Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Zespole Szkół w Dubiczach Cerkiewnych

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 10 maja 2011 roku (znak: RIO.I.6002-9/11), o treści jak niżej:

Pani

Bożena Maria Markiewicz

Dyrektor Zespołu Szkół

w Dubiczach Cerkiewnych

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej za okres 2010 roku, przeprowadzonej w Zespole Szkół w Dubiczach Cerkiewnych na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące organizacji jednostki, funkcjonowanie kontroli wewnętrznej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, opracowanie i realizację planu finansowego, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), dochody własne jednostki budżetowej, gospodarowanie mieniem, zamówienia publiczne, rozliczenia z budżetem gminy.

Stwierdzone podczas kontroli nieprawidłowości dotyczące prowadzenia przez Urząd Gminy Dubicze Cerkiewne obsługi finansowo-księgowej Zespołu Szkół, organizacji Szkolnego Schroniska Młodzieżowego w Dubiczach Cerkiewnych oraz punktu przedszkolnego, wraz z wnioskami zmierzającymi do ich usunięcia, zostały przedstawione odrębnym pismem Wójtowi Gminy, jako kierownikowi jednostki obsługującej szkołę, organowi zobowiązanemu do ogólnego nadzoru nad wykonaniem budżetu oraz do wykonywania uchwał Rady Gminy. Pismem skierowanym do Wójta – jako wykonującego wobec Pani Dyrektor czynności z zakresu prawa pracy – objęto również zagadnienia dotyczące ustalenia Pani tygodniowego wymiaru godzin zajęć dydaktycznych.

W zakresie podstaw prowadzenia rachunkowości stwierdzono, że ewidencjonowanie operacji gospodarczych Zespołu odbywało się przy wykorzystaniu regulacji wewnętrznych wprowadzonych przez Wójta Gminy dla Urzędu i jednostek obsługiwanych. Stan ten jest nieprawidłowy według obowiązującego od dnia 22 kwietnia 2009 r. przepisu art. 5 ust. 7 pkt 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Zgodnie z tą regulacją, czynności wykonywane w ramach wspólnej obsługi finansowo-księgowej jednostek oświatowych mogą dotyczyć zakresu wynikającego z art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 ze zm.), a zatem nie obejmują ustalenia dokumentacji opisującej przyjęte w szkole zasady rachunkowości. Obowiązek ustalenia tej dokumentacji spoczywa na dyrektorze każdej szkoły, mimo zorganizowania wspólnej obsługi. Wymagania co do treści dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości określają przepisy ustawy o rachunkowości i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 128, poz. 861) – str. 10-11, 13 i 15-16 protokołu kontroli.

Analiza stosowanych w Zespole Szkół regulacji wewnętrznych, składających się na procedury kontroli wewnętrznej, wykazała brak pisemnego uregulowania zagadnień dotyczących obrotu gotówkowego prowadzonego przez intendenta Zespołu Szkół oraz poboru opłat za noclegi w Szkolnym Schronisku Młodzieżowym. Regulacje wewnętrzne powinny określać w szczególności dokumentację stanowiącą podstawę poboru gotówki za noclegi i posiłki wydawane przez szkolną stołówkę, zasady jej obiegu i kontroli oraz zasady rozliczania osób gromadzących środki z tych tytułów. W zakresie funkcjonowania kontroli wewnętrznej stwierdzono ponadto, że nie zostało ustalone zastępstwo intendenta w czasie jego nieobecności – str. 12-13 protokołu kontroli. Należy wskazać, że stosownie do postanowień art. 68 i art. 69 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) jednostki sektora finansów publicznych zobowiązane są do ustanowienia adekwatnego, skutecznego i efektywnego sytemu kontroli zarządczej. Celem kontroli zarządczej jest zapewnienie m.in. zgodności działalności z przepisami prawa oraz procedurami wewnętrznymi, skuteczności i efektywności działania, ochrony zasobów (art. 68 ust. 2 pkt 1, 2, 4 ustawy).

Stwierdzone uchybienia i nieprawidłowości były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości jednostek budżetowych, przy czym większość ustaleń kontroli dotyczy nieprawidłowości obciążających pracowników Urzędu Gminy, w tym w szczególności Wójta.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie zarządczej kontroli wewnętrznej, ponosi kierownik jednostki zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Wprowadzenie regulacji składających się dokumentację opisującą przyjęte w Zespole zasady rachunkowości, mając na względzie wymagania co do jej treści wynikające z przepisów ustawy o rachunkowości i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont...

2. Wprowadzenie pisemnych procedur dotyczących zasad dokumentowania i kontroli procesów gromadzenia środków publicznych z tytułu opłat za posiłki i noclegi.

3. Określenie zasad zastępstwa intendenta w czasie jego nieobecności.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Zastępca  Prezesa

  Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Wójt Gminy Dubicze Cerkiewne

         W wyniku kontroli w ww. jednostce skierowano pismo z dnia 10 maja 2011 roku, do organu wykonawczego:

Pan

Leon Małaszewski

Wójt Gminy

Dubicze Cerkiewne

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku przeprowadziła w okresie luty – kwiecień 2011 r. problemową kontrolę gospodarki finansowej Zespołu Szkół w Dubiczach Cerkiewnych. Z ustaleń zawartych w protokole kontroli, podpisanym 6 kwietnia 2011 r. przez dyrektora Zespołu przy udziale Skarbnika Gminy, wynika, że wyeliminowanie niektórych nieprawidłowości wymaga podjęcia stosownych czynności przez Pana Wójta.

Urząd Gminy prowadzi obsługę finansowo-księgową jednostek oświatowych, w tym Zespołu Szkół w Dubiczach Cerkiewnych. Nie stwierdzono, aby Rada Gminy wyraziła wolę w sprawie prowadzenia przez Urząd obsługi administracyjnej i finansowej szkoły. Unormowanie zagadnienia sposobu prowadzenia wspólnej obsługi jednostek oświatowych należy do kompetencji Rady Gminy zgodnie z art. 5 ust. 9 w zw. z  art. 5c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.).

Ponadto należy wskazać, że prowadzenie przez Urząd obsługi finansowo-księgowej Zespołu pozostaje w sprzeczności z postanowieniami statutu Zespołu. Statut stanowi m.in., że to dyrektor Zespołu Szkół organizuje administracyjną, finansową i gospodarczą obsługę Zespołu Szkół oraz ma prawo decydowania o wewnętrznej organizacji pracy Zespołu Szkół i jej bieżącym funkcjonowaniu i odpowiada za zgodność funkcjonowania Zespołu Szkół z przepisami. Jak wynika z ustaleń kontroli, dyrektor nie realizuje w praktyce przypisanych statutem zadań związanych z organizowaniem obsługi administracyjnej, finansowej i gospodarczej Zespołu Szkół.

W zakresie prowadzenia obsługi Zespołu Szkół należy też wskazać, że art. 5 ust. 7 pkt 3 ustawy o systemie oświaty, w brzmieniu obowiązującym od 22 kwietnia 2009 r., wyłącza czynność opracowania dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości z kompetencji jednostki prowadzącej obsługę finansowo-księgową szkół. Zatem to dyrektor szkoły winien opracować regulacje wewnętrzne w tym zakresie. Nie mogą one wynikać z przepisów wprowadzonych przez Pana Wójta w związku z określeniem zasad rachunkowości dla Urzędu Gminy. Jak wynika z ustaleń kontroli, dokumentacja opisująca przyjęte zasady rachunkowości, stosowana przy prowadzeniu rachunkowości Zespołu, wprowadzona została przez dotychczasowego Wójta Gminy A. Pawłowskiego.

Kontrolą problemową objęto także zagadnienia dotyczące organizacji i gospodarki finansowej Szkolnego Schroniska Młodzieżowego w Dubiczach Cerkiewnych, ze względu na fakt, że wpływy dotyczące funkcjonowania Schroniska gromadzone były na rachunku dochodów własnych Zespołu. Stwierdzono, że Rada Gminy Dubicze Cerkiewne uchwałą z dnia 30 czerwca 2006 r. w sprawie założenia Szkolnego Schroniska Młodzieżowego w Dubiczach Cerkiewnych powołała Schronisko jako odrębną jednostkę organizacyjną, określając, że jest ona jednostką budżetową. Przyjęto m.in., że Schronisko jest zorganizowane w pomieszczeniach Zespołu Szkół w Dubiczach Cerkiewnych, jest czynne tylko w okresie ferii letnich, a „wpływy pochodzące z tytułu prowadzenia schroniska odprowadzane są na rachunek dochodów własnych Zespołu Szkół w Dubiczach Cerkiewnych”. W statucie Schroniska wskazano ponadto, że kierownik Schroniska prowadzi rachunkowość zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz dysponuje środkami określonymi w planie finansowym.

Stwierdzono, że w praktyce Schronisko nie zostało zorganizowane w sposób wymagany dla odrębnej jednostki budżetowej. Brak planu finansowego Schroniska, założonych dla tej jednostki ksiąg rachunkowych, a w konsekwencji i sprawozdań budżetowych i finansowych. Kierownik Schroniska zatrudniany był tylko na okres letnich wakacji na podstawie umowy zlecenia. Należy też mieć na uwadze, że zacytowane wyżej postanowienia statutu dotyczące z jednej strony jego funkcjonowania w formie jednostki budżetowej, a z drugiej odprowadzania wpływów na rachunek dochodów własnych Zespołu Szkół sprzeciwiały się w momencie jego podjęcia przepisom ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), a obecnie przepisom ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 zm.). Rachunek dochodów własnych, o którym była mowa w art. 22 ustawy z 2005 r., mógł bowiem być utworzony jedynie przez jednostkę budżetową gromadzącą wpływy przewidziane ustawą lub uchwałą organu stanowiącego. Z kolei wydzielony rachunek dochodów, o którym mowa w art. 223 ustawy z 2009 r., może być utworzony przez kierownika jednostki wskazanej uchwałą organu stanowiącego w celu gromadzenia dochodów realizowanych przez tę jednostkę.

Z ustaleń kontroli wynika wniosek, że forma jednostki budżetowej jest nieadekwatna dla organizacji sezonowego schroniska, co przejawia się w faktycznym sposobie jego funkcjonowania w gminie Dubicze Cerkiewne. Utworzona formalnie uchwałą Rady Gminy jednostka budżetowa w rzeczywistości nie funkcjonuje, zatem właściwe wydaje się podjęcie działań w celu jej formalnej likwidacji – jako odrębnego podmiotu – i określenie zasad działania schroniska jako jednego z zadań realizowanych przez Zespół Szkół, co umożliwi też gromadzenie wpływów za korzystanie ze schroniska na wydzielonym rachunku dochodów Zespołu Szkół, o którym mowa w art. 223 ustawy o finansach publicznych.

Na podstawie uchwały Rady Gminy Dubicze Cerkiewne z dnia 29 grudnia 2008 r. zorganizowano od dnia 1 lutego 2009 r. punkt przedszkolny „Ośrodek Wychowania Przedszkolnego według Marii Montessori”. Zasady organizacji punktu przedszkolnego zawarte zostały w załączniku do uchwały. Wynika z nich m.in., że organami punktu przedszkolnego jest dyrektor oraz nauczyciele, a zasady gospodarki finansowej i materiałowej punktu określają odrębne przepisy. Mimo wskazania na prowadzenie przez punkt gospodarki finansowej, uchwała nie odnosi się do formy organizacyjnej punktu. Ówczesny Wójt Gminy A. Pawłowski poinformował dyrektora Zespołu Szkół pismem z dnia 30 stycznia 2009 r., że od 1 lutego 2009 r. sprawuje on bezpośredni nadzór pedagogiczny nad punktem przedszkolnym, ponosi odpowiedzialność za prawidłowe gromadzenie i przechowywanie dokumentacji punktu oraz reprezentuje punkt na zewnątrz. Jak wynika z ustaleń kontroli, punkt przedszkolny traktowany jest jako odrębna jednostki budżetowa, m.in. prowadzono dla punktu odrębne księgi rachunkowe. Punkt przedszkolny jako gminna jednostka organizacyjna otrzymał także numer identyfikacyjny REGON.

Należy wskazać, że przedstawione wyżej zasady organizacji i funkcjonowania punktu przedszkolnego nie mają uzasadnienia w przepisach ustawy o systemie oświaty. Przede wszystkim zwrócenia uwagi wymaga, że punkt przedszkolny nie jest szkołą (przedszkolem) w rozumieniu art. 3 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1, art. 6, art. 14a ust. 1a, art. 79 ust. 1 ustawy o systemie oświaty i § 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania (Dz. U. Nr 161, poz. 1080), lecz tzw. „inną formą wychowania przedszkolnego”. Przywołane przepisy prawa nie przewidują żadnej struktury organizacyjnej punktu przedszkolnego, w tym powoływania jego dyrektora, sugerującej możliwość funkcjonowania jako odrębnej jednostki. W konsekwencji nie mają zastosowania do punktu przedszkolnego przepisy określające formę prowadzenia gospodarki finansowej jednostek i placówek oświatowych (art. 79 ust. 1 ustawy). Z kolei art. 14a ust. 5 ustawy przewiduje, że nauczyciela prowadzącego zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego prowadzonej przez gminę zatrudnia dyrektor przedszkola lub szkoły podstawowej prowadzonych przez tę gminę, co dodatkowo potwierdza, że punkt przedszkolny nie jest odrębnym podmiotem, a tylko sposobem zorganizowania zajęć z zakresu wychowania przedszkolnego.

Kontrola prawidłowości prowadzenia przez pracowników Urzędu ksiąg rachunkowych Zespołu Szkół wykazała następujące uchybienia:

- nieprawidłowe oznaczanie zapisów księgowych datami,

- dokonywanie zapisów księgowych na podstawie dekretacji nieopatrzonych podpisem osoby odpowiedzialnej za wskazanie sposobu ujęcia dowodu księgowego w ewidencji,

- nieprawidłową ewidencję dochodów zrealizowanych przez Zespół Szkół, w wyniku czego na koncie 130 „Rachunek bieżący jednostek budżetowych” nie były uwidocznione obroty dotyczące zrealizowanych i rozliczonych z budżetem dochodów a sprawozdanie Rb-27S sporządzane było na podstawie ewidencji prowadzonej do konta 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych”.

W zakresie zagadnień dotyczących wynagrodzeń ustalono, że 22 czerwca 2006 r. ówczesny Wójt Gminy Dubicze Cerkiewne dokonał obniżenia dyrektorowi Zespołu wymiaru zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych do 4 godzin tygodniowo. Jak wynika z ustaleń kontroli, Rada Gminy Dubicze Cerkiewne nie podjęła uchwały w sprawie zasad udzielania i rozmiaru zniżek obowiązującego wymiaru godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych nauczycielom, którym powierzono stanowisko kierownicze w szkołach oraz zasad zwalniania tych nauczycieli od obowiązku realizacji tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć. W trakcie kontroli wyjaśniono, że jako podstawę do obniżenia dyrektorowi wymiaru zajęć przyjęto uchwałę Rady Gminy Dubicze Cerkiewne z dnia 30 czerwca 2000 r. w sprawie upoważnienia Zarządu Gminy Dubicze Cerkiewne do prowadzenia spraw wynikających z Karty Nauczyciela i ustawy o systemie oświaty. Należy wskazać, że zgodnie z art. 42 ust. 6 i ust. 7 pkt 2 w zw. z art. 91d ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), zasady obniżania tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć określa rada gminy. Dodany do ustawy od dnia 21 października 2001 r. art. 91d Karty Nauczyciela sprecyzował, że kompetencja organu prowadzącego w zakresie spraw wskazanych w art. 42 ust. 7 tej ustawy przysługuje organowi stanowiącemu (radzie gminy). W obecnym stanie prawnym za nieskuteczne należy więc uznać ogólne upoważnienie organu wykonawczego do prowadzenia wszelkich spraw oświatowych, udzielone w czasie, gdy przepisy powszechnie obowiązujące nie określały jeszcze organów właściwych do wykonywania poszczególnych kompetencji i obowiązków określonych Kartą Nauczyciela.

Kontrola prawidłowości powierzenia majątku, którym włada Zespół Szkół, wykazała, że nieruchomości nie zostały formalnie przekazane jednostce w trwały zarząd. Prawną formą gospodarowania nieruchomościami przez samorządową jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej jest trwały zarząd, co wynika z art. 43 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.). Trwały zarząd winien być ustanowiony w drodze decyzji Wójta.

Reasumując, dla usunięcia niektórych ze stwierdzonych w trakcie kontroli Zespołu Szkół nieprawidłowości niezbędne jest podjęcie przez Pana Wójta stosownych działań, polegających na:

- doprowadzeniu do zgodności z obowiązującymi przepisami zasad obsługi finansowo-księgowej Zespołu Szkół poprzez przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały określającej Urząd Gminy jako jednostkę prowadzącą obsługę Zespołu, bądź – stosownie do postanowień statutu Zespołu – zaniechanie prowadzenia obsługi w Urzędzie i stworzenie warunków organizacyjnych oraz finansowych do zatrudnienia przez dyrektora Zespołu głównego księgowego,

- pominięciu w dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości Urzędu postanowień odnoszących się do obsługiwanych jednostek,

- wyeliminowaniu nieprawidłowości dotyczących funkcjonowania Schroniska; mając na uwadze zakres prowadzonej przez Schronisko działalności zasadnym wydaje się dokonanie formalnej jego likwidacji jako odrębnej jednostki budżetowej i objęcie zadań Schroniska zadaniami Zespołu Szkół, co umożliwi realizowanie dotyczących go dochodów i wydatków za pośrednictwem wydzielonego rachunku dochodów Zespołu, utworzonego na podstawie art. 223 ustawy o finansach publicznych,

- dokonaniu stosownych zmian w treści uchwały o zorganizowaniu punktu przedszkolnego, dotyczących wykreślenia postanowień związanych z organami punktu i prowadzeniem gospodarki finansowej; zaniechanie prowadzenia ksiąg rachunkowych punktu, mając na uwadze, że – w świetle przywołanych przepisów – nie posiada on cech jednostki budżetowej,

- zobowiązaniu pracowników prowadzących księgi rachunkowe Zespołu do wyeliminowania nieprawidłowości wskazanych w niniejszym piśmie i protokole kontroli,

- przedłożeniu Radzie Gminy projektu uchwały określającej zasady udzielania i rozmiar obniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin dyrektora Zespołu Szkół,

- ustaleniu w drodze decyzji trwałego zarządu nieruchomościami, którymi włada Zespół Szkół.

Zastępca  Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku