Kontrola problemowa gospodarki finansowej przeprowadzona

w Gminnym Zakładzie Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Tykocinie

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 29 lipca 2011 roku (znak: RIO.I.6002-18/11), o treści jak niżej:

Pani Barbara Olszewska

Kierownik Gminnego Zakładu

Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Tykocinie

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej za 2010 rok, przeprowadzonej w Gminnym Zakładzie Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Tykocinie na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono uchybienia i nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto sprawy ogólnoorganizacyjne, w tym regulacje wewnętrzne z zakresu gospodarki finansowej i rachunkowości, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej i rachunkowości, sprawozdawczość finansową, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, przychody i koszty, gospodarowanie składnikami majątkowymi oraz rozliczenia z budżetem gminy Tykocin.

W zakresie regulacji wewnętrznych ustalono, że obowiązujący regulamin organizacyjny GZGKiM, przyjęty przez Panią Kierownik 14 stycznia 2009 r.,  nie określa precyzyjnie struktury organizacyjnej zakładu. W regulaminie wskazano jedynie szczegółowy zakres zadań wykonywanych przez kierownika zakładu i głównego księgowego. W odniesieniu do pozostałych stanowisk pracy postanowienia regulaminu mają ogólnikowy charakter – str. 4 protokołu kontroli.

Z akt osobowych głównego księgowego wynika, że formalnie osoba ta jest pracownikiem wyłącznie w GZGKiM – od 1 stycznia 2009 r. W okresie od lipca 2007 r. do 31 grudnia 2008 r. była natomiast zatrudniona w Urzędzie Miejskim w Tykocinie – jako główny księgowy GZGKiM. Mimo, że według okazanej dokumentacji od 1 stycznia 2009 r. główny księgowy jest wyłącznie pracownikiem zakładu, jego zakres czynności z 31 grudnia 2008 r. został podpisany wspólnie przez Panią Kierownik oraz Burmistrza. Z treści zakresu czynności wynika, że poza obowiązkami głównego księgowego zakładu budżetowego, pracownikowi przypisano do wykonywania czynności z zakresu zadań realizowanych przez Urząd Miejski (w tym m.in. zastępstwo Skarbnika Gminy), w którym nie jest on zatrudniony – str. 2-3 protokołu kontroli, załącznik nr 2 do protokołu kontroli.

Z ustaleń kontroli wynika również, że takie czynności jak prowadzenie kasy zakładu budżetowego, dokumentacji kadrowej oraz prowadzenie ksiąg inwentarzowych środków trwałych są wykonywane przez pracowników Urzędu Miejskiego w Tykocinie – str. 3, 11 i 29 protokołu kontroli.

Badając prawidłowość zapisów księgowych dokonanych w 2010 r. stwierdzono, że ujmowane na koncie 740 „Dotacje i środki na inwestycje” dotacje przedmiotowe w kwocie netto zostały pomniejszone o przypisaną do zwrotu dotację w kwocie brutto 307,78 zł. Prawidłowo na koncie 740 należało ująć zwrot dotacji w kwocie niższej o podatek od towarów i usług (287,64 zł). Prawidłowe saldo Ma konta 740, przed przeksięgowaniem na koniec 2010 r. na wynik, powinno wynosić 2.118,11 zł, a w wyniku błędnego księgowania wynosiło 2.097,97 zł. W związku z tym przychód z tytułu dotacji za 2010 r. ujęty na koncie 740 został zaniżony także w sprawozdaniu Rb-30S za 2010 r. Wartość należnych dotacji przedmiotowych za 2010 r. po pomniejszeniu o podatek od towarów i usług powinna wynosić 2.118,11 zł, a VAT należny od tej kwoty 148,27 zł. W sprawozdaniu Rb-30S za 2010 r. podatek VAT od otrzymanych dotacji przedmiotowych wykazano w kwocie 168,41 zł (7% od kwoty dotacji otrzymanych, zamiast 7% od kwoty dotacji należnych). Prawidłowe księgowania wskazano w protokole kontroli – str. 7 i 30 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości danych sprawozdania Rb-N, sporządzonego na koniec IV kwartału 2010 r., wykazała, że w poz. N.4.1 została ujęta kwota należności wymagalnych w wysokości 85.941 zł. Jest to kwota należności wymagalnych pomniejszona o odpisy aktualizujące należności wątpliwe w wysokości 18.080,01 zł. Zgodnie z § 12 ust. 5 załącznika Nr 9 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. Nr  43, poz. 247), wartość należności należy wykazywać łącznie z odpisem aktualizującym, tj. według pozostałej do spłaty przez dłużnika wartości brutto. Z ustaleń kontroli wynika, że należności wymagalne z tytułu dostaw i usług na koniec 2010 r. wynosiły 104.021,01 zł i w takiej wysokości należało je wykazać w sprawozdaniu Rb-N – str. 8  protokołu kontroli.

Analiza działań windykacyjnych podejmowanych przez zakład w stosunku do należności wymagalnych wykazała, że nie są podejmowane czynności egzekucyjne na drodze sądowej – str. 7 protokołu kontroli.

Kontrolą objęto prawidłowość wykazania danych w sprawozdaniu finansowym GZGKiM, stwierdzając uchybienia w bilansie, polegające na:

a) wykazaniu w  aktywach bilansu należności od budżetów w kwocie 25.011,70 zł (poz. B.II.1.2 aktywów) stanowiących sumę podatku naliczonego w fakturach zakupu za grudzień i nadwyżki VAT naliczonego nad VAT należnym wynikającej z deklaracji VAT-7 za listopad 2010 r., a w pasywach bilansu, w poz. D.I.1.2 „Zobowiązania wobec budżetów”, wykazano należny za grudzień 2010 r. VAT w kwocie 16.637,56 zł. Z uwagi na fakt, iż VAT należny za grudzień był niższy od podatku podlegającego odliczeniu, zobowiązanie z tytułu rozliczeń VAT na koniec roku nie występowało – w aktywach bilansu należało wykazać należność w wysokości różnicy między podatkiem naliczonym a podatkiem należnym w kwocie 8.374,14 zł. Przyczyną błędnego wykazania danych w bilansie było bezpodstawne wykazanie salda dwustronnego na koncie 225 – str. 9 i 11-12 protokołu kontroli,

b) wykazaniu w pasywach bilansu w poz. D.II. „Inne fundusze” kwoty 28.758,94 zł, odpowiadającej stanowi środków na rachunku funduszu remontowego, mimo braku konta 853 „Fundusze pozabudżetowe” – str. 10 protokołu kontroli.

         Ponadto należy wskazać, że właściwym jest wykazywanie w informacjach uzupełniających do bilansu, jako danych istotnych dla rzetelności i przejrzystości sytuacji finansowej i majątkowej, kwot należności i zobowiązań związanych z rozliczeniami zakładu z gminnymi jednostkami organizacyjnymi. Rozliczenia te podlegają bowiem wyłączeniu przy sporządzaniu łącznego bilansu jednostek i zakładów budżetowych oraz bilansu skonsolidowanego, jako wzajemne należności i zobowiązania.

Z ustaleń kontroli wynika, że sprzedaż nieopodatkowana wykazana w miesięcznych deklaracjach VAT-7 w łącznej kwocie 436.288 zł związana jest głównie ze sprzedażą usług na rzecz gminy Tykocin, fakturowanych na Urząd Miejski w Tykocinie jako jednostkę budżetową. W związku z przyjętym sposobem fakturowania – jako sprzedaż zakładu budżetowego dla jednostki budżetowej – sprzedaż jest traktowana jako zwolniona od podatku od towarów i usług na podstawie § 13 ust. 1 pkt 13 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 24 grudnia 2009 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o podatku od towarów i usług (Dz. U Nr 224, poz. 1799) – obecnie obowiązuje § 13 ust. 1 pkt 13 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 kwietnia 2011 r. (Dz. U. Nr 73, poz. 392).

W orzecznictwie organów podatkowych podległych Ministrowi Finansów i sądów administracyjnych, którego tezy przywołane zostały w protokole kontroli, ukształtował się pogląd, że podatnikiem VAT jest jednostka samorządu terytorialnego (województwo samorządowe, powiat, gmina), a nie urząd danej jednostki samorządu terytorialnego (urząd marszałkowski, starostwo powiatowe, urząd miejski lub urząd gminy). W związku z tym wystawianie faktur na Urząd Miejski w Tykocinie za usługi wykonane przez zakład budżetowy na rzecz gminy Tykocin jest niewłaściwe. Faktury powinny być wystawiane na gminę Tykocin, zatem sprzedaż usług nie podlega zwolnieniu i powinna być opodatkowana według stawek określonych w ustawie o podatku od towarów i usług – str. 12-13 protokołu kontroli.

            Badając gospodarkę wodociągowo-kanalizacyjną stwierdzono, że GZGKiM, poza zaopatrywaniem w wodę odbiorców z terenu gminy Tykocin, zaopatruje w wodę również odbiorców z miejscowości położonych na obszarze gminy Choroszcz. W rozliczeniach z tymi odbiorcami są stosowane ceny zatwierdzone przez Radę Miejską w Tykocinie dla odbiorców indywidualnych ze swojego obszaru. W związku z prowadzeniem zaopatrzenia w wodę odbiorców na obszarze gminy Choroszcz należy opracować taryfę za dostawę wody na obszarze tej gminy i wystąpić do Rady Miejskiej w Choroszczy z wnioskiem o jej zatwierdzenie (ewentualnie przedłużenie na zasadach określonych w art. 24 ust. 9a-9c ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.)).

Ponadto w wyniku czynności kontrolnych stwierdzono, że we wnioskach o zatwierdzenie taryf za dostarczanie wody i odprowadzenie ścieków nie uwzględniano dotychczas kosztów amortyzacji urządzeń związanych z prowadzeniem tej działalności, co jest niezgodne z § 6 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 127, poz. 886) oraz załącznikiem do tego rozporządzenia określającym wzór wniosku – str. 16 protokołu kontroli.

Kontroli poddano również wykonanie obowiązków wynikających z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1498 ze zm.). Pani Kierownik, jako pracodawca, na podstawie przywołanego przepisu miała obowiązek określenia w regulaminie wynagradzania wymagań kwalifikacyjnych oraz szczegółowych warunków wynagradzania, w tym maksymalnego poziomu wynagrodzenia zasadniczego. Stwierdzono, że w regulaminie wynagradzania wprowadzonym zarządzeniem Pani Kierownika z dnia 15 czerwca 2009 r. nie wszystkie wymagane zagadnienia zostały uregulowane. Nie zostały określone wymagania kwalifikacyjne i maksymalne stawki wynagrodzenia zasadniczego pracowników zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych, a maksymalne stawki wynagrodzenia zasadniczego nie zostały określone dla poszczególnych kategorii zaszeregowania, lecz dla grup kategorii zaszeregowania, przy czym niektóre kategorie mieściły się w dwóch lub więcej grupach. Błędy te uniemożliwiły zweryfikowanie zgodności wynagrodzeń wypłacanych w 2010 r. z maksymalnymi wynagrodzeniami zasadniczymi wynikającymi z regulaminu wynagradzania. Stwierdzone nieprawidłowości w treści regulaminu zostały usunięte zarządzeniem Pani Kierownik z dnia 23 grudnia 2010 r. – str. 20-24 protokołu kontroli.

Badając udzielenie zamówienia publicznego na dostawę paliw płynnych w okresie 12 miesięcy od dnia podpisania umowy (umowę zawarto 9 sierpnia 2010 r.) stwierdzono, że z zamieszczonego w specyfikacji istotnych warunków zamówienia opisu sposobu obliczenia ceny wynika, że w ofercie wykonawca miał obowiązek podać cenę 1 litra oleju napędowego i etyliny Pb 95 ustaloną na dzień złożenia oferty oraz stały upust stosowany przez cały okres obowiązywania umowy i wynikającą stąd cenę za wykonanie przedmiotu zamówienia. Z projektu umowy stanowiącego załącznik nr 4 do s.i.w.z. wynika, że ceny za 1 litr paliw obliczone przez wykonawcę na dzień złożenia oferty nie mają istotnego wpływu na rozliczenia, ponieważ nie są wymienione w projekcie umowy. W projekcie umowy zamieszczono natomiast zapis, że wynagrodzenie dostawcy stanowi iloczyn ilości faktycznie dostarczonego paliwa i ceny 1 litra wskazanej na dystrybutorze dostawcy w dniu tankowania, pomniejszonej o określony procent rabatu.

W postępowaniu przetargowym wpłynęła oferta tylko jednego wykonawcy – Stacja Paliw Barbara Sitowicz w Tykocinie. W ofercie podano ceny brutto 1 litra każdego z paliw oraz określono zerowy upust od tych cen. Wskazanie w ofercie wykonawcy zerowego upustu jest równoznaczne z brakiem upustu i w związku z tym powinno skutkować odrzuceniem oferty na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2  ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.) jako niezgodnej ze specyfikacją istotnych warunków zamówienia. Z wyjaśnienia Pani Kierownik, złożonego w odpowiedzi na pytanie, dlaczego nie odrzucono oferty wybranej w postępowaniu przetargowym, mimo jej niezgodności ze specyfikacją istotnych warunków zamówienia, wynika, że błąd w postępowaniu przetargowym został popełniony na etapie opracowywania, opiniowania i zatwierdzania specyfikacji istotnych warunków zamówienia, w której nie sprecyzowano jednoznacznie, że procentowa stawka upustu od ceny paliwa,  wskazanej na dystrybutorze dostawcy w dniu tankowania, nie może być stawką zerową. W związku z tym, komisja przetargowa nie mogła uznać oferty z zerową stawką upustu za ofertę, której treść nie odpowiada specyfikacji istotnych warunków zamówienia – str. 26-28 protokołu kontroli.

Przyczyną wystąpienia stwierdzonych nieprawidłowości i uchybień była w szczególności błędna interpretacja przepisów prawa.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych, w tym  za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na  Pani Kierownik, stosownie do art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.).

Wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości należy do głównego księgowego. Prawa i obowiązki głównych księgowych określa art. 54 ustawy  o finansach publicznych.

Mając uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Uzupełnienie regulaminu organizacyjnego o postanowienia określające precyzyjnie strukturę organizacyjną zakładu.

2. Uporządkowanie, w porozumieniu z Burmistrzem Tykocina, zagadnień związanych z wykonywaniem przez pracowników Urzędu Miejskiego części zadań zakładu, w tym z zakresu prowadzenia rachunkowości, a także wykonywania przez głównego księgowego zakładu zadań Urzędu. W tym celu dokonanie stosownych przesunięć kadrowych polegających na zatrudnieniu pracowników (w tym głównego księgowego zakładu) na odpowiednich – dla zakresu realizowanych zadań – częściach etatów w Urzędzie i zakładzie.

3. Zobowiązanie głównego księgowego do ewidencjonowania przypisanych do zwrotu dotacji przedmiotowych w sposób przedstawiony w protokole kontroli.

4. Wykazywanie w sprawozdaniu Rb-N danych obrazujących stan należności wymagalnych bez pomniejszania ich kwoty o odpisy aktualizujące należności wątpliwe.

5. Podjęcie zdecydowanych działań windykacyjnych w stosunku do należności wymagalnych zakładu, mając na uwadze niedopuszczenie do upływu terminu przedawnienia w świetle przepisów art. 118 i 123 Kodeksu cywilnego.

6. Sporządzanie bilansu zakładu przy uwzględnieniu uwag zawartych w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli.

7. Uzgodnienie z Burmistrzem Tykocina zmiany zasad fakturowania usług wykonywanych na rzecz gminy Tykocin, mając na względzie tezy przytoczone w protokole kontroli.

8. Przedkładanie Radzie Miejskiej w Choroszczy wniosków o zatwierdzenie lub przedłużenie czasu obowiązywania taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę miejscowości położonych na terenie gminy Choroszcz.

9. Kalkulowanie taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków z uwzględnieniem kosztów amortyzacji urządzeń wykorzystywanych przy prowadzeniu działalności wodociągowej i kanalizacyjnej.

10. Odrzucanie ofert sprzecznych ze specyfikacją istotnych warunków zamówienia.

O sposobie wykonania zaleceń proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

        Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Burmistrz Tykocina