Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Miasta Suwałki

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Suwałkach

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 10 sierpnia 2011 roku (znak: RIO.V.6001-2/11), o treści jak niżej:

                                                                                              Pan

                                                                                              Czesław Renkiewicz

                                                                                              Prezydent Suwałk

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej miasta Suwałk za okres 2010 roku, przeprowadzonej w Urzędzie Miejskim w Suwałkach na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Suwałkach, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania miasta oraz jego jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

W zakresie spraw organizacyjnych stwierdzono, że w schemacie struktury organizacyjnej Urzędu Miejskiego, przedstawionej w formie graficznej jako załącznik do zarządzenia Prezydenta z dnia 17 czerwca 2010 r., nie zostały wyszczególnione samodzielne stanowiska do spraw kontroli. W praktyce pracownicy wykonujący czynności z zakresu kontroli podlegają bezpośrednio Skarbnikowi Miasta. W § 8 regulaminu organizacyjnego Urzędu Miejskiego w Suwałkach zapisano między innymi, że do zadań Skarbnika należy sprawowanie nadzoru i kontroli gospodarki finansowej za pomocą samodzielnych stanowisk d/s kontroli – str. 16-17 protokołu kontroli.

W sferze prowadzenia ksiąg rachunkowych stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia naruszające przepisy ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 ze zm.), obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 142, poz. 1020 ze zm.), a także postanowienia regulacji wewnętrznych, polegające na:

a) braku niektórych danych w sporządzanych co miesiąc zestawieniach dzienników częściowych. W okresie objętym kontrolą prowadzone były trzy dzienniki określone jako: Urząd Miasta – wydatki, Urząd Miasta – dochody oraz fundusze celowe. Sporządzane zestawienia dzienników częściowych zawierały miesięczne obroty poszczególnych dzienników oraz ich łączne obroty miesięczne. Zestawienie nie zawierało natomiast narastających obrotów poszczególnych dzienników i łącznych obrotów narastająco. W § 11 pkt 1.2. obowiązującego w okresie objętym kontrolą zakładowego planu kont zapisano: „Jeżeli prowadzonych jest kilka dzienników, wówczas należy sporządzać zestawienie zawierające obroty poszczególnych dzienników oraz ich łączne obroty miesięczne i narastające.” Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 18 ust. 1 in fine ustawy, z zestawieniami obrotów dzienników częściowych za poszczególne okresy powinny być zgodne obroty zestawienia obrotów i sald – zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 2 zestawienia obrotów i sald powinny zaś zawierać obroty narastająco – str. 22 protokołu kontroli,

b) dokonywaniu zapisów w ewidencji na podstawie dowodów księgowych, które nie zawierały sposobu ujęcia w księgach rachunkowych (dekretu). Uwaga ta dotyczy dowodów zgromadzonych w segregatorach: wyciągi bankowe – udostępnienie danych i dowody osobiste oraz wyciągi bankowe – opłaty skarbowe. Obowiązek sprawdzenia i zakwalifikowania dowodu do ujęcia w księgach rachunkowych przez wskazanie miesiąca oraz sposobu ujęcia w księgach rachunkowych (dekretacja) wraz z podpisem osoby odpowiedzialnej za te wskazania został nałożony postanowieniami art. 21 ust. 1 pkt 6 ustawy; sporządzanie i weryfikację właściwej dekretacji i kwalifikacji dowodów księgowych dotyczących dochodów budżetowych oraz poprawne ich ujmowanie w księgach przypisano głównemu specjaliście wskazanemu na str. 24 protokołu kontroli,

c) nieprawidłowym księgowaniu na koncie 201 „Rozrachunki z odbiorcami i dostawcami” rozliczeń dotyczących dochodów za najem pomieszczeń w budynku Urzędu Miejskiego. Zgodnie z zasadami funkcjonowania tego konta zawartymi w załączniku nr 2 do rozporządzenia, na koncie 201 nie ujmuje się należności zaliczanych do dochodów budżetowych, które są ujmowane na koncie 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” – str. 24 protokołu kontroli; analogiczne zasady obowiązują obecnie na podstawie rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 128, poz. 861),

d) ewidencjonowaniu na koncie 221 całej kwoty rozłożonych na raty należności z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności oraz z tytułu zbycia nieruchomości. W efekcie kwoty stanowiące odpowiednio 42.938,66 zł i 65.943,60 zł dotyczące należności, których termin spłaty przypada w latach następnych zostały bezpodstawnie wykazane na tym koncie na dzień 31 grudnia 2010 r. Winny być one ujęte na koncie 226 „Długoterminowe należności budżetowe”, które służy do ewidencji długoterminowych należności lub długoterminowych rozliczeń z budżetami. W efekcie nieprawidłowej ewidencji kwoty należności z wymienionych tytułów wykazano bezpodstawnie w sprawozdaniu Rb-27S za 2010 r. Zgodnie z zasadami sporządzania sprawozdania Rb-27S określonymi w § 3 ust. 1 pkt 2 załącznika nr 39 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 lutego 2010 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 20, poz. 103), w kolumnie „Należności” wykazuje się salda początkowe powiększone o kwoty przypisów należności z tytułu dochodów budżetowych, których termin płatności przypada na dany rok budżetowy – str. 41 protokołu kontroli,

e) ujęciu na koniec 2010 r. należności z tytułu nieprzekazanych środków dotyczących udziałów w podatkach dochodowych i dochodów realizowanych przez urzędy skarbowe, należnych za grudzień 2010 r. w wysokości 1.420.864 zł, zarówno w ewidencji budżetu na koncie 224 „Rozrachunki budżetu”, jak i w ewidencji Urzędu na koncie 221. Należy wskazać, że zaksięgowanie tej kwoty w ewidencji Urzędu było bezpodstawne, ponieważ stanowiło zdublowanie tej samej należności w ewidencji, a w konsekwencji i w bilansach; ponadto kwota ta nie stanowiła należności z tytułu dochodów budżetowych, które winny być ujmowane na koncie 221 – dochody zostały zaewidencjonowane na podstawie sprawozdań jako dochody 2010 roku. Ujęcie zrealizowanych w 2010 r. dochodów jako przychodów Urzędu (stosownie do § 7 ust. 1 rozporządzenia obowiązującego w okresie objętym kontrolą; obecnie § 7 rozporządzenia z 5 lipca 2010 r.) winno nastąpić w księgach Urzędu zapisem Wn 800 „Fundusz jednostki” – Ma 750 „Przychody i koszty finansowe”, a od 2011 r. zapisem Wn 800 – Ma 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych” – str. 42 protokołu kontroli,

f) ewidencjonowaniu w 2010 r. na koncie 221 przypisu odsetek od udzielonych z budżetu pożyczek, podczas gdy termin ich płatności przypadał w 2011 r., w związku z czym stanowiły przychody 2011 r.; mimo terminu płatności przypadającego w 2011 r. odsetki te (w łącznej kwocie 5.367,48 zł) zostały wykazane w sprawozdaniu Rb-27S za 2010 r., co narusza przywołane wyżej zasady wykazywania należności w sprawozdaniu Rb-27S – str. 42 protokołu kontroli,

g) zaewidencjonowaniu w 2010 r. na koncie 240 „Pozostałe rozrachunki” zobowiązań z tytułu odsetek od kredytów w wysokości 35.084,40 zł (bank w potwierdzeniu sald na dzień 31 grudnia 2010 r. wyszczególnił odsetki, których termin zapłaty przypadał zgodnie z umową w następnym roku). W związku z tym, że odsetki dotyczyły roku 2011, winny być ujęte jako koszty finansowe 2011 roku – str. 46 protokołu kontroli,

h) występowaniu przypadków braku na listach wypłat dat odbioru gotówki z kasy; stosownie do § 5 ust. 7 instrukcji kasowej obowiązującej w Urzędzie, odbiorca gotówki kwituje odbiór na dowodzie kasowym w sposób trwały podając słownie kwotę i datę jej otrzymania oraz zamieszczając swój podpis – str. 31-32 protokołu kontroli,

i) zaniechaniu ewidencji na koncie 101 „Kasa” pobranej z banku do kasy gotówki na wypłatę nadpłat podatków w łącznej wysokości 911,87 zł. O wskazaną kwotę zaniżono obroty na koncie 101, a ponadto niezgodnie z treścią ekonomiczną operacji pobranie gotówki z banku do kasy (wyciąg bankowy) księgowano Wn 221 – Ma 130 jako likwidację nadpłaty w momencie pobrania gotówki do kasy; właściwy sposób ewidencji wskazano na str. 31 protokołu kontroli,

j) występowaniu przypadków rozbieżności między datą wypłaty gotówki z kasy ujętą w raporcie kasowym (np. 29 marca 2010 r.) a datą dokonania na koncie 101 zapisu dotyczącego tej kwoty (np. 26 marca 2010 r.), która wskazywała, że wypłat z kasy dokonano w dniu pobrania z banku środków na wypłatę; przyjęty sposób ewidencji narusza m.in. przepis art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy, zgodnie z którym księgi rachunkowe uznaje się za prowadzone bieżąco, jeżeli ujęcie wpłat i wypłat gotówką następuje w tym samym dniu, w którym zostały dokonane, a także art. 24 ust. 2 ustawy, według którego księgi rachunkowe uznaje się za rzetelne jeżeli dokonane w nich zapisy odzwierciedlają stan rzeczywisty – str. 31 protokołu kontroli.

W zakresie sprawozdawczości stwierdzono – poza wskazanymi wyżej nieprawidłowościami mającymi źródło w błędnej ewidencji – że sprawozdanie zbiorcze Rb-27S za 2010 r. nie wykazywało zgodności ze sprawozdaniami jednostkowymi sporządzonymi przez jednostki budżetowe. Sprawozdania jednostkowe zostały sprawdzone przez Urząd pod względem formalno-rachunkowym. Ustalona niezgodność dotyczyła kwoty 29.914,51 zł, która nie została wykazana w sprawozdaniu zbiorczym, a wynikała ze sprawozdania jednostkowego Rb-27S sporządzonego przez MOPS. Z ustaleń kontroli wynika, że kwota ta oznaczała dochód gmin właściwych ze względu na miejsce zamieszkania dłużnika alimentacyjnego, związany z wyegzekwowaniem od niego należności, wynoszący 20% wpływów. Mimo, że środki te nie stanowiły dochodów budżetu miasta (były środkami do rozliczenia z odpowiednimi gminami), MOPS wykazywał je bezpodstawnie w sprawozdaniu jednostkowym Rb-27S. Osoby sporządzające sprawozdanie zbiorcze posiadały wiedzę o bezpodstawnym wykazaniu tych środków w Rb-27S, o czym świadczy pominięcie tej kwoty przy sporządzaniu sprawozdania zbiorczego. W złożonym wyjaśnieniu Naczelnik Wydziału Finansowego nie uzasadnił powodów przyjęcia sprawozdania ze stwierdzoną rozbieżnością – str. 26 protokołu kontroli.

Należy wskazać, że zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej sprawozdania zbiorcze, w szczegółowości sprawozdań jednostkowych, są sporządzane przez zarządy jednostek samorządu terytorialnego na podstawie sprawozdań jednostkowych jednostek im podległych oraz sprawozdania jednostkowego jednostki samorządu terytorialnego, jako jednostki budżetowej i jako organu.

Dodatkowo należy wskazać, że wykazywanie przez MOPS w sprawozdaniu Rb-27S, jako dochodów budżetu, środków do rozliczenia z gminą miejsca zamieszkania dłużnika alimentacyjnego powoduje, że ewidencja danych sprawozdawczych w księgach budżetu jest niezgodna z zasadami funkcjonowania konta 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych”. Przewidują one ujmowanie na stronie Wn tego konta dochodów w wysokości wynikającej z okresowych sprawozdań jednostkowych Rb-27S jednostek budżetowych. W praktyce dane sprawozdania Rb-27S nie dotyczące dochodów budżetu księgowane były Wn 222 – Ma 224 – str. 237-238 protokołu kontroli.

Kontrola rozrachunków budżetu wykazała, że po stronie Ma konta 223 „Rozliczenie wydatków budżetowych” wystąpiło saldo w wysokości 106,33 zł. Kwota ta związana była z kosztami prowadzenia rachunku bankowego przez Zespół Szkół Nr 1 w Suwałkach – 103,47 zł i Zespół Szkół Nr 9 w Suwałkach – 2,86 zł, naliczonymi przez bank 31 grudnia 2010 r. W trakcie kontroli podjęto czynności wyjaśniające istnienie salda strony Ma konta 223 w ewidencji budżetu, jako świadczącego o nieprawidłowościach w realizacji planów finansowych tych jednostek budżetowych. Stwierdzono, że Zespół Szkół Nr 1 zrealizował w okresie kontrolowanym dochody na kwotę 110.244,68 zł i przekazał w 2010 r. na rachunek budżetu kwotę 110.010,54 zł (do przekazania pozostała kwota 234,14 zł). Na wydatki Zespołu Szkół Nr 1 przekazano natomiast kwotę 3.048.130,51 zł; ze sprawozdania Rb-28S wynika, że jednostka wykonała wydatki na kwotę 3.048.233,98 zł, tj. wyższą niż otrzymane z budżetu środki.

Odnośnie Zespołu Szkół Nr 9 stwierdzono realizację przez tę jednostkę dochodów na kwotę 129.064,87 zł i przekazanie w 2010 r. na rachunek budżetu kwoty 129.062,01 zł (do przekazania w styczniu 2011 r. pozostała kwota 2,86 zł). Na wydatki tej jednostki przekazano w 2010 r. kwotę 5.878.533,24 zł, zaś ze sprowadzania Rb-28S wynika że jednostka wykonała wydatki na kwotę 5.878.536,10 zł, tj. wyższą niż przekazane z budżetu środki.

Z przedstawionej analizy wynika, że jednostki budżetowe pokryły wydatki 2010 r. dochodami zrealizowanymi w tym roku. Jak wynika z ustaleń kontroli, wydatkami tymi były potrącone automatycznie przez bank koszty obsługi rachunków. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), samorządowe jednostki budżetowe pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek budżetu jednostki samorządu terytorialnego – str. 39 protokołu kontroli.

Kontrola wykazała, że zestawienie planowanych kwot dotacji udzielanych z budżetu miasta w 2010 r., stanowiące załącznik nr 6 do uchwały budżetowej, zostało sporządzone łącznie dla wszystkich jednostek – zarówno należących do sektora finansów publicznych i do niego niezaliczanych. Szczegółowość zestawienia dotacji określają przepisy art. 215 ustawy o finansach publicznych, który w ust. 1 nakazuje sporządzenie zestawienia w podziale na dotacje dla jednostek sektora finansów publicznych i dotacje dla jednostek spoza sektora finansów publicznych – str. 52 protokołu kontroli.

Kontrola dochodów z najmu i dzierżawy wykazała przypadki regulowania przez kontrahentów zobowiązań po terminie płatności ustalonym w umowach i wynikające stąd kwoty należnych miastu odsetek, które system komputerowy nalicza automatycznie (na dzień 31 grudnia 2010 r. z tytułu umów najmu i dzierżawy była to kwota 28,17 zł). W obowiązujących w Urzędzie Miejskim procedurach windykacji należności, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej ustalono, że czynności windykacyjnych nie podejmuje się, jeżeli należność nie przewyższa kosztów wysłania wezwania (upomnienia), czyli kwoty 5,65 zł – str. 115-117 protokołu kontroli. W procedurach nie określono jednakże sposobu postępowania z należnościami w wysokości nieprzekraczającej 5,65 zł. W konsekwencji niezapłacone należności główne, które na dzień 31 grudnia 2010 r. wynosiły 3,76 zł uległy formalnie przedawnieniu. Po uzyskaniu zgody Pana Prezydenta, poprzedzonej wnioskiem Skarbnika, zostały one wyksięgowane z ewidencji z uzasadnieniem, iż nie były one dochodzone poprzez egzekucję ze względu na wysokie koszty postępowania, przekraczające znikomą wartość tych należności.

Badanie prawidłowości ustalania opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wykazało, że w dwóch przypadkach opłaty zostały ustalone na podstawie wyliczeń pracownika, sporządzonych przy pomocy operatów szacunkowych nieruchomości przyległych. Zaniechano zatem sporządzenia operatów szacunkowych dla tych nieruchomości, co naruszało art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.) w zw. z art. 67 ust. 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Zgodnie z przytoczonym przepisem ustawy o gospodarce nieruchomościami, cenę nieruchomości ustala się w wysokości równej jej wartości. Określanie wartości nieruchomości następuje zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) – str. 120 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetowych miasta, badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13§ 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm.), jest Prezydent Miasta. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych.

Badanie zagadnień związanych z terminowością prac wymiarowych dotyczących zobowiązań opłacanych przez osoby fizyczne wykazało uchybienia z tego zakresu polegające m.in. na niezachowaniu obowiązujących terminów doręczania podatnikom decyzji wymiarowych, nie później niż 14 dni przed ustawowym terminem płatności zobowiązania podatkowego. Jak wskazano na stronie 98 protokołu kontroli, nieprawidłowość dotyczyła 13 podatników i wymiaru na łączną kwotę 1.376,00 zł. W związku z powyższym, w przypadku podatników, którym decyzje doręczono po pierwszym marca, uległ zmianie termin płatności wynikający z treści art. 6 ust. 7 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 roku o podatkach i opłatach lokalnych. Zgodnie, bowiem z treścią art. 47 § 1 Ordynacji podatkowej w tego typu przypadkach, termin płatności I raty zobowiązania podatkowego upływa 14 dni od dnia doręczenia, o czym informacja winna być zawarta w treści decyzji.

Kontrola wykazała także uchybienie polegające na braku skutecznego prowadzenia postępowania wyjaśniającego dotyczącego nie doręczonej decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego (w badanym okresie dotyczyło to jednego przypadku). Z ustaleń dokonanych w trakcie kontroli wynika, że z miejsca ostatniego pobytu podatnika wymeldowano z urzędu. Jak wskazano na str. 98 protokołu kontroli służby organu podatkowego, w związku z bardzo małą kwotą zobowiązania, nie czyniły dostatecznych starań mających na celu doręczenie decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego.

Weryfikacja powszechności i prawidłowości poboru opłaty skarbowej pozwoliła ustalić, iż opłaty skarbowej nie pobrano od jednego zaświadczenia potwierdzającego prowadzenie działalności gospodarczej,  a zaniżenie dochodów z tego tytułu wyniosło 17,00 zł – str. 91 protokołu.

             Badając dokumentację dotyczącą pozyskiwania dochodów z tytułu podatku od nieruchomości od osób prawnych stwierdzono, że podatnik o nr ewidencyjnym 0090247 w złożonej deklaracji podatkowej na rok 2010, ani też na lata poprzedzające kontrolowany okres nie wykazywał budowli. Zaniżenie dochodów z tego tytułu za okres pięciu lat (2007 – 2011), wynosiło 19.661,00 zł. W trakcie trwania kontroli podatnik złożył korekty deklaracji i wpłacił należny podatek – str. 71 protokołu kontroli.

Kontrolą objęto także zagadnienia dotyczące powszechności i prawidłowości wymiaru podatku od nieruchomości od osób fizycznych i stwierdzono, w jednym przypadku, opodatkowanie budynku mieszkalnego niezgodnie z danymi wynikającymi z informacji podatkowej. Skutki finansowe z tego tytułu były znikome (2,00 zł) – str. 67 protokołu kontroli.

Dokonane ustalenia w zakresie prawidłowości pozyskiwania dochodów z tytułu podatku od środków transportowych (str. 87 protokołu kontroli) dotyczyły niżej opisanych nieprawidłowości, które polegały na:

 - zadeklarowaniu, przez podatnika o nr ewidencyjnym 4000125, przez trzy kolejne lata (2009 – 2011) podatku, niezgodnego ze stawką wynikającą z uchwały Rady Miejskiej. Zaniżenie dochodów z tego tytułu wynosiło ogółem 40,00 zł (w trakcie trwania kontroli podatnik złożył korekty deklaracji i wpłacił należny podatek),

- nieprawidłowym ustaleniu, przez podatnika o nr ewidencyjnym 4000105, dnia powstania obowiązku podatkowego, a co za tym idzie zadeklarowaniu zaniżonego o 158,00 zł podatku (w trakcie trwania kontroli nieprawidłowość również została wyeliminowana).

Opisane wyżej nieprawidłowości świadczą też o niedostatecznej reakcji służb podatkowych na wadliwe zachowania podatników, w obrębie deklaracji podatkowych, co z kolei świadczy o niezrealizowaniu przez organ podatkowy obowiązku prowadzenia czynności sprawdzających, w zakresie, o których mowa w art. 272 Ordynacji podatkowej, z wykorzystaniem procedur wskazywanych treścią przepisów działu V ustawy.

Jednocześnie ustalono, iż organ podatkowy nie przeprowadzał kontroli podatkowych, do których wykonywania jest zobowiązany treścią art. 281 § 1 Ordynacji podatkowej. Istotą kontroli podatkowej jest zweryfikowanie jak podatnicy wywiązują się z obowiązków wynikających z przepisów prawa podatkowego. W przypadku organu podatkowego, jakim jest wójt, burmistrz lub prezydent będzie to m.in. sprawdzenie czy dane wykazane w deklaracjach i informacjach podatkowych są zgodne ze stanem faktycznym tj. czy zachowano powszechność i prawidłowość opodatkowania. Bardzo często jest to również jedyny sposób na pozyskanie kompletnych informacji na temat przedmiotów opodatkowania będących w posiadaniu podatnika oraz sposobu ich wykorzystania. Należy podkreślić, iż wykonywanie kontroli podatkowych jest obowiązkiem organu podatkowego, a nie potencjalną możliwością, z której korzysta na zasadach uznania administracyjnego. Przepisy prawa podatkowego nie regulują zakresu, tematyki i ilości przeprowadzanych kontroli. Określenie tych spraw leży w kompetencji organów podatkowych. W trakcie prowadzonych czynności kontrolnych ustalono także, iż badana jednostka, w uregulowaniach wewnętrznych, nie posiada opisu procedur kontroli przeprowadzanych w siedzibie podatnika, ani też planu kontroli.

Opis zawarty na stronach 75, 89 oraz 97protokou kontroli wskazuje, iż w stosunku do podatników zalegających z zapłatą podatku od nieruchomości od osób prawnych, podatku od środków transportowych od osób fizycznych oraz opłaty od posiadania psów nie prowadzono pełnych i terminowych działań windykacyjnych, świadczący o naruszeniu przez organ podatkowy obowiązków wynikających z przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 96, poz. 161 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2001 r. Nr 137, poz. 1541, z 2003 r. Nr 9, poz. 106, z 2004 r. Nr 10, poz. 79). Na dzień 31 grudnia 2010 r. zaległość nie objęta, w 2010 roku, tytułami egzekucyjnymi w poszczególnych podatkach i opłatach lokalnych wynosiła:

- w podatku od nieruchomości od osób prawnych 52.093,16 zł,

- podatku od środków transportowych od osób fizycznych 1.022,00 zł,

- opłacie od posiadania psów 6.855,76 zł (w trakcie trwania kontroli wystawiono tytuły wykonawcze na kwotę 4.846,10 zł).

Uchybienia stwierdzono także w obrębie formalnoprawnej poprawności stosowania przepisów Ordynacji podatkowej, a dotyczyły one przypadków niestosowania odpowiednich procedur w zakresie nadpłat oraz ich zarachowania lub zwrotu, tj. przepisów art. 76 § 1 Ordynacji podatkowej – str. 73, 89 oraz 103 protokołu kontroli,

Kontroli poddano prawidłowość wydatków zaewidencjonowanych jako poniesione na realizację programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Wśród tych wydatków stwierdzono „koszty obsługi komisji” – zakup 18 świec, 18 bombonierek, 18 kaw oraz drobnych artykułów spożywczych w grudniu 2010 r. na łączną kwotę 971,86 zł. Tego rodzaju cele wydatkowania środków nie miały podstaw w Miejskim Programie Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych. Miejski Program przewidywał na rzecz członków komisji jedynie wydatki z tytułu wynagrodzeń. Zgodnie z art. 18² ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.), dochody uzyskane z wydanych zezwoleń na sprzedaż alkoholu powinny być wykorzystane na realizację gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych i nie mogą być przeznaczane na inne cele – str. 143-144 protokołu kontroli.

W zakresie gospodarki nieruchomościami stwierdzono, że Pan Prezydent, jako organ właściwy do gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości z mocy art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie sporządził planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości, a zatem nie wypełnił obowiązku nałożonego przepisami art. 25 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Plan taki powinien być opracowany na okres 3 lat i zawierać elementy wskazane w art. 23 ust. 1d ustawy – str. 222-223 protokołu kontroli. W trakcie kontroli okazano plan wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości dla miasta Suwałk na lata 2011-2014, który został przyjęty zarządzeniem Pana Prezydenta w dniu 30 czerwca 2011 roku. Do ustaleń zawartych w planie uwag nie wniesiono.

Kontrolą kompleksową  zostały objęte zagadnienia związane z udzielaniem dotacji z budżetu dla jednostek sektora finansów publicznych. Badaniem objęto między innymi prawidłowość udzielania dotacji celowych zakładom budżetowym. W 2010 r. z budżetu miasta udzielono m.in. dwóch dotacji celowych dla Zarządu Budynków Mieszkalnych w Suwałkach na łączną kwotę 62.191,16 zł. Dotacje zostały przekazane na podstawie zawartych porozumień, w których wskazano, że były to dotacje celowe z budżetu na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji i zakupów inwestycyjnych zakładu budżetowego. W zawartych porozumieniach, wbrew przepisom art. 250 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, nie określono celu lub opisu zakresu rzeczowego zadania, na którego realizację udzielono dotacji. Brak zatem możliwości powiązania dotacji z konkretnym zadaniem. Powinnością dotującego jest dokładne określenie zakresu rzeczowego zadania, na które została przekazana dotacja – str. 247-248 protokołu kontroli. W złożonym wyjaśnieniu, stanowiącym załącznik nr 33 do protokołu kontroli, wskazał Pan, że cel udzielenia dotacji zakładowi budżetowemu wynikał z odpowiednich postanowień uchwały budżetowej, w związku z czym cel przeznaczenia dotacji został pominięty w porozumieniach.

W toku kontroli wydatków badaniu poddano również wydatki z tytułu dotacji przekazanych jednostkom niezaliczanym do sektora finansów publicznych. W jednym przypadku stwierdzono, że dotacja została przekazana podmiotowi niezgodnie z terminem wskazanym w umowie. Umowa została zawarta 23 marca 2010 r., zaś przekazanie środków miało nastąpić w ciągu 30 dniu od podpisania umowy. Jak wynika z ustaleń zawartych na str. 168 protokołu kontroli, dotację przekazano 1 czerwca 2010 r.

W ramach kontroli udzielania zamówień publicznych zbadano m.in. procedurę wyłonienia, w trybie przetargu nieograniczonego, wykonawcy zorganizowania wypoczynku letniego dla dzieci. Ustalono, że w dokumencie określającym wartość szacunkową zamówienia przyjęto wartość brutto. Stosownie do art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.), podstawą ustalenia wartości zamówienia jest całkowite szacunkowe wynagrodzenie wykonawcy, bez podatku od towarów i usług – str. 183-184 protokołu kontroli. 

Analiza zamówienia publicznego na dostawę wkładów barwiących (prowadzonego w trybie przetargu nieograniczonego) wykazała, że Prezydent i pracownicy biorący udział w postępowaniu składali oświadczenia, o których mowa w art. 17 Prawa zamówień publicznych, opatrzone datami sprzed terminu otwarcia ofert – jedno oświadczenie pochodzi z dnia przed publikacją ogłoszenia o przetargu a dwa z dnia ogłoszenia. Mając na uwadze, że rzetelne ustosunkowanie się osób biorących ze strony zamawiającego udział w przetargu nieograniczonym do okoliczności wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 2-4 Prawa zamówień publicznych, złożenie oświadczeń powinno nastąpić dopiero w momencie stwierdzenia, jakie podmioty złożyły oferty – str. 181-182 protokołu kontroli.

W sferze prawidłowości ponoszenia wydatków na zakupy inwestycyjne ustalono, że miasto poniosło m.in. wydatek w kwocie 20.464,16 zł na zakup 17 licencji, który został ujęty w par. 6060 „Wydatki na zakupy inwestycyjne jednostek budżetowych”. Z wystawionej przez dostawcę faktury wynika, że w koszt jednej licencji wyniósł 1.203,77 zł, w związku z czym poniesiony wydatek nie stanowił wydatku inwestycyjnego w rozumieniu przepisów załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. Nr 38, poz. 207 ze zm.) – str. 197 protokołu kontroli. 

Kontrola prawidłowości sporządzenia sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego w szkołach prowadzonych przez miasto Suwałki oraz wypłacenia dodatków uzupełniających wykazała błędne ustalenie wysokości dodatków uzupełniających. Było to wynikiem nieprawidłowego podziału ujemnej różnicy między faktycznie poniesionymi w 2010 r. wydatkami na wynagrodzenia nauczycieli dyplomowanych a średnimi wynagrodzeniami na tym stopniu awansu zawodowego – nie wyliczono na poziomie miasta sumy osobistych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli dyplomowanych w celu dokonania podziału ujemnej różnicy. Wyliczenie kwoty jednorazowych dodatków uzupełniających zostało dokonane poprzez podzielenie kwoty ujemnej różnicy przez średnią ilość etatów w 2010 r. Wynikające stąd kwoty dodatków, które miały być wypłacone w poszczególnych szkołach zostały przekazane poszczególnym jednostkom oświatowym. Przyjęta metoda była zatem niezgodna z postanowieniami § 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 13 stycznia 2010 r. w sprawie sposobu opracowywania sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego w szkołach prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 6, poz. 35) oraz załącznika nr 1 do rozporządzenia. W konsekwencji dodatki uzupełniające dla nauczycieli dyplomowanych zostały wypłacone w nieprawidłowej wysokości. Przepisy rozporządzenia wymagają, aby wysokość jednorazowego dodatku uzupełniającego danego nauczyciela była ustalona proporcjonalnie do okresu zatrudnienia, w którym nauczyciel pobierał wynagrodzenie, osobistej stawki wynagrodzenia zasadniczego nauczyciela oraz z uwzględnieniem sumy osobistych stawek wynagrodzenia zasadniczego wszystkich nauczycieli zatrudnionych w gminie na danym stopniu awansu zawodowego – str. 221-222 protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy, w tym funkcjonowania kontroli wewnętrznej.

Organem wykonawczym miasta na prawach powiatu jest Prezydent, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowania projektów uchwał Rady Miejskiej, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem miasta, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową miasta (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Prezydent jako organ wykonawczy miasta na prawach powiatu wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy), działającego w strukturze organizacyjnej wskazanej w protokole kontroli. Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej, spoczywa na Prezydencie – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz na wskazanych w protokole osobach, którym powierzono poszczególne obowiązki z zakresu gospodarki finansowej.

Prezydent jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

         Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowania prac z tego zakresu spoczywały, stosownie do art. 54 ustawy o finansach publicznych, na Skarbniku Miasta oraz na wskazanych w protokole kontroli osobach, którym powierzono poszczególne czynności w zakresie prowadzenia rachunkowości.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Uzupełnienie schematu struktury organizacyjnej Urzędu Miejskiego w Suwałkach o samodzielne stanowiska do spraw kontroli.

2. Zobowiązanie Skarbnika do wyeliminowania nieprawidłowości i uchybień w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) wykazywanie w zestawieniach dzienników częściowych narastających obrotów (poszczególnych dzienników i łącznie), mając na uwadze konieczność uzgodnienia zestawień dzienników z danymi zestawień obrotów i sald wymaganymi przez art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy o rachunkowości,

b) zapewnienie opatrywania wszystkich dowodów księgowych dekretacją,

c) ewidencjonowanie na koncie 221 rozrachunków z tytułu dochodów z najmu pomieszczeń w budynku Urzędu Miejskiego,

d) księgowanie należności długoterminowych na koncie 226 i przenoszenie z konta 226 na konto 221 kwoty należności odpowiadającej racie podlegającej opłaceniu w danym roku z równoległym zapisem Wn 840 „Rezerwy i rozliczenia międzyokresowe przychodów” – Ma 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych,

e) zaniechanie powielania w ewidencji Urzędu wykazanych w ewidencji budżetu należności z tytułu nieprzekazanych środków dotyczących dochodów wynikających ze sprawozdań urzędów skarbowych i Ministra Finansów, mając na uwadze wskazania zawarte w części opisowej wystąpienia,

f) zaniechanie ewidencjonowania na koncie 221 przypisu odsetek od udzielonych pożyczek, których termin płatności przypada w roku następnym, mając na uwadze zasadę memoriału wyrażoną w art. 6 ust. 1 ustawy o rachunkowości,

g) zaniechanie ewidencjonowania zobowiązań i kosztów z tytułu odsetek do kredytów, których termin zapłaty przypada, zgodnie z umową, w następnym roku, mając na uwadze zasadę memoriału wyrażoną w art. 6 ust. 1 ustawy o rachunkowości,

h) zapewnienie umieszczania na listach wypłat daty odbioru gotówki z kasy,

i) zapewnienie ewidencjonowania na koncie 101 operacji związanych z pobraniem do kasy z banku gotówki na wypłatę nadpłat podatku oraz wypłaceniem nadpłat z kasy,

j) zapewnienie dokonywania w ewidencji zapisów dotyczących operacji wypłaty gotówki z kasy pod datą faktycznej wypłaty.

3. Zobowiązanie kierownika MOPS do wykazywania w jednostkowych sprawozdaniach Rb-27S wyłącznie dochodów budżetu gminy, w celu zapewnienia możliwości sporządzania sprawozdań zbiorczych zgodnie z danymi sprawozdań jednostkowych oraz właściwego ewidencjonowania w księgach budżetu danych wykazanych w sprawozdaniu jednostkowym.

4. Zapewnienie wyeliminowania sytuacji posiadających cechy pokrywania przez jednostki budżetowe wydatków z dochodów budżetowych; w tym celu w szczególności przekazywanie środków na wydatki w odpowiedniej wysokości, umożliwiającej sfinansowanie obciążeń za usługi bankowe powstających w ostatnim dniu roku.

5. Sporządzanie zestawienia planowanych kwot dotacji udzielanych z budżetu miasta, stanowiącego załącznik do uchwały budżetowej, w podziale na dotacje dla jednostek sektora finansów publicznych i dotacje dla jednostek spoza sektora finansów publicznych.

6. Doprecyzowanie „Procedur windykacji należności, do których nie stosuje się przepisów ustawy – Ordynacja podatkowa” o zasady postępowania z należnościami, których wysokość jest niższa niż koszty wysłania upomnienia i w związku z tym nie są one dochodzone, mając na uwadze uniknięcie sytuacji upływu terminu przedawnienia tych należności.

7. Sporządzanie operatu szacunkowego dla każdej nieruchomości będącej przedmiotem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Prowadzenie działań, wskazanych w części opisowej wystąpienia pokontrolnego, zmierzających do doręczenia wszystkich decyzji określających wysokość zobowiązania podatkowego w ustawowo określonych terminach.

8. Podejmowanie czynności sprawdzających, o których mowa w przywołanych przepisach Ordynacji podatkowej, mających na celu ustalenie stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do stwierdzenia zgodności z przedstawionymi dokumentami.

9. Zachowanie powszechności i prawidłowości opodatkowania podatkiem od nieruchomości oraz od środków transportowych osób fizycznych, z uwzględnieniem wskazanych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia pokontrolnego przepisów materialnego prawa podatkowego wynikających z ustawy o podatkach i opłatach lokalnych.

10. Przestrzeganie zasady powszechności poboru opłaty skarbowej.

11. Prowadzenie terminowych i systematycznych działań windykacyjnych w stosunku do podatników, na których ciążą zaległości podatkowe, mając na względzie przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz rozporządzenia Ministra Finansów sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

12. Doprowadzenie do likwidacji nadpłat na kontach podatników w myśl obowiązujących przepisów.

13. Uregulowanie w procedurach wewnętrznych trybu i terminów przeprowadzania kontroli podatkowych w kontekście wskazanych przepisów Ordynacji podatkowej.

14. Ewidencjonowanie w rozdz. 85154 wyłącznie wydatków poniesionych na cele wskazane w Miejskim Programie Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych.

15. Określanie w zawieranych umowach (porozumieniach) dotyczących udzielenia dotacji celowej wszystkich elementów wymaganych przepisami art. 250 ustawy o finansach publicznych. 

16. Przestrzeganie ustalonych w umowach terminów przekazania dotacji.

17. Przyjmowanie wartości szacunkowej zamówienia publicznego bez podatku VAT.

18. Zapewnienie składania oświadczeń o braku lub istnieniu okoliczności powodujących wyłączenie osoby wykonującej czynności w postępowaniu o udzielenie zamówienia prowadzonym w trybie przetargu nieograniczonego nie wcześniej niż w dniu otwarcia ofert.

19. Zaniechanie zaliczania do wydatków majątkowych wydatków o wartości poniżej 3.500 zł.

20. Ustalanie kwot jednorazowych dodatków uzupełniających dla nauczycieli w sposób określony w § 5 rozporządzenia MEN z dnia 13 stycznia 2010 r. oraz w załączniku nr 1 do rozporządzenia.

O sposobie wykonania zaleceń proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Suwałkach w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

        Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

Zespół w Suwałkach