Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Miasta w Siemiatyczach

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 30 listopada 2011 roku (znak: RIO.I.6001-8/11), o treści jak niżej:

                                                                           Pan

Piotr Siniakowicz

                                                                                              Burmistrz Siemiatycz

         W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej miasta Siemiatycze za 2010 rok oraz inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Miasta Siemiatycze na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, uchwałę budżetową, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

         Kontrola prawidłowości prowadzenia ksiąg rachunkowych w świetle przepisów ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 ze zm.) oraz obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 142, poz. 1020 ze zm.) wykazała, że w przyjętych zasadach rachunkowości wskazano na prowadzenie wspólnych ksiąg rachunkowych dla budżetu i Urzędu jako jednostki budżetowej. Opracowano jednak dwa odrębne plany kont syntetycznych dla budżetu i Urzędu, co powoduje sprzeczność regulacji wewnętrznych. Faktycznie prowadzono jeden dziennik, natomiast zestawienia obrotów i sald sporządzano odrębnie dla kont budżetu i Urzędu. W planie kont dla budżetu, zamiast przewidzianego rozporządzeniem konta 133 „Rachunek budżetu”, wprowadzono konto 130 „Rachunek bieżący jednostki” z podziałem na 130/1 „Rachunek bieżący dochodów Urzędu” i 130/2 „Rachunek bieżący wydatków Urzędu”. Na koncie tym księgowane były operacje w korespondencji z kontami właściwymi jednostce budżetowej, m.in. zespołu 4 i 7. Ponadto za pomocą konta 130 księgowano rozliczenia z jednostkami budżetowymi z tytułu dochodów i wydatków budżetowych. W praktyce więc konto 130 korespondowało zarówno z kontami określonymi jako konta budżetu, jak i z kontami przypisanymi przepisami wewnętrznymi do ewidencji Urzędu jako jednostki budżetowej. Dochody i wydatki zrealizowane za pośrednictwem rachunku budżetu były ujmowane w ewidencji księgowej na kontach odpowiednio 901 „Dochody budżetu” i 902 „Wydatki budżetu” w korespondencji z kontem  800 „Fundusz jednostki”. Analogiczne zasady stosowane są także w 2011 r.

         Oceniając przyjęte rozwiązania pod kątem zgodności z przepisami obowiązującymi w okresie objętym kontrolą i obecnymi regulacjami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont... (Dz. U. Nr 128, poz. 861) należy wskazać, że zgodnie z § 14 ust. 2 rozporządzenia z dnia 5 lipca 2010 r. podane w załącznikach do rozporządzenia plany kont (odrębne dla budżetu i jednostek budżetowych oraz zakładów budżetowych) stanowią podstawę opracowania zakładowych planów kont. Zasady modyfikacji (dostosowania do potrzeb jednostki) standardowych planów kont określają przepisy § 15 ust. 1 rozporządzenia (w okresie objętym kontrolą analogiczne zasady wynikały z przepisów § 11 ust. 2 i § 12 ust. 1 rozporządzenia z 28 lipca 2006 r.). Nie przewidują one łączenia planów kont budżetu i jednostki budżetowej; zezwalają jedynie na uzupełnianie planu kont dla budżetu – w miarę potrzeb – o konta właściwe dla jednostek i zakładów budżetowych. Wynika stąd m.in. brak możliwości rezygnacji z prowadzenia kont przewidzianych rozporządzeniem dla określonego rodzaju operacji występujących w jednostce (§ 15 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia). Naruszeniem tego przepisu jest więc pominięcie konta 133, którego obroty i salda powinny odpowiadać wyciągom do rachunku budżetu. Z kolei przyjęcie rozwiązania o ewidencjonowaniu dochodów i wydatków bezpośrednio na koncie 800 należy uznać za nieuzasadnioną zmianę określonych rozporządzeniem zasad funkcjonowania tego konta. Z ustaleń kontroli nie wynika też, aby stosowane przez jednostkę rozwiązania, rozbieżne z przepisami rozporządzenia, miały swoje uzasadnienie w zwiększeniu przejrzystości danych lub też pozwalały na uzyskanie na podstawie ewidencji dodatkowych informacji – str. 5-6 protokołu kontroli.

         Wśród innych nieprawidłowości dotyczących prowadzenia ksiąg rachunkowych należy wskazać na:

a) pozostawienie poza ewidencją bilansową operacji zachodzących na rachunku bankowym, na który wpływają środki z Funduszu Pracy na dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianych pracowników. Obroty tego rachunku winny być ewidencjonowane jako sumy do rozliczenia na koncie 139 „Inne rachunki bankowe” w ewidencji Urzędu, w korespondencji z kontem 240 „Pozostałe rozrachunki” – str. 10 protokołu kontroli,

b) ujmowanie na koncie 013 „Pozostałe środki trwałe” przedmiotów o wartości niższej niż 1.000 zł, co jest niezgodne z zasadami ustalonymi w przepisach wewnętrznych, przewidujących że do ewidencji pozostałych środków trwałych wprowadza się i umarza  jednorazowo przedmioty o wartości jednostkowej od 1.000 zł do 3.500 zł – str. 104 protokołu kontroli,

c) pozostawienie jako salda konta 080 „Inwestycje (środki trwałe w budowie) na dzień 31 grudnia 2010 r. nakładów poniesionych na wypłatę odszkodowań za działki przejęte pod budowę dróg o wartości 1.493.767,93 zł. Pod datą 31 grudnia 2010 r. ujęto zaś na kontach 011 „Środki trwałe” i 800 wartość tych samych gruntów, które figurowały na koncie 080, w związku z czym w bilansie ich wartość została wykazana podwójnie. Podstawą  zaksięgowania tych działek na koncie 011 były decyzje Starosty Siemiatyckiego o ustaleniu lokalizacji drogi. Na koncie 011 działki zostały ujęte w wartości wynikającej z wyceny rzeczoznawcy majątkowego, wynoszącej 1.468.030,82 zł. W trakcie kontroli wyksięgowano wartość środków trwałych w kwocie 1.468.030,82 zł z kont 011 i 800 oraz przeksięgowano wartość środków trwałych w kwocie 1.493.767,93 zł (tj. w wysokości nakładów faktycznie poniesionych na ich nabycie) z  konta  080 na  konto 011 – str. 88-89 protokołu kontroli,

d) wykazanie na koncie 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych” nieprawidłowego salda w kwocie 1.150,40 zł, dotyczącego rzekomych należności z tytułu rozliczenia dochodów budżetowych od Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej – str. 15 protokołu kontroli,

e) zaniechanie naliczania odsetek w księgach na koniec kwartału (odsetki od należności rozliczane były w momencie zapłaty). Zaniechanie ujmowania w księgach odsetek od nieopłaconych należności w wysokości należnej na koniec kwartału stanowiło naruszenie § 7 ust. 8 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planu kont... – str. 14 protokołu kontroli,

f) wykazanie w ewidencji i bilansie nieprawidłowego stanu rozrachunków z tytułu podatków i opłat; wykazano kwotę należności wynoszącą 375.896,04 zł, która stanowiła per saldo należności – 381.737,25 zł i nadpłat – 5.837,49 zł – str. 13 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli sprawozdawczości budżetowej ustalono, że w części D sprawozdania Rb-Z „Uzupełniające dane o zobowiązaniach jednostek samorządu  terytorialnego, wynikających z zawartych umów za okres dłuższy niż 6 miesięcy, o terminie płatności przypadającym w latach następnych” wykazane zostały zobowiązania w wysokości 204.387,43 zł, natomiast z ewidencji na koncie 201 „Rozrachunki z odbiorcami i dostawcami” wynikają zobowiązania w kwocie 180.115,22 zł. Na różnicę złożyło się przede wszystkim ujęcie w sprawozdaniu kwoty 20.648,66 zł, podlegającej zapłacie w styczniu 2011 r. (co wynika z noty obciążeniowej wystawionej przez Nordea Bank 15 listopada 2010 r. na kwotę 20.648,66 zł), która została opłacona już w grudniu 2010 r., zatem nie stanowiła zobowiązań na koniec 2010 r. Dane w sprawozdaniu wykazano zatem niezgodnie z danymi ksiąg rachunkowych i stanem faktycznym. Z wyjaśnienia Skarbnika wynika, że do sprawozdania ujęto kwotę należnych rat kapitałowych łącznie z odsetkami wynikającymi z harmonogramów spłaty, dołączonych do umów z Nordea Bank, przypadających do uregulowania w okresie od stycznia do października 2011 r. – str. 12 protokołu kontroli.

         Kontrola prawidłowości sporządzenia bilansu z wykonania budżetu gminy za 2010 r. wykazała, że w niektórych pozycjach pasywów dane ewidencyjne zostały nieprawidłowo wykazane:

a) w poz. II.4. Fundusze pomocowe (bez poz. 1.4)” stan na koniec roku wykazano 447.356,36 zł, winno być (-) 1.256.707,01 zł; w kolumnie stan na początek roku wykazano (-) 1.256.707,01 zł, winno być „0”,

b) poz. II.1.4. „Wynik na funduszach pomocowych (+, –)” w kolumnie stan na koniec roku wykazano 237,97 zł, winno być 809.350,65 zł; w kolumnie stan na początek roku jest 0, winno być  (-) 1.256.707,01 zł,

c) w poz. II.1. „Nadwyżka (+) lub niedobór (–) wykonania budżetu”, stan na koniec roku wykazano (-) 895.412,54 zł, winno być (-) 86.299,86 zł; w kolumnie stan na początek roku jest (-) 1.100.628,49 zł, winno być (-) 2.357.335,50 zł,

d) w poz. I.2. „Zobowiązania  wobec budżetów” stan na koniec 2010 r. wykazano 63.181,23 zł, winno być 63.429,20 zł.

         Dane wynikały z ewidencji księgowej, jednakże zostały nieprawidłowo wykazane w bilansie. W czasie trwania kontroli sporządzono korektę bilansu i przekazano do RIO w Białymstoku – str. 8-9 protokołu kontroli.

Kontrola problemowa przeprowadzona w Gimnazjum Publicznym Nr 1 w Siemiatyczach wykazała, że podstawą opracowania projektu planu finansowego i planu finansowego Gimnazjum na 2010 rok były informacje zawarte w pismach podpisanych przez ówczesnego Zastępcę Burmistrza. Analiza informacji przekazanych tej jednostce celem opracowania projektu planu finansowego wykazała brak podziału wydatków według klasyfikacji budżetowej. Obowiązujące w czasie przekazania informacji rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych oraz trybu postępowania przy przekształcaniu w inną formę organizacyjno-prawną (Dz. U. Nr 116, poz. 783 ze zm.) wymagało w § 4 ust. 1 pkt 2 przekazania kierownikom jednostek budżetowych informacji niezbędnej do opracowania projektu planu finansowego wydatków w szczegółowości nie mniejszej niż dział, rozdział, kategorie (grupy wydatków). Obecnie szczegółowość informacji określają przepisy § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych (Dz. U. Nr 241, poz. 1616).

Ponadto podczas kontroli w Gimnazjum Publicznym Nr 1 stwierdzono dokonanie przez dyrektora Gimnazjum zmiany planu finansowego, polegającej na przesunięciu środków z par. 6050 „Wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych” w wysokości 200.000 zł do par. 4270 „Zakup usług remontowych”, przy braku dokumentacji stanowiącej podstawę zmiany. Jak wyjaśniono kontrolującemu, podstawą zmiany było telefoniczne polecenie otrzymane z Urzędu Miasta Siemiatycze. Należy wskazać, że zawiadomienie kierownika jednostki o konieczności dokonania zmian w planie powinno być udokumentowane. Informacja taka stanowi bowiem źródło danych stanowiących podstawę prowadzenia gospodarki finansowej przez kierownika jednostki oraz weryfikacji zgodności planu jednostki z uchwałą budżetową – obecnie kwestie te reguluje § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r.

         Kontrola realizacji dochodów z opłat za wieczyste użytkowanie wykazała, że zaległości w kwocie 1.346,48 zł (od 17 dłużników, mieszczące się w przedziale od 0,51 zł do 305,78 zł), powstałe do 2008 roku włącznie, uległy przedawnieniu na podstawie przepisów art. 118 Kodeksu cywilnego. Ustalono, że do dłużników wysyłane były jedynie upomnienia, które nie stanowią czynności przerywającej bieg terminu przedawnienia w rozumieniu art. 123 § 1 k.c. Do czasu podpisania protokołu kontroli zadłużenie z tytułu wymienionych należności uległo zmniejszeniu o kwotę 443,78 zł (wpłat dokonano w lipcu i sierpniu 2011 r.). Ponadto stwierdzono upływ terminu przedawnienia należnej w 2008 r. kwoty z tytułu przekształcenia prawa wieczystego użytkowania w prawo własności wynoszącej 112,03 zł – str. 13-14 protokołu kontroli, załącznik nr 2 do protokołu kontroli.

         Obowiązek prowadzenia windykacji i egzekwowania należności m.in. z tytułu opłat za użytkowanie wieczyste przypisano wskazanemu w protokole kontroli inspektorowi do spraw mienia komunalnego. Ze złożonego przez tego pracownika wyjaśnienia wynika, że znaczna część należności posiada cechy uzasadniające ich umorzenie. Odnosząc się do treści wyjaśnienia należy wskazać, iż stosowne działania zmierzające do umorzenia należności na zasadach określonych przez Radę Miasta winny być podejmowane przed upływem terminu ich przedawnienia.

Z ustaleń zawartych na str. 36 protokołu kontroli wynika, że ostatnia aktualizacja opłat za użytkowanie wieczyste miała miejsce w 1997 r. Stosownie do postanowień art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2001 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej może być aktualizowana nie częściej niż raz na 3 lata, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. Z uwagi na czas ostatniej aktualizacji, podjęcie działań w tym względzie jest zasadne w świetle art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zobowiązującego właściwe organy do gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki.

Kontrola dochodów z dzierżawy nieruchomości wykazała, że nie w pełni przestrzegano obowiązujących w okresie objętym kontrolą postanowień uchwały Rady Miasta z 25 sierpnia 2006 r. określającej zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność miasta Siemiatycze. Uchwała stanowiła, że dotychczasowemu dzierżawcy przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy na dalszy okres jeżeli na jeden miesiąc przed jej wygaśnięciem złoży pisemną ofertę dzierżawy, jednakże pod warunkiem, że wywiązał się z postanowień umowy i nie koliduje to z interesem gminy. Nieprawidłowości polegały na zawieraniu kolejnych umów na podstawie wniosków o przedłużenie umowy składanych po upływie terminu jej obowiązywania, co powodowało przerwy w ciągłości trwania umowy wynoszące do 2 miesięcy, lub wniosków, które były składane w terminie krótszym niż 1 miesiąc przed upływem okresu umowy – str. 31-34 protokołu kontroli. Według obecnego brzmienia uchwały, obowiązującego od 6 sierpnia 2011 r., składane w określonym terminie wnioski dzierżawców i najemców nie stanowią już wymaganego elementu procedury przedłużenia umowy.

         Badając zagadnienie opłaty adiacenckiej ustalono, że na terenie miasta obowiązują przyjęte uchwałą Rady Miasta stawki opłaty wynoszące 30% wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem nieruchomości i 50% wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej. Kontrola wykazała, że dotychczasowy Burmistrz nie ustalał w drodze decyzji opłat adiacenckich – str. 36-37 protokołu kontroli. W złożonym wyjaśnieniu kierownik referatu infrastruktury i geodezji Urzędu Miasta poinformowała, że w 2010 r. nie wykonywano urządzeń infrastruktury technicznej powodujących wzrost wartości nieruchomości, natomiast ewentualna podstawa do naliczenia opłat za wybudowaną w listopadzie 2009 r. drogę zostanie ustalona w 2012 r. poprzez dokonanie przykładowej wyceny w celu ustalenia, czy koszty wyceny nie przewyższają wysokości opłaty. Natomiast w odniesieniu do 10 podziałów nieruchomości dokonanych w 2010 r. zgodnie z ustaleniami planu miejscowego, kierownik referatu wskazała, że „z wcześniejszego rozeznania wynika, iż wyliczona opłata nie pokryje kosztów operatów szacunkowych” – załącznik nr 6 do protokołu kontroli. Z wyjaśnienia nie wynika jednakże, na czym polegało owo wcześniejsze rozeznanie, w szczególności nie zostało wykazane, aby twierdzenie to miało oparcie w przeprowadzonym szacowaniu wartości nieruchomości.

W trakcie kontroli dochodów budżetowych miasta, badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2005 roku, Nr 8, poz. 60 ze zm.), jest Burmistrz. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych.

Badanie prawidłowości uzyskania dochodów z tytułu podatku od nieruchomości od osób prawnych pozwoliło ustalić, iż kontrolowana jednostka nie zgromadziła pełnych, historycznych danych geodezyjnych (dotyczących posiadanych przez nią gruntów) niezbędnych do prawidłowego wymiaru podatku od nieruchomości, w wyniku czego nie można było przeprowadzić pełnej weryfikacji złożonych przez Urząd Miejski w Siemiatyczach deklaracji podatkowych. Artykuł 21 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 stwierdza, iż podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków – str. 44 - 45 protokołu kontroli.

Opis na stronie 51 protokołu kontroli, dotyczący kontroli dochodów z tytułu podatku od nieruchomości od osób fizycznych, wskazuje na przypadek podzielenia na udziały nieruchomości stanowiących współwłasność i dołączenia ich do nieruchomości współwłaścicieli. Stoi to w sprzeczności z treścią artykułu 3 ust. 4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych z której wynika, że jeżeli nieruchomość lub obiekt budowlany stanowi współwłasność lub znajduje się w posiadaniu dwóch lub więcej podmiotów, to stanowi odrębny przedmiot opodatkowania, a obowiązek podatkowy od nieruchomości lub obiektu budowlanego ciąży solidarnie na wszystkich współwłaścicielach lub posiadaczach - str. 51 protokołu kontroli.

Z kolei w toku kontroli prawidłowości wymiaru podatku rolnego w grupie podatników osób fizycznych, według opisu znajdującego się na stronach 51 oraz 71 protokołu kontroli stwierdzono wadliwe zastosowanie stawki podatkowej przewidzianej art. 6 ust. 1 pkt 2  ustawy o podatku rolnym (tekst jednolity Dz. U. z 2006 roku Nr 136, poz. 969). Dotyczyło to gruntów rolnych niespełniających normy obszarowej gospodarstwa rolnego.

Natomiast nieprawidłowości opisane na stronach 50-52, 60–61, 68-69 oraz 72 protokołu kontroli a dotyczące odpowiednio podatku od nieruchomości, rolnego, od środków transportowych oraz leśnego były konsekwencją niewykonywania przez organ podatkowy czynności sprawdzających, które powinny być prowadzone stosownie do przepisów art. 272 ustawy Ordynacja podatkowa.

         W zakresie dochodów z tytułu opłaty targowej ustalono wady systemu rozliczania inkasenta z pobranej opłaty powodujące niedociągnięcia w tym obszarze, wskazane w opisie na stronach 80-81 protokołu kontroli.

Badaniu poddano prawidłowość i rzetelność sporządzania sprawozdań z wykonania podstawowych dochodów podatkowych (Rb-PDP) za rok 2010. W opisie na stronie 86 protokołu kontroli wskazano nieprawidłowości w tym zakresie, z uwzględnieniem ich skutków finansowych oraz okresów sprawozdawczych, których dotyczą. Obowiązujące w 2010 roku zasady sporządzania sprawozdania Rb-PDP zawarte są w załączniku nr 39 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 lutego 2010 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 20, poz. 103).

Kontrola wydatków z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych wykazała przypadki rozliczania kosztów podróży środkiem lokomocji innym niż wskazany w poleceniu wyjazdu służbowego. Mimo polecenia wyjazdu komunikacją publiczną (PKS), odbywający podróż nie załączali biletów dokumentujących koszty podróży służbowej odbywanej środkami komunikacji publicznej, wymaganych przez § 8a ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju (Dz. U. Nr 236, poz. 1990 ze zm.). Do rozliczenia kosztów załączane były zaś oświadczenia o odbyciu podróży samochodem prywatnym, czyli sprzecznie z treścią polecenia wyjazdu – str. 102 protokołu kontroli.

Rada Miasta Siemiatycze uchwałą Nr XLV/197/10 z dnia 16 czerwca  2010 r. zadecydowała o utworzeniu przy jednostkach budżetowych działających w sferze oświaty wyodrębnionych rachunków dochodów, o których mowa w art. 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Stwierdzono, że na podstawie uchwały wyodrębnione rachunki dochodów utworzone zostały w przedszkolach (będących wcześniej zakładami budżetowymi) oraz Szkole Muzycznej 1-stopnia w Siemiatyczach już od dnia 1 lipca 2010 r. Utworzenie w tym terminie rachunków dochodów, o których mowa w art. 223 ustawy o finansach publicznych, było sprzeczne z przepisem art. 121 ust. 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241), zgodnie z którym dochody na rachunkach bankowych utworzonych na podstawie art. 223 ustawy o finansach publicznych mogą być gromadzone od dnia 1 stycznia 2011 r. – str. 108-109 protokołu  kontroli.

Kontrola zagadnień związanych z udzielaniem dotacji innym jednostkom samorządu terytorialnego wykazała, że w dniu 5 listopada 2009 r. zawarto umowę z Powiatem Siemiatyckim w sprawie udzielenia powiatowi w 2010 r. pomocy finansowej w wysokości 7.000 zł na wykonanie dokumentacji przebudowy drogi powiatowej Nr 1729B Siemiatycze-Wierzchuca (ul. Kilińskiego). W umowie postanowiono między innymi, że dotacja zostanie przekazana przez miasto w terminie do 16 sierpnia 2010 r. Aneksem z dnia 30 lipca 2010 r. zmieniono  termin przekazania dotacji na 7 dni od dnia przekazania miastu kserokopii faktury dokumentującej wykonanie zadania. Stwierdzono, że uchwała Rady Miasta Siemiatycze w sprawie udzielenia pomocy finansowej Powiatowi Siemiatyckiemu w kwocie 7.000 zł została podjęta dopiero w dniu 21 grudnia 2010 r., a więc ponad rok po podpisaniu umowy w sprawie udzielenia pomocy. Należy wskazać, iż stosowna uchwała Rady powinna być podstawą zawarcia umowy w sprawie udzielenia pomocy. Zgodnie bowiem z art. 216 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych, wydatki budżetu mogą być przeznaczone na pomoc rzeczową lub finansową dla innych jednostek samorządu terytorialnego, określoną odrębną uchwałą przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego – str. 107 protokołu kontroli.

Ustalenia kontroli problemowych przeprowadzonych przez RIO w jednostkach oświatowych miasta wykazują, że nieprawidłowo formułowana jest treść decyzji ustanawiających trwały zarząd nieruchomościami. Stwierdzono w nich postanowienia, iż „Bez zgody Burmistrza Miasta zarządca nie może oddać nieruchomości lub poszczególnych lokali w budynku w najem, dzierżawę lub użyczenie.” Zapis ten ogranicza prawo trwałego zarządcy do zawierania umów najmu, dzierżawy lub użyczenia na okres do 3 lat bez zgody organów gminy, wynikające z art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto w decyzjach brak danych o oznaczeniu nieruchomości według księgi wieczystej (art. 45 ust. 2 pkt 2 ustawy).

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy oraz nieprawidłowego funkcjonowania kontroli zarządczej.

Organem wykonawczym gminy miejskiej jest Burmistrz, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Miejskiej, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową miasta (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Burmistrz jako organ wykonawczy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, działającego w strukturze organizacyjnej wskazanej w protokole kontroli, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Burmistrzu – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Burmistrz jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Funkcję Burmistrza Siemiatycz w okresie objętym kontrolą pełnił Zbigniew Radomski.

         Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowania prac z tego zakresu spoczywały, stosownie do art. 54 ustawy o finansach publicznych i zakresu czynności, na Skarbniku Miasta.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Opracowanie dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości zgodnie z zasadami przewidzianymi przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości..., mając na uwadze w szczególności zapewnienie odrębności ewidencji budżetu (organu) i Urzędu Miasta jako jednostki budżetowej oraz przestrzeganie ustalonych rozporządzeniem zasad funkcjonowania poszczególnych kont.

2. Zobowiązanie głównego księgowego do wyeliminowania nieprawidłowości w prowadzeniu ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) ewidencjonowanie obrotów rachunku bankowego, na którym gromadzone są środki Funduszu Pracy, w sposób wskazany w protokole kontroli i niniejszym wystąpieniu,

b) ewidencjonowanie pozostałych środków trwałych na koncie 013 zgodnie z kryterium wartościowym przyjętym w obowiązujących regulacjach wewnętrznych,

c) wykazywanie rzetelnych danych na koncie 222,

d) naliczanie i ewidencjonowanie odsetek od nieopłaconych należności na koniec każdego kwartału,

e) zaniechanie wykazywania w ewidencji i bilansie stanu rozrachunków z tytułu podatków i opłat jako salda sald należności i nadpłat.

3. W zakresie sprawozdawczości:

a) wykazywanie w sprawozdaniu Rb-Z danych zgodnych ze stanem faktycznym,

b) prawidłowe prezentowanie poszczególnych danych w bilansie budżetu.

4. W zakresie przekazywania kierownikom jednostek budżetowych informacji w procesie planowania:

a) przekazywanie informacji niezbędnej dla opracowania projektu planu finansowego jednostki w szczegółowości wymaganej przepisami wskazanymi w części opisowej wystąpienia,

b) każdorazowe dokumentowanie przekazania informacji stanowiących podstawę zmian w planie finansowym jednostki.

4. Wzmożenie nadzoru nad odpowiedzialnym pracownikiem w zakresie bieżącego wszczynania działań windykacyjnych, mając na uwadze niedopuszczenie do przedawnienia należności, a także bieżącego – przed upływem terminów przedawnienia – podejmowania działań w celu umorzenia tych należności, które nie kwalifikują się do wszczęcia egzekucji.

5. Przeprowadzenie aktualizacji wysokości opłat za użytkowanie wieczyste.

6. Podejmowanie działań zmierzających do ustalenia opłat adiacenckich w przypadku wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału lub budowy urządzeń infrastruktury technicznej, mając na uwadze przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz uchwały Rady Miasta w sprawie wysokości stawek procentowych opłaty adiacenckiej.

7. Wyeliminowanie wskazanych w protokole i w części opisowej wystąpienia nieprawidłowości w zakresie rzetelności danych wykazanych w informacjach i deklaracjach podatkowych oraz ich zgodności z obowiązującymi przepisami. W odpowiedzi na zalecenia przedstawienie wyników poszczególnych ustaleń, także w aspekcie finansowym.

8. Przestrzeganie obowiązujących norm prawnych w zakresie opodatkowania podatkiem od nieruchomości, rolnym, leśnym oraz od środków transportowych.

9. Wyeliminowanie nieprawidłowości, opisanych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia pokontrolnego, w zakresie opodatkowania podatkami i opłatami lokalnymi, których źródłem są zaniechania w prowadzeniu przez organ podatkowy czynności sprawdzających wynikających z przepisów ustawy Ordynacja podatkowa.

10. Wyeliminowanie nieprawidłowości w rozliczaniu dochodów z tytułu opłaty targowej.

11. Zweryfikowanie rzetelności danych służących za podstawę sporządzania sprawozdań z wykonania podstawowych dochodów podatkowych (Rb-PDP) za wskazane okresy sprawozdawcze, skorygowanie wartości błędnie wykazanych w powyższych sprawozdaniach oraz przekazanie poprawnej wersji sprawozdań do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku.

12. Zapewnienie odbywania przez pracowników podróży służbowych środkami lokomocji wskazanymi w poleceniu wyjazdu służbowego oraz dokumentowania kosztów podróży w sposób właściwy dla określonego w poleceniu wyjazdu środka lokomocji.

13. Udzielanie pomocy finansowej innym jednostkom samorządu terytorialnego na podstawie uchwały Rady Miasta w tej sprawie.

14. Dokonanie zmiany decyzji ustanawiających trwały zarząd nieruchomościami na rzecz jednostek organizacyjnych w celu wyeliminowania niezgodności i braków w świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

        Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku