację przetargową prowadził Sekretarz, zaś przetarg dnia 1 września nie odbył się najprawdopodobniej z powodu braku ofert. Referent Urzędu dodał, iż nie zwoływano komisji, zaś J. Wądołowski, że nie wiem dlaczego nie sporządzono protokołu. Dodatkowo należy wskazać, iż z zapisów w akcie notarialnym wynika, że notariuszowi okazano: protokół z I przetargu z dnia 15 czerwca 2010 r. oraz protokół z rokowań po drugim przetargu z dnia 7 października 2010 r. (co potwierdza brak protokołu z II przetargu),

f) niesporządzenie ponownego wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży. Stosownie do art. 39 ust. 3 ustawy, zwolnienie z obowiązku jego sporządzenia jest możliwe tylko w razie zachowania terminów, o których mowa w art. 39 ust. 1 i 2, co nie miało miejsca. Sporządzenie nowego wykazu było konieczne także z uwagi na zmiany danych w stosunku do poprzedniego wykazu,

g) niezawarcie w treści ogłoszenia o przetargu informacji o skutkach uchylenia się od zawarcia umowy sprzedaży, wymaganej przepisem § 13 pkt 7 rozporządzenia,

h) niepodanie ogłoszenia o przetargu do publicznej wiadomości na co najmniej 30 dni przed wyznaczoną datą przetargu, czym naruszono § 6 ust. 1 rozporządzenia,

i) sporządzenie protokołu z I przetargu wyznaczonego na dzień 15 czerwca 2010 r. pomimo jego odwołania przez byłego Wójta P. Pogorzelskiego w dniu 10 maja tego roku. Jako uzasadnienie odwołania przetargu wskazano konieczność wyodrębnienia ze zbywanej nieruchomości działki pod budowę masztu nadawczego. Odwołanie zostało zamieszczone na tablicy ogłoszeń oraz na stronie internetowej Urzędu. Sporządzony protokół wskazywał, że przetarg zakończył się wynikiem negatywnym z uwagi na brak chętnych. Podpisali go członkowie komisji oraz Skarbnik (nie powołana w skład komisji; ustnie wyjaśniła, że nie brała udziału w żadnych jej pracach). Protokół nie został opatrzony podpisem przewodniczącego komisji J. Florysa. Na zapytanie skierowane do członków komisji czy przetarg się odbył (czy komisja się zebrała) referent Urzędu odpowiedział: przetarg się odbył; nie byłam informowana jak i nie przedłożono mi pisma Wójta z dnia 15 maja 2010 r. w sprawie odwołania przetargu. Powyższe potwierdził także J. Wądołowski dodając, iż nie wie czy pismo o odwołaniu zostało gdziekolwiek opublikowane lub w inny sposób udostępnione, czy był to tylko projekt pisma pozostawiony w aktach,

j) brak w treści ogłoszenia o rokowaniach po drugim przetargu niektórych elementów wymaganych przepisami § 25 rozporządzenia: terminów przeprowadzonych przetargu (pkt 4), informacji o skutkach uchylenia się od zawarcia umowy sprzedaży (pkt 10) oraz zastrzeżenia, że właściwemu organowi przysługuje prawo zamknięcia rokowań bez wybrania nabywcy (pkt 11),

k) niezamieszczenie ogłoszenia o rokowaniach na stronie internetowej Urzędu, co narusza § 30 w zw. z § 6 ust. 7 rozporządzenia,

l) nieupublicznienie informacji o odwołaniu rokowań.

         Należy ponadto wskazać, iż z aktu przeniesienia własności nieruchomości o nr 275 położonej w Zawadach wynikała powierzchnia 6.031 m², którą potwierdzał wypis z ewidencji gruntów. Procedura sprzedaży (łącznie z wycenami) prowadzona była zaś przy powierzchni działki przyjętej na 6.000 m². W przypadku uwzględnienia tej powierzchni oraz cen z operatu szacunkowego za 1m², wartość szacunkowa działki wynosiłaby 20.585,38 zł (tj. była wyższa o 105,38 zł w stosunku do wynikającej z operatu) – str. 102 protokołu kontroli.

         Badanie dochodów z tytułu najmu i dzierżawy nieruchomości wykazało, że zarządzeniem Wójta Nr 56/09 ustalone zostały stawki czynszu za najem lokali mieszkalnych oraz wysokość innych opłat związanych z wykorzystaniem lokali. Do wykonania zarządzenia został zobowiązany Sekretarz J. Florys. Sekretarz porozumieniami stron z dnia 1 marca 2010 r. dokonał zmiany postanowień umów w zakresie stawek czynszu oraz opłat za wywóz śmieci i nieczystości płynnych. Nowe stawki określono jako obowiązujące z mocą wsteczną od dnia 1 stycznia 2010 r. Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r., Nr 31, poz. 266 ze zm.) ustala w art. 8a ust. 2 co najmniej 3-miesięczny termin wypowiedzenia czynszu oraz innych opłat związanych z użytkowaniem lokalu. Termin ten nie może być skrócony przez strony. Mając na względzie, że stawka czynszu uległa zwiększeniu, dokonanie zmiany stawek z mocą wsteczną stanowiło naruszenie przywołanego przepisu ustawy – str. 108-109 protokołu kontroli.

Stwierdzono, że stawkę za ogrzewanie lokali mieszkalnych ustalano w wysokości uzależnionej od miejsca znajdowania się lokalu. Zgodnie z art. 9 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie praw lokatorów..., wysokość opłat niezależnych od właściciela powinna być ustalana w taki sposób, aby zapewniała wyłącznie pokrycie przez odbiorców kosztów wytworzenia energii cieplnej. Brak bieżącej kalkulacji kosztów wytworzenia ciepła uniemożliwia zweryfikowanie prawidłowości kwot wnoszonych przez najemców opłat. Ustalono, że wysokość opłat z ogrzewanie pomieszczeń ustalana była w jednostce na podstawie cen oleju opałowego za lata poprzednie przez kierownika referatu J. Wądołowskiego, jednakże nie dokonywano rozliczenia wpłat w stosunku do faktycznych kosztów wytworzenia energii cieplnej. W stwierdzonej sytuacji pobierane opłaty mogą być traktowane jedynie jako forma zaliczek na poczet zwrotu poniesionych kosztów za dany okres rozliczeniowy. Po ustaleniu faktycznej wielkości kosztów poniesionych w danym okresie, wynik rozliczenia powinien być ujęty w ewidencji księgowej jako zwiększenie lub zmniejszenie stanu należności od lokatorów – str. 109 protokołu kontroli.

Gmina Zawady pobierała od właścicieli nieruchomości opłaty w zryczałtowanej wysokości 1.400 zł z tytułu budowy sieci wodociągowej wraz z przyłączami. Z tego tytułu w latach 2008-2010 osiągnięto dochody w łącznej wysokości 148.560 zł, z tego w 2008 r. – 40.700 zł, w 2009 r. – 106.560 zł oraz w 2010 r. – 1.300 zł (sklasyfikowano je w r. 40002 „Dostarczanie wody”, par. 0970). We wskazanym okresie ze środków budżetu gminy wykonano sieć wodociągową wraz ze 107 przyłączami dla podmiotów indywidualnych (wybudowanie przyłączy objęte było dokumentacją projektową).

Jako podstawę pobierania opłat (podobnie jak to zostało ustalone podczas poprzedniej kontroli kompleksowej), stosowano uchwałę Rady Gminy Zawady z dnia 24 lutego 2005 roku w sprawie określenia sposobu finansowego uczestniczenia podmiotów, którym stworzone zostaną warunki podłączenia ich nieruchomości do wodociągu gminnego w kosztach budowy takiego wodociągu oraz upoważnienia Wójta do ustalania wysokości związanych z tym opłat. Z treści uchwały (po zmianach) wynika m.in., iż Wójt przedstawi właścicielom nieruchomości, dla których gmina ma stworzyć warunki przyłączenia ich nieruchomości do budowanego przez gminę wodociągu gminnego, oferty zawarcia umowy cywilnoprawnej o pieniężną partycypację w kosztach budowy tego wodociągu, a z podmiotami, które uiściły kwotę partycypacji gmina zawrze umowy o nieodpłatne przyłączenie do wodociągu. Jednocześnie nie określono sposobu postępowania w przypadku niezawarcia umowy przez właściciela nieruchomości. Wskazano także, iż wysokość partycypacji ustala Wójt, kierując się zbliżeniem jej wysokości do 50% wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wybudowaniem urządzenia, tj. do wysokości przewidywanej, przyszłej opłaty adiacenckiej związanej z wybudowaniem wodociągu, a ustalonej przez Wójta – po zakończeniu budowy – na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy podkreślić, iż w treści uchwały wskazano, że opłata ma charakter partycypacji w kosztach budowy wodociągu, przy czym nie sprecyzowano za co konkretnie ma być wnoszona.

Dnia 6 lipca 2007 r. podjęta została uchwała w sprawie stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej (ustalono ją w wysokości 30%). Z treści uchwały w sprawie opłaty adiacenckiej nie wynika, aby uchylała ona opisaną wyżej uchwałę z 24 lutego 2005 r. Od czasu podjęcia uchwały do czasu niniejszej kontroli nie stwierdzono, aby prowadzono czynności zmierzające do ustalenia opłaty adiacenckiej. Nie występowały także dochody z tego tytułu.

Ustalono, iż treść umów zawieranych przez byłego Wójta P. Pogorzelskiego z właścicielami nieruchomości w każdym przypadku była identyczna. Wynikało z nich, że w określonym w umowach terminie gmina zobowiązywała się zbudować fragment wodociągu, zaś odbiorca w terminie wyznaczonym w umowie przekaże gminie kwotę 1.400 zł stanowiącą jego dobrowolny finansowy udział w kosztach budowy wodociągu. Określano, iż po wybudowaniu wodociągu gmina zawrze z odbiorcą umowę o nieodpłatne przyłączenie jego nieruchomości do wodociągu i zaliczy na poczet opłaty adiacenckiej należnej gminie od odbiorcy kwotę 1.400 zł. Należy dodać, że w części umów zostały dodane słowa „bez przyłączy”. Jest to stwierdzenie błędne, gdyż w ramach wszystkich budowanych sieci wodociągowych wykonywane były przyłącza do poszczególnych nieruchomości (co potwierdza dokumentacja powykonawcza inwestycji). Jednocześnie należy wskazać, iż umowy o zaopatrzenie w wodę za każdym razem zawierane były po zawarciu umowy o partycypację, lecz niezależnie od wpłat. Z treści umów nie wynikało, za jaki element infrastruktury wodociągowej mają być wnoszone przedmiotowe opłaty. Kontrola wykazała, że ze wszystkimi mieszkańcami, dla których wykonano przyłącza, zawarto umowy. Jednocześnie stwierdzono, iż wszystkie działki, do których wykonano przyłącza według ewidencji gruntów stanowiły działki siedliskowe (rolne). Wynika stąd, że wskazywanie w umowach o zaliczeniu wpłat na poczet opłaty adiacenckiej było wprowadzaniem mieszkańców w błąd. Zgodnie bowiem z treścią art. 143 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do nieruchomości przeznaczonych w miejscowym planie na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, nie mają zastosowania przepisy rozdziału 7 dotyczącego udziału w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej.

Na tle przedstawionego stanu faktycznego należy wskazać, że zgodnie z art. 15 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.), gmina jest obowiązana zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych (należy dodać, iż Urząd Gminy Zawady jest przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym w rozumieniu wskazanego aktu prawnego). Natomiast realizację budowy przyłączy winna zapewnić na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie. W świetle tej regulacji i stosowanej praktyki należy stwierdzić, że zawierane przez gminę z mieszkańcami umowy o partycypacji w kosztach inwestycji nie respektują zasady zawartej w przywołanym artykule, nie rozróżniają bowiem ustawowych obowiązków ciążących na gminie i osobach ubiegających się o przyłączenie do budowanych sieci. Jak już wcześniej podkreślono, z treści uchwały nie wynika jednoznacznie, czy zawarcie umowy jest ściśle związane z wykonaniem przez gminę przyłącza (którego koszt budowy powinien ponieść właściciel nieruchomości), czy tylko stworzeniem warunków do jego wybudowania, czyli wykonania przez gminę sieci (której koszt budowy zobowiązana jest ponieść gmina, a zatem nie może ona zobowiązywać do współuczestniczenia w tych kosztach mieszkańców). W przypadku inwestycji nieprzewidującej budowy przyłączy wnoszone wpłaty należałoby w całości zakwalifikować jako dotyczące udziału w kosztach budowy sieci, od wniesienia których gmina nie może jednakże uzależniać „nieodpłatnego korzystania z wodociągu”, jak również w inny sposób zobowiązywać do ich wniesienia.

Z ustaleń kontroli wynika, że w ramach wykonywanej w okresie objętym kontrolą inwestycji wodociągowej realizowana była sieć z przyłączami. W takim przypadku wniesione na podstawie zawieranych umów wpłaty winny stanowić refundację gminie kosztu budowy przyłączy do poszczególnych nieruchomości, który ma być poniesiony przez właścicieli nieruchomości stosownie do art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę... W związku z tym opłaty nie mogą być wnoszone w wysokości ryczałtowej. Prowadzi to bowiem w rzeczywistości, z uwagi na różny koszt budowy przyłączy do poszczególnych nieruchomości, do sytuacji, w której niektórzy właściciele nieruchomości mogą nie ponosić – w wyniku decyzji organów gminy – faktycznych kosztów budowy przyłącza, mimo prawnego obowiązku, inni zaś realizują ten obowiązek, partycypując dodatkowo w kosztach budowy sieci – str. 114-120 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy, badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), jest Wójt Gminy. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.    

W obszarze opodatkowania podatkiem rolnym, leśnym oraz podatkiem od nieruchomości ustalono nieprawidłowości polegające na nieprzedłożeniu do kontroli części informacji podatkowych, które stanowią podstawowy materiał dowodowy służący określeniu podstawy opodatkowania. W związku z powyższym organ podatkowy naruszył art. 272 Ordynacji podatkowej. W trakcie wskazywanych tym przepisem czynności sprawdzających organ podatkowy m.in. powinien podjąć działania w celu ustalenia stanu faktycznego i ewentualnego wyegzekwowania prawidłowo wypełnionej informacji – str. 77 protokołu kontroli.

Ponadto w podatku od środków transportowych stwierdzono w dwóch przypadkach brak działań organu podatkowego zmierzających do wyegzekwowania deklaracji podatkowych, będący pochodną nieprowadzenia czynności sprawdzających – str. 87-88 protokołu kontroli.

Z kolei z przedłożonych do kontroli akt podatników, którym udzielono ulgi inwestycyjne, wynika że organ podatkowy w toku postępowania podatkowego nie podejmował niezbędnych działań w celu ustalenia stanu faktycznego oraz nie dochował obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, wymaganego przez art. 187 Ordynacji podatkowej (w aktach znajdują się tylko wnioski, zestawienia i faktury). Stwierdzono ponadto brak informacji czy działania inwestycyjne, stanowiące podstawę ubiegania się o ulgę, nosiły znamiona modernizacji oraz czy wszystkie wykazane materiały wykorzystane zostały przy realizacji omawianej inwestycji. Brak tych danych potwierdza, że organ podatkowy nie prowadził oględzin, co narusza zasady prowadzenia postępowania podatkowego. Zgodnie bowiem z art. 122 Ordynacji podatkowej organy podatkowe podejmują wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym. Jednocześnie  ustalono, że decyzję nr Fn.3111-1/15/10 z dnia 5 listopada 2010 r., przyznającą ulgę inwestycyjną w kwocie 3.078,75 zł,  wydano z rażącym naruszeniem prawa. Została ona bowiem podpisana przez ówczesnego Sekretarza Gminy, w którego aktach osobowych nie stwierdzono upoważnienia organu podatkowego (Wójta Gminy) do podpisywania decyzji podatkowych, wydanego w formie pisemnej na podstawie art. 143 Ordynacji, Ponadto decyzja ta zawiera błędne oznaczenie organu podatkowego. Organem podatkowym nie jest Urząd Gminy w Zawadach lecz, zgodnie z art. 13 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, Wójt Gminy – str. 79 protokołu kontroli.

Analiza dokumentów zebranych przez organ podatkowy w toku prowadzonych postępowań podatkowych, dotyczących udzielenia ulg w zapłacie zobowiązań podatkowych na podstawie art. 67a § 1 Ordynacji wykazała, iż w przypadku, gdy podstawą złożenia wniosku była trudna sytuacja materialna podatnika, organ podatkowy niewłaściwie dokumentował poczynione ustalenia. W aktach brak jakichkolwiek materiałów dowodowych poza informacją zawartą we wniosku. Postępowanie podatkowe powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie do organu podatkowego, w zakresie obowiązującego prawa i z wykorzystaniem wszelkich dostępnych środków pozwalających dokładnie wyjaśnić stan faktyczny i tym samym załatwić sprawę w postępowaniu podatkowym (art. 120-122 Ordynacji). Uznaniowość administracyjna w przypadku stosowania ulg w zapłacie podatku, wynikająca z treści art. 67a § 1 Ordynacji, ma miejsce dopiero w przypadku, gdy organ podatkowy stwierdzi, że faktycznie zaistniała jedna ze wskazanych w przepisie przesłanek. Takie stwierdzenie powinna zawierać decyzja podatkowa (uzasadnienie faktyczne) i powinno to być poparte materiałem dowodowym – str. 80 protokołu kontroli.

Nie realizowano obowiązku, wynikającego z treści art. 37 ust. 1 pkt 2 lit. „f” ustawy o finansach publicznych,  podania do publicznej wiadomości przez Wójta informacji dotyczącej udzielonych ulg ustawowych w podatku rolnym oraz odroczeń, umorzeń i rozkładania na raty zaległości podatkowych, w terminie do dnia 31 maja roku następnego. W trakcie prowadzonych czynności kontrolnych ustalono, że kontrolowana jednostka w 2010 roku, jak również w latach poprzedzających kontrolowany okres, nie wywiązywała się z tego obowiązku i nie podawała omawianych informacji do publicznej wiadomości, naruszając zasadę jawności finansów publicznych wynikającą ze wskazanego przepisu – str. 80-81 protokołu kontroli.

Ustalono, że Rada Gminy w Zawadach nie podjęła uchwały w sprawie wprowadzenia opłaty prolongacyjnej. Przyczyną tego stanu rzeczy był brak projektu, który powinien Radzie Gminy przedłożyć Wójt Gminy Zawady – str. 89 protokołu kontroli.

W kontrolowanej jednostce nie prowadzono ewidencji komputerowej (w programie komputerowym) osób prawnych zobowiązanych do opłacania podatku rolnego, leśnego i od nieruchomości na zasadach wynikających z treści rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 kwietnia 2004 r. w sprawie ewidencji podatkowej nieruchomości (Dz. U. Nr 107 poz. 1138) – str. 41 protokołu kontroli.

Ustalono także, że jednostka nie posiadała, w obowiązujących regulacjach wewnętrznych, rozstrzygnięć dotyczących zasad przeprowadzania kontroli u podatników podatków i opłat lokalnych a także ustalonego planu kontroli. Zakres, częstotliwość a także okresy ich trwania organ podatkowy powinien ustalić na podstawie analizy potrzeb, jakie wynikają z jego dokumentacji, z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.). Z treści art. 281 Ordynacji wynika, że organy podatkowe pierwszej instancji zobligowane są do prowadzenia kontroli podatkowych u podatników, których celem jest sprawdzenie, czy kontrolowani wywiązują się z obowiązków wynikających z przepisów prawa podatkowego – str. 95 protokołu kontroli. Ponadto organ podatkowy nie prowadził kontroli inkasentów opłaty targowej, czym naruszył wskazany przepis Ordynacji podatkowej ustalający obowiązek przeprowadzania kontroli podatkowej m.in. u inkasentów. Brak nadzoru w tej kwestii powoduje również uchybienie normom zawartym w art. 272 Ordynacji podatkowej, który zobowiązuje organ podatkowy do prowadzenia czynności sprawdzających mających na celu monitorowanie wpłacania zadeklarowanych podatków, w tym również pobieranych przez płatników oraz inkasentów – str. 88-89 protokołu kontroli.

Jak wskazuje opis zawarty na str. 93-94 protokołu kontroli, kierownik kontrolowanej jednostki  nie wprowadził zarządzeniem instrukcji w sprawie ewidencji poboru podatków i opłat lokalnych oraz obowiązku prowadzenia ewidencji księgowej przy użyciu komputera. Ponadto nie uwzględniono wszystkich elementów przewidzianych w treści art. 10 ustawy o rachunkowości, takich jak:

- wykaz zbiorów danych tworzących księgi rachunkowe na komputerowych nośnikach danych z określeniem ich struktury, wzajemnych powiązań oraz funkcji w organizacji całości ksiąg rachunkowych i w procesach przetwarzania danych, opisu systemu przetwarzania danych,

- opis systemu informatycznego, zawierającego wykaz programów, procedur lub funkcji, w zależności od struktury oprogramowania, wraz z opisem algorytmów i parametrów oraz programowych zasad ochrony danych, w tym w szczególności metod zabezpieczenia dostępu do danych i systemu ich przetwarzania,

- określenie wersji oprogramowania i daty rozpoczęcia jego eksploatacji w przypadku zmian systemu służącego ochronie danych i ich zbiorów, w tym dowodów księgowych, ksiąg rachunkowych i innych dokumentów stanowiących podstawę dokonanych w nich zapisów.

6) Wydatki budżetu

Kontrola wydatków na wynagrodzenia (str. 121-132 protokołu kontroli) wykazała, że uchwałą Rady Gminy z 24 kwietnia 2008 r. ustalony został Wójtowi P. Pogorzelskiemu dodatek specjalny w wysokości 2.472 zł, który stanowił 40,46% sumy wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego (4.600 zł + 1.510 zł). Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. Nr 50, poz. 398 ze zm.) stanowi w § 6, że dodatek specjalny może zostać przyznany Wójtowi w wysokości nie przekraczającej 40% łącznie wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego. Analogiczna zasada obowiązywała w czasie podejmowania uchwały na podstawie § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych... (Dz. U. Nr 146, poz. 1223 ze zm.).

Pełniący w okresie objętym kontrolą funkcję Sekretarza Gminy J. Florys był zatrudniony na stanowisku Sekretarza w pełnym wymiarze godzin (1 etat), a dodatkowo na stanowisku pełnomocnika ds. ochrony informacji niejawnych na podstawie umowy o pracę w wymiarze 8 godzin tygodniowo (1/5 etatu). Ustalono, że w umowie o pełnienie funkcji pełnomocnika ds. ochrony informacji niejawnych jako jeden ze składników wynagrodzenia wskazano dodatek funkcyjny w kwocie 200 zł. Według § 4 ust. 2 regulaminu wynagradzania obowiązującego w Urzędzie w czasie zawierania umowy (13 listopada 2009 r.), pracownikowi zatrudnionemu na stanowisku pełnomocnika nie mógł być przyznany dodatek funkcyjny.

Skarbnikowi Z. Zajkowskiej aneksem z dnia 15 marca 2010 r. Wójt przyznał dodatek specjalny w wysokości 440 zł. Ustawa o pracownikach samorządowych w art. 36 ust. 5 stanowi, że pracownikowi z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań może zostać przyznany dodatek specjalny. Warunki i sposób przyznawania dodatku pracodawca określa w regulaminie wynagradzania (art. 39 ust. 2 pkt 2 ustawy). Zgodnie z § 5 obowiązującego w Urzędzie regulaminu wynagradzania z dnia 15 czerwca 2009 r., dodatek specjalny może zostać przyznany pracownikowi zatrudnionemu na podstawie umowy o pracę z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań. Podstawę przyznania dodatku stanowi zaś decyzja Wójta, w której określa on okoliczności oraz maksymalny czas przyznania dodatku. Dodatek przyznaje się na czas określony, nie dłuższy niż okoliczności uzasadniające jego przyznanie, w kwocie wynoszącej co najmniej 15% wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego pracownika, ale nie więcej niż 40% tych składników. Jak ustalono, dodatek został przyznany Skarbnikowi na czas nieokreślony, zaś w decyzji Wójta brak wskazania okoliczności jego przyznania. Nadmienić należy również, że wysokość przyznanego dodatku naruszała § 5 ust. 3 regulaminu, ponieważ stanowiła 7,91% wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego a powinna wynosić minimum 15% sumy tych składników wynagrodzenia.

Starszy inspektor w referacie finansowym otrzymywał dodatek funkcyjny w wysokości 150 zł. Zgodnie z regulaminem wynagradzania, dodatek funkcyjny może być przyznany pracownikom na stanowiskach określonych w § 4 ust. 2, czyli Sekretarzowi, radcy prawnemu, Zastępcy Skarbnika, kierownikowi USC, kierownikowi referatu. Z regulaminu nie wynikają podstawy przyznania dodatku funkcyjnego starszemu inspektorowi.

Wskazanemu w protokole kontroli pracownikowi gospodarczemu ustalono aneksem z dnia 2 lipca 2010 r. wynagrodzenie zasadnicze w wysokości 1.940 zł. Z regulaminu wynagradzania z dnia 15 czerwca 2009 r., zmienionego zarządzeniem z dnia  9 lutego 2010 r., wynika, że maksymalna wysokość wynagrodzenia zasadniczego przysługującego pracownikowi gospodarczemu wynosi 1.800 zł.

Szczegółowej analizie poddano szereg umów zlecenia zawieranych przez Wójta P. Pogorzelskiego z byłym Skarbnikiem Z. Zajkowską. W 2010 r. na podstawie tych umów wypłacono Skarbnikowi wynagrodzenie w łącznej wysokości 15.681 zł brutto. Na podstawie umowy zlecenia z dnia 7 maja 2010 r. za opracowanie w budżecie gminy i księgowanie projektu „Dolinami rzek, bezdrożami kultury” Skarbnikowi wypłacone zostały dwie kwoty: 6.600 zł brutto w dniu 24 czerwca 2010 r. oraz 3.300 zł brutto w dniu 15 listopada 2010 r. Zgodnie z umową wynagrodzenie przysługiwało w wysokości 1.100 zł miesięcznie. W 2010 r. wypłacone zostało wynagrodzenie w łącznej wysokości 9.900 zł, czyli za okres 9 miesięcy, mimo że wynagrodzenie przysługiwało od maja 2010 r., czyli do końca roku powinno być wypłacone w wysokości 8.800 zł. Umowa przewidywała wypłatę wynagrodzenia za każdy miesiąc wykonywania czynności zleconych, zaś w praktyce wypłat dokonano w 2 ratach, z czego pierwsza została wypłacona za okres 6 miesięcy, mimo że czas obowiązywania umowy uzasadniał wypłatę wynagrodzenia za 2 miesiące. Natomiast w listopadzie dokonano wypłaty wynagrodzenia za listopad oraz z góry za grudzień 2010 i styczeń 2011 r. Obowiązująca w jednostce instrukcja obiegu i kontroli dokumentów finansowo-księgowych w § 16 stanowi, że dokumentem stwierdzającym wypłatę wynagrodzeń jest lista płac, a podstawą do jej sporządzenia m.in. umowa zlecenia i rachunek za wykonane prace. Zgodnie z § 16 ust. 6 instrukcji rachunki płacone za prace doraźne lub o charakterze przejściowym (umowa zlecenie, umowa o dzieło) podlegają kontroli w ogólnie obowiązującym trybie. Rachunki nie były przez Skarbnika wystawiane. Listy, na podstawie których wypłacono wynagrodzenie, zostały podpisane tylko przez Skarbnika, brak na nich podpisów osoby sporządzającej i sprawdzającej listę oraz podpisu o Wójta zatwierdzeniu do wypłaty. Brak wymienionych podpisów również stanowił naruszenie procedur określonych w instrukcji obiegu i kontroli dokumentów (§ 17 ust. 5). Ponadto stwierdzono, że na liście płac datowanej na dzień 15 listopada 2010 r. widnieje data dokonania wydruku z dnia 6 grudnia 2010 r. Dokument ten został więc sporządzony po upływie 20 dni od wypłaty wynagrodzenia, mimo że zgodnie z obowiązującymi procedurami miał być podstawą jego wypłacenia. W dniu 10 października 2011 r., bez inicjatywy kontrolujących w tej sprawie, poprzedni Wójt P. Pogorzelski przedłożył oświadczenie, że lista płac z dnia 15 listopada 2010 r. nie została przez niego podpisana ze względu na jego nieobecność, ale za jego wiedzą, zaś po powrocie z braku czasu zapomniał o sprawie. Złożone oświadczenie jest niezgodne z dokumentacją przedstawioną kontrolującemu, ponieważ po pierwsze na podstawie listy obecności ustalono, że w dniu 15 listopada 2010 r. Wójt przebywał w Urzędzie. Ne mógł też „zapomnieć podpisać” listy wydrukowanej w dniu 6 grudnia 2010 r., gdyż w tym okresie nie pełnił już funkcji Wójta. Reasumując, poczynione ustalenia świadczą o dokonaniu wypłaty wynagrodzenia przez Skarbnika z tytułu umowy zlecenia, której wykonawcą był sam Skarbnik, na podstawie listy płac, która została wydrukowana po upływie 20 dni od daty dokonania wypłaty i nie została poddana żadnym procedurom obowiązujących w kontrolowanej jednostce.

Na podstawie ewidencji księgowej za rok 2011 stwierdzono, że za pozostałe miesiące Skarbnik zaniechał pobierania wynagrodzenia z tytułu umowy, wskazując jako powód brak środków finansowych w budżecie gminy (do dnia kontroli była to kwota 11.000 zł; nie była przypisywana w księgach rachunkowych). Wyjaśniając przyczyny zaniechania wypłaty wynagrodzenia za 2011 r. Pan Wójt oświadczył, że nie posiadał wiedzy o zawarciu takiej umowy oraz poinformował, że cześć wynagrodzenia wypłacanego Skarbnikowi w ramach umowy o pracę była refundowana z projektu „Dolinami rzek, bezdrożami kultury”.

         Z treści umowy zlecenia wynika ponadto, że do zakresu zadań Skarbnika należało opracowanie w budżecie gminy i księgowanie wskazanego wyżej projektu. Tym samym zakres zleconych umową czynności pokrywał się z zakresem czynności Skarbnika z dnia 25 marca 2009 r., którym nałożono obowiązki dotyczące m.in.:

- wykonywania zadań określonych przepisami ustawy o rachunkowości oraz ustawy o finansach publicznych (prowadzenie rachunkowości),

- współdziałanie w opracowywaniu projektu budżetu gminy.

         W wyjaśnieniach pisemnych złożonych Panu Wójtowi, Z. Zajkowska wskazała, że dodatkowe czynności związane z realizacją projektu dotyczyły sprawdzania prawidłowości dekretacji rachunków i określenia kosztów kwalifikowalnych pod względem merytorycznym i rachunkowym, nadzorowania pracy i pomocy przy rozliczaniu podatku ryczałtowego dla artystów krajowych i zagranicznych, sporządzania budżetu i spójności między budżetem projektu i budżetem gminy, nadzorowania realizacji budżetu, jego wykonania oraz aktualizacji wynikającej z bieżącej realizacji, uzgadniania kont analitycznych związanych z realizacją projektu, sprawozdawczości budżetowej, sporządzania bilansu w zakresie projektu, ustalenia miesięcznej metodologii kosztów kwalifikowalnych takich jak koszty prądu, oleju i wynagrodzeń, sporządzania kart pracy na potrzeby projektu, współpracy z koordynatorami projektu i menagerem finansowym projektu.

         Z powyższego wyjaśnienia również wynika, że cześć wymienionych przez Skarbnika zadań, za które wypłacono dodatkowe wynagrodzenie, należała do obowiązków Skarbnika wynikających z zakresu czynności (m.in. sprawdzanie prawidłowości dekretacji rachunków pod względem merytorycznym i rachunkowym, sporządzanie budżetu, nadzorowanie realizacji budżetu i jego wykonania oraz aktualizacja wynikająca z bieżącej realizacji, sprawozdawczość budżetowa, sporządzanie bilansu w zakresie projektu). Inna część zadań wymienionych przez Skarbnika pokrywała się z obowiązkami menagera finansowego projektu wynikającymi z umowy zawartej w dniu 30 grudnia 2009 z A.Ś., który zobowiązany był m.in. do prowadzenia dokumentacji księgowej i rozliczeń finansowych związanych z realizacją projektu, zbierania i opracowywania danych na potrzeby monitoringu i sprawozdawczości dotyczącej realizacji projektu.

         Należy również zwrócić uwagę na fakt, że umowę na realizację projektu „Dolinami rzek, bezdrożami kultury” zawarto w dniu 6 października 2009 r., termin realizacji projektu został wyznaczony na okres od 4 stycznia 2010 r. do 3 listopada 2011 r., natomiast zlecenie zadań z zakresu opracowania w budżecie gminy i księgowania projektu Skarbnikowi nastąpiło dopiero w dniu 7 maja 2010 r., co wskazuje, że czynności te wykonywane były wcześniej przez Skarbnika na podstawie zakresu czynności. Jak wynika z dokumentacji, wynagrodzenie z umowy zlecenia Skarbnika nie było kosztem kwalifikowalnym i zostało opłacone ze środków budżetu gminy.

W związku z wykonywaniem czynności objętych umową z dnia 10 września 2010 r., dotyczących prowadzenia prac administracyjno-biurowych związanych z rozliczeniem dotacji, prowadzeniem księgowości i sprawozdawczości w związku z powszechnym spisem rolnym, wypłacono Skarbnikowi wynagrodzenie w łącznej wysokości 2.000 zł, zgodne z umową. Nie zachowano jednak miesięcznego okresu rozliczania wynikającego z umowy, gdyż należność została wypłacona w dwóch ratach (1.600 zł i 400 zł) oraz nie zostały przedstawione rachunki za wykonane zlecenie, jak tego wymagają przywołane wcześniej regulacje wewnętrzne, co wynika z faktu, że umowa została zawarta w dniu 10 września 2010 r., natomiast czynności związane z wykonywaniem zlecenia realizowane były od dnia 1 czerwca do 31 października 2010 r.

Kontrola wykazała, że wynagrodzenie wypłacono Skarbnikowi także z nieudokumentowanego zlecenia Wójta P. Pogorzelskiego, dotyczącego wykonania czynności za prowadzenie spraw związanych z wypłatą zwrotu akcyzy dla rolników. Z wyjaśnień Skarbnika wynika, że na podstawie „nieformalnego upoważnienia” dokonano wypłaty kwoty 780 zł brutto. Jak ustalono, wynagrodzenie w wysokości 400 zł z tej kwoty dotyczyło czynności wykonywanych w ramach spisu rolnego. Kwota 380 zł została wypłacona w dniu 19 listopada 2010 r. na podstawie listy płac zatwierdzonej do wypłaty przez Sekretarza Gminy, który nie był upoważniony do dokonania powyższej czynności. W świetle wymagań przepisów wewnętrznych na liście brak ponadto podpisu osoby sprawdzającej oraz umowy i rachunku stanowiących podstawę wypłaty.

         Analiza wynagrodzeń z umów zlecenia za rok 2009 wykazała, że Skarbnik otrzymał wynagrodzenie w wysokości 2.748,20 zł brutto na podstawie umowy zlecenia z dnia 31 sierpnia 2009 r. zawartej z Wójtem. Umowa przewidywała, że jej przedmiotem jest wykonanie zadań za okres nieobecności Skarbnika z powodu przebywania na zwolnieniu lekarskim, dotyczących nadzoru nad prowadzonymi księgami rachunkowymi związanego z właściwą realizacją budżetu, prawidłowością wprowadzonych zamian w budżecie gminy, zgodności kont analitycznych z księgą główną, prowadzenia na bieżąco dokumentów księgowych, aktualizacją planów finansowych w Urzędzie i jednostkach budżetowych. Na podstawie umowy sporządzono w dniu 4 września 2009 r. listę wypłat  na kwotę 2.748,20 zł, która nie zawierała podpisu osoby sprawdzającej oraz nie została zatwierdzona przez Wójta do wypłaty, co naruszało § 17 ust. 5 instrukcji obiegu dokumentów. Wynagrodzenie wypłacono w dniu 4 września 2009 r. Z ustaleń kontroli wynika, że w 2009 roku Z. Zajkowska przebywała na zwolnieniu lekarskim w okresach 15 czerwca – 14 lipca, 15 lipca – 31 lipca oraz 1 sierpnia – 16 sierpnia, łącznie 63 dni. Stosownie do art. 92 § 4 Kodeksu pracy, za czas niezdolności do pracy z powodu choroby trwającej łącznie dłużej niż 33 dni w ciągu roku kalendarzowego, pracownikowi przysługuje zasiłek chorobowy na zasadach określonych w ustawie z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (Dz. U. z 2010 r., Nr 77, poz. 512 ze zm.). Na podstawie karty wynagrodzeń ustalono, że Skarbnikowi wypłacono zasiłek chorobowy za okresy zwolnienia w wysokości 13.061,33 zł.

W trakcie badania wydatków inwestycyjnych stwierdzono, że Wójt P. Pogorzelski zawarł z firmą Thomas Consulting T. Perkowski 2 umowy na wykonanie studium wykonalności projektu „Remont Ośrodka Edukacji Ekologicznej Brama na Bagna” z dnia 17 listopada 2008 r. oraz „Rozbudowa Ośrodka Edukacji Ekologicznej Brama na Bagna” z dnia 20 marca 2010 r. Okazano dokument umowy tylko z dnia 20 marca 2010 r. Na podstawie obu umów wypłacono wynagrodzenie w wysokości po 36.600 zł. Porównanie obu sporządzonych przez wykonawcę dokumentów wykazało niewielkie różnice; prace dotyczą tego samego obiektu i w większości obejmują te same zagadnienia. Studium dotyczące „Rozbudowy…” zostało rozszerzone o jeden rozdział zwierający analizę ryzyka i wrażliwości. Mimo braku cech wskazujących na opracowanie nowego merytorycznie dokumentu, gmina opłaciła koszty w takiej samej kwocie, jak za opracowanie pierwotnej wersji. W związku z tym, że zlecający P. Pogorzelski nie pełni funkcji Wójta, nie odebrano wyjaśnień w sprawie stosowania przy zleceniu wykonania zmodyfikowanego studium przepisów art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, nakazujących wydatkowanie środków publicznych w sposób celowy i oszczędny z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów – str. 201-202 protokołu kontroli.

         Jak wynika z ustaleń kontroli, gmina Zawady przekazuje dotację stowarzyszeniu prowadzącemu Szkołę Podstawową w Konopkach Pokrzywnicy, posiadającą status szkoły publicznej. W związku z tym, podstawą przekazywania dotacji z budżetu gminy są przepisy art. 80 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz uchwały podjętej w trybie art. 80 ust. 4 tej ustawy – str. 169-171 protokołu kontroli. Analiza obowiązującej na terenie gminy Zawady uchwały Rady Gminy z dnia 27 lutego 2008 r. w sprawie udzielania i rozliczania dotacji na prowadzenie placówek oświatowych na terenie Gminy Zawady przez podmioty inne niż gmina wykazuje, że podstawą jej podjęcia były wyłącznie przepisy art. 90 ustawy o systemie oświaty, odnoszące się do udzielania dotacji szkołom niepublicznym. Potwierdza to również treść § 1 ust. 1 uchwały. W praktyce więc udzielanie dotacji na prowadzenie publicznej Szkoły Podstawowej w Konopkach Pokrzywnicy odbywa się bez ustalonego trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości jej wykorzystania, które powinny uwzględniać w szczególności podstawy obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

W zakresie stosowania klasyfikacji budżetowej wydatków stwierdzono, że:

a) dotację dla stowarzyszenia prowadzącego niepubliczny Zespół Wychowania Przedszkolnego w Konopkach Pokrzywnicy sklasyfikowano – w części dotyczącej kwoty 4.005,60 zł – błędnie w rozdz. 80101 „Szkoły podstawowe” – str. 172 protokołu kontroli,

b) w rozdz. 80101 par. 2540 „Dotacja podmiotowa dla niepublicznej jednostki oświaty” sklasyfikowano jako dotację wydatek w kwocie 9.300 zł na zakup i montaż pieca w Szkole Podstawowej w Konopkach Pokrzywnicy; wydatek ten winien być wydatkiem inwestycyjnym Urzędu ujętym w par. 6050 – str. 173 protokołu kontroli,        

c) wydatki z tytułu 3 umów dzierżawy działek na cele związane z organizacją imprez gminnych na łączną kwotę 3.900 zł bezpodstawnie sklasyfikowano w rozdz. 71004 „Plany zagospodarowania przestrzennego” – str. 41 protokołu kontroli.

7) Zlecanie zadań podmiotom niepublicznym i udzielanie dotacji na ich realizację

         Kontrolą objęto dotacje przekazywane z budżetu gminy stowarzyszeniu Lokalna Organizacja Turystyczna „Brama na bagna” z siedzibą w Strękowej Górze, którego prezesem był w czasie udzielania dotacji ówczesny Wójt Paweł Pogorzelski.

Kontrola wykazała, że w latach 2008-2010 gmina przekazywała dotacje na rzecz LOT „Brama na bagna” na realizację programu „Dyplom marzeń” w wysokości: 1.140 zł w 2008 r. oraz po 900 zł w latach 2009-2010. Stowarzyszenie LOT składało wnioski o powierzenie mu zadania w postaci podjęcia koniecznych starań o uzyskanie dla zamieszkałych na terenie gminy Zawady studentów tzw. stypendiów pomostowych przyznawanych przez Fundację Edukacyjną Przedsiębiorczości w Łodzi. Na podstawie tych wniosków Rada Gminy podejmowała uchwały wyrażające opinię w sprawie finansowego wsparcia zadania – dnia 27 czerwca 2008 r., 30 listopada 2009 r. oraz 6 listopada 2010 r. Umowy w sprawie zlecenia zadania i udzielenia dotacji zawarł Wójt P. Pogorzelski w dniach 21 października 2008 r., 3 listopada 2009 r. oraz 9 listopada 2010 r.

Przyjęty sposób udzielania dotacji stanowił naruszenie przepisów ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. 2010 r. Nr 234, poz. 1536 ze zm.). Przewidują one, że wspieranie i powierzanie zadań odbywa się w trybie otwartego konkursu ofert, chyba że przepisy odrębne przewidują inny tryb zlecenia. Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy, organizacja pozarządowa może z własnej inicjatywy złożyć ofertę realizacji zadań publicznych. Jak wynika z dokumentacji, zadanie, o dofinansowanie którego wnioskowało stowarzyszenie LOT „Brama na bagna”, polegało na ułatwieniu młodzieży ze wsi i małych miast pokonania bariery związanej z rozpoczęciem nauki w szkole wyższej poprzez ufundowanie stypendiów na pierwszy rok studiów dziennych w polskich państwowych uczelniach mających uprawnienia magisterskie. Beneficjentem pomocy mógł być maturzysta pochodzący m.in. z rodziny o bardzo niskich dochodach. Zakres zadania mieści się więc w sferze zadań pożytku publicznego, obejmującej m.in. zadania w zakresie pomocy społecznej, w tym rodzinom i osobom w trudnej sytuacji życiowej oraz wyrównania szans dla tych rodzin i osób (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy). W związku ze złożeniem wniosku, Wójt w terminie nieprzekraczającym 1 miesiąca (do 12 marca 2010 r. – 2 miesięcy) winien był rozpatrzyć celowość realizacji zadania publicznego przez organizację pozarządową, biorąc pod uwagę okoliczności wskazane w art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy, a w przypadku stwierdzenia celowości realizacji zadania poinformować ją o terminie ogłoszenia otwartego konkursu ofert (art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy). Zasady przeprowadzania konkursu regulują przepisy art. 13-15 ustawy.

Zawarte umowy dotacji zobowiązywały gminę do przekazania poszczególnych dotacji w terminach: do dnia 31 października 2008 r., 13 listopada 2009 r. i 16 listopada 2010 r. Termin wykorzystania dotacji określono na 30 czerwca 2009, 2010 i  2011 r., czyli w każdym przypadku na rok następujący po roku udzielenia dotacji. Takie określenie terminu wykorzystania dotacji stanowiło naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego..., zgodnie z którym umowa w sprawie realizacji zadania powinna być sporządzona z uwzględnieniem art. 151 ust. 2 i art. 221 ust. 3 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z art. 221 ust. 3 pkt 3 ustawy o finansach publicznych, umowa o udzielenie dotacji powinna określać termin wykorzystania dotacji, nie dłuższy niż do 31 grudnia danego roku. Identyczny wymóg zawierał również art. 131 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, obowiązujący do 31 grudnia 2009 r., )do którego odwoływał się przed tą datą art. 16 ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego...).

Wydatki z tytułu dotacji zostały w 2008 i 2009 r. błędnie sklasyfikowane w par. 4300 „Zakup usług pozostałych”, podobnie jak udzielonych w tych latach dotacji dla LOT opisanych poniżej. Zgodnie z obowiązującymi przepisami wydatki na dotacje celowe oraz dofinansowanie zadań zleconych stowarzyszeniom wykazuje się w par. 2820 klasyfikacji budżetowej – str. 142-146 protokołu kontroli.

Badaniem objęto również procedurę udzielania i rozliczania dotacji na realizację programu „Działaj lokalnie”, realizowanego w latach 2008-2010 przez LOT „Brama na bagna”. Decyzję o udzieleniu dotacji w 2008 r. (łącznie 10.000 zł) podjęła Rady Gminy uchwałami z dnia 27 czerwca oraz z dnia 18 sierpnia. Kontrolującym nie okazano umowy dotacji. Mając na uwadze, że organizowany przez LOT lokalny konkurs grantowy miał na celu wspomaganie inicjatyw społeczności lokalnych, zlecenie zadania winno się odbyć zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o działalności pożytku publicznego..., czyli w trybie otwartego konkursu ofert. Podstawą zlecenia zadania i udzielenia dotacji winna być – pod rygorem nieważności – pisemna umowa, stosownie do art. 16 ust. 1 i 2 tej ustawy – str. 146-149 protokołu kontroli.

         Decyzję o udzieleniu dotacji w 2009 r. (również w wysokości 10.000 zł) na realizację programu „Działanie lokalne VI – edycja 2009/2010” także podjęła Rada Gminy – uchwałą z dnia 24 lutego 2009 r. W dniu 4 marca 2009 r. zarządzeniem nr 18/09 Wójt P. Pogorzelski ogłosił konkurs ofert na realizację zadania pod nazwą „Organizacja gminnego konkursu grantowego dla lokalnych organizacji pozarządowych i podmiotów prowadzących działalność pożytku publicznego, wspierającego finansowo, organizacyjnie i szkoleniowo opracowanie i wdrożenie przez te organizacje i podmioty najlepszych projektów przedsięwzięć o charakterze publicznym”. Okazane zarządzenie nie zawierało podpisu Wójta. Pod wymienionym numerem w rejestrze zarządzeń Wójta znajduje się zarządzenie z dnia 3 marca 2009 r. w sprawie powołania komisji do oceny ofert i wyboru najkorzystniejszej oferty w postępowaniach o udzielenie zamówień publicznych. Analiza treści ogłoszenia oraz procedury udzielenia dotacji wskazuje, że konkurs na realizację zadania nie miał charakteru otwartego. Po pierwsze, Rada Gminy przed datą zarządzenia w sprawie konkursu podjęła – na wniosek Wójta – uchwałę o udzieleniu LOT z budżetu dotacji w wysokości 10.000 zł. Po drugie zaś, w warunkach realizacji zadania stwierdzono, że uczestnikami konkursu grantowego będą wyłącznie organizacje pozarządowe i podmioty prowadzące działalność pożytku publicznego na terenie gminy Zawady. Stosownie do art. 11 ust. 2 ustawy o działalności pożytku publicznego..., wspieranie i powierzanie realizacji zadań publicznych odbywa się w drodze otwartego konkursu ofert, czyli konkursu, w którym mogą uczestniczyć wszystkie podmioty wymienione w art. 3 ust. 2 i 3 tej ustawy.

         Z ustaleń kontroli wynika, że konkurs został ogłoszony w dniu 9 marca 2009 r. Z daty zamieszczenia ogłoszenia na stronie internetowej oraz w BIP, a także ze wskazanego w ogłoszeniu terminu składania ofert (4 kwietnia 2009 r.) wynika, że nie zachowano obowiązującego wówczas wymogu ogłoszenia konkursu z co najmniej trzydziestodniowym wyprzedzeniem. Od 12 marca 2010 r. wyznaczony termin składania ofert nie może być krótszy niż 21 dni (art. 13 ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego...).

         Ofertę złożyło tylko stowarzyszenie LOT „Brama na bagna”. Analiza treści przedłożonej oferty wskazuje, że nie spełniała ona wymogów określonych w „specyfikacji warunków otwartego konkursu ofert” w zakresie warunków uzyskania dofinansowania zadania. Zgodnie ze specyfikacją organizacja winna zapewnić, że minimum 50% kosztów realizacji zadania pokrytych zostanie środkami spoza dotacji. Jak wynika z przedstawionego kosztorysu, kwota oczekiwanej dotacji (10.000 zł) wynosiła 54%, całości przewidywanych kosztów przedsięwzięcia (18.500 zł). Ponadto oferta nie zawierała wymaganej dokumentacji. Organizator żądał potwierdzonej kopii statutu lub innego dokumentu określającego cel i zadania podmiotu, którego to dokumentu do oferty nie załączono.

         Postępowanie zostało udokumentowane protokołem z posiedzenia komisji konkursowej z dnia 10 kwietnia 2009 r. Zawarto w nim informację o powołaniu komisji zarządzeniem Wójta nr 18/09 z dnia 10 marca 2009 r. w składzie: Sekretarz Gminy – Przewodniczący, referent Urzędu – Z-ca przewodniczącego oraz dwóch pracowników Urzędu – jako sekretarz komisji i jej członek (przywołane zarządzenie – jak wskazano – nie zawierało podpisu Wójta i stanowiło o ogłoszeniu konkursu, a nie powołaniu komisji; dodatkowo brak go w rejestrze zarządzeń, a jego numer nadany był innemu zarządzeniu). W złożonych kontrolującym wyjaśnieniach odnośnie podstaw uznania prawidłowości złożonej oferty, trzech członków komisji stwierdziło, że:

- nigdy nie prowadzili dokumentacji merytorycznej dotyczącej projektu, a także nie należało to do ich obowiązków,

- nie mieli fizycznego dostępu do dokumentacji konkursowej oraz procedur, wedle których wyłoniono oferenta ostatecznego,

- przypuszczają, iż całą dokumentację prowadził ówczesny Sekretarz Gminy,

- złożyły autentyczne podpisy na gotowym protokole, po uzyskaniu informacji, iż „… są już gotowe i wszystko jest dobrze”,

- dopiero po złożeniu podpisów powzięły informację o członkostwie w komisji konkursowej,

- możliwość zapoznania się z dokumentacją uzyskały w dniu 27 września 2011 r. po udostępnieniu dokumentacji przez inspektorów RIO.

         W świetle przedstawionych wyjaśnień należy stwierdzić, że prowadzona przez byłego Wójta procedura miała na celu jedynie stworzenie dokumentacji pozorującej prawidłowość udzielenia dotacji stowarzyszeniu LOT „Brama na bagna”, w którym ówczesny Wójt pełnił funkcję Prezesa.

         Analiza dokumentacji potwierdzającej wykorzystania dotacji przez LOT wykazała, że umowa przekazania grantu na realizację projektu „Chcieć to móc – aktywni seniorzy” została podpisana przez LOT z Urzędem Gminy (zadanie miało być realizowane na rzecz Koła nr 29 Polskiego Związku Emerytów, Rencistów i Inwalidów w Zawadach). Umowę dotacji 1 czerwca 2009 r. podpisali ówczesny Wójt P. Pogorzelski jako prezes LOT przyznającej dotację gminie Zawady w kwocie 5.000 zł oraz Sekretarz Gminy J. Florys jako reprezentujący Urząd Gminy. Zarządzenie Wójta Gminy Zawady z dnia 9 lutego 2009 r. w sprawie powierzenia Sekretarzowi Gminy prowadzenia niektórych spraw gminy w imieniu Wójta Gminy Zawady przewidywało, że Sekretarz upoważniony był m.in. do reprezentowania Urzędu na zewnątrz w czasie nieobecności Wójta. Mając na uwadze, że w czasie podpisywania umowy Wójt był obecny jako osoba reprezentująca LOT „Brama na bagna”, nie zachodziła przesłanka upoważniająca Sekretarza do zawarcia przedmiotowej umowy w związku z „nieobecnością Wójta” – str. 149-157 protokołu kontroli.

         Dotacja na realizację programu „Działaj lokalnie” w wysokości 10.000 zł została udzielona LOT „Brama na bagna” również w roku 2010. Decyzję w tej sprawie podjęła Rada Gminy Zawady uchwałą z dnia 16 lutego 2010 r. Zarządzenie Wójta nr 7/10 z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie „ogłoszenia otwartego konkursu ofert” także nie zawierało jego podpisu, a w rejestrze zarządzeń pod nr 7/10 wpisano zarządzenie w sprawie określenia sposobu realizacji uchwał Rady Gminy Zawady z XXII sesji odbytej w dniu 25 stycznia 2009 r. Ogłoszenie konkursu nastąpiło również po podjęciu przez Radę Gminy decyzji o udzieleniu LOT dotacji na zadanie będące przedmiotem ogłoszenia. Analogicznie też ograniczono konkurs do organizacji pozarządowych i podmiotów prowadzących działalność pożytku publicznego na terenie gminy Zawady.

         Oferta LOT „Brama na bagna” podpisana została przez wiceprezesa stowarzyszenia i zawiera datę 1 kwietnia 2011 r., co sugeruje, że złożono ją rok po upływie terminu składania ofert. Analiza oferty wykazała jej formalne braki w zakresie: aktualnego oryginalnego dokumentu potwierdzającego prawo podmiotu do występowania w obrocie prawnym lub uwierzytelniony odpisu dokumentu, potwierdzonej kserokopii statutu lub innego dokumentu określającego cel i zadania podmiotu, sprawozdania finansowego i merytorycznego z działalności podmiotu za ubiegły rok lub – w przypadku dotychczasowej krótszej działalności – za okres tej działalności, harmonogramu realizacji proponowanego przedsięwzięcia, oświadczenia o zobowiązaniu się do terminowego wykonania powierzonego zadania – str. 157-160 protokołu kontroli.

         Uchwałą z dnia 22 czerwca 2009 r. Rada Gminy wyraziła wolę zabezpieczenia w budżecie gminy Zawady w latach 2009-2010 wkładu finansowego własnego dla organizacji LOT „Brama na bagna” w projekcie „Wyposażenie w niezbędny sprzęt turystyczny i koncertowy oraz remont budynku po byłej szkole w Strękowej Górze pod schronisko młodzieżowe i nowoczesne Biuro Informacji Turystycznej” w wysokości 171.411 zł. Przed podjęciem uchwały, w dniu 29 marca 2009 r. Wójt P. Pogorzelski zawarł w imieniu gminy ze stowarzyszeniem LOT „Brama na bagna” (którego był prezesem) umowę partnerską na rzecz realizacji projektu o zacytowanej nazwie. Umową gmina zobowiązywała się do przekazania wkładu własnego do projektu w przypadku otrzymania przez LOT dofinansowania i pod warunkiem podjęcia stosownej uchwały przez Radę Gminy, a także umożliwienia użytkowania przez LOT miejsca realizacji projektu, tj. zabudowanej działki położonej w Strękowej Górze stanowiącej własność gminy. Reasumując, Wójt Gminy zawarł umowę ze stowarzyszeniem, którego był prezesem, zobowiązującą gminę do częściowego sfinansowania projektu mającego na celu wyposażenie i remont budynku będącego własnością gminy. W celu wykonania umowy i uchwały Rady, zarządzeniem nr 61/10 z dnia 18 listopada 2010 r. Wójt Gminy P. Pogorzelski ogłosił „otwarty konkurs ofert” na realizację zadania publicznego – z udziałem wsparcia finansowego z budżetu gminy – pod nazwą „Budowa, przebudowa, remont lub wyposażenie budynków pełniących funkcję rekreacyjne, sportowe, społeczno-kulturalne, turystyczne, w tym świetlic i domów kultury z wyłączeniem szkół, przedszkoli i żłobków”. Opisany w „konkursie” przedmiot postępowania oraz poprzedzająca go uchwała i umowa prowadzą do wniosku, że ogłoszenie konkursu miało na celu stworzenie pozorów udzielenia LOT „Brama na bagna” dotacji zgodnie z obowiązującymi przepisami.

         Krąg podmiotów mogących brać udział w „otwartym konkursie ofert” został zawężony wyłącznie do organizacji pozarządowych i podmiotów działających na terenie gminy Zawady. W protokole z dnia 23 grudnia 2010 r. komisja konkursowa stwierdziła, że wpłynęła jedna oferta – LOT „Brama na bagna”, która została odrzucona z uwagi na jej złożenie po terminie określonym w ogłoszeniu. Mimo złożenia oferty po terminie stowarzyszenie LOT „Brama na bagna” pismami z dnia 14 grudnia 2010 r. oraz z dnia 11 stycznia 2011 r. zwróciło się o przekazanie środków wskazanych w uchwale w kwocie 171.411 zł. W odpowiedzi na powyższe pisma Pan Wójt wskazał na niemożność przekazania środków z powodu niezabezpieczenia ich w budżecie gminy na rok 2010, braku kontrasygnaty Skarbnika na umowie partnerskiej z dnia 29 marca 2009 r. oraz niezłożenia w terminie oferty w konkursie na realizację projektu – str. 160-163 protokołu kontroli.

8) Fundusz sołecki

         W trakcie kontroli zagadnień związanych z wyodrębnieniem funduszu sołeckiego i wydatkowaniem środków na przedsięwzięcia zgłoszone przez sołectwa stwierdzono nieprawidłowości naruszającej przepisy ustawy z dnia 20 lutego 2009 r. o funduszu sołeckim (Dz. U. Nr 52, poz. 420 ze zm.). Analiza ustalenia wysokości środków dla sołectw wykazała, że suma środków przyznanych poszczególnym jednostkom pomocniczym (190.605,67 zł) była zawyżona o 3.556,73 zł. Według ustaleń kontroli, zobrazowanych w tabeli na str. 163-164 protokołu kontroli, kwota ta powinna wynosić 187.048,94 zł.

W dokumentacji Urzędu brak potwierdzenia, aby sołtysom przekazana została, w terminie do dnia 31 lipca 2009 r., informacja o wysokości środków funduszu przysługujących poszczególnym sołectw na 2010 rok. Obowiązek przekazania takiej informacji określa art. 2 ust. 2 ustawy. Z uchwały budżetowej na 2010 r. wynika, że wszystkie 26 sołectw złożyło wnioski o realizację przedsięwzięć w ramach funduszu sołeckiego. Kontrolującemu okazano 24 wnioski sołectw. Brak 2 wniosków, jak podał w wyjaśnieniu J. Wądołowski, jest następstwem zaginięcia dokumentacji. Analiza wniosków w zakresie zgodności z przepisami art. 4 ustawy wykazała, że:

- tylko 2 spośród okazanych wniosków zawierały oszacowanie kosztów przedsięwzięć realizowanych w ramach funduszu,

- tylko 1 wniosek zawierał uzasadnienie.

Jedyny prawidłowy wniosek pochodził od sołectwa Stare Grabowo, które przewidywało realizację żwirowania dróg na terenie sołectwa za 6.504 zł. Zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy, wniosek winien zawierać wskazanie przedsięwzięć przewidzianych do realizacji na obszarze sołectwa w ramach środków określonych dla danego sołectwa wraz z oszacowaniem ich kosztów i uzasadnieniem. Stosownie do art. 4 ust. 5 ustawy, wniosek niespełniający wymogów określonych w art. 4 ust. 2-4 ustawy winien być odrzucony przez Wójta w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania. Mimo braków w świetle przepisów ustawy, wszystkie wnioski zostały przyjęte do realizacji, co potwierdzają postanowienia uchwały budżetowej na 2010 r.

W ramach badania prawidłowości wykonania wydatków w ramach funduszu ustalono, że przedsięwzięcia wynikające z wniosków (w większości opisane lakonicznie jako np. „żwirowanie drogi”) były realizowane na podstawie umowy z dnia 1 września 2010 r.,  zawartej z firmą Usługi Transportowe Józef Kropiewnicki na „wzmocnienie nawierzchni jezdni dróg poprzez zwiększenie nawierzchni żwirowej”. Z opisu faktury tego wykonawcy z dnia 20 października 2010 r. wynika, że zadań realizowanych w ramach funduszu sołeckiego dotyczą koszty żwirowania dróg gminnych w wysokości 129.328,69 zł (ponadto wykonano roboty na drogach powiatowych – 164.520 zł). Na podstawie ewidencji księgowej ustalono, że ostateczne opłacenie faktury miało miejsce w dniu 5 stycznia 2011 r. i dotyczyło kwoty 211.588,69 zł (kwotę 82.260 zł opłacono 15 listopada 2010 r. i zakwalifikowano wydatek do rozdz. 60014 „Drogi publiczne powiatowe”; wydatek ten stanowił podstawę rozliczenia dotacji otrzymanej od powiatu). Wydatkowanie środków na opłacenie faktury w 2011 r. powoduje, że wydatku tego nie można uznać za poniesiony w ramach funduszu sołeckiego wyodrębnionego na 2010 rok. Zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy, środki funduszu wygasają z końcem roku. Należy wskazać, że w ramach tej umowy realizowane było przedsięwzięcie wynikające z jedynego prawidłowo złożonego wniosku – sołectwa Stare Grabowo.

Ponadto stwierdzono, że na podstawie umowy z dnia 17 maja 2010 r., zawartej z przedsiębiorstwem Herbud Kamil Herman, wykonano usługę polegającą na kruszeniu kamieni i gruzu budowlanego wraz z załadunkiem gruzu do maszyny kruszącej. Obioru robót o wartości 8.784 zł dokonano w dniu 15 czerwca 2010 r. Wydatki na realizację tej usługi zostały zaliczone do wydatków zrealizowanych ze środków funduszu sołeckiego sołectwa Zawady Stare. Z wniosku sołectwa wynikało, że przedsięwzięciem przyjętym do realizacji było żwirowanie dróg. Środki wydatkowano zaś na kruszenie gruzu należącego do gminy, co nie miało uzasadnienia w treści wniosku sołectwa. W złożonym wyjaśnieniu J. Wądołowski wskazał, że kruszywo zostało wykorzystane na wzmocnienie podbudowy dróg w miejscowości Zawady, a następnie położono na tak utwardzoną nawierzchnię emulsję asfaltową. Przytoczone okoliczności również nie wskazują, aby wydatek był zgodny z wnioskiem sołectwa.

Z kolei w dniu 29 grudnia 2010 r. zawarta została umowa z firmą JAWA Sp. z.o.o. na wyrównanie i żwirowanie dróg we wsi Grabowo Nowe o wartości 6.000 zł z terminem realizacji do 15 maja 2011 r. Faktura została wystawiona i opłacona mimo niewykonania robót – 30 grudnia 2010 r. Odbioru robót dokonano dopiero w dniu 29 kwietnia 2011 r. Świadczy to o poniesieniu wydatku wyłącznie w celu uzyskania częściowego jego zwrotu z budżetu państwa.

Zgodnie z art. 2 ust. 4 ustawy o funduszu sołeckim, gmina otrzymuje z budżetu państwa zwrot, w formie dotacji celowej, części wydatków wykonanych w ramach funduszu, przy czym zwrot obejmuje wydatki wykonane w poprzednim roku budżetowym. Gmina w dniu 4.05.2011 r. złożyła wniosek o zwrot z budżetu państwa części wydatków gminy wykonanych w ramach funduszu sołeckiego za 2010 r. W złożonym Wojewodzie Podlaskiemu wniosku o zwrot gmina wskazała, że wykonano wydatki, według stanu na dzień 31 grudnia 2010 r., w wysokości 179.580,43 zł, w związku z czym należny zwrot wynosi 53.874 zł. Kwota ta wpłynęła na rachunek budżetu gminy w dniu 31 sierpnia 2011 r. Z ustaleń kontroli wynika, że gmina nie zrealizowała wydatków, które można uznać za wydatki w ramach funduszu sołeckiego, ponieważ:

- oprócz wniosku sołectwa Stare Grabowo, wszystkie okazane wnioski sołectw w sprawie przeznaczenia środków funduszu były wadliwe w świetle przepisów art. 4 ust. 3 ustawy, w związku z czym powinny zostać przez Wójta odrzucone, a w efekcie w budżecie gminy nie pojawiłyby się przedsięwzięcia realizowane w ramach funduszu sołeckiego,

- fizycznie zrealizowane do końca 2010 r. wydatki na realizację ujętych w uchwale budżetowej przedsięwzięć wynosiły 44.527,43 zł (przy czym kwota 6.000 zł na żwirowanie została opłacona mimo niewykonania robót); w kolumnie 10 sprawozdania Rb-28S wykazano nieprawdziwe dane w rozdz. 60016, według których wydatki wykonane w ramach funduszu w tym rozdziale wyniosły 141.053 zł.

Stosownie do § 2 ust. 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 25 stycznia 2010 r. w sprawie trybu zwrotu części wydatków gmin wykonanych w ramach funduszu sołeckiego (Dz. U. Nr 21, poz. 106), we wniosku o zwrot gmina wykazuje wykonane wydatki według stanu na dzień 31 grudnia roku, za który składany jest wniosek. W wyjaśnieniach dotyczących nieprawidłowego wykazania wydatków zrealizowanych w ramach funduszu w roku 2010 Pan Wójt wskazał, że Skarbnik nie poinformował go o faktycznym poniesieniu wydatku w 2011 r., natomiast Skarbnik podniósł, że kolumnę 10 sprawozdania Rb-28S zrozumiał jako wydatki poniesione, mimo że nie zapłacone.

Reasumując, z uwagi na fakt, że prawie wszystkie wydatki – oprócz jednego przypadku – były realizowane w oparciu o wnioski kwalifikujące się do odrzucenia, zaś jedyny prawidłowy wniosek sołectwa Stare Grabowo skutkował poniesieniem wydatków na przedsięwzięcie dopiero w 2011 r., gmina według stanu na 31 grudnia 2010 r. nie wykonała żadnych wydatków wykazujących zgodność z przepisami ustawy o funduszu sołeckim – str. 163-168 protokołu kontroli.

9) Analiza osiągania przez gminę wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli

         Kontrola ustalenia średniorocznej struktury zatrudnienia dla całej populacji nauczycieli zatrudnionych w Zespole Szkół w Zawadach wykazała, że średnioroczne liczby etatów nauczycieli kontraktowych, mianowanych i dyplomowanych ustalono w sposób nieprawidłowy. Polegało to na nieuwzględnieniu w liczbie etatów okresów pobierania przez nauczycieli zasiłków chorobowych wypłacanych przez pracodawcę. Zgodnie z § 3 ust. 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 13 stycznia 2010 r. w sprawie sposobu opracowywania sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego w szkołach prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 6, poz. 35 ze zm.), przy ustalaniu średniorocznej struktury zatrudnienia nauczycieli uwzględnia się liczbę etatów nauczycieli w okresach, w których wypłacono im wynagrodzenie ze środków ujętych w planie finansowym szkoły, zgodnie z wymiarem zatrudnienia określonym w umowie o pracę lub akcie mianowania. W wyniku kontroli ustalono, że prawidłowa średnioroczna liczba etatów na poszczególnych stopniach awansu zawodowego wykazuje nieznaczne różnice w stosunku do ustaleń jednostki, które zostały przedstawione na str. 175 protokołu kontroli.

W efekcie, ustalona przez kontrolujących suma iloczynów średniorocznej liczby etatów i średnich wynagrodzeń, o których mowa w art. 30 ust. 3 Karty Nauczyciela, wyliczonych dla okresów obowiązywania poszczególnych kwot bazowych w podziale na stopnie awansu zawodowego wynosiła:

a) nauczyciele kontraktowi – 254.970,01 zł (w sprawozdaniu wykazano 253.113,63 zł);

b) nauczyciele mianowani – 494.539,62 zł (w sprawozdaniu wykazano 491.016,67 zł);

c) nauczyciele dyplomowani – 276.356,40 zł (w sprawozdaniu wykazano 275.809,40 zł).

Również ustalenie kwoty wydatków faktycznie poniesionych na wynagrodzenia nauczycieli poszczególnych grup awansu zawodowego zostało poczynione w sposób nieprawidłowy. Stwierdzono, że do kwoty wydatków zaliczono dodatki na zagospodarowanie (nauczyciele kontraktowi), dodatki uzupełniające wypłacone w 2010 r. za 2009 r. (nauczyciele dyplomowani) oraz popełniono błędy rachunkowe. Natomiast w grupie zawodowej nauczycieli mianowanych nie zaliczono do wydatków faktycznie poniesionych na wynagrodzenia nagród jubileuszowych. Ustalone w wyniku kontroli kwoty wydatków poniesionych na wynagrodzenia w składnikach wskazanych w art. 30 ust. 1 Karty Nauczyciela, w podziale na poszczególne stopnie awansu zawodowego, wynosiły:

a) nauczyciele kontraktowi – 263.084,25 zł;

b) nauczyciele mianowani – 554.700,75 zł;

c) nauczyciele dyplomowani – 272.431,67 zł.

Kwoty różnic między prawidłowo ustalonymi wydatkami poniesionymi na wynagrodzenia w 2010 r. i prawidłowym iloczynem średniorocznej liczby etatów nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego oraz średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w art. 30 ust. 3 Karty Nauczyciela, ustalone w trakcie kontroli, wynosiły dla poszczególnych stopni awansu zawodowego:

a) nauczyciele kontraktowi (+) 8.114,24 zł (w sprawozdaniu Wójta wykazano 16.109,12 zł);

b) nauczycie mianowani (+) 60.161,13 zł (w sprawozdaniu Wójta wykazano 56.409,71 zł);

c) nauczyciel dyplomowani (-) 3.924,73 zł (w sprawozdaniu Wójta wykazano (-) 3.313,73 zł).

Stwierdzone przez kontrolujących kwoty faktycznych różnic w grupie nauczycieli kontraktowych i mianowanych, w związku z ich dodatnią wartością, nie powodowały obowiązku wypłaty dodatków. W próbie nauczycieli dyplomowanych ustalono różnicę ujemną wynoszącą 3.924,73 zł, tj. o 611,02 zł więcej od wykazanej przez jednostkę w sprawozdaniu (3.313,73 zł), co miało wpływ na wysokość dodatków uzupełniających wypłacanych nauczycielom dyplomowanym. W 2011 r. wypłacono dodatki 6 nauczycielom dyplomowanym w łącznej wysokości 3.313,73 zł, w tym 5 nauczycielom po 619,56 zł oraz jednemu 215,93 zł. Kontrolujący ustalili prawidłową wysokość dodatków uzupełniających stwierdzając, że dodatek winien zostać wypłacony 5 nauczycielom dyplomowanym w kwotach po 733,80 zł oraz jednemu w kwocie 255,75 zł – str. 173-177 protokołu kontroli.

10) Zamówienia publiczne

         Kontrola stosowania przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych również wykazała szereg nieprawidłowości. Błędami wspólnymi dla wszystkich badanych postępowań były:

a) prowadzenie postępowań przez powołaną zarządzeniem Wójta z dnia 3 marca 2009 r. stałą komisję przetargową, której regulamin prac nie zawierał postanowień określających zakres obowiązków członków komisji w sposób zapewniający indywidualizację odpowiedzialności jej członków za wykonywane czynności, wbrew wymaganiom art. 21 ust. 3 ustawy – str. 132-133 protokołu kontroli,

b) w żadnym z objętych kontrolą postępowań zamawiający nie zamieścił w BZP ogłoszenia o udzieleniu zamówienia niezwłocznie po zawarciu umowy, jak tego wymaga art. 95 ust. 1 ustawy. W jednym z postępowań czynność ta została wykonana po upływie ponad 9 miesięcy od zawarcia umowy – str. 141, 192, 194, 196 protokołu kontroli.

         W postępowaniu prowadzonym w trybie przetargu nieograniczonego na wyłonienie wykonawcy usługi polegającej na pełnieniu funkcji koordynatora projektu „Dostęp do internetu – szansa na dynamiczny rozwój Gminy Zawady” wybrana została oferta Mariusza Kruszewskiego – wykonawcy podlegającemu wykluczeniu na podstawie art. 24 ust. 2 pkt 1 ustawy, w myśl którego z udziału w postępowaniu wyklucza się wykonawców, którzy wykonywali bezpośrednio czynności związane z przygotowaniem prowadzonego postępowania, chyba że udział tych wykonawców w postępowaniu nie utrudni uczciwej konkurencji. Za czynności związane z przygotowaniem postępowania należy uznać czynności wskazane w art. 29-38 ustawy, a więc w szczególności dokonanie opisu przedmiotu zamówienia, oszacowanie wartości zamówienia oraz opracowanie specyfikacji istotnych warunków zamówienia.

         Złożona przez M. Kruszewskiego oferta zawierała m.in. oświadczenie o posiadaniu umiejętności przygotowania i rozliczania projektów realizowanych w ramach działania 8.3 Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka. Było ono potwierdzone zaświadczeniem, wystawionym w dniu 1 lipca 2010 r. przez Wójta P. Pogorzelskiego, o samodzielnym przygotowaniu na zlecenie Urzędu Gminy Zawady założeń do projektu „Dostęp do Internetu – szansa na dynamiczny rozwój Gminy Zawady” oraz uczestnictwem w opracowaniu wniosku do Władzy Wdrażającej Programy Europejskie. W rekomendacji z dnia 12 listopada 2009 r. wystawionej również przez Wójta P. Pogorzelskiego wskazano, że M. Kruszewski z upoważnienia Wójta przygotowywał i uzgadniał projekty dokumentów niezbędnych w procesie projektowania i realizacji projektów w ramach POIG – działanie 8.3 „Dostęp do internetu – szansa na dynamiczny rozwój Gminy Zawady”, prowadził konsultacje z Partnerem – fundacją „Euro-Nation” oraz innymi osobami i instytucjami. Jak stwierdzono, we wniosku o dofinansowanie projektu znalazło się wskazanie, że osobą upoważnioną do kontaktów z wnioskodawcą był informatyk M. Kruszewski. Z powyższego wniosku oraz zaświadczeń i rekomendacji Wójta wynika, że M. Kruszewski brał udział w opracowaniu wniosku do Władzy Wdrażającej Programy Europejskie, który to dokument zawierał dane m.in. o wysokości środków przeznaczonych na wynagrodzenie koordynatora. Dane te stanowiły następnie podstawę ustalenia wartości zamówienia, określonej we wniosku o wszczęcie postępowania, w którym bezpośrednio odwołano się do zapisu w budżecie projektu. Zgodnie z orzecznictwem Krajowej Izby Odwoławczej, element bezpośredniego wykonywania czynności związanych z przygotowaniem prowadzonego postępowania, o którym mowa w art. 24 ust. 2 pkt 1 ustawy „…odnosi się nie do udziału we wszczętym przez zamawiającego postępowaniu, ale do czynności przygotowawczych, wstępnych, które nie muszą mieć charakteru sformalizowanego i nie zawsze prowadzą do takiego wszczęcia.” (KIO 1406/11). Analiza stanu faktycznego wskazuje, że M. Kruszewski brał udział w opracowaniu wniosku, na podstawie którego zawarto umowę na realizację projektu. Zawarcie tej umowy stanowiło natomiast podstawę do ogłoszenia przetargu na pełnienie funkcji koordynatora, w którym swoją ofertę złożył M. Kruszewski.

Z dokumentacji postępowania wynika, że okoliczność uczestnictwa M. Kruszewskiego w określaniu przedmiotu zamówienia wpływała na utrudnienie uczciwej konkurencji. Z oferty wynika, że wiedzę i doświadczenie wykonawcy w zakresie umiejętności przygotowania i rozliczania projektów w ramach działania 8.3 „Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka” wykonawca ten potwierdził udziałem w szkoleniu w dniach 17-18 czerwca 2010 r., organizowanym przez Władzę Wdrażającą Programy Europejskie, w którym rozliczaniu projektów poświęcono moduł trwający 1 godz. 15 min oraz samodzielnym przygotowaniem założeń do projektu „Dostęp do internetu – szansą na dynamiczny rozwój Gminy Zawady” (co nie jest fazą rozliczania projektu). Na szkolenie to M. Kruszewski został skierowany przez zamawiającego kilkanaście dni przed wszczęciem postępowania. Jak wynika ze specyfikacji istotnych warunków zamówienia, warunki udziału skonstruowano w taki sposób, aby wykonawca wykazał umiejętność przygotowania i rozliczania projektów tylko w ramach działania 8.3., natomiast w zakresie realizacji projektów związanych z budową sieci internetowej w technologii łączonej bezprzewodowo-przewodowej wykonawca musiał posiadać doświadczenie – które M. Kruszewski nabył prowadząc realizowany przez gminę projekt „e-Vita”. W czasie przygotowywania warunków udziału w postępowaniu nie posiadał on – jak wynika z oferty – możliwości udokumentowania doświadczenia w zakresie rozliczania projektów w ramach działania 8.3. Jako doświadczenie zaliczono mu uczestnictwo w szkoleniu, na które został skierowany przez zamawiającego. Z oferty wynika również, że za wyjątkiem jednego wszystkie referencje i zaświadczenia przedstawione przez wykonawcę zostały wystawione przez zamawiającego, co również świadczy, że zamawiający posiadał wiedzę o możliwości udokumentowania doświadczenia i umiejętności wykonawcy przed określeniem warunków udziału w postępowaniu. Ponadto należy zwrócić uwagę, że zamawiający wymagał od wykonawcy przedłożenia dyplomu potwierdzającego kwalifikacje informatyczne, co najmniej na poziomie szkoły średniej lub studiów podyplomowych. Wykonawca przedłożył dyplom ukończenia studiów podyplomowych wystawiony na 2 dni przed wszczęciem postępowania – w dniu 30 czerwca 2010 r.

Zwrócenia uwagi wymaga również, że w dokumentacji z postępowania znajdował się wydruk e-maila z dnia 28 czerwca 2010 r. adresowanego przez J. Wądołowskiego (członka komisji przetargowej oraz przygotowującego część dokumentacji postępowania) do prezesa Fundacji Euro-Nation (partnera projektu), w którym zawarto wymianę poglądów w zakresie wymagań dotyczących postępowań, które miały być rozpoczęte w ramach projektu (m. in. na wyłonienie koordynatora projektu). W treści korespondencji znajduje się wzmianka o omówieniu kwestii terminu realizacji zadania „z najbardziej prawdopodobnym (w moim mniemaniu) koordynatorem projektu Sz.P. Mariuszem Kruszewskim”. Z daty wysłania e-maila wynika, że przedstawiciel partnera projektu posiadał wiedzę o „prawdopodobnym” koordynatorze, mimo że postępowanie zostało formalnie wszczęte dopiero w dniu 2 lipca 2010 r. Kontrolującym okazano również wydruk komputerowy dokumentu z dnia 27 czerwca 2010 r. przesłanego przez prezesa Fundacji Euro-Nation. Zawiera on wymagania i założenia do postępowań mających na celu wyłonienie wykonawców usług: koordynatora projektu, asystenta koordynatora oraz specjalisty ds. rozliczeń i sprawozdawczości, w którym jako warunek udziału w postępowaniu na koordynatora oraz asystenta koordynatora określono wymóg: zrealizowania, realizacji lub uczestnictwa w realizacji, w okresie ostatnich 3 lat przed wszczęciem postępowania o udzielenie zamówienia, w co najmniej 1 projekcie dofinansowanym w ramach POIG o wartości całkowitej nie mniejszej niż 4.500.000 zł. Na dowód spełniania tego wymogu zamawiający miał żądać złożenia referencji. Jak wskazano powyżej, warunek ten został w ostatecznej wersji specyfikacji zmieniony na posiadanie umiejętności w zakresie przygotowania i rozliczania projektów w ramach działania 8.3, na potwierdzenie których zamawiający żądał złożenia tylko stosownego oświadczenia bądź innych dokumentów poświadczających według uznania wykonawcy posiadanie tych umiejętności.

Przywołane okoliczności wskazują na opracowanie dokumentacji postępowania w sposób umożliwiający udział w nim M. Kruszewskiego. Ponadto M. Kruszewski posiadał w czasie składania oferty wiedzę o wysokości środków przewidzianych w projekcie na finansowanie kosztów wynagrodzenia koordynatora. We wniosku o dofinansowanie projektu, który przygotowywał M. Kruszewski, wskazano, iż koszty te będą wynosić łącznie 149.574,60 zł. Oferta M. Kruszewskiego opiewała na 79.680 zł, oferta droższa na 81.691,20 zł, zaś najtańsza na 26.840 zł i została odrzucona z powodu rażąco niskiej ceny, po wystąpieniu przez zamawiającego o złożenie wyjaśnień w trybie art. 90 ust. 1 ustawy. Przywołane okoliczności należy uznać za utrudniające uczciwą konkurencję – str. 132-140 protokołu kontroli.

         Kontrola postępowaniu prowadzonego w trybie przetargu nieograniczonego na „Remont Ośrodka Edukacji Ekologicznej Brama na Bagna” (umowa z dnia 30 listopada 2009 r. na kwotę 1.547.545,43 zł) wykazała następujące nieprawidłowości:

a) ustalenie wartości zamówienia w wysokości 1.385.503,77 zł na podstawie kosztorysu, według którego wartość robót wynosiła 1.179.538,54 zł. Z wyjaśnień J. Wądołowskiego w sprawie stwierdzonych rozbieżności wynika, że kosztorys nie obejmował wszystkich robót i dostaw będących przedmiotem zamówienia. Dokumentów, na podstawie których dokonano ustalenia wartości zamówienia nie okazano. Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy, podstawą ustalenia wartości przedmiotu zamówienia jest całkowite szacunkowe wynagrodzenie wykonawcy ustalone przez zamawiającego z należytą starannością. Wartość zamówienia na roboty budowlane ustala się w oparciu o kosztorys inwestorski bądź program funkcjonalno-użytkowy (art. 33 ust. 1). Porównanie daty opracowania kosztorysu (10 września 2008 r.) i wszczęcia postępowania (8 września 2009 r.) wskazuje na naruszenie także art. 35 ust. 1 ustawy, który stanowi, że ustalenia wartości zamówienia dokonuje się nie wcześniej niż 6 miesięcy przed wszczęciem postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, jeżeli przedmiotem zamówienia są roboty budowlane – str. 188-189 protokołu kontroli,

b) z protokołu postępowania wynika, że ustalenia wartości przedmiotu zamówienia dokonał J. Wądołowski oraz osoba, która nie była pracownikiem zamawiającego; kontrolującym nie okazano żadnego upoważnienia lub zlecenia do wykonywania czynności w ramach postępowania. Zgodnie z art. 18 ust. 2 zd. 2 ustawy, kierownik zamawiającego może powierzyć pisemne wykonanie zastrzeżonych dla niego czynności pracownikom zamawiającego. Ustalono, że B.L. pełniła w 2009 r. funkcję skarbnika stowarzyszenia LOT „Brama na bagna”, mieszczącego się w obiekcie będącym przedmiotem postępowania – str. 191 i 193 protokołu kontroli,

c) brak pisma wykonawcy zwracającego się wyjaśnienie treści specyfikacji istotnych warunków zamówienia. J. Wądołowski wyjaśnił, że nie pamięta, który z wykonawców i w jakiej formie zwrócił się o wyjaśnienie. Ustawa w art. 96 stanowi, że w trakcie prowadzenia postępowania sporządza się pisemny protokół postępowania (ust. 1). Oferty, opinie biegłych, oświadczenia, informacja z zebrania, o którym mowa w art. 38 ust. 3, zawiadomienia, wnioski, inne dokumenty i informacje składane przez zamawiającego i wykonawców oraz umowa w sprawie zamówienia publicznego stanowią załączniki do protokołu (ust. 2). Stosownie do art. 97 ust. 1 zamawiający przechowuje protokół wraz z załącznikami przez okres 4 lat od dnia zakończenia postępowania o udzielenie zamówienia, w sposób gwarantujący jego nienaruszalność – str. 192 protokołu kontroli,

d) nieprawidłowe dokonanie zwrotu wadiów. Wadium w wysokości 25.000 zł, wniesione w dniu 3 listopada 2009 r. przez wykonawcę, którego oferta nie została wybrana, nie zostało zwrócone w terminie, o którym mowa w art. 46 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, zamawiający zwraca wadium wszystkim wykonawcom niezwłocznie po wyborze najkorzystniejszej oferty. Powiadomienie o wyborze oferty pochodziło z dnia 6 listopada 2009 r., zaś zwrotu wadium dokonano dopiero 22 lutego 2010 r. Podobnie wadium wniesione przez wykonawcę wybranego w postępowaniu zwrócone zostało dopiero 22 lutego 2010 r. w kwocie 25.000 zł, podczas gdy podpisanie umowy miało miejsce w dniu 30 listopada 2009 r. Stosownie do art. 46 ust. 1a ustawy, zamawiający zwraca wadium wykonawcy, którego oferta została wybrana jako najkorzystniejsza, niezwłocznie po zawarciu umowy oraz wniesieniu zabezpieczenia należytego wykonania umowy. Dodatkowo należy wskazać, iż zgodnie z art. 46 ust. 4 ustawy, jeżeli wykonawca wniósł wadium w pieniądzu, zamawiający zwraca je wraz z odsetkami wynikającymi z umowy rachunku bankowego, na którym było ono przechowywane, pomniejszone o koszty prowadzenia rachunku bankowego oraz prowizji bankowej za przelew środków na rachunek wskazany przez wykonawcę. Nie stwierdzono, aby operacja zwrotu wadium została poprzedzona stosownym wyliczeniem w tym względzie – str. 58-59 protokołu kontroli,

e) w dniu 24 lutego 2010 r. zamawiający zawarł z wykonawcą umowę na wykonanie „robót dodatkowych i uzupełniających” na podstawie art. 67 ust. 1 pkt 5 ustawy. Wynagrodzenie wykonawcy wynikało z przygotowanego przez niego kosztorysu i wynosiło 177.857,81 zł. Warunki formalne udzielenia zamówienia z wolnej ręki określa art. 68 ustawy, wskazując na obowiązek przekazania w zaproszeniu do negocjacji informacji niezbędnych do przeprowadzenia postępowania, w tym istotnych dla storn postanowień, które zostaną wprowadzone do treści umowy oraz ogólnych warunków umowy lub wzoru umowy (art. 68 ust. 1). Wykonawca zobowiązany jest najpóźniej wraz z zawarciem umowy do złożenia oświadczenia o spełnianiu warunków w postępowaniu (art. 68 ust. 2). W odniesieniu do przywołanej umowy nie stwierdzono wymienionej dokumentacji – str. 193-194 protokołu kontroli,

f) w dniu 8 marca 2010 r. zamawiający zawarł z wykonawcą kolejną umowę na wykonanie robót „dodatkowych i uzupełniających” na podstawie art. 67 ust. 1 pkt 5 w zakresie wzmocnienia konstrukcji dachu, wykonania przewodów i instalacji RTV oraz wykonania zagospodarowania terenu i kładki z tarasu o wartości 222.111,93 zł. Jako podstawę udzielenia zamówienia traktowano wpis kierownika budowy w dzienniku z dnia 4 lutego 2010 r., w którym stwierdzono konieczność wykonania prac wzmacniających strop I piętra i konstrukcję dachu oraz pismo z dnia 26 lutego 2010 r., którym zamawiający przesłał wykonawcy zaproszenie do złożenia oferty wraz z przedmiarem robót opracowanym przez inspektora nadzoru. Analiza stanu faktycznego wskazuje, że roboty dodatkowe wykonania przewodów i instalacji RTV oraz wykonania zagospodarowania terenu i wykonania kładki z tarasu na kwotę 106.944,72 zł brutto (87.659,61 zł netto, czyli powyżej 14.000 euro) zlecone zostały na podstawie pisma Wójta P. Pogorzelskiego z dnia 26 lutego 2010 r., w którym uzasadnia on zastosowanie trybu z wolnej ręki stwierdzając: „Obecnie widzimy potrzebę wykonania robót dodatkowych i uzupełniających. Wprowadzenie na plac budowy innego wykonawcy może spowodować, naszym zdaniem, prawidłowej realizacji umowy podstawowej…”. W protokole postępowania jako powody zastosowania innego trybu niż przetarg nieograniczony i ograniczony stwierdzono, że „(...) Ponadto zamawiający zaproponował wykonanie dalszych prac dodatkowych nieobjętych zamówieniem podstawowym. Wykonawca przyjął propozycję i przedłożył kosztorys wg cen zamówienia podstawowego. Wykonanie prac stało się konieczne, z uwagi na zinwentaryzowanie stanu budynku jest niemożliwe do oddzielenia od prac podstawowych a prace prowadzone po zakończeniu zamówienia podstawowego powodowałyby niewspółmiernie wysokie koszty. Przesłanki z art. 67 ust. 1 pkt 5 zostały spełnione.”. Zgodnie z art. 67 ust. 1 pkt 5 ustawy, przedmiot zamówienia  dodatkowego powinien być niezbędny do prawidłowej realizacji zamówienia podstawowego. Niezbędność zamówienia dodatkowego dla prawidłowego wykonania zamówienia podstawowego może przejawiać się dwojako: z przyczyn technicznych lub gospodarczych oddzielenie zamówienia dodatkowego od zamówienia podstawowego wymagałoby poniesienia niewspółmiernie wysokich kosztów bądź wykonanie zamówienia podstawowego jest uzależnione od wykonania zamówienia dodatkowego. Ponadto konieczność udzielenia zamówienia dodatkowego powinna być następstwem sytuacji niemożliwej wcześniej do przewidzenia, przy uwzględnieniu zobiektywizowanej kategorii należytej staranności. Niestaranność planowania i przygotowania procesu inwestycyjnego lub zmiany założeń zamawiającego w trakcie jego realizacji nie usprawiedliwiają udzielania zamówień dodatkowych. Z przedstawionych dokumentów nie wynika żadna z wyżej wskazanych przesłanek, ponieważ zamawiający nie udowodnił, że wykonanie okablowania i zagospodarowania terenu z przyczyn technicznych lub gospodarczych nie daje się oddzielić od zamówienia podstawowego, bądź wykonanie tych robót warunkuje wykonanie zamówienia podstawowego. Ponadto brak telewizyjnej sieci kablowej w budynku oraz brak zagospodarowania terenu przy byłej szkole, której właścicielem jest zamawiający, nie mogło być okolicznością nieznaną zamawiającemu przed wszczęciem postępowania. Powyższe wskazuje, że podstawą do udzielenia zamówień dodatkowych była m.in. niestaranność planowania i przygotowania procesu inwestycyjnego oraz podjęcie nowych założeń w trakcie realizacji zadania, a nie przesłanki określone w art. 67 ust. 1 pkt 5 ustawy. Ustalony w kosztorysie inwestorskim koszt netto samej tylko realizacji robót w zakresie zagospodarowania terenu przy wynosił 54.959,61 zł, stanowiąc równowartość 14.316,13 euro – str. 194-196 protokołu kontroli.

         Analiza sposobu dokumentowania inwestycji i nadzoru nad jej realizacją wykazała, że wykonawca do dnia 31 grudnia 2010 r. wystawił faktury za „wykonane roboty” o łącznej wartości 2.259.923,71 zł co przewyższało wysokość wynagrodzenia ryczałtowego o 312.408,53 zł, które zgodnie z umowami wynosiło 1.947.515,18 zł (zagadnienie to poruszane było także przy omówieniu nieprawidłowości dotyczących realności danych zawartych w księgach rachunkowych). W protokole końcowego odbioru robót z dnia 16 sierpnia 2010 r. wartość wykonanych robót nie została określona. Kwota, na którą wystawiono faktury wskazuje, że wykonawca wykonał roboty o wartości przekraczającej zobowiązania umowne. Zgodnie z § 5 poszczególnych umów zawartych z wykonawcą, wynagrodzenie określone zostało w formie ryczałtu i odpowiadało zakresowi robót przedstawionemu w ofercie. Umowy w § 2 ust. 2 stanowią, że strony nie mogą zmienić ceny wykonania zamówienia. Przepis art. 632 ust. 1 k.c. stanowi, że jeżeli strony umówiły się o wynagrodzenie ryczałtowe, przyjmujący zamówienie nie może żądać podwyższenia wynagrodzenia, chociażby w czasie zawarcia umowy nie można było przewidzieć rozmiaru lub kosztu prac. Zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z dnia 29 września 2009 r. (III CZP 41/09) przepisy art. 632 ust. 1 mają zastosowanie do umowy o roboty budowlane. W świetle postanowień umów, wykonawca nie miał prawa do wystawienia faktur za wykonanie zamówienia w wysokości wyższej niż określone ryczałtowo wynagrodzenie. Ustalono, że wykonawcy wypłacono do dnia 17 marca 2011 r. wynagrodzenie w wysokości 2.259.923,09 zł – wynikającej z wystawionych faktur. Wykonawca wystawił w dniu 10 lutego 2011 r. korektę faktury, którą skorygował wartość robót o kwotę 312.407,75 zł, odpowiadającą wydatkom wykonanym na podstawie faktury z dnia 23 kwietnia 2010 r. z powodu „błędów w protokole odbioru”. Kwota korekty została zwrócona na rachunek budżetu gminy w dniu 17 marca 2011 r. Wysokość wynagrodzenia, którą otrzymał wykonawca po uwzględnieniu zwrotu środków w związku z korektą faktury była zgodna z wysokością wynagrodzenia określoną w umowach.

Opłacenia w dniu 27 kwietnia 2010 r. faktury wykonawcy w kwocie 312.407,75 zł dokonano na podstawie protokołu odbioru części robót z dnia 23 kwietnia 2010 r., podpisanego przez kierownika budowy i inspektora nadzoru. Zwrot tej kwoty wskazuje, że faktura w wysokości 312.407,75 zł została opłacona przez zamawiającego na podstawie protokołu, który dokumentował roboty faktycznie niewykonane – str. 197-199 protokołu kontroli.

         Badanie prawidłowości ewidencji kosztów tej inwestycji wykazało, że nie zostały w niej ujęte wszystkie nakłady. Stwierdzono dokumenty potwierdzające koszty inwestycji nieujęte na koncie 080 w łącznej kwocie 92.795,90 zł. Wysokość faktycznie poniesionych kosztów ustalona w trakcie kontroli wynosiła 2.128.511,08 zł. Z kartoteki środka trwałego wynika, że jego wartość w związku z wykonanymi robotami została powiększona o 1.947.515,19 zł. Kwota ta nie odpowiada ani wartości poniesionych kosztów wynikających z konta 080 – 2.035.715,18 zł, ani ustaleniom kontroli – 2.128.511,08 zł. Stanowiła ona jedynie równowartość opłaconych robót budowlanych. Wartość inwestycji została ujęta w dniu 11 czerwca 2011 r. tylko w ewidencji analitycznej. Ujęcia jej na koncie 011 nie dokonano do dnia podpisania protokołu kontroli. Występuje zatem niezgodność między ewidencją analityczną i syntetyczną, która narusza wymogi art. 16 ust. 1 ustawy o rachunkowości – str. 199-201 protokołu kontroli.

11) Gospodarowanie mieniem komunalnym

Badając regulacje stanowiące podstawę gospodarowania nieruchomościami stwierdzono, że obowiązująca na terenie gminy Zawady uchwała określająca zasady gospodarowania nieruchomościami nie wyczerpuje zakresu regulacji wskazanego postanowieniami art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z przywołanym przepisem, do wyłącznej kompetencji rady gminy należy podjęcie uchwały w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania i wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony. Okazana uchwała Rady Gminy, podjęta na podstawie przywołanego przepisu, pochodzi z 11 sierpnia 1993 r. i od tego czasu nie była zmieniana, mimo że od dnia 1 stycznia 1998 r. obowiązuje ustawa o gospodarce nieruchomościami, zaś zakres regulacji podlegających uwzględnieniu w uchwale na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) został rozszerzony z dniem 22 października 2007 r. Postanowienia uchwały odnoszą się jedynie do zasad wydzierżawiania nieruchomości na okres dłuższy niż 3 lata (brak w niej postanowień odnoszących się do zasad zawierania umów najmu oraz dzierżawy na czas nieoznaczony, wymaganych od 22 października 2007 r.). W związku z powyższym, do czasu określenia w uchwale zasad zawierania umów dzierżawy na czas nieoznaczony oraz umów najmu na okres dłuższy niż 3 lata i na czas nieoznaczony, Pan Wójt może zawierać tego typu umowy wyłącznie za zgodą Rady Gminy – str. 213-214 protokołu kontroli.

  Kontrolującemu nie okazano uchwały, którą Rada Gminy wyraziłaby zgodę na zawarcie 7 stycznia 2009 r. na czas nieoznaczony umowy najmu lokalu użytkowego przy ul. Sienkiewicza 7. Wobec wskazanego wyżej braku stosownych postanowień w uchwale Rady Gminy dotyczącej ogólnych zasad gospodarowania nieruchomościami, zawarcie tej umowy mogło nastąpić wyłącznie po uzyskaniu zgody Rady – str. 111 protokołu kontroli.

         W kontrolowanej jednostce brak planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości. Zatem ani Pan Wójt, ani poprzedni Wójt, nie wypełnił obowiązku nałożonego przepisami art. 25 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Plan wykorzystania zasobu powinien być opracowany na okres 3 lat i zawierać dane wskazane w art. 23 ust. 1d ustawy – str. 214 protokołu kontroli.

         Rada Gminy nie podjęła uchwał w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy Zawady oraz zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Obowiązek podjęcia i zakres przywołanych uchwał określają przepisy art. 21 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów... Z ustaleń kontroli wynika, że spośród zagadnień podlegających ujęciu w wieloletnim programie gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy Rada Gminy określiła jedynie zasady polityki czynszowej, uchwałą z dnia 30 kwietnia 2004 r. – str. 109-110 i 214 protokołu kontroli.

         W zakresie podstaw władania nieruchomościami przez jednostki organizacyjne stwierdzono, że nieruchomości, którymi włada Zespół Szkół w Zawadach nie zostały mu formalnie przekazane w trwały zarząd. Zgodnie z art. 43 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 10 ustawy o gospodarce nieruchomościami, trwały zarząd jest prawną formą władania nieruchomościami przez jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. Nieprawidłowość tę stwierdzono także w wyniku poprzedniej kontroli kompleksowej RIO. W odpowiedzi były Wójt wskazał, iż przystąpiono do wykonania zalecenia – str. 214-215 protokołu kontroli.

12) Inwentaryzacja

Skontrolowano prawidłowość przeprowadzenia inwentaryzacji drogą spisu z natury na koniec 2010 r., zarządzonej przez Pana Wójta 30 grudnia 2010 r. – str. 219-223 protokołu kontroli. Badaniem objęto zgodność okazanej dokumentacji z przepisami ustawy o rachunkowości oraz postanowieniami instrukcji inwentaryzacyjnej z dnia 19 grudnia 2002 r., stwierdzając, że:

a) w zarządzeniu w sprawie inwentaryzacji nie określono terminu rozpoczęcia i zakończenia spisu z natury oraz terminu rozliczenia wyników inwentaryzacji,

b) w kontrolowanej jednostce nie wyznaczono osób odpowiedzialnych za poszczególne składniki majątku objętego spisem, co powoduje brak możliwości wykonania przepisów instrukcji inwentaryzacyjnej określających zasady przeprowadzania spisu. Z treści instrukcji wynika, iż przed rozpoczęciem spisu z natury osoba odpowiedzialna za całość i stan składników majątku składa zespołowi spisowemu pisemne oświadczenie stwierdzające, że wszystkie zrealizowane dowody przychodu i rozchodu inwentaryzowanych składników majątkowych zostały ujęte w ewidencji ilościowej oraz przekazane do księgowości (§ 5 pkt 9). Ponadto, według instrukcji, spisywania należy dokonywać w obecności osoby odpowiedzialnej materialnie lub przez nią upoważnionej (§ 5 pkt 11),

c) naruszono § 5 pkt 13 instrukcji, zgodnie z którym, jeżeli w spisie nie może brać udziału z ważnych przyczyn osoba materialnie odpowiedzialna i nie upoważni do tej czynności innej osoby, spis z natury może być przeprowadzony przez co najmniej 3 osobową komisję wyznaczoną przez Wójta. Wszystkie okazane arkusze spisu z natury zostały zaś podpisane przez dwóch członków komisji stanowiących zespół spisowy,

d) spisu z natury w praktyce dokonali dwaj spośród czterech członków komisji, z których jeden został wyznaczony na jej przewodniczącego (pozostali byli w tym czasie nieobecni w pracy). W instrukcji inwentaryzacyjnej wskazano m.in., że przewodniczącego komisji powołuje na stałe Wójt na wniosek Skarbnika (brak stosownego zarządzenia w praktyce); komisję inwentaryzacyjną powołuje kierownik jednostki na wniosek przewodniczącego komisji w składzie co najmniej 3 osób, zaś w celu przeprowadzenia spisu z natury powołuje się zespoły spisowe spośród pracowników składające się z co najmniej 2 osób (ich skład ustala Wójt w odrębnym zarządzeniu). Zarządzeniem Pana Wójta z dnia 30 grudnia 2010 r. powołano komisję łącznie z przewodniczącym, bez ustalenia składu zespołów spisowych. Należy też dodać, iż dokonywanie spisu przez przewodniczącego komisji pozostawało w sprzeczności z jego uprawnieniami i obowiązkami wynikającymi z instrukcji,

e) nie przestrzegano postanowienia § 5 pkt 16 instrukcji, według którego bezpośrednio pod ostatnią pozycją naniesioną na arkusz spisowy należy zamieścić klauzulę o następującej treści „Niniejszy arkusz zawiera pozycję od 1 do….”,

f) objęto spisem z natury środki trwałe podlegające inwentaryzacji w drodze porównania danych ksiąg rachunkowych z odpowiednimi dokumentami i weryfikacji wartości tych składników na podstawie przepisów art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o rachunkowości (m.in. sieci wodociągowe i grunty),

h) nie uwzględniono w protokole ujawnienia składników majątkowych dwóch kamer zakupionych w 2010 r., które nie były ujęte w ewidencji.

13) Zadania zlecone i realizowane w ramach porozumień

W wyniku badania prawidłowości wykorzystania i rozliczenia dotacji celowej w kwocie 15.419 zł otrzymanej z Krajowego Biura Wyborczego na realizację zadań związanych z przygotowaniem i przeprowadzeniem wyborów samorządowych stwierdzono nieprawidłowość polegającą na zawyżeniu kwoty wydatków poniesionych na obsługę kalkulatora wyborczego. Zgodnie z pismem KWB Delegatura w Białymstoku z dnia 12 października 2010 r. środki finansowe na ten cel były limitowane i w przypadku gminy Zawady wynosiły 1.120 zł. Umowa zawarta w dniu 29 września 2010 r. przez byłego Wójta P. Pogorzelskiego z wykonawcą opiewała na kwotę 1.290 zł – str. 223-224 protokołu kontroli.

Kontrola projektu „Dobre zarządzanie gminą jako sposób na wspieranie lokalnej przedsiębiorczości. Transfer polskich dobrych praktyk na Białoruś” realizowanego przez gminę na podstawie porozumienia zawartego 12 maja 2010 r. z Mnisterstwem Spraw Zagranicznych wykazała, że ze środków rachunku projektu opłacona została 10 sierpnia 2010 r. faktura za usługi doradcze związane z przygotowaniem innego projektu, finansowanego ze środków UE, na kwotę 10.000 zł. Środki zostały zwrócone na wyodrębniony rachunek projektu w dniu 26 sierpnia 2010 r.; operację ujęto w księgach jako zwrot mylnie opłaconej faktury. Z wyciągu bankowego do rachunku bieżącego Urzędu z dnia 10 sierpnia 2010 r. (termin płatności faktury) wynika, że stan środków wynosił 9.467,49 zł i uniemożliwiał wykonanie zobowiązania, co wskazuje na wykorzystanie środków z dotacji celowej MSZ do przejściowego finansowania innych wydatków jednostki. Dokonanie wydatku na podstawie dokumentu księgowego, który nie był związany z realizacją projektu naruszało pkt 3.4 umowy, zgodnie z którym dotacja może być wykorzystana wyłącznie na sfinansowanie kosztów kwalifikowalnych projektu – str. 235 protokołu kontroli.

Analiza wydatków na wynagrodzenie koordynatora projektu realizowanego na podstawie porozumienia z MSZ wykazała, że umowa z pełniącą funkcję koordynatora E.P. została zawarta w innym terminie niż to wynika z jej treści. Świadczy o tym treść maila znajdującego się w dokumentacji, wysłanego przez E.P. na adres skarbnik@zawady.pl dnia 28 maja 2010 r., w którym stwierdzono, że „od 1 maja powinnam mieć z Gminą umowę zlecenie na koordynację projektu „Polska Pomoc 2010” Ministerstwa Spraw Zagranicznych”, (...) 2 razy byłam specjalnie w gminie, ale z powodów organizacyjnych z waszej strony nie doszło do formalnego podpisania umowy – choć co do sedna jesteśmy z wójtem zgodni, ja zaakceptowałam treść umowy przesłaną mi mailem”. Ponadto E.P. wskazuje, że „Chodzi o to by jak najszybciej zarejestrować tę umowę w ZUS, gdyż 30 maja kończy mi się ubezpieczenie zdrowotne. Jestem teraz w NFZ i nie chcą podpisać ze mną umowy na dobrowolne ubezpieczenie, bo umowa zlecenie powodowałaby podwójną płatność. Z kolei jeśli Państwo nie zarejestrujecie tej umowy poprzez program „PŁATNIK” – najlepiej jeszcze dziś to będę pozbawiona ubezpieczenia zdrowotnego – a jak wiadomo, to rodzić może poważne problemy”. Jak ustalono, formularz zgłoszeniowy został wypełniony w dniu otrzymania przez Skarbnika maila i wysłany następnego dnia. Powyższe dowodzi, że umowa z koordynatorem została zawarta po 28 maja 2010 r., a nie jak to wynika z daty jej zawarcia w dniu 30 kwietnia 2010 r. Ustalono, że przed faktycznym zawarciem umowy, koordynator otrzymał zaliczkę w wysokości 3.000 zł na „wizy, obsługę i ubezpieczenia Białoruś”, która została wpłacona na jego  konto w dniu 21 maja 2010 r.

Niezgodnie z § 6 umowy dokonywano wypłaty wynagrodzenia koordynatorowi. Wynagrodzenie miało być wypłacane nie częściej niż raz w miesiącu do 30 każdego miesiąca, po przedłożeniu rachunków cząstkowych wystawionych po otrzymaniu refundacji za zrealizowane zadania cząstkowe – kontrolującemu nie okazano żadnego rachunku cząstkowego wystawionego przez koordynatora – str. 228-229 protokołu kontroli.

Kontrola ustaliła, że sprawozdanie z wykonania projektu zostało sporządzone przez pracowników Urzędu po terminie, w trakcie realizacji projektu dokonano przesunięć kosztów niezgodnie za umową dotacji oraz dokonano niezgodnego z umową powiększenia wydatków na wynagrodzenia i honoraria. Mając na uwadze, że wykonanie tych czynności należało do obowiązków koordynatora, oraz że nieprawidłowości w związku z rozliczeniem dotacji skutkowały m.in. koniecznością zwrotu dotacji w kwocie 7.700 zł wraz z odsetkami, należy stwierdzić, że istnieją podstawy dochodzenia od koordynatora wyrównania szkody powstałej w wyniku nienależytego wykonania umowy. Zgodnie bowiem z § 11 umowy w sprawach nieuregulowanych umową mają zastosowanie przepisy k.c. – str. 230-231 protokołu kontroli.

W ramach kontroli przedmiotowego projektu zadano także wydatki z tytułu umowy nr 2/B/2010 z dnia 20 lipca 2010 r. zawartej przez Wójta P. Pogorzelskiego z Fundacją na rzecz rozwoju Gminy Zawady, reprezentowaną przez prezesa Zarządu i wiceprezesa Zarządu, której przedmiotem było zapewnienie wyżywienia członkom delegacji białoruskiej oraz ekspertom i tłumaczom. Wysokość wynagrodzenia wykonawcy ustalono na kwotę 13.000 zł. Obowiązujący w jednostce regulamin udzielania zamówień publicznych, których wartość nie przekracza 14.000 euro, wymaga m.in. prowadzenia rejestru zamówień o wartości powyżej kwoty 500 euro i nieprzekraczających 14.000 euro. Rejestr zamówień za 2011 r. nie zwierał postępowania na wybór wykonawcy przedmiotowej usługi, co wskazuje nieprzestrzeganie wewnętrznych procedur. W toku kontroli nie ustalono, w jakim trybie został wybrany wykonawca usługi.

Z Fundacją na rzecz rozwoju Gminy Zawady zawarto tego samego dnia także umowę nr 1/B/2010, której przedmiotem było zapewnienie zakwaterowania członkom delegacji białoruskiej oraz ekspertom i tłumaczom w dniach 21-24 lipca 2010 r. Wysokość wynagrodzenia ustalono na 3.780 zł. Zawarcie tej umowy również nie było poprzedzone procedurą wymaganą regulacjami wewnętrznymi.

Za usługi będące przedmiotem umów wystawione zostały przez Fundację faktury, opiewające na kwoty wynikające z umów. Z daty wystawienia faktur wynika, że wystawiono je 1 lipca i 4 lipca 2010 r., a więc przed zawarciem umowy i wykonaniem zlecenia. Na fakturach widnieje data wpływu do Urzędu 4 sierpnia 2010 r. Zostały one zatwierdzone do wypłaty przez Sekretarza J. Florysa, niemającego upoważnienia do dokonywania tych czynności, oraz Skarbnika Z. Zajkowską, przebywającą w tym czasie na zwolnieniu lekarskim.

         W związku z ustaleniami kontroli, Pan Wójt wystąpił do Prezesa Zarządu Fundacji o przedstawienie dokumentacji dotyczącej realizacji umów. Z zestawienia kosztów wynika, że koszty realizacji umowy w sprawie zapewnienia zakwaterowania zamknęły się kwotą 2.670 zł – w całości dotyczyła ona opłacenia noclegów w gospodarstwach agroturystycznych. Gmina przekazała Fundacji na ten cel kwotę 3.780 zł. Koszty wyżywienia zamknęły się kwotą 11.304,91 zł (w całości zakupy usług u podmiotów prowadzących działalność gastronomiczną), na podstawie umowy Fundacja uzyskała na realizację usługi 13.000 zł. Zgodnie z § 3 ust. 3 regulaminu udzielania zamówień o wartości nieprzekraczającej 14.000 euro, dokonywanie wydatków musi następować w sposób celowy i  oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów (powtórzenie zasady z art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych). Zgodnie z § 4 ust. 3 regulaminu przed udzieleniem zamówienia przeprowadza się rozeznanie rynku mające na celu wyłonienie wykonawcy zamówienia, spełniającego możliwie w najszerszym stopniu wymagania opisane we wniosku o udzielenie zamówienia, w szczególności analizuje ceny, jakie oferują wykonawcy za wykonanie przedmiotu zamówienia. Zawarcie umów z Fundacją, która – jak potwierdza sposób wykonania umów – nie posiadała żadnych własnych możliwości w zakresie realizacji przedmiotu usług, a jedynie zlecała ich wykonanie za cenę niższą niż środki otrzymane od gminy, stanowiło naruszenie art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych oraz procedur obowiązujących w Urzędzie – str. 231-234 protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości były w głównej mierze wynikiem rażącego nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy, w tym organizacji i funkcjonowania kontroli zarządczej.

Organem wykonawczym gminy wiejskiej jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, działającego w strukturze organizacyjnej wskazanej w protokole kontroli, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Wójcie – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

         Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowania prac z tego zakresu spoczywały, stosownie do art. 54 ustawy o finansach publicznych, na Zdzisławie Zajkowskiej – Skarbniku Gminy do dnia 30 listopada 2011 r.

         Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Wyeliminowanie stwierdzonych podczas kontroli systemowych nieprawidłowości w planowaniu i realizacji budżetu gminy. W tym celu:

a) wnikliwe analizowanie faktycznej realizacji założeń uchwały budżetowej, w szczególności dotyczących realności planowanych dochodów i długu, pod kątem wpływu realizacji budżetu na zachowanie dopuszczalnego limitu zadłużenia na koniec roku budżetowego. Podjęcie działań zmierzających do zmniejszenia poziomu zadłużenia gminy,

b) bieżące monitorowanie poziomu zaciąganych zobowiązań względem wysokości limitów w planie wydatków budżetu oraz realnych możliwości płatniczych wynikających ze stanu realizacji dochodów,

c) terminowe regulowanie zobowiązań,

d) zaniechanie angażowania w finansowanie budżetu środków Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych oraz środków rachunku depozytowego,

e) niezwłoczne dokonanie zwrotu na rachunek depozytowy kwoty 25.000 zł wykorzystanej na sfinansowanie budżetu 2010 roku,

f) zaniechanie angażowania na finansowanie budżetu otrzymanych w grudniu środków pieniężnych pochodzących z raty części oświatowej subwencji ogólnej stanowiącej dochód następnego roku, w kwocie przekraczającej zaliczone do dochodów na dzień 31 grudnia należności z tytułu nieprzekazanych udziałów w podatkach dochodowych oraz podatków pobieranych przez urzędy skarbowe,

g) dołożenie starań, aby wydatki budżetu gminy ponoszone były z należytym uwzględnieniem wymagań art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, tj. celowo, oszczędnie i z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów.

2. Przestrzeganie procedury opracowywania planów finansowych jednostek budżetowych i ich projektów, poprzez:

a) przekazywanie kierownikom jednostek informacji stanowiących podstawę opracowania projektów planów finansowych w terminie 7 dni od dnia przedstawienia projektu uchwały budżetowej Radzie Gminy,

b) egzekwowanie od kierowników jednostek obowiązku przedkładania, w terminie wskazanym w art. 248 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, opracowanych na podstawie informacji projektów planów finansowych oraz dokonywanie weryfikacji ich zgodności z projektem uchwały budżetowej,

c) dokumentowanie przekazania kierownikom jednostek informacji o ostatecznych kwotach dochodów i wydatków wynikających z uchwały budżetowej, stanowiącej podstawę opracowania ich planów finansowych.

3. Podjęcie – w porozumieniu ze Skarbnikiem Gminy, jako osobą pełniącą kluczową rolę w procesie zatwierdzania i realizacji operacji – zdecydowanych działań w celu zapewnienia właściwego funkcjonowania kontroli zarządczej w Urzędzie. Ich efektem powinno być przede wszystkim:

a) przestrzeganie ustalonych przepisami wewnętrznymi zasad obiegu i kontroli dowodów księgowych,

b) realizacja operacji gospodarczych udokumentowanych rzetelnie – zgodnie z przebiegiem operacji i wymaganiami przepisów wewnętrznych (w szczególności w zakresie umów zlecenia i wystawianych na ich podstawie rachunków),

c) realizacja wyłącznie dowodów księgowych (w tym także dowodów „polecenie księgowania”) opatrzonych stosownymi podpisami potwierdzającymi dokonanie kontroli,

d) wykonywanie czynności z zakresu kontroli dowodów księgowych wyłącznie przez osoby pisemnie upoważnione,

e) należyta kontrola realizowanych inwestycji, udokumentowania i wyceny wykonanych robót oraz wystawionych na tej podstawie faktur obciążających gminę,

f) przeanalizowanie kompletności obowiązujących w Urzędzie procedur; opracowanie procedur dotyczących dokumentowania i kontroli procesu zakupu, dostaw i rozdysponowania materiałów budowlanych.

4. Przestrzeganie procedur wyłaniania wykonawców zamówień publicznych o wartości poniżej 14.000 euro, w tym sporządzanie kompletnej dokumentacji postępowania. W tym celu zaniechanie zlecania czynności wyłaniania wykonawców osobom niebędącym pracownikami Urzędu Gminy.

5. Przedkładanie Skarbnikowi celem kontrasygnowania wszystkich umów skutkujących powstaniem zobowiązań pieniężnych.

6. Zobowiązanie kasjera i Skarbnika Gminy do wyeliminowania nieprawidłowości związanych z dokumentowaniem obrotu gotówkowego, poprzez:

a) potwierdzanie na rozchodowych dowodach kasowych odbioru gotówki przez osobę upoważnioną, wskazaną w dowodzie kasowym,

b) realizowanie wypłat, w tym dotyczących wynagrodzeń, wyłącznie na podstawie dowodów określonych przepisami wewnętrznymi, kompletnych i opatrzonych stosownymi klauzulami potwierdzającymi zatwierdzenie przez osoby upoważnione,

c) zapewnienie prawidłowości rozliczania udzielonych zaliczek, w szczególności w zakresie terminowości rozliczenia i dokumentacji rozliczeniowej; w tym celu bieżące analizowanie salda rozrachunków z zaliczkobiorcami i podejmowanie czynności egzekwujących rozliczenie,

d) podjęcie czynności wyjaśniających w celu ustalenia odbiorców środków pieniężnych z kasy w przypadkach, gdy wypłaty nie zostały pokwitowane.

7. Obsadzenie stanowiska Sekretarza Gminy, mając na uwadze wskazane w części opisowej wystąpienia regulacje prawne, jednoznacznie wskazujące na obowiązek zatrudnienia Sekretarza w Urzędzie.

8. Zmodyfikowanie dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości poprzez dostosowanie jej do potrzeb jednostki i zawarcie w niej postanowień stanowiących rzeczywistą podstawę prowadzenia ksiąg rachunkowych. W tym celu w szczególności:

a) pominięcie w zakładowych planach kont tych kont, które nie mają zastosowania w jednostce,

b) właściwe opisanie zasad ewidencji na kontach wskazanych w części opisowej wystąpienia, co dotyczy zwłaszcza kont 223 i 901 w ewidencji budżetu oraz kont 130 i 800 w ewidencji Urzędu.

9. Zobowiązanie Skarbnika do podjęcia niezwłocznych działań w celu wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, których źródłem było niewłaściwe wykonywanie obowiązków przez dotychczasowego Skarbnika Z Zajkowską. W tym celu:

a) w zakresie danych ewidencyjnych dotyczących wyniku budżetu (w tym wyniku części bieżącej i majątkowej budżetu):

- przestrzeganie zasady kasowego ustalania wysokości dochodów i wydatków budżetu (z zastrzeżeniem wyjątków dotyczących raty części oświatowej subwencji na styczeń oraz udziałów w podatkach dochodowych i podatków pobieranych przez urzędy skarbowe),

- uzgadnianie zapisów dokonanych w ewidencji analitycznej i syntetycznej do kont 901 i 902,

- dokonanie operacji korygujących skumulowany wynik budżetu wykazany na koncie 960, mając na względzie błędne operacje wpływające na wynik budżetu za 2010 r. opisane na str. 23-24 wystąpienia pokontrolnego,

- zaniechanie dokonywania bezpodstawnego merytorycznie przenoszenia zrealizowanych wydatków między podziałkami klasyfikacji (w tym między wydatkami bieżącymi i majątkowymi) mających na celu ukrycie nieprawidłowości w realizacji wydatków i zaciąganiu zobowiązań względem ustalonych w budżecie limitów,

b) dokonywanie zapisów na kontach 226, 760, 761 i 810 w ewidencji Urzędu w odniesieniu do operacji wskazanych zasadami funkcjonowania tych kont zawartymi w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lutego 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości,

c) prowadzenie konta 222 w ewidencji budżetu i księgowanie na nim dochodów wpłacanych przez jednostki budżetowe oraz danych wynikających ze sprawozdań Rb-27S tych jednostek,

d) ujmowanie na koncie 130 zapisów dotyczących realizacji dochodów nieprzypisanych; stosowanie przejrzystych, uregulowanych przepisami wewnętrznymi, zasad ewidencji dochodów w księgach Urzędu i związanych z nimi przychodów, mając na uwadze zapewnienie prawidłowości danych wykazywanych na kontach 800 i 860 oraz w sprawozdawczości finansowej,

e) prowadzenie ewidencji w ramach konta 130 w sposób zapewniający uzyskanie bezpośrednich danych o stanie salda rachunku Urzędu wynikającego z wyciągu bankowego,

f) dokonywanie na koncie 223 w ewidencji budżetu wyłącznie zapisów zgodnych z zasadami jego funkcjonowania, dotyczących przekazania jednostkom budżetowym środków na wydatki i ich rozliczenia,

g) zaniechanie księgowania przyjęcia do używania środków trwałych z zakupu zapisem Wn 011 – Ma 800,

h) przestrzeganie zasady memoriału określonej w art. 6 ust. 1 ustawy o rachunkowości,

i) prawidłowe ujęcie w ewidencji księgowej zdarzeń związanych z roszczeniami dotyczącymi sprzedaży i transportu gruzu, mając na uwadze aktualny stan wyjaśnienia sprawy zasadności obciążenia gminy tymi kosztami, w tym przede wszystkim wynikający z postępowania sądowego (str. 25 wystąpienia),

j) ujmowanie w księgach rachunkowych okresu sprawozdawczego, w postaci zapisu, każdego zdarzenia, które nastąpiło w okresie sprawozdawczym,

k) w zakresie ewidencji na kontach środków trwałych i wartości niematerialnych i prawnych:

- urealnienie i uzgodnienie stanu ksiąg syntetycznych i analitycznych w zakresie kont 011 i 020,

- prowadzenie ewidencji analitycznej środków trwałych i pozostałych środków trwałych w sposób umożliwiający ustalenie osób lub komórek organizacyjnych, którym powierzono składniki majątkowe,

- ujmowanie na kontach 011 i 013 środków trwałych o wartości ustalonej przepisami wewnętrznymi,

- oznakowanie środków trwałych numerami inwentarzowymi nadanymi im w ewidencji,

l) rozliczanie ujawnionych w toku inwentaryzacji różnic w księgach rachunkowych tego roku obrotowego, na który przypadał termin inwentaryzacji,

ł) wyksięgowanie z konta 310 na konto 013 składników majątkowych niemających cech aktywów obrotowych,

m) ujmowanie wartości ustalonego w drodze inwentaryzacji stanu opału i paliwa na koncie 310 wraz z odpowiednim zmniejszeniem kosztów, stosownie do przyjętej metody ewidencji tych materiałów,

n) zaniechanie księgowania odpisów należności zapisami ujemnymi,

o) dokonywanie zbiorczych zapisów księgowych na podstawie dowodów zbiorczych sporządzonych zgodnie z wymaganiami art. 20 ust. 3 pkt 1 ustawy o rachunkowości,

p) zaniechanie udostępniania poza jednostkę dowodów księgowych z pominięciem zasad określonych ustawą o rachunkowości,

q) w zakresie kont rozrachunkowych:

- niezwłoczne podjęcie czynności wyjaśniających w celu ustalenia rzeczywistych sald kont rozrachunkowych w ewidencji budżetu i Urzędu, mając na uwadze ustalenia kontroli zawarte w protokole kontroli i na str. 27-31 niniejszego wystąpienia,

- dokonanie stosownych księgowań doprowadzających stany tych kont rozrachunkowych do rzeczywistego stanu należności i zobowiązań,

- uwzględnienie przy prowadzeniu ewidencji na kontach rozrachunkowych ustaleń zawartych w protokole kontroli, wskazujących przyczyny powstawania nierealnych sald, w celu uniknięcia podobnych nieprawidłowości,

r) ustalanie kosztów inwestycji z uwzględnieniem wszystkich nakładów poniesionych na jej realizację.

10. W zakresie sprawozdawczości:

a) sporządzanie jednostkowych sprawozdań Rb-27S jednostki samorządu terytorialnego i Rb-28S Urzędu, stosownie do wymagań przepisów przywołanych na str. 31 wystąpienia,

b) sporządzanie własnych jednostkowych sprawozdań Rb-Z i Rb-N,

c) wykazywanie w sprawozdaniach budżetowych danych zgodnych z danymi ksiąg rachunkowych,

d) dokonywanie w bilansie budżetu podziału zobowiązań finansowych na długoterminowe i krótkoterminowe zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 22 ustawy o rachunkowości.

11. Terminowe przedstawianie Regionalnej Izbie Obrachunkowej rocznego sprawozdania z wykonania budżetu gminy.

12. Zapewnienie prawidłowego stosowania klasyfikacji budżetowej dochodów i wydatków.

13. Przestrzeganie regulacji określających procedury zbywania nieruchomości. W tym celu:

a) podawanie informacji o wywieszeniu wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży do publicznej wiadomości w sposób i na okres określony przepisami prawa oraz zawieranie w treści wykazu wszystkich wymaganych elementów,

b) upublicznianie ogłoszeń o przetargach na zbycie nieruchomości w sposób wskazany przepisami art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz z zachowaniem co najmniej 30-dniowego terminu przed wyznaczoną datą przetargu,

c) sporządzanie protokołu przeprowadzonego przetargu celem udokumentowania jego przebiegu,

d) sporządzanie ponownego wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży w przypadku zaistnienia przesłanek wynikających z art. 39 ustawy o gospodarce nieruchomościami,

e) zawieranie w treści ogłoszenia o przetargu ustnym nieograniczonym oraz o rokowaniach wszystkich danych wymaganych przepisami § 13 i 25 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów...,

f) zamieszczanie ogłoszenia o rokowaniach na stronach internetowych Urzędu,

g) upublicznianie informacji o odwołaniu przetargów i rokowań,

h) dołożenie większej staranności przy określaniu przedmiotu zbycia, mając na uwadze w szczególności, iż opracowywana dokumentacja winna odpowiadać rzeczywistym cechom zbywanej nieruchomości.

14. W zakresie najmu lokali mieszkalnych:

a) dokonywanie zmian stawek czynszu oraz innych opłat za najem lokali mieszkalnych zgodnie z postanowieniami art. 8a ustawy o ochronie praw lokatorów...,

b) rozliczanie wpłat wnoszonych przez najemców na poczet kosztów wytworzenia energii cieplnej i innych tzw. opłat niezależnych od właściciela względem faktycznie poniesionych kosztów, mając na uwadze postanowienia art. 9 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów...

15. W zakresie rozliczeń z właścicielami nieruchomości związanych z budową przez gminę sieci wodociągowej z przyłączami:

a) ustalanie kosztów budowy przyłączy poniesionych przez gminę, jako warunku umożliwiającego obciążenie właścicieli nieruchomości kosztami ich budowy – ustalanie odpłatności mieszkańców z pominięciem tej czynności prowadzi do naruszenia obowiązków finansowania budowy poszczególnych elementów urządzeń, określonych w art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę...,

b) ustalanie odpłatności właścicieli nieruchomości z tytułu poniesienia przez gminę kosztów budowy przyłącza w wysokości faktycznie poniesionych przez gminę kosztów budowy poszczególnych przyłączy,

c) zaniechanie zamieszczania w umowach zawieranych z mieszkańcami zapisów o zaliczeniu wpłat na poczet opłaty adiacenckiej w stosunku do nieruchomości przeznaczonych w miejscowym planie na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, oraz postanowień wskazujących, iż skutkiem wniesienia opłat jest umożliwienie przez gminę „nieodpłatnego przyłączenia do wodociągu”.

16. Wyegzekwowanie od podatników brakujących informacji w sprawie  podatku rolnego, leśnego i od nieruchomości.

17. Podejmowanie niezbędnych działań w celu dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz   rozpatrywanie całego materiału dowodowego przy udzielaniu ulg przewidzianych w obowiązujących przepisach ustawy o podatku rolnym oraz Ordynacji podatkowej.

18. Wydawanie decyzji podatkowych zawierających wszystkie elementy przewidziane w przepisach ustawy Ordynacja podatkowa.

19. Realizowanie zasady jawności finansów publicznych poprzez podawanie do publicznej wiadomości, przez zarząd jednostki samorządu terytorialnego, informacji dotyczącej udzielonych ulg ustawowych w podatku rolnym oraz odroczeń, umorzeń i rozkładania na raty zaległości podatkowych, w terminie do dnia 31 maja.

20. Rozważenie kwestii wprowadzenia opłaty prolongacyjnej z zachowaniem obowiązujących w tej materii przepisów ustawy Ordynacja podatkowa.

21. Prowadzenie komputerowej ewidencji osób prawnych zobowiązanych do opłacania podatku rolnego, leśnego i od nieruchomości na zasadach wynikających z treści przywołanego rozporządzenia.

22. Dostosowanie przyjętych zasad rachunkowości, w tym rozwiązań zawartych w zakładowym planie kont, dotyczących ewidencji księgowej podatków i opłat,  do wymogów aktualnie obowiązujących przepisów. 

23. Uzupełnienie regulacji wewnętrznych o zasady przeprowadzania kontroli dotyczących podatków i opłat lokalnych oraz ustalenie planu kontroli. 

24. Przestrzeganie zasad przyznawania i wysokości poszczególnych składników wynagrodzeń, w tym dodatku specjalnego i funkcyjnego, określonych regulaminem wynagradzania i przepisami ustawy o pracownikach samorządowych.

25. Zwrócenie uwagi, aby umowy zlecenia nie były zawierane z pracownikami na zadania objęte zakresem ich obowiązków, a także za prace wykonywane przez pracowników w czasie przebywania na zwolnieniu chorobowym.

26. Niezwłoczne przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały określającej, stosownie do art. 80 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, tryb udzielania i rozliczania dotacji dla podmiotów prowadzących szkoły publiczne oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości jej wykorzystania.

27. Uwzględnienie przy zlecaniu zadań podmiotom niezaliczanym do sektora finansów publicznych ustaleń zawartych części opisowej wystąpienia pokontrolnego w celu uniknięcia podobnych nieprawidłowości, mając na uwadze zwłaszcza:

a) brak kompetencji Rady Gminy do wskazywania podmiotów, którym będzie udzielona dotacja,

b) określanie warunków konkursu ofert w sposób zapewniający jego otwarty charakter,

c) określanie w umowach terminu wykorzystania dotacji na nie później niż do 31 grudnia roku, w którym udzielono dotację.

28. Wyeliminowanie nieprawidłowości dotyczących funduszu sołeckiego, poprzez:

a) ustalanie wysokości środków funduszu do dyspozycji poszczególnych sołectw zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o funduszu sołeckim,

b) dokumentowanie przekazania sołtysom informacji o wysokości środków funduszu, o której mowa w art. 2 ust. 2 ustawy o funduszu sołeckim,

c) odrzucanie wniosków sołectw sprzecznych z przepisami art. 4 ust. 2-4 ustawy o funduszu sołeckim,

d) realizowanie w ramach funduszu sołeckiego przedsięwzięć zgodnych z treścią wniosku sołectwa i wydatkowanie środków na ich realizację w roku, na który wyodrębniono fundusz,

e) uwzględnianie we wniosku o zwrot, w postaci dotacji celowej z budżetu państwa, części wydatków wykonanych w ramach funduszu sołeckiego wyłącznie wydatków:

- poniesionych na realizację przedsięwzięć zgłoszonych przez sołectwa we wnioskach zgodnych z przepisami ustawy,

- faktycznie poniesionych do 31 grudnia tego roku, w budżecie którego wyodrębniono środki funduszu sołeckiego i za który składany jest wniosek o częściowy zwrot.

29. Ustalanie średniorocznej struktury zatrudnienia i wysokości wydatków na wynagrodzenia nauczycieli zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 13 stycznia 2010 r. w sprawie sposobu opracowywania sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego...

30. Wypłacenie nauczycielom dyplomowanym zaniżonej kwoty dodatków uzupełniających w wysokości wskazanej na str. 59 niniejszego wystąpienia.

31. W zakresie udzielania zamówień publicznych:

a) przestrzeganie obowiązku wyłaniania wykonawców usług, dostaw i robót budowlanych o wartości przekraczającej 14.000 euro na zasadach określonych Prawem zamówień publicznych,

b) ustalenie zakresu obowiązków poszczególnych członków komisji przetargowej, mając na celu indywidualizację odpowiedzialności jej członków,

c) zamieszczanie w BZP ogłoszenia o udzieleniu zamówienia publicznego niezwłocznie po zawarciu umowy z wykonawcą,

d) wykluczanie z postępowań wykonawców, którzy wykonywali bezpośrednio czynności związane z przygotowaniem prowadzonego postępowania, jeżeli udział tych wykonawców w postępowaniu utrudnia uczciwą konkurencję,

e) ustalanie wartości przedmiotu zamówienia z należytą starannością, na podstawie dokumentów wymaganych ustawą,

f) zaniechanie nieformalnego powierzania wykonywania czynności w postępowaniu osobom niebędącym pracownikami zamawiającego,

g) przechowywanie nienaruszonej dokumentacji zamówienia przez okres przewidziany ustawą,

h) dokumentowanie przeprowadzenia postępowań w trybie zamówienia z wolnej ręki,

i) stosowanie trybu udzielenia zamówienia z wolnej ręki tylko w przypadku zaistnienia przesłanek przewidzianych w ustawie,

j) terminowe dokonywanie zwrotu wadiów.

32. W zakresie gospodarowania mieniem komunalnym:

a) przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały określającej zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na czas dłuższy niż 3 lata i na czas nieoznaczony, mając na uwadze zakres zmian przepisów prawa, jaki upłynął od podjęcia okazanej uchwały w tej sprawie z 1993 r.,

b) do czasu określenia przez Radę Gminy zasad wydzierżawiania i wynajmowania nieruchomości na czas nieoznaczony oraz ich wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata, zawieranie tego typu umów po uzyskaniu zgody Rady Gminy,

c) opracowanie planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości,

d) przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały dotyczącej wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy,

e) przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy,

f) ustanowienie stosownymi decyzjami trwałego zarządu wszystkimi nieruchomościami, którymi włada Zespół Szkół w Zawadach.

33. W zakresie inwentaryzacji:

a) wyznaczanie terminu rozpoczęcia i zakończenia spisu z natury oraz terminu zakończenia i rozliczenia wyników inwentaryzacji,

b) określenie osób odpowiedzialnych za poszczególne składniki majątku, jak tego wymagają przepisy wewnętrzne, w tym zasady przeprowadzania spisu z natury; ewentualnie rozważenie zamiany regulacji wewnętrznych w odniesieniu do tego zagadnienia,

c) przestrzeganie wewnętrznych regulacji dotyczących powoływania i zakresu działania komisji inwentaryzacyjnej,

d) sporządzanie kompletnej i rzetelnej dokumentacji wymaganej instrukcją inwentaryzacyjną, przy uwzględnieniu uwag zawartych w części opisowej wystąpienia,

e) inwentaryzowanie gruntów i środków trwałych, do których dostęp jest znacznie utrudniony metodą weryfikacji.

34. Realizowanie zadań, które zostały przejęte przez gminę w drodze porozumienia zgodnie z zasadami określonymi w porozumieniu, mając na uwadze zwłaszcza warunki wykorzystania otrzymanej dotacji.

35. Rozważenie wystąpienia – w szczególności w stosunku do byłego Wójta P. Pogorzelskiego, byłego Skarbnika Z. Zajkowskiej oraz osób działających na podstawie umów zlecenia jako obsługujące realizację projektów dofinansowanych ze środków zewnętrznych –o pokrycie szkód w gospodarce finansowej gminy spowodowanych przekraczaniem uprawnień i niedopełnianiem obowiązków, co skutkowało m.in. bezpodstawnym ponoszeniem wydatków, koniecznością dokonywania zwrotu otrzymanego dofinansowania, dotacji i opłacania kosztów odsetek.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

        Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku