Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Związku Gmin „Kumiałka-Biebrza” w Korycinie

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 09 września 2011 roku (znak: RIO.I.6002-24/11), o treści jak niżej:

Pan Zbigniew Dziedzicki

Przewodniczący Zarządu

Związku Gmin „Kumiałka-Biebrza”

w Korycinie

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej za 2010 r., przeprowadzonej w Związku Gmin „Kumiałka-Biebrza” w Korycinie na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono uchybienia i nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto sprawy ogólnoorganizacyjne, w tym regulacje wewnętrzne z zakresu gospodarki finansowej i rachunkowości, funkcjonowanie kontroli zarządczej i rachunkowości, sprawozdawczość finansową, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, dochody i wydatki, gospodarowanie składnikami majątkowymi oraz rozliczenia z budżetami gmin: Korycin, Janów i Suchowola.

         Analiza akt osobowych pracownicy zatrudnionej na stanowisku p.o. głównego księgowego Związku wykazała, że nie zostały jej powierzone w formie pisemnej obowiązki i odpowiedzialność w zakresie określonym w art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) – str. 3 protokołu kontroli.

         Badając stosowane w Związku zasady ewidencji na koncie 130 „Rachunek bieżący jednostki” stwierdzono, że zapisy na tym koncie były dokonywane na podstawie wyciągów bankowych do rachunku budżetu Związku. Zapisy strony Wn konta 130 wyrażają realizację dochodów budżetu Związku, a zapisy strony Ma – realizację wydatków budżetowych. Zgodnie z zasadami funkcjonowania konta 130, ustalonymi w okresie objętym kontrolą w załączniku Nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 142, poz. 1020 ze zm.), saldo Wn tego konta powinno być przeksięgowane na podstawie sprawozdań z wykonania dochodów na stronę Wn konta 800 „Fundusz jednostki”, a saldo Ma – na podstawie sprawozdań z wykonania wydatków – na stronę Ma konta 800. W kontrolowanej jednostce księgowania te dotychczas nie były stosowane. W wyniku tego w bilansie zamknięcia danego roku budżetowego i bilansie otwarcia następnego roku występuje saldo Wn konta 130 w wysokości odpowiadającej stanowi środków na rachunku budżetu. W konsekwencji przy sporządzaniu sprawozdawczości finansowej – dla zachowania merytorycznej poprawności zawartych w niej danych – saldo konta 130 w wysokości 109.406,46 zł zostało pominięte w bilansie jednostki budżetowej, zaś fundusz jednostki w bilansie został o tę kwotę pomniejszony w stosunku do salda konta 800 wynoszącego w ewidencji 306.346,87 zł. W bilansie wykazano zatem inne dane niż wynikające z ewidencji. Brak wymaganego przeksięgowania salda konta 130 na konto 800 uniemożliwia ponadto sporządzenie zestawienia zmian w funduszu jednostki na podstawie zapisów na koncie 800, które winno obrazować skalę zmniejszeń i zwiększeń tego funduszu. W rzeczywistości zmiany w funduszu z tytułu poniesionych wydatków i zrealizowanych dochodów są wykazywane w zestawieniu zmian w funduszu na podstawie obrotów stron Wn i Ma konta 130 – str. 5, 9-12 protokołu kontroli.

Badając zapisy na koncie 011 „Środki trwałe” stwierdzono, że kontrolowana jednostka ujmuje na nim środki trwałe, które z uwagi na ich wartość początkową, niższą niż określona w § 5 ust. 3 pkt 6 obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. oraz zawartych w nim zasad funkcjonowania konta 011, kwalifikowały się do ujmowania na koncie 013 „Pozostałe środki trwałe”. Ewidencją na koncie 011 objęto m.in. 42 szt. kontenerów KP-7 o cenie jednostkowej 2.066,13 zł, 100 szt. koszy ulicznych o cenie jednostkowej 99,99 zł oraz 2.070 szt. MGB-120L o cenie jednostkowej – 85,45 zł. Na koniec 2010 r. ewidencją na koncie 011 były objęte bezpodstawnie składniki majątkowe o łącznej wartości 273.405,15 zł (całkowicie umorzone).

Ponadto w zakresie ewidencji środków trwałych na koncie 011 stwierdzono, że zmniejszenie ich wartości będące wynikiem sprzedaży lub nieodpłatnego przekazania było księgowane zapisem Wn 800 – Ma 011, zamiast  zapisem Wn 071 „Umorzenie środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych” – Ma 011. W efekcie ujęte na koncie 800 zapisy są związane główne z uwidocznieniem na stronie Wn tego konta wartości początkowej sprzedanych i nieodpłatnie przekazanych składników ewidencjonowanych błędnie jako podstawowe środki trwałe (na łączną kwotę 152.722,75 zł), a na stronie Ma całkowitego umorzenia tych środków w takiej samej kwocie. Operacje związane z rozchodem tych środków należało ująć w ewidencji zapisem Wn 071 – Ma 011 i w związku z tym na koncie 800 nie powinny wystąpić żadne zapisy – str. 6-7 i 20 protokołu kontroli.

Badając prawidłowość sporządzenia sprawozdań budżetowych stwierdzono, że w sprawozdaniu Rb-28S za 2010 r. niewłaściwie wykazano dane w kolumnie „Zaangażowanie”,

tj. w sposób obowiązujący przed wejściem w życie rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 lutego 2010 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 20, poz. 103). Według przepisów sprawozdawczych obowiązujących w 2009 r. i latach wcześniejszych w kolumnie „Zaangażowanie” omawianego sprawozdania należało wykazywać dane na podstawie obrotów wynikających ze strony Ma konta 998 „Zaangażowanie wydatków budżetowych roku bieżącego” (§ 8 ust. 2 pkt 2 załącznika Nr 34 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej z 27 czerwca 2006 r.), co w praktyce oznaczało wykazywanie wydatków zarówno już poniesionych, jak i tych, które jednostka będzie obowiązana ponieść w roku sprawozdawczym. Stosownie natomiast do zasad sporządzania sprawozdania obowiązujących w 2010 r. i obecnie, w kolumnie „Zaangażowanie” wykazuje się dane dotyczące zaangażowania planu wydatków, czyli wartość umów, decyzji i innych postanowień, których wykonanie spowoduje konieczność dokonania wydatków budżetowych w roku bieżącym – § 8 ust. 2 pkt 2 załącznika Nr 39 do rozporządzenia z dnia 3 lutego 2010 r. Oznacza to, że na koniec marca, czerwca i września w kolumnie „Zaangażowanie” należy wykazywać nie obroty, a saldo strony Ma konta 998, które winno wynikać z okresowych przeksięgowań na stronę Wn tego konta równowartości sfinansowanych wydatków budżetowych danego roku, a także równowartości zaangażowanych wydatków, które będą obciążały wydatki roku następnego. Z uwagi, iż na koniec roku konto 998 nie wykazuje salda oznacza to także, że w sprawozdaniu rocznym Rb-28S nie wypełnia się kolumny „Zaangażowanie”– str. 7-9 protokołu kontroli.

Analiza zapisów na koncie 290 „Odpisy aktualizujące należności” wykazała, że jego saldo na koniec 2010 r. w wysokości 729,39 zł dotyczy wyłącznie naliczonych lecz niewpłaconych odsetek od należności wymagalnych. W kontrolowanej jednostce nie były dokonywane odpisy aktualizujące od należności głównych. Zgodnie z zasadami dokonywania odpisów aktualizujących zawartymi w art. 35b ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 ze zm.), odpisowi podlegają m.in. należności o znacznym stopniu prawdopodobieństwa nieściągalności – str. 9-11 protokołu kontroli.

Wśród należności ujętych na koncie 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” znajdowały się należności z tytułu usług dotyczących gospodarki odpadami w kwocie 18.076,51 zł, których termin płatności minął, a w tej kwocie należności w wysokości 8.079,55 zł, dla których na dzień 31 grudnia 2010 r. upłynął trzyletni termin przedawnienia. Termin przedawnienia upłynął:

- w 2007 r. dla należności w wysokości 2.087,55 zł,    

- w 2008 r. dla należności w wysokości 783,70 zł,    

- w 2009 r. dla należności w wysokości 922,79 zł,

- w 2010 r. dla należności w wysokości 4.285,51zł.

Terminy płatności poszczególnych należności obrazuje zestawienie stanowiące załącznik nr 3 do protokołu kontroli. Należności dotyczą działalności Związku w zakresie gospodarki odpadami prowadzonej do końca 2008 r. – obecnie działalność tą prowadzi firma BIOM sp. z o.o. w Dolistowie. Nie stwierdzono, aby Związek prowadził zdecydowane czynności windykacyjne wobec zalegających. Jak wynika z wyjaśnienia p.o. głównego księgowego stan taki jest wynikiem faktu, że zaległości od poszczególnych podmiotów stanowiły stosunkowo małe kwoty i koszt ich ściągnięcia mógłby przewyższać kwoty dochodzonych należności. Ponadto w wyjaśnieniu wskazano, że w stosunku do większości dłużników nie można było zastosować przesłanek umorzenia należności na podstawie uchwały Zgromadzenia Związku z dnia 29 marca 2007 r. w sprawie zasad i trybu umarzania... W 2009 i 2010 r. wysłano jedynie wezwania do zapłaty, w wyniku których w 2009 r. wpłacona została kwota 10.853,29 zł, a w 2010 r. – 32,55 zł. Z ustaleń kontroli nie wynika, aby określone zostały procedury windykacji należności i osoby za to odpowiedzialne

W zakresie dochodów budżetu związku stwierdzono, że w 2010 r. wpłaty z tytułu składek członkowskich były wnoszone przez gminy, które utworzyły Związek, w miesięcznych ratach, co jest niezgodne z § 32 statutu Związku. Zgodnie ze statutem, uczestnicy Związku ponoszą koszty działalności Związku w formie składki członkowskiej ustalonej proporcjonalnie do liczby mieszkańców, według stanu na 31 grudnia roku poprzedzającego rok budżetowy i wpłacanej do dnia 31 marca danego roku, a opóźnienie w płatności składek członkowskich stanowi podstawę do naliczenia odsetek ustawowych za okres zwłoki – str. 17 protokołu kontroli.

Kontrola wykazała, że w badanej jednostce nie zostały opracowane procedury wyboru wykonawców zamówień publicznych o wartości poniżej 14.000 euro, tj. dostaw, robót i usług, do których nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.). Ustawa o finansach publicznych w art. 44 ust. 3 pkt 1  stanowi, że wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Wewnętrzne procedury winny zapewniać właściwe udokumentowanie przestrzegania tej zasady przy zlecaniu odpłatnych dostaw, robót i usług – str. 19-20 protokołu kontroli.

Przyczyną wystąpienia stwierdzonych nieprawidłowości było nieprzestrzeganie lub błędna interpretacja przepisów ustawy o rachunkowości, ustawy o finansach publicznych oraz przepisów wykonawczych wydanych do tej ustawy, a także niewłaściwa organizacja kontroli zarządczej.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Związku spoczywa na Zarządzie Związku, stosownie do art. 73 ust. 1 w zw. z art. 73a ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Należyte wykonywanie obowiązków w zakresie organizacji kontroli zarządczej w Biurze Związku spoczywa na Panu Przewodniczącym jako kierowniku Biura, stosownie do art. 69 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych.

Funkcję Przewodniczącego Zarządu Związku w okresie objętym kontrolą pełnił Mirosław Lech.

Prowadzenie rachunkowości należy do głównego księgowego, stosownie do art. 54 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Wynikające z przywołanej regulacji prawa i obowiązki głównego księgowego winny być określone pisemnym zakresem czynności.

Mając na uwadze przedstawione nieprawidłowości, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Powierzenie głównemu księgowemu w formie pisemnej obowiązków i odpowiedzialności w zakresie wskazanym w art. 54 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

2. Zobowiązanie p.o. głównego księgowego do wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) wyksięgowanie zapisem Wn 800 – Ma 130 kwoty 109.406,64 zł, odpowiadającej saldu strony Wn konta 130 pozostawionemu nieprawidłowo na dzień 31 grudnia 2010 r.,

b) dokonywanie okresowych przeksięgowań z konta 130 na konto funduszu jednostki kwot zrealizowanych dochodów i wydatków, mając na uwadze, że konto 130 – w przypadku dokonywania na nim zapisów stanowiących powielenie operacji zachodzących na rachunku budżetu w zakresie realizacji dochodów i wydatków – nie może wykazywać salda na koniec roku,

c) przeksięgowanie wartości początkowej środków trwałych nieprawidłowo ujętych na koncie 011 i dotychczasowego ich umorzenia z konta 071 na konta odpowiednio 013 i 072 „Umorzenie pozostałych środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych”,

d) księgowanie rozchodu sprzedanych i nieodpłatnie przekazanych środków trwałych zapisami:

- Wn 071, Ma 011 – wartość początkowa w wysokości dotychczasowego umorzenia,

- Wn 800, Ma 011 – nieumorzona wartość  początkowa,

e) dokonywanie odpisów aktualizujących należności o znacznym prawdopodobieństwie nieściągalności, mając na uwadze przepisy art. 35u ust. 1 ustawy o rachunkowości.

3. Zobowiązanie p.o. głównego księgowego Związku do ewidencjonowania i wykazywania danych w kolumnie „Zaangażowanie” sprawozdania Rb-28S zgodnie z zasadami określonymi w obowiązującym rozporządzeniu Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej.

4. Prowadzenie systematycznych czynności egzekucyjnych w stosunku do należności z tytułu dochodów budżetu Związku, mając na uwadze upływ terminów przedawnienia określonych dla należności cywilnoprawnych w art. 118 kodeksu cywilnego oraz określone w art. 123 k.c. czynności, które przerywają bieg przedawnienia. W tym celu wdrożenie procedur określających zasady i terminy podejmowania czynności egzekucyjnych w stosunku do dłużników oraz wskazanie osób odpowiedzialnych za podejmowanie tych działań.

5. Zapewnienie przestrzegania terminu wnoszenia składek członkowskich przez gminy tworzące Związek, mając na uwadze pełnienie przez Pana Przewodniczącego i pozostałych członków Zarządu Związku funkcji organów wykonawczych tych gmin, odpowiedzialnych m.in. z terminowe regulowanie zobowiązań tych jednostek.

6. Wdrożenie procedur wewnętrznych określających zasady wyłaniania wykonawców zamówień publicznych o wartości nieprzekraczającej 14.000 euro.

O sposobie wykonania zaleceń proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

        Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku