Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Gminy w Piątnicy

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Łomży

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 14 grudnia 2011 roku (znak: RIO.IV.6001-6/11), o treści jak niżej:

Pan

Edward Łada

Wójt Gminy Piątnica

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Piątnica za 2010 rok oraz inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Piątnica na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, uchwałę budżetową, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

Kontrola prawidłowości prowadzenia ksiąg rachunkowych w świetle przepisów ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 ze zm.) i obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 142, poz. 1020 ze zm.) wykazała, że:

a) na koncie 080 „Inwestycje (środki trwałe w budowie)” w ewidencji analitycznej dotyczącej przebudowy drogi Nr 105659B w Nowym Cydzynie ujęto kwotę 15.150 zł, stanowiącą koszty dokumentacji projektowo-kosztorysowej innej drogi, poniesione w 2004 r. Realizacji inwestycji, której dotyczą koszty w wysokości 15.150 zł zaniechano, stąd wydatek należy uznać za poniesiony bez efektu. Zgodnie z art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. W trakcie kontroli dokonano stosownych przeksięgowań na koncie 080 urealniających wartość drogi w Nowym Cydzynie – str. 75-76 protokołu kontroli,

b) w ewidencji analitycznej środków trwałych nie zamieszczono w niektórych przypadkach danych identyfikujących należycie poszczególne obiekty inwentarzowe, w tym miejsca ich użytkowania (położenia); ujęcie w ewidencji tego typu danych jest niezbędne zarówno dla należytej ochrony posiadanych zasobów majątkowych, jak i dla prawidłowego powiązania wyników inwentaryzacji z danymi ksiąg rachunkowych, tj. realizacji obowiązku wynikającego z art. 27 ustawy – str. 87 protokołu kontroli,

c) niektóre karty stanowiące ewidencję analityczną środków trwałych nie były ponumerowane oraz nie zawierały wskazania jednostki, której dotyczą, co stanowi naruszenie art. 13 ust. 4 ustawy – str. 87 protokołu kontroli,

d) nieprawidłowo – na koncie 240 „Pozostałe rozrachunki” – ujęto wartość oleju napędowego w samochodach ustaloną w drodze inwentaryzacji, księgowanego w trakcie roku w koszty w momencie zakupu. Wartość stanu paliwa winna być ujęta na koncie 310 „Materiały” – str. 10 protokołu kontroli,

e) nie naliczano odsetek od wnoszonych po terminie wpłat czynszu najmu i dzierżawy oraz opłat za użytkowanie wieczyste. Łącznie kwota nienaliczonych odsetek wyniosła 270,11 zł. Stanowiło to naruszenie § 7 ust. 8 rozporządzenia. Od 1 stycznia 2011 r. obowiązek naliczania i ujmowania w księgach odsetek w wysokości należnej na koniec kwartału wynika z § 8 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont... (Dz. U. Nr 128, poz. 861) – str. 55-58 protokołu kontroli.

W zakresie prawidłowości zaciągania zobowiązań i dokonywania wydatków budżetowych stwierdzono brak kontrasygnaty skarbnika na znacznej części badanych umów powodujących powstanie zobowiązań pieniężnych. Obowiązek uzyskania kontrasygnaty skarbnika, jako warunku skuteczności czynności prawnej powodującej powstanie zobowiązań pieniężnych, wynika z art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Na zagadnienie to wskazywano również w wystąpieniu pokontrolnym skierowanym do Pana Wójta na podstawie ustaleń poprzedniej kontroli kompleksowej – str. 12, 69, 78, 82 protokołu kontroli.

Badając wydatki dotyczące wynagrodzeń ustalono, że w dniu 26 stycznia 2011 r. Pan Wójt pobrał ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w wysokości 19.063,88 zł brutto (13.283,70 zł netto). Podstawę wypłaty ekwiwalentu stanowiło pismo Przewodniczącego Rady Gminy adresowane do wydziału finansowego Urzędu Gminy z dyspozycją naliczenia i wypłacenia ekwiwalentu. Należy wskazać, że stosownie do art. 8 ust. 2 obowiązującej od 1 stycznia 2009 r. ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.), przewodniczący rady gminy wykonuje wobec wójta jedynie czynności z zakresu prawa pracy związane z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy. Pozostałe czynności (oprócz ustalenia wynagrodzenia, którego dokonuje rada w drodze uchwały) wykonuje wyznaczona przez wójta osoba zastępująca lub sekretarz gminy. Pan Wójt nie wyznaczył osoby zastępującej, stąd czynność wydania dyspozycji wypłaty należnego ekwiwalentu należała do kompetencji Sekretarza Gminy – str. 65 protokołu kontroli.

         W zakresie zagadnień dotyczących mienia komunalnego z ustaleń kontroli wynika niewykonanie przez Pana Wójta postanowień § 16 uchwały Rady Gminy z dnia 24 lipca 2008 r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, zobowiązujących Pana do składania Radzie Gminy rocznych informacji o zbyciu, nabyciu, zamianie i obciążaniu nieruchomości. Przeprowadzona analiza protokołów z sesji Rady odbytych w pierwszym półroczu 2011 r. nie wykazała, aby informacja taka była przedstawiana za 2010 r. – str. 85 protokołu kontroli.

Badając zagadnienie inwentaryzacji ustalono, że wewnętrzna instrukcja inwentaryzacyjna zawiera postanowienie przewidujące inwentaryzację dostaw niefakturowanych w drodze weryfikacji, czyli porównania danych ksiąg rachunkowych z odpowiednimi dokumentami. Należy wskazać, że przyjęcie dostaw niefakturowanych, tj. przyjęcie na podstawie dowodów przychodu materiałów czy towarów, na które dostawca nie wystawił faktury do końca okresu sprawozdawczego, nie uniemożliwia ich inwentaryzowania drogą spisu z natury. Stosownie do postanowień art. 26 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o rachunkowości rzeczowe składniki aktywów obrotowych inwentaryzuje się drogą spisu z natury. W drodze weryfikacji mogą być one inwentaryzowane tylko w przypadku, gdy przeprowadzenie spisu z natury lub uzgodnienia z przyczyn uzasadnionych nie było możliwe.

Kontrola czynności inwentaryzacyjnych wykazała nieprawidłowe przeprowadzenie inwentaryzacji paliwa. W arkuszu spisu z natury datowanym na dzień 5-6 stycznia 2011 r. podano stan paliwa w dwóch pojazdach wynoszący 108 litrów. Stan ten odpowiadał danym o stanie paliwa wynikającym z kart drogowych na dzień 31 grudnia 2010 r. W związku z tym, że pojazdy były eksploatowane od początku 2011 roku do 4 stycznia, należy uznać, że spis z natury został przeprowadzony nierzetelnie – nie obrazował rzeczywistego stanu paliwa w zbiornikach na dzień przeprowadzenia inwentaryzacji – str. 88 protokołu kontroli.

W zakresie dochodów z majątku gminy stwierdzono nieprawidłowe stosowanie klasyfikacji budżetowej dochodów ze sprzedaży nieruchomości. Dochody w wysokości 714.830 zł ujęto w par. 0840 „Wpływy ze sprzedaży wyrobów”, zamiast w par. 0770 „Wpłaty z tytułu odpłatnego nabycia prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego nieruchomości”, właściwym dla tych dochodów według przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. Nr 38, poz. 207 ze zm.) – str. 53 protokołu kontroli.

W odniesieniu do zagadnienia udzielania bonifikat przy sprzedaży nieruchomości i ustalania ewentualnych podstaw do egzekwowania ich zwrotu, w trakcie kontroli w zakresie czynności właściwego pracownika wprowadzono odpowiednie postanowienia dotyczące ustalania podstaw do egzekwowania zwrotu bonifikat – str. 53 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy, badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), jest Wójt Gminy. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.       

Badanie prawidłowości i powszechności opodatkowania podatkiem rolnym oraz podatkiem leśnym wykazało uchybienia polegające na nie przedłożeniu do kontroli części informacji podatkowych, które stanowią podstawowy materiał dowodowy służący ustaleniu podstawy opodatkowania. Organ podatkowy, stosownie do wskazań art. 272 Ordynacji podatkowej podejmował działania w celu ustalenia stanu faktycznego i wyegzekwowania prawidłowo wypełnionych informacji. Z wyjaśnień osób odpowiedzialnych za omawiane zagadnienie wynika, że brakujące informacje spływają sukcesywnie do urzędu – str. 22 i 29 protokołu kontroli. 

Kontrola zagadnień z zakresu prawidłowości pozyskiwania dochodów z tytułu opłaty skarbowej wykazała, w próbie związanej z zaświadczeniami o wielkości użytków rolnych,

3 przypadki zastosowania nieprawidłowej podstawy prawnej zwolnienia od opłaty. Narusza to przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2006 roku o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 225, poz. 1635 ze zm.) – str. 39 protokołu kontroli.  

Dokonana analiza regulacji wewnętrznych urzędu wykazała, że w Zarządzeniu wewnętrznym Nr 7/08 Wójta Gminy Piątnica z dnia 19 września 2008 r. w sprawie wprowadzenia w życie instrukcji kontroli finansowej, zasad (polityki) rachunkowości, zakładowego planu kont oraz obiegu dowodów finansowo-księgowych, w części dotyczącej ewidencji podatków i opłat nie wskazano dowodów księgowych służących do udokumentowania przypisów lub odpisów, wymienionych w treści § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 21 czerwca 2006 roku w sprawie w sprawie zasad rachunkowości i planu kont w zakresie ewidencji podatków, opłat i niepodatkowych należności budżetowych dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U Nr 112, poz. 761) oraz dowodów księgowych służących do dokumentowania wpłat – odpowiednio § 4 ust. 3 rozporządzenia.  

Ponadto w opisywanych regulacjach nie uwzględniono rozwiązań dotyczących dokumentowania wygaśnięcia zobowiązania podatkowego w formie niepieniężnej (§ 4 ust. 4), a także dokumentowania zwrotów o których mowa w § 4 ust. 5 wymienionego rozporządzenia Ministra Finansów. Właściwe regulacje wprowadzono dnia 30 grudnia 2010 roku zarządzeniem wewnętrznym Nr 11/10 Wójta Gminy Piątnica zmieniającym zarządzenie wewnętrzne w sprawie wprowadzenia instrukcji kontroli finansowej, zasad polityki rachunkowości, zakładowego planu kont oraz obiegu dowodów finansowo-księgowych – str. 49 protokołu kontroli.      

Dokonane ustalenia dotyczyły również braku zasad przeprowadzania kontroli podatkowych u podatników podatków lokalnych, umożliwiających realizację obowiązków wskazywanych treścią art. 281 Ordynacji podatkowej. Stosowne uregulowania dotyczące kontroli podatkowych przyjęto dnia 29 czerwca 2011 r. zarządzeniem wewnętrznym nr 6/2011 Wójta Gminy Piątnica w sprawie zasad przeprowadzania kontroli podatkowej podatku od nieruchomości, rolnego, leśnego i od środków transportowych na terenie gminy Piątnica – str. 49 protokołu kontroli.              

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy, w tym funkcjonowania kontroli zarządczej.

Organem wykonawczym gminy wiejskiej jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, działającego w strukturze organizacyjnej wskazanej w protokole kontroli, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Wójcie – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowania prac z tego zakresu spoczywały na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają  przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Zobowiązanie Skarbnika do wyeliminowania uchybień w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) zaliczanie do kosztów danej inwestycji tylko wydatków dotyczących danej inwestycji,

b) ujęcie w ewidencji analitycznej środków trwałych wszystkich istotnych danych służących jednoznacznej identyfikacji poszczególnych składników majątkowych,

c) nadanie kartom środków trwałych wszystkich cech wymaganych dla ksiąg rachunkowych,

d) księgowanie ustalonego w drodze inwentaryzacji stanu paliwa na koncie 310,

e) naliczanie i ujmowanie w księgach należnych gminie odsetek od wpłat należności wniesionych z uchybieniem terminu płatności.

2. Przedkładanie Skarbnikowi, lub osobie przez niego upoważnionej, wszystkich dokumentów poświadczających dokonanie czynności prawnych powodujących powstanie zobowiązań pieniężnych, celem kontrasygnowania.

3. Zapewnienie wykonywania wobec Pana Wójta czynności z zakresu prawa pracy, innych niż ustalenie wynagrodzenia oraz nawiązanie i rozwiązanie stosunku pracy, przez Sekretarza Gminy.

4. Przedstawianie Radzie Gminy rocznych informacji o zbyciu, nabyciu, zamianie i obciążaniu nieruchomości, stosownie do zasad ustalonych uchwałą Rady.

5. W zakresie inwentaryzacji:

a) dokonanie zmiany instrukcji inwentaryzacyjnej w zakresie wskazania metody inwentaryzacji dostaw niefakturowanych,

b) zapewnienie rzetelnego przeprowadzania inwentaryzacji paliwa w pojazdach.

6. Zapewnienie klasyfikowania dochodów ze sprzedaży nieruchomości w par. 0770.

7. Wyegzekwowanie od podatników brakujących informacji w sprawie  podatku rolnego i leśnego.

8. Prawidłowe stosowanie przepisów ustawy o opłacie skarbowej w zakresie opisanym w protokole kontroli.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Łomży w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

         Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

Zespół w Łomży